楊亞非

鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的趨勢與治理
——以廣西為例

楊亞非

在我國大規(guī)模的人口流動格局中，鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的趨勢已成為不爭的事實。文章重點分析了在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和當(dāng)前城市化進程中這一趨勢的表現(xiàn)形式和基本特點，從制度安排、勞動力素質(zhì)、思想觀念、勞資關(guān)系、就業(yè)方式與結(jié)構(gòu)及公共服務(wù)等方面闡述了鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的基本動因，并提出了治理鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的主要路徑和對策。

鄉(xiāng)村貧困；轉(zhuǎn)移；趨勢；治理

一、問題的提出

我國自農(nóng)村改革以來,隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的極大解放，特別是進入到20世紀90年代，農(nóng)村家庭承包責(zé)任制使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的潛力已經(jīng)被大量釋放出來，在現(xiàn)有的生產(chǎn)力條件下，農(nóng)民通過家庭經(jīng)營獲取更多經(jīng)濟收益的空間已極為有限。在我國工業(yè)化和城市化不斷加速的大背景下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟上的較大差距和農(nóng)村剩余勞動人口的增加所形成的內(nèi)在驅(qū)動力，使農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模和范圍出現(xiàn)了加速擴大的趨勢。然而，這種大規(guī)模流動到城市尋求就業(yè)機會的農(nóng)村人口并沒有當(dāng)然地擺脫原有的家庭貧困狀況和享有城市文明的成果。由于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期我國城市的管理體制、分配制度以及社會保障體系的不完善等，加上城市缺乏有效和有準備的遏制來自鄉(xiāng)村貧困的蔓延，使得龐大的人口流動及農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移與以往形成的二元體制發(fā)生了激烈的沖突。在城鄉(xiāng)分離體制和社會各方利益的博弈中，受到擠壓最大的是處于社會最底層也是最缺乏社會資源的農(nóng)村流動人口，他們在城市中的生存異常艱難，在勞動力市場、生活保障、公民權(quán)利上長期徘徊在城市的邊緣，他們當(dāng)中很大一部分人的遷徙僅僅是將農(nóng)村的貧困境遇轉(zhuǎn)移到了城市。迄今為止，這種伴隨著大規(guī)模農(nóng)村人口流動的貧困轉(zhuǎn)移態(tài)勢一直沒有停止，使得發(fā)生在中國的人口流動大格局中出現(xiàn)的“城鄉(xiāng)間貧困轉(zhuǎn)移”的社會弊端至今仍揮之不去，這就預(yù)示著跨越“中等收入陷阱”的困擾仍將是我國今后相當(dāng)長時期面臨的極其艱巨的繁重任務(wù)和社會治理工程。在城市化過程中，廣西作為西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民工輸出主要省域，鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的情景比其他大多數(shù)?。▍^(qū)）顯得更加突出和更具典型特征。

二、鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的主要趨勢

（一）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)模不斷擴大，使貧困在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移常態(tài)化成為可能

在全國農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的人口流動大格局中，廣西是農(nóng)村勞務(wù)輸出大?。▍^(qū)）。據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計，2013年廣西農(nóng)民工有1165萬人，占全廣西總?cè)丝诘奈宸种?、勞動力的三分之一；其中從事第二產(chǎn)業(yè)的占66.7%，從事第三產(chǎn)業(yè)的占31.7%。從近年廣西農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模看，均呈現(xiàn)較大數(shù)量的轉(zhuǎn)移。從轉(zhuǎn)移目的地上看，在轉(zhuǎn)移就業(yè)新增人數(shù)中，跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)新增人數(shù)要高于跨縣轉(zhuǎn)移就業(yè)的規(guī)模，在轉(zhuǎn)移就業(yè)新增總?cè)藬?shù)中，2012年這一比重為59.3%，2013這一比重達到60.7%①根據(jù)《廣西藍色書：廣西農(nóng)村發(fā)展報告》的數(shù)據(jù)測算，廣西人民出版社，2013/2014版。。在地域上呈現(xiàn)出發(fā)達的珠三角等東部沿海城市地區(qū)→廣西區(qū)內(nèi)中心城市→縣域城市→城鎮(zhèn)的梯度分布狀況。農(nóng)民進城務(wù)工規(guī)模的不斷擴大，是農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移趨勢的集中體現(xiàn)。

廣西農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市和在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)越來越成為農(nóng)民家庭收入的主要來源，成為農(nóng)民擺脫貧困狀況的主要途徑。據(jù)統(tǒng)計，2000-2013年的14年間，在廣西農(nóng)民家庭人均純收入中，工資性收入從25.0%提高到了39.9%，提升了14.9個百分點；農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入則從69.6%下降到50.4%，下降了19.2個百分點；按農(nóng)民人均純收入的性質(zhì)來分，非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入和非生產(chǎn)性收入共占到了70.5%②《廣西統(tǒng)計年鑒·2014》，中國統(tǒng)計出版社，2014年。，而且這一趨勢呈現(xiàn)加劇的態(tài)勢。這表明，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的狀況及收入情況將直接關(guān)系到農(nóng)民工家庭能否擺脫貧困，走向小康和實現(xiàn)富裕，在這一轉(zhuǎn)移中產(chǎn)生的負效應(yīng)也因此成為農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的主要表現(xiàn)和主要載體。

