何秋

論環(huán)境貿(mào)易措施的合目的性審查
——以巴西翻新輪胎案、歐盟海豹制品案為視角

何秋

合目的性審查要求措施的執(zhí)行與措施的目的相協(xié)調(diào)或存在理性關(guān)聯(lián)。國際貿(mào)易組織爭端解決機構(gòu)在審查措施執(zhí)行時選擇這一標準，需要從紛繁復(fù)雜的環(huán)境貿(mào)易措施中篩選出真正實現(xiàn)環(huán)境保護目的的措施。上訴機構(gòu)在巴西輪胎翻新案中將措施執(zhí)行的審查重點由措施效果徹底轉(zhuǎn)向措施目的，而歐盟海豹制品案從措辭明確性和程序正當性入手，豐富了合目的性審查的路徑。合目的性審查對我國環(huán)境貿(mào)易措施提出了更高要求，必須在規(guī)范立法目的、強化正當程序和提升措辭準確性方面有所突破。

合目的性審查；巴西輪胎翻新案；歐盟海豹制品案；環(huán)境貿(mào)易措施

在當今世界的全球化進程中，貿(mào)易和環(huán)境的關(guān)系錯綜復(fù)雜，引起國際社會的關(guān)注。越來越多的國家運用貿(mào)易措施實現(xiàn)環(huán)境保護的目標，環(huán)境保護和貿(mào)易壁壘之間的邊界正變得越來越模糊[1]（P252）。國際貿(mào)易組織試圖以更嚴格的標準審查有環(huán)境保護傾向的貿(mào)易限制措施，將審查的重點從措施的內(nèi)容向措施的執(zhí)行轉(zhuǎn)變。因此，分析這種合目的性審查的現(xiàn)實需求、司法實踐，對中國應(yīng)對環(huán)境與貿(mào)易議題有重要啟示。

一、合目的性審查的形成

1994年版的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡稱GATT1994）為世界貿(mào)易組織成員國進行貨物貿(mào)易時規(guī)定了非歧視性原則。具有環(huán)境保護目的的貿(mào)易限制措施因為與非歧視性原則相抵觸，需援引GATT第20條一般例外條款尋求正當性。這種正當性由“不得在相同條件國家間構(gòu)成武斷的或不合理的歧視”以及“不得對國際貿(mào)易造成偽裝的限制”兩個方面構(gòu)成。合目的性審查反映出國際貿(mào)易組織在處理環(huán)境與貿(mào)易議題中的新動向。

（一）立法中的防止濫用主義

上訴機構(gòu)在美國汽油標準案的報告中透露，GATT1947的制定者將一般例外條款的序言定位為防止對第20條例外情況的濫用。“序言的用語表明第20條（a）項至（j）項的例外情況是對于包含在GATT1994其他條款中的義務(wù)的有限的和附條件的例外”①Appellate Body Report,US-Gasoline,p.22。美國在1946年提出的例外條款序言表明援引例外情況是無條件且無限度的。英國在1946年11月提出為了防止第32條（最終是第20條）例外情況被濫用，本條的序言應(yīng)當是有限度的。談判歷程確認了第20條的各項是對GATT其他實質(zhì)條款義務(wù)的有限的和附條件的例外。任何措施想要援引一般例外條款獲得正當性就必須滿足序言的要求，即不得造成對例外情形的濫用[2]。

