文／李軍鵬

中國現(xiàn)代政府建設(shè)的基本評估與發(fā)展趨勢

文／李軍鵬

現(xiàn)代政府是具有“現(xiàn)代性”的政府。改革開放以來，我國推進了七次大規(guī)模的行政體制改革，政府管理現(xiàn)代化取得了許多進展。但是，離現(xiàn)代政府建設(shè)的目標還有一定差距，還存在著政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、政府運行機制與政府制度有待完善、政府智慧化程度有待提高等問題。為到2020年建立完善的現(xiàn)代政府，必須采取切實措施，全面推進行政體制改革，全面推進政府職能的現(xiàn)代化、政府結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化、政府運行機制的現(xiàn)代化、政府制度的現(xiàn)代化、政府管理方式與技術(shù)的現(xiàn)代化。

現(xiàn)代性；現(xiàn)代政府建設(shè)；政府管理現(xiàn)代化

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了全面推進依法治國的總目標，要求“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[1]為建成社會主義法治國家、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，加快推進政府職能、政府結(jié)構(gòu)、政府運行機制、政府制度、政府管理方式的法治化與現(xiàn)代化，加快推進現(xiàn)代政府建設(shè)。

一 現(xiàn)代政府的“現(xiàn)代性”

現(xiàn)代政府就是現(xiàn)代化的政府，它是相對于傳統(tǒng)專制政府、官僚制政府而言的一種政府管理模式，是有限政府與服務(wù)政府、民主政府與協(xié)同政府、科學(xué)政府與效能政府、法治政府與陽光政府、智慧政府與回應(yīng)型政府的統(tǒng)一，是一種適應(yīng)知識經(jīng)濟時代、現(xiàn)代市場經(jīng)濟時代與網(wǎng)絡(luò)社會的新型政府管理模式。與傳統(tǒng)專制政府、官僚制政府不同的是，現(xiàn)代政府具有“現(xiàn)代性”，即政府職能的有限性與服務(wù)性、政府結(jié)構(gòu)的民主性與協(xié)同性、政府運行機制的科學(xué)性與效能性、政府制度的法治性與公開性、政府管理方式的智能性與回應(yīng)性，這就要求推進政府職能的現(xiàn)代化、政府結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化、政府運行機制的現(xiàn)代化、政府制度的現(xiàn)代化、政府管理方式與技術(shù)的現(xiàn)代化。

第一，現(xiàn)代政府職能的有限性與服務(wù)性。隨著現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系不斷發(fā)展演變，政府對經(jīng)濟社會的直接規(guī)制與微觀干預(yù)不斷減少、對社會公眾的公共服務(wù)不斷增加，現(xiàn)代政府角色逐步定位為公共管理者、公共服務(wù)者與社會公平正義的維護者。現(xiàn)代政府職能是有限性與服務(wù)性的統(tǒng)一，職能的有限性意味著政府不能包攬一切，政府應(yīng)該將自己不該管、管不好、管不了的事情交給市場與社會組織自主管理；職能的服務(wù)性意味著政府必須彌補“市場失靈”與“志愿失靈”，為全社會提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。為維護市場競爭機制、明晰產(chǎn)權(quán)機制、契約合同機制等市場機制的良性運行，現(xiàn)代政府的角色主要是宏觀經(jīng)濟的調(diào)節(jié)者、市場秩序的維護者、社會公正的保障者、公共服務(wù)的提供者與生態(tài)環(huán)境的保護者，因而，現(xiàn)代政府的職能主要是宏觀調(diào)控職能、市場監(jiān)管職能、社會管理職能、公共服務(wù)職能與生態(tài)管理職能。政府職能現(xiàn)代化就意味著必須科學(xué)劃分政府與市場、政府與社會的界限，建立全面而有效的政府職能體系，為全社會提供良好治理與完善的公共服務(wù)。