（二）城市常住人口實際貧困發(fā)生率呈現(xiàn)增長趨勢，使城市貧困群體規(guī)模擴大

我國城市貧困矛盾沖突的普遍化發(fā)生主要始于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的20世紀90年代。以往城市貧困群體主要包括城市戶籍的失業(yè)人員與企業(yè)下崗職工和退休者、低收入和“三無”人員③指城市居民中無勞動能力、無收入來源、無法定贍養(yǎng)（撫養(yǎng)、扶養(yǎng)）人中的人員。等。就總量而言，擁有城市戶籍的貧困人口占城市常住人口比重是較有限的?；谖覈F(xiàn)有對城鄉(xiāng)貧困線的界定和判斷相差較大，因此，城市戶籍貧困人口大多表現(xiàn)為相對貧困狀況。但隨著農(nóng)村勞動力規(guī)?；M城務(wù)工和轉(zhuǎn)移，城市常住人口急劇增加，使城市的區(qū)域內(nèi)實際貧困人群規(guī)模不斷擴大，其城市區(qū)域內(nèi)的實際常住人口貧困發(fā)生率的嚴重程度也日益顯現(xiàn)。城市常住人口貧困發(fā)生率的提高是農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移在人口流動上的體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在如下幾方面：

第一，農(nóng)民工已遠離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，卻被排斥在城市戶籍人口管理之外。他們生活在城市中，但在居住條件、生活服務(wù)設(shè)施、社會保障和社會福利、文化教育等方面卻沒有享受到城市居民同等的待遇。與農(nóng)村人口相比，在城市就業(yè)的農(nóng)民工收入顯然要普遍高于農(nóng)村貧困線，就單一的從業(yè)者而言，與城市居民相比，其收入水平有時甚至也高于城鎮(zhèn)居民，大多數(shù)也不低于城鎮(zhèn)貧困線，但他們卻常常無力支付在城市的基本醫(yī)療、子女的義務(wù)教育開支，維持城市水準的最基本的生活水平，因此屬于低收入群體，將他們收入按家庭人均收入計，大多低于城市貧困線(低保線)。以他們在城里現(xiàn)有住房和工作狀況、消費水平及公共服務(wù)用貧困指標體系計算，農(nóng)民工群體總體上比城市戶籍貧困群體的貧困程度更嚴峻。

第二，農(nóng)民工最低生活保障載體發(fā)生的轉(zhuǎn)移加重了他們在城里的貧困程度。長期以來，土地一直是作為農(nóng)民最后的基本生活保障存在的。國內(nèi)大規(guī)模的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移至今，農(nóng)村土地在農(nóng)村家庭中的保障功能經(jīng)歷了基本→半依靠→下降→邊緣化(有的甚至被撂荒)的漸進走勢。因此，對于那些已經(jīng)很少或沒有如候鳥式及鐘擺式在城鄉(xiāng)流動務(wù)工的大量農(nóng)民工而言，農(nóng)村土地的社保功能已經(jīng)弱化或消失。在這一情形下，他們在城市的生活和居住被排斥在城市標準的最低生活保障體系之外，使他們陷入絕對貧困的機率要遠大于城市居民。

第三，農(nóng)民工群體在城市的邊緣化特征明顯。由于社會、文化背景的差異，農(nóng)民工社會交際圈主要局限于同鄉(xiāng)或親友，社會參與度較低，往往被阻隔在社會生活的主流層面而處于社會底層。按家庭人均收入計，在城市最低生活保障線下的農(nóng)民工群體早已超過城市戶籍的“低?！必毨巳簲?shù)量而成為城市貧困的主體。近年來，城市實際貧困問題并沒有因為我國經(jīng)濟總量增長而有所減輕，相反，城市區(qū)域內(nèi)貧困人口實際數(shù)量呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。農(nóng)民工在城市生存不同程度存在著就業(yè)難、生活難、住房難、醫(yī)療難、子女教育難和法律救助難等“六難”問題，其中因工傷和大病救治成為主要的致貧原因，很多農(nóng)民工在城市打工是因病因傷致貧和因病因傷返貧，他們的生活水平體現(xiàn)出較為明顯的脆弱性?；谠诔鞘袕臉I(yè)收入不穩(wěn)定以及他們在城里居住、子女教育和衛(wèi)生醫(yī)療等方面受到不公平的待遇要比城市居民支付更高的生活費用和面臨更高的生活風(fēng)險等，在掙錢艱辛的困境面前，農(nóng)民工往往把個人消費支出當(dāng)作勞動成本看待，他們當(dāng)中相當(dāng)部分進城打工的目的主要是為多賺錢補貼家用，而不是為了追求更高的生活質(zhì)量，因此生活開支大多壓到最低限度，幾乎很少有享受型消費和其他基本生活之外的消費。他們已經(jīng)成為城市貧困群體中日益增長的主要部分?！掇r(nóng)民工問卷調(diào)查》①筆者主持了由廣西人力資源與社會保障廳、廣西社會科學(xué)院聯(lián)合完成的課題《廣西農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)問題研究》（2013年）。前期調(diào)研中先后到廣西農(nóng)村勞動力輸出最多的廣州、深圳、珠海、東莞等地發(fā)放了《廣西農(nóng)民工調(diào)查問卷》，共收回有效問卷1499份，并形成了階段性成果《廣西農(nóng)民工抽樣調(diào)查問卷數(shù)據(jù)匯總（SPSS分析）》，以下出自該成果的數(shù)據(jù)均用《廣西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》加以注明，不再冗贅注釋。中對變換工作單位的原因問卷也反映了農(nóng)民工處于邊緣化的狀況。其中，回答收入太少的占到47.8%，其次是選擇工作太累的占13.6%，工作不穩(wěn)定的占11.5%，學(xué)不到技術(shù)的占8.4%，工作環(huán)境差的占8.0%，工作危險的占5.2%，無養(yǎng)老和醫(yī)療保險的占3.8%，受到不公正待遇的占1.8%。由此可見，農(nóng)民工進城生活和就業(yè)的艱辛及各種風(fēng)險，加劇和擴大了城市實際貧困人口的貧困程度和數(shù)量，他們在城市中處于邊緣化和貧困化已經(jīng)成為不爭的事實。