（二）司法中的平衡性要求

專家組和上訴機構(gòu)“將防止濫用主義視為‘善意原則’在國際貿(mào)易中的另一種表達”，各國應(yīng)當‘善意地行使權(quán)利’，即合理地行使權(quán)利”①Panel Report,US-Steel Safeguards,paras.10.97-10.100.。上訴機構(gòu)將這種“合理”闡釋為平衡性要求，即“維持成員國援引第20條的權(quán)利和該成員國尊重其它成員國享有條約權(quán)利的義務(wù)之間的平衡”；“解釋和適用序言的任務(wù)在于確定和標識出成員國援引第20條的權(quán)利和其他成員國根據(jù)其他實質(zhì)條款獲得的權(quán)利（例如GATT1994第11條）之間的平衡線”[3]（P125）。上訴機構(gòu)更多從措施的效果反推措施的執(zhí)行，確保成員國在適用某項措施時不會打破成員國之間權(quán)利義務(wù)平衡的格局，“使兩種權(quán)利不會取消另一方，并且不會扭曲、廢除或損害成員國自身就協(xié)議所獲得的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)之間的平衡”②Appellate Body Report,US-Shrimp,paras.158-159.。如上訴機構(gòu)在美國汽油標準案中認為，美國將較嚴格的“法定標準”強加于合作的委內(nèi)瑞拉和巴西的煉油廠，美國煉油廠卻適用“企業(yè)單獨標準”。美國在運用貿(mào)易限制措施保護環(huán)境時無視巴西和委內(nèi)瑞拉享有國民待遇的權(quán)利，因而違反了序言的要求[4]。平衡性要求在司法實踐中得到貫徹，只是會隨著措施的種類和外形以及不同案件中各異的事實而稍有不同。

（三）合目的性審查的現(xiàn)實需求

平等性要求在司法實踐中廣泛適用，但平衡性要求存在兩個缺陷：一是成員國所享有的權(quán)利和應(yīng)當承擔的義務(wù)的衡量，以及對不同成員國所享有的權(quán)利之間的比較，由于缺乏量化標準，受到裁判者主觀因素的影響；二是平衡性要求從措施的效果反推措施的執(zhí)行是事后審查，不利于事前排除隱藏在環(huán)境保護下的貿(mào)易壁壘。因而，上訴機構(gòu)需要更嚴格的標準，只有當措施的執(zhí)行與措施所追求的政策目標相協(xié)調(diào)或者具有理性的關(guān)聯(lián)時，這項措施的執(zhí)行才能被認為符合序言的要求[5]。

貿(mào)易活動是當今各個國家最頻繁、最廣泛的交往方式，國際貿(mào)易組織必須堅守貿(mào)易自由的宗旨，在環(huán)境保護和貿(mào)易自由的雙重挑戰(zhàn)中選出能夠真正實現(xiàn)環(huán)境保護目的的貿(mào)易措施。巴西翻新輪胎案和歐盟海豹案是國際貿(mào)易組織運用和目的性審查的典型案例，這兩個案例使序言中“武斷的和不合理的歧視”以及“偽裝的限制”更具體化。

二、合目的性審查的運用

（一）巴西翻新輪胎案

巴西翻新輪胎案③全稱為“巴西影響翻新輪胎進口的措施案”，WT/DS332.的意義在于上訴機構(gòu)在措施執(zhí)行的監(jiān)管上徹底轉(zhuǎn)向合目的性審查。2000年巴西以保護環(huán)境和公眾健康為由取締翻新輪胎進口。這一進口禁令違反了GATT1994第11條“取消一般數(shù)量限制”的要求，因此，巴西通過援引GATT1994第20條（g）項（為保障人民、動植物的生命和健康所必需的措施）尋求正當性。從巴西的觀點看，“輪胎廢物的產(chǎn)生和積累已經(jīng)成為巴西乃至世界上最嚴重的環(huán)境問題之一”[6]。歐盟作為這類輪胎重要的出口地，認為巴西的進口禁令意圖不在保護環(huán)境而是保護巴西國內(nèi)輪胎翻新行業(yè)。因此，歐盟將這一事件提交世界貿(mào)易組織的爭端解決機構(gòu)，專家組裁決巴西進口禁令符合GATT第20條（g）項的要求，因而專家組轉(zhuǎn)向?qū)Υ胧﹫?zhí)行的審查。