第二，現(xiàn)代政府結(jié)構(gòu)的民主性與協(xié)同性。政府結(jié)構(gòu)包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)三者關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)，中央與地方關(guān)系的縱向結(jié)構(gòu)，政府部門間關(guān)系的橫向結(jié)構(gòu)三個方面的內(nèi)容。民主是現(xiàn)代政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本特征，也是現(xiàn)代政府的基本價值取向。政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主化是現(xiàn)代政府的重要特征，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)民主化的目標是確保政府權(quán)力資源與財政資源配置的理性化與最優(yōu)化，權(quán)力資源配置的重點是防止行政權(quán)力的過分集中，因而，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主化首先是政府機關(guān)與立法機關(guān)的權(quán)力關(guān)系民主化；財政資源配置的重點是中央與地方各級政府的財權(quán)稅權(quán)合理劃分，因而，必須進行中央政府與各級地方政府事權(quán)財權(quán)的合理配置，用憲法和法律手段明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)和財權(quán)。政府結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化是民主性與協(xié)同性的統(tǒng)一，民主性確保政府權(quán)力的合理分配與相互監(jiān)督，協(xié)同性則防止各機關(guān)相互之間的推諉扯皮與互相妨礙?，F(xiàn)代政府結(jié)構(gòu)的協(xié)同性，主要是權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)之間的協(xié)同、中央與各級地方政府之間的協(xié)同，以及政府部門間的協(xié)同；其中，政府部門間的協(xié)同就是推行政府事務(wù)綜合管理，實行大部門體制。

第三，現(xiàn)代政府運行機制的科學(xué)性與效能性。政府運行機制的現(xiàn)代化是現(xiàn)代政府建設(shè)的重要內(nèi)容，主要包括了現(xiàn)代科學(xué)民主決策機制、有效的執(zhí)行機制、嚴格的監(jiān)督機制與倫理機制等內(nèi)容?？茖W(xué)行政是現(xiàn)代政府的重要特征，也是現(xiàn)代政府“理性化”的重要體現(xiàn)，科學(xué)行政首先是科學(xué)決策，就是要將民意納入政府施政決策、規(guī)則制訂、評估的具體制度與流程，科學(xué)配置政府決策權(quán)，完善現(xiàn)代政府決策組織制度，建立政策協(xié)調(diào)組織和審查制度，完善現(xiàn)代政府決策咨詢委員會制度與決策審議會制度，完善現(xiàn)代政府決策程序、政府決策評估機制、政府決策權(quán)的外部約束機制，等等。現(xiàn)代政府運行機制是科學(xué)性與效能性的統(tǒng)一，為提高政府運行的效率，必須對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)管權(quán)、監(jiān)督權(quán)進行合理的分離，健全現(xiàn)代政府執(zhí)行機制、現(xiàn)代政府監(jiān)管機制、現(xiàn)代政府監(jiān)督與倫理機制。

第四，現(xiàn)代政府制度的法治性與公開性。法治是現(xiàn)代政府制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，法治化是現(xiàn)代政府制度的內(nèi)在屬性。政府的運行規(guī)則、議事規(guī)則、政府的抽象行政行為與具體行政行為都必須建立在法律的基礎(chǔ)上并依法而行，為此，就要將各項現(xiàn)代政府運行的制度法治化，建立覆蓋權(quán)力、預(yù)算、人員、程序等各方面的現(xiàn)代政府制度，包括政府預(yù)算制度與公共財政制度、行政法律制度、績效管理制度與服務(wù)承諾制度、行政問責(zé)制度、公務(wù)員制度、機關(guān)事務(wù)管理制度等等?，F(xiàn)代政府制度是法治性與公開性的統(tǒng)一，公開性要求各項政府制度與各種政府程序、行為都要公開運作、陽光運行，接受全社會的監(jiān)督與評估，因而，預(yù)算公開、績效評估公開、執(zhí)法行為公開、用人公開、機關(guān)事務(wù)消費公開，就是現(xiàn)代政府制度的重要特征。

第五，現(xiàn)代政府管理方式的智慧性與回應(yīng)性。政府現(xiàn)代化突出體現(xiàn)在對現(xiàn)代技術(shù)尤其是現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計算機技術(shù)、智能技術(shù)、管理技術(shù)的廣泛運用，體現(xiàn)在政府管理方式與技術(shù)的智慧化。因而，各國現(xiàn)代政府建設(shè)中，都廣泛采用了基于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的政府流程再造、電子政務(wù)等措施，廣泛采用了基于現(xiàn)代智能技術(shù)的云政務(wù)、智慧政務(wù)、智慧政府建設(shè)措施，廣泛采用了基于現(xiàn)代管理技術(shù)的多中心治理與電子參與、網(wǎng)絡(luò)治理、企業(yè)家政府建設(shè)與政府購買公共服務(wù)等技術(shù)，實現(xiàn)了政府管理的智能化、高效化、協(xié)同化?，F(xiàn)代政府是智慧性與回應(yīng)性的統(tǒng)一，智慧性是現(xiàn)代政府管理方式的形式特征，而回應(yīng)性則是現(xiàn)代政府管理方式的本質(zhì)特征。智慧政府的建設(shè)是為了更好地回應(yīng)廣大人民群眾的需求，更好地發(fā)現(xiàn)廣大人民群眾的偏好，更好地為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