（三）城鄉(xiāng)居民收入差距存在擴大的趨勢，使相對貧困程度加劇。盡管廣西農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)，使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入不斷增長，占家庭收入的比重不斷增加，但相對貧困情形呈現(xiàn)嚴峻的形勢。農(nóng)村居民絕對貧困的減少和相對貧困程度的增加是農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移在農(nóng)民家庭收入上的體現(xiàn)。首先，廣西農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差距存在擴大的趨勢，反映了廣西農(nóng)村居民的相對貧困程度在加劇。盡管農(nóng)民工通過在城市就業(yè)增加了家庭收入，減輕了絕對貧困的狀況，但并沒有根本改變相對貧困加劇的局面。2000年全國農(nóng)村居民人均純收入為2253.42元，到2013年達到8896元，同期相比，廣西農(nóng)村居民人均純收入分別低于這一水平的17.23%和23.67%，14年間差距擴大了6.43個百分點②《廣西統(tǒng)計年鑒·2014》，中國統(tǒng)計出版社。。廣西農(nóng)村居民收入與全國農(nóng)村居民平均收入水平的差距，表明了廣西農(nóng)民工在城市打工抗風(fēng)險的能力要低于全國大多數(shù)省區(qū)。2000-2013年，廣西農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)從55.4%下降到40%，下降了15.4個百分點；廣西城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)從39.9%下降到37.9%，只下降了2個百分點②，但從城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入的差距看，2000年二者比差為3.12∶1；到2013年二者比差擴大為3.43∶1，其中2009年達到最高點為3.88∶1。目前，廣西農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)移即存在絕對貧困轉(zhuǎn)移，但更多地表現(xiàn)為相對貧困的轉(zhuǎn)移越來越顯著。由于大多數(shù)農(nóng)民工入城后抗風(fēng)險能力較低，一旦家庭出現(xiàn)變數(shù)，例如大病、求學(xué)、自然災(zāi)害、被迫搬遷、遭遇交通事故和工傷等，就會因缺乏經(jīng)濟能力應(yīng)付而由相對貧困變?yōu)榻^對貧困。

（四）農(nóng)民工多以從事勞動密集型行業(yè)為主，使工資收入增長極其困難。廣西農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的產(chǎn)業(yè)層次較低，主要分布在技術(shù)要求低下的勞動密集型行業(yè)。由于他們自身文化素質(zhì)和技能水平的限制，農(nóng)村勞動力大多數(shù)都干著城里人不愿干的“粗、重、臟、累、差、?！钡墓ぷ?，主要靠出賣體力從事一些低收入的工作。農(nóng)村勞動力由原從事農(nóng)村傳統(tǒng)的種植和養(yǎng)殖業(yè)到進入城市和礦山從事傳統(tǒng)勞動密集型行業(yè)，均體現(xiàn)了簡單勞動的行業(yè)屬性，這是農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移在擇業(yè)結(jié)構(gòu)上的體現(xiàn)。根據(jù)《廣西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示：

第一，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和異地就業(yè)大多數(shù)從事建筑施工、采礦、冶金、機械、輕紡、交通運輸?shù)葌鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)。其中從事采礦及傳統(tǒng)制造業(yè)的所占比重最大，約占39.4%；其次是酒店餐飲娛樂占到15.8%，建筑業(yè)占11.7%，商貿(mào)及家政保安社區(qū)服務(wù)占8.6%，農(nóng)業(yè)開發(fā)占到16.4%。這表明農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移就業(yè)仍以簡單勞動和體力勞動為主，這類行業(yè)和工種的工資收入增長緩慢，長期在低水平徘徊，農(nóng)民工要獲得較高的收入往往要付出極高的代價，甚至要透支健康和生命。

第二，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)面臨較大的勞動風(fēng)險。農(nóng)民工從業(yè)崗位主要為市場化程度較高的勞動密集型的私營企業(yè)、外資企業(yè)和從事個體工商業(yè)，這三類就業(yè)載體占到了74%。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工就業(yè)崗位的流動性較大，且大多是通過非正規(guī)渠道進行擇業(yè)，勞動關(guān)系也不正常(勞動合同的簽訂率極低)。近年來的勞動糾紛案例表明，勞動監(jiān)管難度較大往往在這三類企業(yè)居多，他們所從事的工作不僅勞動強度大，工作環(huán)境惡劣，而且工資經(jīng)常被拖欠，勞動者合法權(quán)益甚至人身權(quán)利經(jīng)常受到侵害而面臨陷入極端貧困的風(fēng)險。在《廣西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》問卷中，回答遇到不公正待遇時所希望選擇的辦法選項中選擇據(jù)理力爭的占21.4%，能忍就忍的占17%，通過法律途徑解決的占43.5%，辭掉工作另謀職業(yè)的占18.1%。雖然農(nóng)民工用法律維權(quán)意識大大增強③現(xiàn)實中真正能使用法律維權(quán)與僅是希望用法律維權(quán)的愿望往往形成較大的反差。，但仍有占35.1%選擇了放棄維權(quán)，反映了農(nóng)民工在維護合法權(quán)宜中的無奈和弱勢，也折射了法律對農(nóng)民工合法權(quán)益維護的缺失。