由于南美共同市場仲裁庭裁決巴西必須允許從烏拉圭進口翻新輪胎，巴西為了執(zhí)行仲裁庭的裁決，將南美共同市場國家排除在翻新輪胎進口禁令之外。同時，巴西國內(nèi)的翻新輪胎生產(chǎn)廠商認為禁止廢舊輪胎進口對國內(nèi)翻新輪胎產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大沖擊，因而向法院提起訴訟。經(jīng)裁決處理，巴西允許國內(nèi)翻新輪胎廠商進口廢舊輪胎在本國翻新。然而歐盟認為，巴西給予南美共同市場成員國以及國內(nèi)翻新輪胎廠商的例外構(gòu)成對歐盟“武斷的或不合理的歧視”或“偽裝的限制”。

專家組秉承平衡性要求，從措施的效果反推措施的執(zhí)行，認為巴西并不構(gòu)成“武斷的或不合理的歧視”是基于以下兩個理由：第一，巴西將南美共同市場國家排除在禁令之外是其作為南方共同市場的一員對其他成員國應(yīng)盡的義務(wù)，是受GATT1994第24條許可的對成員國優(yōu)惠待遇保護；第二，巴西從南美共同市場國家進口的翻新輪胎以及國內(nèi)翻新輪胎廠商進口的廢舊輪胎的數(shù)量非常少，以至于其影響可以忽略不計，不足以達到破壞禁令的效果[7]。專家組在本案中“將‘武斷的或不合理的歧視’以及‘偽裝的限制’的條件設(shè)定為翻新輪胎或（用于翻新的）廢舊輪胎的大量進口，只有如此才會損害禁令目標的實現(xiàn)”④Appellate Body Report,Brazil-Retreaded Tyres,para.239.316.。可以看出，專家組是從措施效果的角度切入的。

上訴機構(gòu)反駁了專家組單純從數(shù)量角度進行認證的思路，認為“評價某項措施是否是‘武斷的或不合理的’，應(yīng)當從措施的目的入手而不是從措施的效果入手”；“一個符合第20條某項規(guī)定的措施當其執(zhí)行與實現(xiàn)這一目的毫無關(guān)聯(lián)或者干脆背離這一目標的實現(xiàn)時，該措施居然有可能被視為符合第20條序言的要求”①Appellate Body Report,Brazil-Retreaded Tyres,paras.226-228.。從上述論斷中可以看出，專家組徹底轉(zhuǎn)向了合目的性審查。上訴機構(gòu)認為，巴西并沒有為歐盟相對于南美共同市場成員國和巴西國內(nèi)翻新輪胎廠商來說遭遇到的歧視性待遇提供合理的理由。翻新輪胎進口禁令所追求的目的是“最大限度減少由于廢舊輪胎聚集所導(dǎo)致的人類和動植物健康和生命風險的暴露”②Appellate Body Report,Brazil-Retreaded Tyres,para.246.，但“南美共同市場仲裁庭所作的裁決以及國內(nèi)法院所作的判決與這一目的并沒有理性的關(guān)聯(lián)”；“盡管巴西從南方共同市場進口的翻新輪胎的數(shù)目是當今這種低水平，但也構(gòu)成了對禁令目標的損害”③Appellate Body Report,Brazil-Retreaded Tyres,para.251.。因此，上訴機構(gòu)裁決巴西構(gòu)成武斷的和不合理的歧視，認為巴西構(gòu)成對國際貿(mào)易偽裝的限制。這一裁決表明，審查成員國執(zhí)行措施時的合目的性已經(jīng)成為了序言中的關(guān)鍵性因素。

（二）歐盟海豹制品案

歐盟海豹制品案④全稱為“歐盟禁止海豹制品進口和銷售措施案”，WT/DS400.的重要意義在于進一步強調(diào)合目的性審查，并從措施用語的明確性和措施執(zhí)行的正當程序入手，為合目的性審查提供了新的手段。歐盟議會為保護海豹種群和提升公眾對海豹福利的道德關(guān)懷，于2009年9月頒布了第1007/2009號指令，禁止海豹制品的進口并限制其交易，并于2010年8月頒布第737/2010號指令為執(zhí)行基本規(guī)則確立細則。加拿大和挪威認為歐盟海豹保護機制違反了GATT第1條最惠國待遇原則、第3條國民待遇原則，加拿大還認為這一機制違反了《技術(shù)性貿(mào)易壁壘規(guī)則》（以下簡稱TBT協(xié)議）第2條第1款，將這一事件提交國際組織爭端解決機構(gòu)。歐盟通過援引GATT1994第20條（a）項（保護社會公德所必需的）和（b）項尋求正當性。專家組和上訴機構(gòu)均認為歐盟海豹保護機制在措施內(nèi)容上符合一般例外條款（a）項的要求，因而對措施的執(zhí)行進行審查。