二 中國現(xiàn)代政府建設(shè)進展的基本評估

改革開放以來，我國加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，先后進行了七次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革與行政體制改革，初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政體制。我國現(xiàn)代政府建設(shè)取得了顯著進展，但同時也存在著許多亟待解決的突出問題。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧酥卮蟪删?，但離現(xiàn)代政府職能的有限性與服務(wù)性依有差距

在行政體制改革的過程中，簡政放權(quán)不斷取得新的進展，但離有限政府的改革要求還存在一定距離。我國通過改革計劃經(jīng)濟體制下權(quán)力高度集中的管理體制，向地方政府、企業(yè)和基層下放權(quán)力，調(diào)動了地方、企業(yè)、基層和人民群眾的積極性；通過推進政企分開，切實減少了政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)；充分發(fā)揮市場競爭機制和經(jīng)濟杠桿的作用，市場體系基本建立，市場配置資源的決定性作用顯著增強。我國行政審批制度改革取得了重大進展，2001年9月24日，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，正式啟動了行政審批制度改革；到2012年，共進行了六輪行政審批制度改革，取消調(diào)整了2400多項審批項目，占原有審批項目的近70%。2013年十二屆人大一次會議記者會上，李克強總理提出在本屆政府任內(nèi)把國務(wù)院部門實施的1700多項行政審批事項減少1/3；截至2014年8月底，國務(wù)院共取消和下放行政審批等事項600多項。修訂完善的《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》，由中央核準的項目數(shù)量減少了60%。國務(wù)院出臺和實施了《注冊資本登記制度改革方案》，改革了公司注冊資本及其他登記事項。但是，客觀地看，我國政府權(quán)力仍存在邊界不清的問題，政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會之間的關(guān)系尚待進一步理順；行政審批制度方面存在的問題依然較多，行政審批事項繁雜，行政審批范圍太廣太多太細，公民與企業(yè)辦事的審批環(huán)節(jié)、審批層次、審批項目仍然較多，投資環(huán)境與商業(yè)環(huán)境亟待優(yōu)化。據(jù)世界銀行2011年6月的調(diào)查數(shù)據(jù)，創(chuàng)辦企業(yè)所需要的時間，中國是38天，而全世界平均水平為31天，高收入國家為17天，歐元區(qū)則為12天；建筑許可證辦理中創(chuàng)建倉庫所需要的時間，中國是311天，全世界平均水平是193天，中高收入國家是195天，高收入國家是159天。[2]

我國政府公共服務(wù)水平有了很大提高，但仍然難以滿足不斷增長的社會公共需求，離服務(wù)型政府建設(shè)的目標還存在較大差距。我國政府公共服務(wù)職能不斷完善，社會公共服務(wù)體系的各個子系統(tǒng)不斷完善，在各項社會事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域取得了長足進展；公共服務(wù)投入不斷增加，社會公共服務(wù)覆蓋面不斷擴大，公共服務(wù)市場化與社會化穩(wěn)步推進，服務(wù)型政府建設(shè)成效顯著。城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育全面實現(xiàn)，2013年小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達99.7%，初中階段毛入學(xué)率達104.1%，高中階段毛入學(xué)率達86%，高等教育階段毛入學(xué)率達34.5%；[3]建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度全面覆蓋；新型社會救助體系基本形成，截至2013年年底，全國共有城鄉(xiāng)低保對象7452萬人，約占總?cè)丝诘?.48%，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保；我國全民醫(yī)保體系基本實現(xiàn)，2014年，全國醫(yī)保參保人數(shù)超過13億人，其中，職工醫(yī)保達到2.8億人，居民醫(yī)保達到2.9億人，新農(nóng)合達到8.05億人，從制度層面和參保人數(shù)來看基本實現(xiàn)了全民醫(yī)保；截至2014年6月末，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達8.2435億人。但是，客觀地看，我國政府職能還存在著缺位與不到位的問題，政府經(jīng)濟宏觀調(diào)控職能需要增強預(yù)見性、有效性，市場監(jiān)管職能需要增強嚴肅性、高效性與責(zé)任性，社會管理職能需要增強合作性、引導(dǎo)性與系統(tǒng)性，生態(tài)管理職能需要增強權(quán)威性與有效性；政府社會性公共服務(wù)職能亟待強化，社會救濟、公共住房、公共醫(yī)療、公共教育、養(yǎng)老保障等方面的公共服務(wù)體系尚不完善，公共服務(wù)還存在著較大的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差距與群體差別；與一些現(xiàn)代化國家相比，我國的公共服務(wù)水平與公共事業(yè)發(fā)展還有較大差距，例如，高等教育毛入學(xué)率指標，我國2013年為34.5%，而高收入國家平均為70%左右，個別的達到90%以上，如韓國2010年為104%，美國2010年為95%；一些發(fā)展中國家的大學(xué)教育總?cè)雽W(xué)率也較高，如白俄羅斯2010年為83%、蒙古2010年為53%。[4]