第三，農(nóng)民工工資收入的不穩(wěn)定性顯著。農(nóng)民的主要工資性收入來源于進城打工的工資性收入。通過對2010-2013年廣西城鄉(xiāng)居民工資性收入進行比較，城市居民人均工資性收入增長的波動區(qū)間在5.85個百分點，而農(nóng)民工工資收入增長的波動區(qū)間則在16.77個百分點①根據(jù)《廣西統(tǒng)計年鑒·2014》數(shù)據(jù)測算，中國統(tǒng)計出版社出版，2014年。，農(nóng)民工工資性收入的不穩(wěn)定性極為明顯，反映了農(nóng)民工就業(yè)狀況的不穩(wěn)定性和收入的不確定性特征。

第四，農(nóng)民工人均工資性收入增長緩慢。城鄉(xiāng)居民的工資性收入主要是在城市從業(yè)中發(fā)生的勞動報酬，在同一勞動力市場中，城市居民和農(nóng)民工的工資水平則表現(xiàn)較明顯的差異性。2005-2013年，廣西城鄉(xiāng)居民的人均工資性收入差距在5.77～7.25倍之間，9年間兩者差距只縮小了1.48倍。人均工資性收入中農(nóng)村居民由只占城市居民的13.79%達到了17.33%①根據(jù)《廣西統(tǒng)計年鑒·2014》數(shù)據(jù)測算，中國統(tǒng)計出版社出版，2014年。?！稄V西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》的統(tǒng)計顯示，關(guān)于“您打工月收入的變化情況（可多選）”，選擇比上年增加占40.9%；選擇比上年減少占15.1%；選擇打工以來沒有變化占12.7%；選擇打工以來有增有減占43.1%。這里要說明的原因是：首先，農(nóng)村居民家庭中，往往是主要勞動力或家庭唯一的勞動力在城市從業(yè)以獲取工資性收入，受農(nóng)村社保制度建設(shè)的滯后與不完善等因素影響，農(nóng)村家庭中要供養(yǎng)的成員往往多于城市家庭成員，家庭經(jīng)濟負擔(dān)也更加沉重。如《廣西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》的問卷對目前您老家存在的主要困難的多個選項中，有老人贍養(yǎng)占49.2%，子女養(yǎng)育占43.7%，農(nóng)活缺人手占33.3%，經(jīng)濟緊張占69.7%。因此，按家庭人均計工資性收入，相當(dāng)部分農(nóng)民工家庭無疑處于城市低收入的弱勢群體之列。其次，城鄉(xiāng)居民人均工資性差距的縮小已成為大趨勢，反映了近年來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和惠農(nóng)政策實施的成果及農(nóng)村居民家庭趨向小型化，但基于農(nóng)民工工資性收入的不穩(wěn)定和工資標準低及城市生活成本的增加，廣西要從目前的城鄉(xiāng)人均工資性收入5.77倍的差距縮小到基本在一個水平還有很艱難的路途。

（五）城市人居分布中貧困和弱勢群體集中度在增強，使貧富差距更趨顯性化

當(dāng)前，不僅欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)差距在擴大，而且城市居住空間也出現(xiàn)了明顯的分異，不同群體特征、收入水平和文化背景的各社會階層各自聚居在不同的空間范圍開始顯性化，尤其基于城市生活成本差異化等因素的考量，城市貧困階層出現(xiàn)了相對集中分布的趨勢。農(nóng)民工居所的集中化傾向是農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移在人居分布結(jié)構(gòu)上的體現(xiàn)。首先是基于失地農(nóng)民群體的出現(xiàn)，在城市建設(shè)外延擴張的過程中，形成了為數(shù)不少的城中村。一直以來，這些城中村是城市公共建設(shè)和管理的邊緣地帶，環(huán)境臟、亂、差，違章建筑、違章用地和災(zāi)害隱患多，公共服務(wù)設(shè)施嚴重缺乏，基本沒有建設(shè)規(guī)劃，總體生活環(huán)境質(zhì)量低下，在城市中形成了較為明顯的貧困社區(qū)的畸形景象。由于其低生活水準環(huán)境、低房租，使得進城農(nóng)民工及家庭在這類社區(qū)更容易生存，由此，農(nóng)民工的人居環(huán)境也呈現(xiàn)相對集中和群體化的趨勢。