歐盟海豹保護機制在執(zhí)行的過程中對某些海豹制品給予例外，包括：“1.允許從因紐特人或者其他土著居民捕獵中獲取的海豹制品進口；2.允許以管理海洋資源為目的的捕獵活動中獲取的海豹制品進口；3.允許進入歐盟的旅游者在有限的情形下攜帶海豹制品入境?！雹軦ppellate Body Report,EU-Seal Products,para.1.4.執(zhí)行規(guī)則對這些例外進行了細化。

專家組在作出這一裁決時論證歐盟海豹保護機制是否違反TBT協(xié)議第2條第1款所作的分析，是基于TBT協(xié)議第2條第1款的三步檢驗法用于分析一般例外條款的序言，認為歐盟海豹保護機制沒有對IC例外進行更嚴格的制度設(shè)計和運用，不符合序言的要求⑥Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.307.。加拿大和挪威對論證過程提出不同意見，認為GATT1994第20條之序言和TBT協(xié)議第2條第1款雖然存在交叉重合之處，但是這兩個條文在范圍、內(nèi)容和測試方法上并不相同，應(yīng)當對每一個協(xié)議都作出獨立的分析⑦Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.308.。上訴機構(gòu)認同加拿大和挪威的主張，認為專家組以三步檢驗法取代合目的性審查，顛覆了上訴機構(gòu)確立的序言審查標準，無視上述兩個條款的重大區(qū)別。上訴機構(gòu)認為，分析這種歧視是否存在“武斷性或不合理性”最關(guān)鍵的因素是“歧視性待遇與該成員國意欲實現(xiàn)的政策目標是否協(xié)調(diào)或存在理性的關(guān)聯(lián)”⑧Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.318.。歐盟海豹保護機制的目標是為了提升公眾對海豹福利的道德關(guān)懷，然而歐盟允許某些符合特定條件的海豹產(chǎn)品進口，這些條件“與捕獵者的身份、捕獵目的、捕獵副產(chǎn)品的使用狀況相關(guān)”⑨Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.319.，但與海豹所享有的福利無關(guān)。歐盟之所以設(shè)置IC例外，是“為了減輕歐盟海豹保護機制對土著居民社區(qū)帶來的不良影響，在提升公眾對海豹福利的道德關(guān)懷和保護土著居民生活之間進行協(xié)調(diào)”⑨。鑒于土著居民較為原始和血腥的海豹捕獵方式對關(guān)心海豹福利的公眾所帶來的痛苦和傷害，上訴機構(gòu)認為IC例外的設(shè)置與歐盟海豹保護機制的目標缺乏理性關(guān)聯(lián)甚至背道而馳①Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.320.，因而裁決歐盟海豹保護機制不符合序言之規(guī)定，不能援引GATT1994第20條（a）項獲得正當性。