（二）政府結(jié)構(gòu)得到了一定優(yōu)化，但離現(xiàn)代政府結(jié)構(gòu)的民主性與協(xié)同性要求仍有差距

在政府權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，我國強化了人民代表大會的立法與監(jiān)督職能，人民代表大會作為最高權(quán)力機關(guān)的地位得以彰顯。但是，客觀地看，還存在著行政立法范圍過多過寬、人民代表大會的立法功能有待全面發(fā)揮，行政決策功能過于強大、人民代表大會的重大事項決策功能有待完善，行政自由裁量權(quán)過大過泛、人民代表大會的質(zhì)詢與問責(zé)功能有待強化等問題。

在政府組織結(jié)構(gòu)方面，我國政府機構(gòu)改革取得重大進展，與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟管理部門基本撤銷，基本建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，以宏觀調(diào)控部門、市場監(jiān)管部門、社會管理和公共服務(wù)部門為主的政府機構(gòu)框架體系。1982年前，國務(wù)院工作部門多達100個；經(jīng)過1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年共七次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，機構(gòu)和人員得以大幅精簡，2013年機構(gòu)改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個。但是，客觀地看，我國政府組織機構(gòu)方面還存在著政府機構(gòu)偏多、劃分過細、職責(zé)交叉嚴重，政府機構(gòu)之間相互扯皮、協(xié)同性不足，機構(gòu)設(shè)置隨意性大、機構(gòu)改革缺乏法制化保障等問題。

在政府縱向結(jié)構(gòu)方面，我國通過向地方下放權(quán)力的改革與分稅制改革，奠定了單一制國家結(jié)構(gòu)下的中央與地方關(guān)系框架。但是，我國中央與地方政府的職權(quán)劃分尚不完全明確，中央與地方各級政府還存在著“職責(zé)同構(gòu)”與“上下一般粗”的問題，我國憲法、組織法、預(yù)算法對各級政府的職責(zé)劃分只有一些原則性規(guī)定，除國防、外交為中央專有職責(zé)外，其他公共服務(wù)基本都屬于各級政府的共有職責(zé)，沒有具體領(lǐng)域之分、只有管轄區(qū)域大小之別，這就容易導(dǎo)致分工不清、標準不一、地區(qū)與行業(yè)分割等明顯缺陷。

（三）政府運行機制得到了理順與再造，但離現(xiàn)代政府運行機制的高效性與科學(xué)性還有一定距離

在行政體制改革過程中，我國優(yōu)化了行政運行機制，政府運行的效率大大提高?？茖W(xué)民主決策機制建設(shè)取得重要進展，政府高度重視決策科學(xué)化、民主化，不斷完善公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機制，完善重大決策的規(guī)則和程序，對事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題，如“十二五”規(guī)劃、國家中長期科技規(guī)劃、資源能源安全、公共衛(wèi)生等，都組織專家學(xué)者和有關(guān)研究、咨詢機構(gòu)論證評估；對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機制進一步加強，廉政建設(shè)和反腐敗工作深入開展。但是，客觀地看，我國政府運行機制還存在著科學(xué)民主決策機制尚未完全建立、政府決策與執(zhí)行不分、執(zhí)行力不強、監(jiān)督不力、有些部門有權(quán)無責(zé)現(xiàn)象突出等問題。