三、鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的基本動因

（一）促進農(nóng)民工有序流動的制度建設(shè)滯后。城市化的加速必然推動農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移規(guī)模的不斷擴大，這是世界各國城市化的普遍現(xiàn)象。在城市化進程中，勞動力從低效率的農(nóng)村地區(qū)及農(nóng)業(yè)部門流向了高效率的城市地區(qū)及非農(nóng)業(yè)部門，這有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、人民收入水平的提高以及貧困的減少。但是，由于我國長期存在的二元結(jié)構(gòu)及慣性作用和制度建設(shè)的滯后等原因，伴隨著農(nóng)村勞動力流動規(guī)模的加劇，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村貧困發(fā)生率在城鄉(xiāng)間出現(xiàn)轉(zhuǎn)移替換的現(xiàn)象，貧困發(fā)生率更多地已表現(xiàn)在地域上和就業(yè)場所中出現(xiàn)的此消彼長，反映了“貧困轉(zhuǎn)移”具有隨人口流動和遷徙在空間變動的屬性。長期以來農(nóng)村勞動力在二元體制的排斥中，使當(dāng)下的城市化進程從一開始就伴隨著對農(nóng)村勞動力的歧視(最早曾被稱之為“盲流”)，同時，又依賴于農(nóng)村勞動力的貢獻收獲著現(xiàn)代城市文明的成果。二元體制的障礙和促進農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)移的制度建設(shè)滯后與缺失，使農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移要支付高昂的成本。一是實行長期的城鄉(xiāng)戶籍制度，使農(nóng)民工在城市勞動力市場難以獲得公平競爭的機會，同時也使農(nóng)民工難以分享城市的社會資源和福利待遇，從而大大增加了農(nóng)村務(wù)工人員在城市生活成本和擇業(yè)從業(yè)的支出。盡管目前提出了戶籍改革的路線圖和頂層設(shè)計，但離進入全面實施階段及消除舊體制的慣性作用還有很長的路要走。二是農(nóng)民工缺乏合法的利益表達渠道和談判平臺，使得在勞動市場中自身的權(quán)益難以獲得制度保障。三是由于現(xiàn)存城鄉(xiāng)社會保障制度的二元性，農(nóng)民工在城市就業(yè)但卻沒有與城市職工一樣享有同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險，目前也僅是享有作為農(nóng)村居民普遍享有的低水平的社保待遇，與從業(yè)密切的工傷保險還缺乏有效的制度安排，使得農(nóng)民工進城從業(yè)和生活面臨較大的陷入貧困的風(fēng)險。二元體制是至今造成我國城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)移最主要的因素。

（二）農(nóng)民工文化素質(zhì)和技能水平整體較低。農(nóng)村人力資源的低質(zhì)化是廣西農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)的重要特征之一，這是農(nóng)村人力資本存量長期嚴重缺乏的必然結(jié)果，也是制約廣西工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要因素。農(nóng)村勞動力素質(zhì)的高低與自身進城務(wù)工收益密切相關(guān)?！稄V西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示：其一，廣西農(nóng)民工文化程度以初中、小學(xué)為主體，低素質(zhì)已成為制約農(nóng)村勞動力進城就業(yè)和致富的首要因素。從對珠三角的廣西新生代農(nóng)民工調(diào)查的受教育程度的情況看，小學(xué)文化為16.6%，初中文化為44.2%，中專文化為12.5%，高中文化為19.0%，大專文化為5.6%，本科文化為2.1%。小學(xué)和初中合計占到60.8%①《廣西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》，2013年。。較低的文化程度，使大多數(shù)農(nóng)民工被剝奪了獲得較高收入的機會。一般而言，廣西在珠三角打工的農(nóng)民工基本已屬于外出農(nóng)民工素質(zhì)較高的群體，但從整體看，廣西農(nóng)民工整體文化素質(zhì)偏低。其二，農(nóng)民工缺乏非農(nóng)專業(yè)勞動技能已成為轉(zhuǎn)移就業(yè)獲取較高收入的最大障礙。由于非農(nóng)行業(yè)職業(yè)技能的缺乏，目前廣西農(nóng)民工的崗位選擇大多只能局限在傳統(tǒng)低收入的行業(yè)，使大多數(shù)農(nóng)民工長期陷入就業(yè)及收入不穩(wěn)定、個人成長極為艱辛的困境。

（三）傳統(tǒng)觀念影響較深。落后的傳統(tǒng)文化觀念也是阻礙農(nóng)民工在城市就業(yè)能力提升和尋求發(fā)展機遇的重要原因。廣西農(nóng)村以山地為主，大多村落偏僻閉塞分散，交通往來非常不便。農(nóng)民外出打工前長期在這樣的環(huán)境下生活，缺乏與外界交往，接觸新生事物較少，見識狹窄，人際關(guān)系簡單，社會資本貧乏，小農(nóng)思想觀念與宗族文化較深刻地影響著其價值觀和人生觀。由此，“文化貧困”的烙印極大地扼殺了農(nóng)民工在城市就業(yè)的創(chuàng)造力、主體觀念和公民意識，嚴重制約了農(nóng)民工融入城市社會的能力。