歐盟反對合目的性審查，認為“調(diào)查歧視性待遇是否存在‘武斷性和不合理性’并不局限于歧視性待遇與措施的目標之間是否存在理性的聯(lián)系，還有其他因素的考量”②Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.309.。上訴機構(gòu)認為“一項措施是不是以特定的方式執(zhí)行可以從‘該措施的設(shè)計、建構(gòu)和表現(xiàn)出來的結(jié)構(gòu)’中分辨出來”③Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.302.，因而在判斷某項措施的執(zhí)行是否存在武斷或不合理的歧視時與該項措施的“設(shè)計、建構(gòu)和表現(xiàn)出來的結(jié)構(gòu)”十分相關(guān)，審查者需要考慮爭議措施的實體和程序性要求。從實體上來說，IC例外只有在因紐特人為了維持生計而捕獵海豹，并且將所捕獵的海豹“部分在社區(qū)內(nèi)部使用”時才允許其海豹制品進口。歐盟自身也無法說明“部分使用”到底是對某一被捕海豹的部分使用，還是對某段時期某一地域所有被捕海豹的部分使用，而后者有可能導(dǎo)致未被使用的海豹流入交易市場。IC例外中至少兩個要素存在模糊之處以及由此帶來的執(zhí)行機構(gòu)寬泛的裁量權(quán)，使得IC例外的商業(yè)化一面無法被忽視。從程序方面，雖然上訴機構(gòu)認為“迄今為止格陵蘭島上的因紐特人社區(qū)是IC例外的唯一受益者”④Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.336.，但這一事實不能直接歸因于歐盟海豹保護機制的程序設(shè)計。建立一個符合執(zhí)行規(guī)則第6條要求的執(zhí)行機構(gòu)對于加拿大的因紐特人來說都是一個難以承受的負擔⑤Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.337.；而缺乏執(zhí)行機構(gòu)就無力阻擋商業(yè)化因素對IC例外的侵蝕。無論從實體上還是從程序上，IC例外的“設(shè)計、建構(gòu)和表現(xiàn)出來的結(jié)構(gòu)”都無法防止商業(yè)化在土著居民海豹捕獵活動中的蔓延，因而減損和扭曲了措施目標的實現(xiàn)。因此，上訴機構(gòu)仍然裁決歐盟海豹保護機制不能滿足序言的要求。

三、合目的性審查的啟示

中國處于環(huán)境與貿(mào)易漩渦的中心，學者已經(jīng)認識到單純對“新貿(mào)易保護主義”進行有力的抵制和反擊已經(jīng)不合時宜[8]。面對嚴峻的環(huán)境保護形勢，中國應(yīng)當積極利用貿(mào)易措施守護我國的環(huán)境。從中國限制原材料出口案（WT/DS394）、中國稀土案（WT/DS431）來看，我國在這方面做得并不成功。專家組和上訴機構(gòu)頻頻駁回中國援引例外條款尋求正當性的訴求，部分是因為例外條款無法為違反中國入世承諾的行為提供正當性；部分是因為措施與養(yǎng)護可用竭自然資源的實質(zhì)關(guān)聯(lián)不足；部分是因為國內(nèi)資源管理體制本身就存在不足而無法滿足例外條款的要求[6]。從這些裁決可以看出，我國環(huán)境貿(mào)易措施被否決幾乎都是因為措施內(nèi)容不能符合例外條款各項的要求，未能進入到措施執(zhí)行的爭辯階段。因此，探討如何依據(jù)合目的性審查規(guī)避措施執(zhí)行的漏洞，對我國具有實際借鑒意義。

首先，立法目的直言環(huán)境保護意圖，避免表露產(chǎn)業(yè)保護意圖。我國的環(huán)境貿(mào)易措施往往是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，屬于廣義上的立法活動。在相關(guān)立法文件中開宗明義地闡明所要實現(xiàn)的環(huán)境目標，就成為合目的性審查之下的合理選擇。如對WTO規(guī)則缺乏了解，會顯露行業(yè)保護的目的。我國在這方面有沉痛的教訓。在中國汽車零部件案（WT/DS340）中，專家組發(fā)現(xiàn)中國相關(guān)政策立法中多處顯露要扶持國內(nèi)汽車產(chǎn)業(yè)的意圖，構(gòu)成了中國被裁決不符合GATT1994第20條（d）項的原因之一，導(dǎo)致最終敗訴[9]。因此，我國在環(huán)境措施立法的過程中必須在立法目的中明確體現(xiàn)環(huán)境保護的意圖。