（四）政府管理制度得到了完善，但離現(xiàn)代政府制度的法治性和公開性還有較大差距

在行政改革的過程中，我國政府管理的各項制度得以完善。制定實施了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標，政府法律制度基本完善，政府立法工作不斷改善，行政執(zhí)法體制初步健全；《中華人民共和國政府信息公開條例》實施，政務(wù)公開已成為各級政府施政的一項基本制度；公共預(yù)算管理制度、公共支出制度基本確立；公務(wù)員制度科學(xué)化水平不斷提升，公務(wù)員素質(zhì)不斷提高；行政問責(zé)制度建設(shè)大力推進，問責(zé)力度不斷加大；機關(guān)事務(wù)管理制度不斷完善、節(jié)約型政府建設(shè)取得重大進展。但是，客觀地看，我國政府管理制度還不能適應(yīng)經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的要求，我國現(xiàn)代財政制度還有待建立與完善，財政支出結(jié)構(gòu)仍然不盡合理，政府對公共服務(wù)的投入依然偏低。

（五）政府管理方式得以轉(zhuǎn)變，但離現(xiàn)代政府管理方式的智慧性與回應(yīng)性還有較大差距

改革開放以來，我國政府管理方式不斷創(chuàng)新，政府自身建設(shè)成效顯著。我國電子政務(wù)不斷推進，智慧政府建設(shè)初步開展，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有95%的副省級以上城市、76%的地級以上城市開展了“智慧城市”建設(shè)；政府流程再造深入進行，地方政府行政審批服務(wù)體系基本完善，省、市、縣(區(qū))逐級建立行政服務(wù)中心；政府購買公共服務(wù)進展迅速，2013年末開始至今，我國山東、山西、廣西、陜西、天津、安徽、北京、福建等地相繼出臺了政府購買公共服務(wù)的實施意見與政府購買公共服務(wù)目錄，將政府購買公共服務(wù)納入了政府常態(tài)化工作。但是，客觀地看，我國政府管理與服務(wù)方式還相對落后，效率不高，不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟競爭的要求，突出表現(xiàn)在電子政務(wù)建設(shè)集成度不高、整體政府建設(shè)步伐緩慢、政府購買公共服務(wù)制度有待推廣、政府智慧性與回應(yīng)性有待提高等問題。聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部《聯(lián)合國2014年電子政務(wù)調(diào)查報告：電子政務(wù)成就我們希望的未來》利用電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）進行全球電子政務(wù)評估發(fā)現(xiàn)，韓國（2014年EGDI為0.9462）在電子政務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域一直發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，在2014年世界電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者排行榜中居于第一位，澳大利亞（2014年EGDI為0.9103）、新加坡（2014年EGDI為0.9076）分列第二位與第三位；中國2014年的EGDI水平為0.5450，低于世界排名前25位國家的0.8368的平均值。[5]

三 進一步推進中國現(xiàn)代政府建設(shè)任務(wù)與對策

現(xiàn)代政府建設(shè)是我國行政體制改革的重點戰(zhàn)略目標。與我國到本世紀中葉成為中等發(fā)達國家的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標相適應(yīng)，我國現(xiàn)代政府建設(shè)的目標是：到本世紀中葉建成符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟、現(xiàn)代民主政治、現(xiàn)代社會治理要求的完善的現(xiàn)代政府，建成現(xiàn)代化的有限政府、服務(wù)政府、民主政府、協(xié)同政府、科學(xué)政府、效能政府、法治政府、透明政府、智慧政府與回應(yīng)型政府。建設(shè)現(xiàn)代政府，必須采取切實對策與措施，加快行政體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變步伐。

（一）明確政府權(quán)力邊界，全面履行現(xiàn)代政府職能

政府權(quán)力邊界清晰是現(xiàn)代政府的首要特征。要準確定位現(xiàn)代政府職能的邊界，就要完善政府與市場、政府與企業(yè)的相互關(guān)系規(guī)則，構(gòu)建現(xiàn)代政企關(guān)系；同時要完善政府與社會、政府與公民的互動關(guān)系規(guī)則，構(gòu)建現(xiàn)代政社關(guān)系。為此，就要進一步推進政企分開、事企分開、政事分開與政資分開；推進政社分開，推進社會團體的自治化與民間化；進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，著力改革市場準入機制，創(chuàng)造寬松市場準入環(huán)境與優(yōu)良營商環(huán)境。