（四）農(nóng)民工對轉(zhuǎn)為市民處于糾結(jié)和矛盾狀態(tài)。目前，相當(dāng)部分的農(nóng)民工還缺乏轉(zhuǎn)為市民的應(yīng)有準備，缺乏對職業(yè)規(guī)劃的長遠打算，表現(xiàn)為農(nóng)民工對城鎮(zhèn)落戶積極性和熱情不高，這勢必影響農(nóng)民工職業(yè)技能的提高、職業(yè)經(jīng)驗的積累和從業(yè)收入狀況的改變。其主要原因在于農(nóng)民工在城里務(wù)工的收入不穩(wěn)定，家庭遷徙進城的成本過高。同時，受惠農(nóng)政策的影響，時下農(nóng)村戶籍在局部利益上已有明顯的優(yōu)勢，隨著對土地價值認知的提高，不少在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民工仍希望保留自己的農(nóng)村所在地戶口和承包地，不愿意將土地承包經(jīng)營權(quán)有實質(zhì)性的轉(zhuǎn)讓。第一代農(nóng)民工進城務(wù)工的目的大多較為簡單，主要是在城市掙錢，帶回農(nóng)村補貼家用，因而他們對于個人在城市打工期間的生活水平要求很低。而新生代農(nóng)民工進城務(wù)工的目的則主要是希望融入城市，享受城市生活，但這種渴望則常常與他們在城市面臨的境況和城市的實際接納程度存在較大的反差。在《廣西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》問卷中，關(guān)于“如果有條件的話，您將來會選擇在何處定居”，選擇在大中城市占17.5%；選擇在家鄉(xiāng)附近中小城市占42.9%；選擇在小城鎮(zhèn)占15.8%；選擇回農(nóng)村老家占23.7%。另對關(guān)于農(nóng)民工融入城市的主要困難的多項問卷中(調(diào)查資料同上)，認為機會不平等的占37.0%，城里定居花費大占53.1%，工作難找和不穩(wěn)定的占64.9%，認為沒有城市戶口的占41.0%。這些都反映了相當(dāng)部分的農(nóng)民工仍持有難以割舍的“鄉(xiāng)情”和對融入城市的糾結(jié)。

（五）農(nóng)民工在勞資關(guān)系中處于弱勢地位。第一，勞動合同執(zhí)行和簽訂不規(guī)范。由于農(nóng)民工流動性大，特別是建筑施工類崗位等季節(jié)性強，私企單位用人不規(guī)范，致使一些崗位的農(nóng)民工勞動合同簽訂率不高?！稄V西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》顯示，關(guān)于“您簽訂的勞動合同的形式”，選擇書面形式占69.4%；選擇口頭形式占27.2%，選擇其他占3.4%。據(jù)面上統(tǒng)計，廣西農(nóng)民工勞動合同簽訂率為89.68%，低于城鎮(zhèn)職工4.32個百分點。合同簽訂質(zhì)量較差，大部分勞動合同對于月工資數(shù)額沒有具體約定，且簽訂的合同中，超過一半人未持有正式的合同文本，這為他們與用人單位一旦發(fā)生爭議時認定勞動關(guān)系、維護合法權(quán)益埋下隱患①《廣西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》，2013年。。這種狀況就使未簽或簽訂不規(guī)范合同的農(nóng)民工面臨因勞動糾紛陷入貧困的風(fēng)險。第二，農(nóng)民工勞動保護問題亟待解決。首先，勞動監(jiān)管難度大，工資保證金欠繳、拖欠工資、不簽訂勞動合同、非法用工、工傷賠償不公等現(xiàn)象發(fā)生頻繁。如《廣西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》中，回答是否遇到過工資被拖欠的情況，選擇經(jīng)常被拖欠的占到12.2%，偶爾拖欠占47.0%，從來沒有拖欠占40.8%，即59.2%的農(nóng)民工均遇到工資被拖欠的情況。其次，安全生產(chǎn)和職業(yè)健康教育培訓(xùn)方面，部分企業(yè)流于形式。第三，部分用人單位生產(chǎn)安全隱患較多，存在職業(yè)病防護設(shè)備設(shè)施簡陋、職業(yè)健康體檢和檔案管理不規(guī)范等問題，增大了農(nóng)民工的從業(yè)風(fēng)險。據(jù)調(diào)查，廣西有超過30%的農(nóng)民工面臨高溫、低溫作業(yè)問題，有38%的農(nóng)民工工作環(huán)境中存在噪音污染和工作環(huán)境存在容易傷及肢體的機械故障隱患，有近30%的農(nóng)民工存在粉塵污染問題①《廣西藍皮書：廣西農(nóng)村發(fā)展報告·2012》，廣西人民出版社，2012年。。這無疑大大提高了農(nóng)民工因傷致貧、因病致貧機率。

（六）農(nóng)村勞動力流動仍存在一定的盲目性。廣西農(nóng)村外出務(wù)工的組織方式仍具有明顯的自發(fā)性。近年來，雖然勞動部門對農(nóng)民工就業(yè)工作下了很大力氣，但農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動仍以自發(fā)和親友介紹輸出為主，大部分是依靠“血緣、人緣、地緣”關(guān)系尋找就業(yè)機會，缺乏有效組織，大部分人員處于無序流動狀態(tài)。《廣西農(nóng)民工抽樣調(diào)查》表明，廣西農(nóng)民工外出就業(yè)渠道主要通過親友、同鄉(xiāng)或朋友介紹的占到48%，自己外出的占到32.1%，兩項共占80.1%，通過提供公共服務(wù)組織外出的僅占到7.3%，表明廣西農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主渠道處于非組織化的狀況。而勞動力市場對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的貢獻較小，僅占到5.8%，呈現(xiàn)弱化態(tài)勢；另外，中介機構(gòu)、傳媒廣告、企業(yè)招聘會分別占到1.3%、0.5%和4.1%，反映了廣西農(nóng)村勞動力資源依靠市場進行配置的比重較低。就業(yè)信息的不對稱在很大程度上增加了農(nóng)民工擇業(yè)風(fēng)險，同時也制約了農(nóng)民工實現(xiàn)勞動報酬最大化的能力。