其次，強化措施的正當程序。爭端解決機構(gòu)對執(zhí)行環(huán)境貿(mào)易措施的程序事項日益關(guān)注，因為不正當、不合理的程序難以防止不利于目標實現(xiàn)的情形發(fā)生，并更容易隱蔽貿(mào)易保護的意圖[10]。我們行政管理領(lǐng)域重實體輕程序的問題非常普遍，在缺乏完整的行政程序法和行政組織法的前提下，環(huán)境保護措施的相關(guān)立法應(yīng)當更加注重正當程序的理念。不同領(lǐng)域的行政管理有不同的程序，筆者認為應(yīng)當把握好以下三點。第一，選擇恰當?shù)墓芾頇C構(gòu)。管理機構(gòu)應(yīng)當具備充分的行政職權(quán)、行政資源和專業(yè)知識。第二，強化信息公開，增強透明度。措施制定后及時與可能受影響國展開溝通，準確傳達措施的目的和要求；執(zhí)行措施進行規(guī)制時，應(yīng)當設(shè)置正當?shù)穆犠C程序；同意或駁回申請時，要發(fā)出正式的書面通知，并詳細說明理由；將同意或駁回申請的事項以易于查詢的方式公示，使爭端解決機構(gòu)認為實現(xiàn)措施目的的過程是清晰可見的。第三，合理高效的救濟程序。救濟程序使國際貿(mào)易參與者有渠道挽回自身利益；合理的救濟程序要求遵循公平和公正的原則，而高效的救濟程序能夠使申訴者以最低的成本挽回自身損失。總之，要使爭端解決機構(gòu)相信本國已經(jīng)竭盡全力減少不必要的損失。

最后，增強措辭的明確性，減少措施的模糊性。如何在我國環(huán)境貿(mào)易措施中減少模糊性？從規(guī)范文件的文本入手，立法者應(yīng)當選用國際通用的語詞和概念，在中文文本以外增加國際通用語言文本，并設(shè)立作準文本。從條文的解釋方面，規(guī)范文件中設(shè)立解釋條款，運用國際公認的《維也納公約》對條約的解釋規(guī)則，根據(jù)該條文的上下文以及該條約的目標和目的，以語詞的通常含義進行解釋，并以善意原則作為補充[11]。確立咨詢機構(gòu)，該機構(gòu)在受管制方提出申請的情況下，對規(guī)范文本作出權(quán)威性的解釋。從執(zhí)行細則方面，在措施的相關(guān)文本中規(guī)定主管機關(guān)在措施生效之日起規(guī)定的時限內(nèi)頒布執(zhí)行細則，并在規(guī)定的時間內(nèi)對執(zhí)行細則進行審查和修訂，最終使文字的表達能最為中肯地體現(xiàn)措施目標的要旨。

四、結(jié)語

國際貿(mào)易組織為了從紛繁復(fù)雜的環(huán)境貿(mào)易措施中篩選出真正能實現(xiàn)環(huán)境保護目標的措施，必須選擇合目的性審查標準，保證成員國在保護環(huán)境時對自由貿(mào)易的限制降至最低水平。巴西翻新輪胎案和歐盟海豹制品案是這一標準的生動展現(xiàn)，從措施的設(shè)計、建構(gòu)和表現(xiàn)出來的結(jié)構(gòu)入手，將措施的執(zhí)行納入到實現(xiàn)措施目的所必需的范圍中。中國已經(jīng)意識到利用貿(mào)易措施保護環(huán)境的緊迫性，除了從措施內(nèi)容方面完成合規(guī)性工作外，措施執(zhí)行方面也應(yīng)當完成合目的性的證明，將立法目的與環(huán)境保護緊密結(jié)合，強化措施的正當程序，增強措辭的明確性將成為必然的選擇。

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[責任編輯：邵川桂]

何秋，中南財經(jīng)政法大學法學院環(huán)境與資源保護法律專業(yè)博士研究生，美國俄勒岡大學訪問學者，美國俄勒岡大學法學院美國法法律碩士，經(jīng)濟師，湖北武漢430073

F74；D966.1

A

1004-4434(2015)10-0134-05