同時，要全面履行現(xiàn)代政府的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)與生態(tài)管理職能。一是要完善現(xiàn)代政府宏觀調(diào)控職能。中央政府部門要切實減少對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)，真正把精力轉(zhuǎn)變到抓戰(zhàn)略、管全局、管政策上面來；要健全宏觀調(diào)控體系，健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，加強財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合，增強宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性；重點加強對國家發(fā)改委、財政部、人民銀行等宏觀調(diào)控部門的改革，使其重點搞好宏觀規(guī)劃、政策制定及監(jiān)督管理，切實減少微觀管理和具體的審批事項。二是要強化市場監(jiān)管職能，維護市場秩序和消費安全，切實規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法行為，尤其要進一步完善全流程的食品藥品安全監(jiān)管體制。三是要強化政府公共服務(wù)職能，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。要進一步推進基本公共服務(wù)均等化，進一步加大公共服務(wù)投入，使公共教育支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、公共養(yǎng)老金支出、公共住房支出達到上中等收入國家平均水平，并到2020年達到或接近高收入國家平均水平；要按照公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的要求，加快公共服務(wù)體系建設(shè)，努力實現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標；要抓好基礎(chǔ)教育，提高普及九年義務(wù)教育程度，普及高中階段教育，加快推進大學(xué)教育普及化進程；要健全全民醫(yī)保體系，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保障制度，逐步形成包括基本醫(yī)療保險、商業(yè)醫(yī)療保險、社會醫(yī)療救助等多層次的醫(yī)療保障體系；加快健全重特大疾病醫(yī)療保險和救助制度；健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系，落實各級政府住房保障工作的責(zé)任，大幅度地建設(shè)公共住房與公共租賃住房；要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。四要強化政府社會管理職能，建立科學(xué)合理的收入分配機制，完善社會管理體系，發(fā)展社會組織，完善社會矛盾解決機制，進一步推進社會公平體系建設(shè)。五要強化政府生態(tài)管理職能。運用生態(tài)發(fā)展觀指導(dǎo)政府環(huán)境保護工作，在生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)化發(fā)展、重大項目建設(shè)中充分考慮自然條件和資源環(huán)境承載能力；要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，基本形成主體功能區(qū)布局；要全面促進資源節(jié)約，建立資源循環(huán)利用體系；要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度，從源頭上和根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。

（二）優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)與層級結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代政府結(jié)構(gòu)

一是要完善政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強立法機關(guān)對行政機關(guān)的問責(zé)與監(jiān)督。民主的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代政府結(jié)構(gòu)的首要內(nèi)容。人民民主不斷擴大是我國社會主義民主政治制度發(fā)展的客觀趨勢，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)要適應(yīng)社會主義民主政治建設(shè)的要求，著眼于發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用，完善政府向人大負責(zé)的各項制度；健全憲法實施和監(jiān)督機制，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用；健全立法機關(guān)的立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，充分發(fā)揮人大討論、決定重大事項的權(quán)力，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告；充分發(fā)揮人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等問責(zé)方式加強對政府監(jiān)督，建設(shè)責(zé)任政府。

二是要進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和職能配置，推進大部門體制改革，有效克服機構(gòu)重疊、職能交叉、職責(zé)不清、推諉扯皮等問題。要按照精干、統(tǒng)一、效能的原則，對職能相近、管理分散的政府機構(gòu)進行合并，對職責(zé)交叉重復(fù)嚴重、管理長期失控、長期難以協(xié)調(diào)解決的相關(guān)領(lǐng)域的管理機構(gòu)堅決予以綜合設(shè)置，積極探索建立“大文化”“大農(nóng)業(yè)”“大市場監(jiān)管”“大社會保障”“大內(nèi)政”的管理體制與機構(gòu)設(shè)置模式。同時，要健全政府部門職能與職責(zé)體系，理順綜合部門、專業(yè)部門與業(yè)務(wù)部門的關(guān)系，健全部門間職能與職責(zé)協(xié)調(diào)配合機制。

三是要合理劃分中央與地方各級政府之間的事權(quán)與財權(quán)，推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，建立利益均衡分享型的行政體制，使中央政府、地方各級政府的事權(quán)與財權(quán)相匹配，稅權(quán)在各級政府間得到合理劃分。科學(xué)合理的行政層級體制是政府權(quán)力順暢運作、政府職能高效履行的重要條件與基礎(chǔ)。要理順中央與地方關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，總體做法是事權(quán)逐步上移、財權(quán)逐步下移，強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。要適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。從長遠來看，中央政府的專有職責(zé)應(yīng)集中于提供全國性公共服務(wù)，如國防外交、鐵路航空郵政、電信、能源、國家級公共基礎(chǔ)設(shè)施、國家自然資源保護、重大基礎(chǔ)科研、社會養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障等等，中央專有職責(zé)由中央政府駐地方分支機構(gòu)履行，實行垂直管理，中央政府承擔(dān)全部支出責(zé)任，地方政府可受中央委托行使某項職能。地方政府的專有職責(zé)是提供地方性公共服務(wù)，受益范圍地方性、與地方居民利益直接相關(guān)的地方性公共服務(wù)由地方政府提供。