（七）政府職能存在缺位現(xiàn)象。調(diào)查顯示，政府職能管理存在缺位現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)民工培訓(xùn)工作不到位。廣西現(xiàn)有109個縣級行政區(qū)劃中，就業(yè)公共服務(wù)場所需要改擴建和新建的比重分別為37.9%和39.5%；1126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃中，只有不到5%約50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有專門的就業(yè)服務(wù)場所②廣西統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)工作聯(lián)席會議辦公室：《2011-2012年全區(qū)農(nóng)民工工作情況通報》。。目前，廣西對農(nóng)民工職業(yè)技能的培訓(xùn)力度普遍較薄弱。自治區(qū)層面有10多個部門開展農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)工作，但各自為政、交叉培訓(xùn)、重復(fù)統(tǒng)計，培訓(xùn)的針對性和實用性不強等問題仍然存在，農(nóng)民工職業(yè)技能仍然偏低。二是政策宣傳力度不夠。一些農(nóng)民工對國家和地方出臺的一些政策，如基本養(yǎng)老保險、新農(nóng)合、新農(nóng)保、工傷保險、創(chuàng)業(yè)就業(yè)和技能培訓(xùn)等政策的具體內(nèi)容與實施細則情況知曉率不高。

（八）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出。在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級及產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)提高的大背景下，對勞動者的素質(zhì)提出了更高的要求。當(dāng)前及今后一個時期，廣西勞動力供大于求和人員素質(zhì)與崗位需求不相匹配的矛盾將長期并存，部門、行業(yè)出現(xiàn)技能型勞動力短缺和粗放體力型勞動力過剩的現(xiàn)象也將同時存在。這將長期制約廣西農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的流向、流量和流速，從而增加了農(nóng)村勞動力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)的難度。受文化、技能、地域、觀念等因素影響，生態(tài)移民、水庫移民、邊民等農(nóng)村就業(yè)困難群體進城就業(yè)問題將更加嚴峻。廣西屬于欠發(fā)達的后發(fā)展地區(qū)，城市貧困以及農(nóng)村貧困向城市的轉(zhuǎn)移是轉(zhuǎn)型期貧困的表現(xiàn)，即是在社會轉(zhuǎn)型、體制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場構(gòu)建的互動過程中形成的貧困現(xiàn)象，是在加快城市化進程中因戶籍制度、就業(yè)制度、分配制度和社會保障制度等相對滯后以及在經(jīng)濟發(fā)展趕超需求的情形下發(fā)生的?，F(xiàn)階段廣西農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移問題不是經(jīng)濟不發(fā)展引起的貧困，而是在經(jīng)濟較快增長之中產(chǎn)生的貧困。因而，如何解決適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的制度建設(shè)和公共產(chǎn)品投入及公共服務(wù)等將是目前面臨的重大發(fā)展問題。

四、治理鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的路徑選擇

治理“貧困轉(zhuǎn)移”是社會系統(tǒng)工程，其治理的路徑和保障舉措應(yīng)依條件分階段加快實施。

（一）積極探索和創(chuàng)新農(nóng)村勞動力進城就業(yè)的培訓(xùn)機制。解決農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的人口貧困問題,應(yīng)將扼制“能力貧困”、提高自我就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力作為反貧困的利器。廣西是全國農(nóng)民工輸出大省(區(qū))，將人口資源轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源強省(區(qū))，必須要將農(nóng)村外出勞動力的培訓(xùn)上升到“富民強桂”的戰(zhàn)略高度加以實施。一是以政府組織培訓(xùn)為主導(dǎo)，整合分散在自治區(qū)各部門的農(nóng)村勞動力培訓(xùn)資金，下達各自有重點、有區(qū)別化的培訓(xùn)方向和目標，提高財政資金使用效益。二是堅持學(xué)用結(jié)合，提高培訓(xùn)的“含金量”。除一般性培訓(xùn)外，要重點在新生代農(nóng)民工中將培訓(xùn)與國家認可的職業(yè)標準和不同崗位的資格認證相結(jié)合，建立和完善普惠制培訓(xùn)與專業(yè)精準化培訓(xùn)相結(jié)合的機制，并構(gòu)建培訓(xùn)責(zé)任的監(jiān)督檢查機制和獎勵機制。三是要充分利用信息技術(shù)，實現(xiàn)培訓(xùn)模式和方式創(chuàng)新。可選擇按照訂單培訓(xùn)的要求，采取校企聯(lián)合、校鄉(xiāng)聯(lián)合、企鄉(xiāng)聯(lián)合等方式，建立以就業(yè)為導(dǎo)向、實訓(xùn)為內(nèi)容的培訓(xùn)機制。四是采取培訓(xùn)“走出去”的方式，在農(nóng)民工主要輸入地構(gòu)建培訓(xùn)平臺和基地，實行“培訓(xùn)戰(zhàn)線”前移。