（三）再造政府運行機制，形成科學(xué)、高效的現(xiàn)代政府運行機制

一是要完善科學(xué)民主決策機制。健全依法決策機制，依法規(guī)定和合理劃分各類行政決策主體的決策權(quán)限，實現(xiàn)決策權(quán)從高度集中向合理劃分并受到有效制約的根本轉(zhuǎn)變，用嚴格規(guī)范的決策程序和決策責(zé)任制度來形成具有約束力的科學(xué)民主決策機制；實現(xiàn)決策組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)化與民主化，強化決策中樞的決策協(xié)調(diào)職能，設(shè)立政府與部門的決策咨詢委員會，發(fā)展獨立的決策研究機構(gòu)，實現(xiàn)從單一行政決策向社會系統(tǒng)決策（決策機構(gòu)加專家、利益集團、公民代表參與）的根本轉(zhuǎn)變；完善政府決策程序，全面建立決策前的調(diào)查研究制度、公眾參與決策的程序與制度、專家咨詢程序與制度、決策的適法審查程序與制度、決策的事前事后評價制度、決策公開程序與制度；建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。

二是要厘清決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制，完善結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的行政運行機制，做到?jīng)Q策相對集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位。整合決策權(quán)，實行綜合規(guī)劃和管理，防止多頭決策，建立大部門內(nèi)享有決策權(quán)機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制；將公共服務(wù)、行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu)；深化行政執(zhí)法體制改革，適度集中執(zhí)法權(quán)，推行綜合執(zhí)法，建立健全行政裁量權(quán)基準制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制；加強決策部門對執(zhí)行部門的績效管理與行政問責(zé)；加強外部監(jiān)督，加強內(nèi)部監(jiān)督與控制體系，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)；完善糾錯問責(zé)機制，制定嚴密的責(zé)任體系和責(zé)任追究制度。

三是要完善監(jiān)督與倫理機制。完善領(lǐng)導(dǎo)干部倫理準則與倫理規(guī)范，實行財產(chǎn)及利益申報的法律制度，完善離任領(lǐng)導(dǎo)干部退休后從事企業(yè)與市場業(yè)務(wù)的原則、標準與批準制度。

（四）推進政府管理法治化與制度化，完善現(xiàn)代政府制度體系

法治化與制度化是現(xiàn)代政府的主要特征，要完善包括政府公共預(yù)算與財政制度、行政法律制度、績效管理制度與服務(wù)承諾制度、行政問責(zé)制度、公務(wù)員制度、機關(guān)事務(wù)管理制度等在內(nèi)的現(xiàn)代政府制度，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

一是要推進公共預(yù)算改革，完善公共預(yù)算管理制度與公共財政制度。強化人大預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)，將所有政府收支活動都納入人大監(jiān)督與審查范圍；全面推行部門預(yù)算，要求政府預(yù)算要有在部門分類之下三級分類的“預(yù)算附件”；實現(xiàn)以政府為重心的監(jiān)督審計向以人大為重心的獨立審計的轉(zhuǎn)變；實行績效預(yù)算制度，加強對公共支出的績效評價，形成完整統(tǒng)一、公開透明、行政成本較低的公共預(yù)算體系；推行預(yù)算公開，除了涉及國防和國家安全而需要對外保密的少量內(nèi)容外，各級政府及其部門的財政收支計劃，都應(yīng)向社會公眾公開；調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，建立以公共服務(wù)支出為主體的公共財政體制。

二是要完善行政法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。法治是治國理政的基本方式，也是現(xiàn)代政府運作的基本方式。規(guī)范行政立法行為，完善科學(xué)民主的行政立法機制，完善市場經(jīng)濟體制、完善社會管理和公共服務(wù)方面的立法，特別是加強改善民生和發(fā)展社會事業(yè)、促進文化建設(shè)、保護生態(tài)環(huán)境、化解矛盾糾紛、制約行政權(quán)力方面的立法；深化行政執(zhí)法體制改革，推進綜合執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制；逐步完善行政組織法與行政程序法，出臺政府部門設(shè)置法，實現(xiàn)行政機構(gòu)、職能、編制的法定化；推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程；同時，要完善政府信息公開制度，推進決策公開、執(zhí)法公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開、預(yù)算公開、績效評估公開、執(zhí)法行為公開、用人公開、政府消費公開，建設(shè)陽光政府。