（二）營造全社會關(guān)注農(nóng)村留守人員的良好氛圍并加快制度化構(gòu)建。建立關(guān)愛農(nóng)村留守人員的工作長效機制，通過加強組織化，動員更多的社會力量投身到關(guān)愛農(nóng)村留守人員的行動中來，為農(nóng)民工在外就業(yè)最大限度地解決后顧之憂和化解家庭風(fēng)險。政府部門尤其要把關(guān)注留守兒童作為提供公共服務(wù)的重要內(nèi)容來對待，因為這事關(guān)今后產(chǎn)業(yè)大軍隊伍綜合素質(zhì)的培養(yǎng)和人力資源供給的優(yōu)質(zhì)化，事關(guān)以人為本的新型城市化的推進。為此，要將關(guān)注農(nóng)村留守兒童的行動從社會救助的視角轉(zhuǎn)變和上升到政策支持與社會慈善相結(jié)合的機制構(gòu)建上。

（三）重視和發(fā)揮非政府組織在治理“貧困轉(zhuǎn)移”中的作用。重視和發(fā)揮非政府組織在治理貧困中的作用是聯(lián)合國及世界各國反貧困事業(yè)中一個重要的經(jīng)驗。政策支持方面：一是擴大利用海內(nèi)外慈善資源，通過專項援助行動解決農(nóng)民工在就業(yè)、人居及生活救助等方面面臨的制度短缺問題；二是在農(nóng)民工面臨自然災(zāi)害、疾病等陷入絕對貧困狀況時提供“綠色通道”；三是將社團組織開辦對農(nóng)民工的技能培訓(xùn)、教育等方面投入列入政府購買服務(wù)的范圍；四是鼓勵社會組織參與和承包城市扶貧性質(zhì)項目。

（四）建立城市貧困預(yù)警機制和劃定預(yù)警貧困線。反貧困措施除了關(guān)注農(nóng)村貧困線以下的家庭，也應(yīng)當(dāng)注意陷入貧困風(fēng)險較高區(qū)間的農(nóng)村家庭和農(nóng)民工家庭。對于陷入貧困的高風(fēng)險家庭和農(nóng)民工，應(yīng)重在提高低收入家庭應(yīng)對風(fēng)險能力，即在提供大病健康保險、工傷保險、失業(yè)救助、業(yè)主保證金交納等維權(quán)上為其提供政策支持和制度約束。為此，建立城市貧困預(yù)警機制和劃定預(yù)警風(fēng)險貧困線為主旨的社會安全網(wǎng)極其必要。這是城鄉(xiāng)反貧困由被動變主動的重要舉措，也是政府扶貧工作由疲于應(yīng)對到防微杜漸的轉(zhuǎn)變。為此，一是當(dāng)前重點應(yīng)放在建立和完善農(nóng)民工大病醫(yī)療和工傷事故制度化的援助舉措上；二是構(gòu)建反映農(nóng)民工生活和就業(yè)狀況的統(tǒng)計體系，用地方立法形式加以規(guī)定，夯實農(nóng)民工工作的公共服務(wù)基礎(chǔ)。

（五）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和就業(yè)服務(wù)體系。在以政府勞動部門為主導(dǎo)的前提下，結(jié)合購買公共服務(wù)的方式，發(fā)展各種形式的勞動就業(yè)中介組織，形成包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹、培訓(xùn)在內(nèi)的社會化就業(yè)服務(wù)體系，推進就業(yè)服務(wù)制度化、專業(yè)化和社會化建設(shè)，以減少農(nóng)民工因盲目流動而遭受的損失。要將就業(yè)服務(wù)觸角延伸到自然村落，鼓勵興辦農(nóng)村勞務(wù)中介組織，提高勞動力轉(zhuǎn)移的組織化水平。將解決農(nóng)民工問題與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合，為治理貧困轉(zhuǎn)移提供契機。在城市建立以社區(qū)為主要責(zé)任單位的外來人口就業(yè)服務(wù)制度，同時要加快改變目前城市社區(qū)管理人員整體素質(zhì)和管理水平低下的局面。

（六）加大做好保障農(nóng)民工合法權(quán)益的工作力度。一是成立勞動管理部門、司法部門和城市社區(qū)相結(jié)合的、有權(quán)威的維護農(nóng)民工合法權(quán)益中心，依法維護農(nóng)民工的合法權(quán)益；二是進一步規(guī)范政府農(nóng)民工工作的管理和維權(quán)職能；三是進一步完善農(nóng)民工在城市享受居住優(yōu)惠政策，解決農(nóng)民工子女入學(xué)等方面的公平問題；四是切實完善農(nóng)民工工資保障金制度，從源頭上治理拖欠、克扣農(nóng)民工工資問題；五是加快實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，最大限度地消除二元結(jié)構(gòu)的弊端和對農(nóng)民工造成的利益損害。

（七）努力擴大農(nóng)民工參加社會保險覆蓋面。

在主要中心城市推進農(nóng)民工享受與城市居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險，實現(xiàn)高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工工傷保險全覆蓋。將城市常住農(nóng)民工低收入者納入到城市最低的生活保障體系中，在制度和政策設(shè)計上制定可簡易操作的農(nóng)民工養(yǎng)老保險跨地區(qū)（?。?、跨城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險個人賬戶。建立覆蓋城市常住人口的社會救助體系，包括教育救助制度、醫(yī)療救助制度、住房救助制度、農(nóng)村低保人員在城市務(wù)工的扶持制度等。

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[責(zé)任編輯：戴慶瑄]

楊亞非，廣西社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，廣西南寧530022

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1004-4434(2015)10-0109-07