三是要推廣現(xiàn)代績效管理制度與服務(wù)承諾制度。完善政府績效管理立法，出臺《政府績效管理與評估條例》與《績效審計法》；科學(xué)設(shè)定政府部門的績效評估指標，建立科學(xué)的政府績效評估體系；實行政府部門績效報告制度，政府部門績效成果要向行政首長報告；建立政府績效報告的定期公開發(fā)布制度，便于公眾及時獲取政府部門的績效信息；建立以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度、實行績效與財政預(yù)算撥款掛鉤，以強化立法機關(guān)對行政機關(guān)的績效監(jiān)督。推廣政府服務(wù)承諾制度，對政府服務(wù)績效進行社會公眾滿意度評估；建立政府ISO質(zhì)量管理系統(tǒng)，在公共部門逐步引入ISO9001：2000質(zhì)量管理系統(tǒng)國際認證。

四是要完善行政問責(zé)制度。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責(zé)制度，對沒有很好履行政府職能的部門及其公務(wù)員做到有責(zé)必問、有錯必究，努力建設(shè)責(zé)任政府。

五是要完善公務(wù)員制度。構(gòu)建中國公務(wù)員職業(yè)化體系，使公務(wù)員制度向?qū)ｉT化、專業(yè)化和職業(yè)化方向發(fā)展。完善公務(wù)員考試錄用機制，杜絕公務(wù)員“入口”的“雙軌制”或“多軌制”，給每一個符合《公務(wù)員法》報考條件的國民以公平競爭的機會；擴大公開選拔、競爭上崗制度的適用范圍；穩(wěn)步擴大聘任制的范圍，可在輔助性職位方面全面推廣公務(wù)員聘任制。創(chuàng)建中國高級專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員制度，打造“專家政府”；推出專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理法規(guī)，制定高級專業(yè)類公務(wù)員管理制度與方法。

六是要改革機關(guān)事務(wù)管理制度，建立現(xiàn)代后勤管理體系。建立科學(xué)的預(yù)算支出標準和預(yù)算定額；建立科學(xué)的公務(wù)員職務(wù)消費制度；實行各級政府機關(guān)人均辦公面積不超過若干平方米的制度；改革公車制度，實行按工作需要用車制度，取消用車作為一種待遇的制度；改革公務(wù)接待制度，除外賓、省部級以上領(lǐng)導(dǎo)到地方視察外，逐步取消上下級接待、同級接待等。

（五）全面運用現(xiàn)代政府管理方式和技術(shù)，推進智慧政府與回應(yīng)型政府建設(shè)

建設(shè)現(xiàn)代政府必須全面運用現(xiàn)代政府管理方式與技術(shù)，全面運用電子政務(wù)與信息技術(shù)、政府流程再造及其技術(shù)、多中心治理與網(wǎng)絡(luò)民主技術(shù)，推廣政府購買公共服務(wù)，等等。

一是要加快推進電子政務(wù)建設(shè)，提升政府智慧化水平。制定電子政務(wù)戰(zhàn)略，到2020年使60%以上的成年人能夠使用電子政務(wù)服務(wù)，到2020年使所有政府新服務(wù)都可以在線獲取。運用信息技術(shù)完成公共服務(wù)流程的有效整合，推進整體政府建設(shè)，向社會公眾與企業(yè)集成式提供整體公共服務(wù)；推動公共服務(wù)表格電子化應(yīng)用。完善在線服務(wù)系統(tǒng)，推進政府對公眾、政府對企業(yè)的服務(wù)，實現(xiàn)全面數(shù)字化的公共管理，打造透明高效的一流在線服務(wù)。對數(shù)據(jù)管理進行了認真規(guī)劃，開放各類政務(wù)數(shù)據(jù)，制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放政策、法律和制度框架，確立關(guān)于數(shù)據(jù)的真實性、完整性、再利用的標準，確保實現(xiàn)公民獲取信息的自由權(quán)利。加快智慧政府建設(shè)，運用云計算與大數(shù)據(jù)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、智能設(shè)備、高速網(wǎng)絡(luò)來滿足公眾公共需求。

二是要推進政府流程再造，明確各類權(quán)力的運行流程與運行規(guī)范，推進行政管理的標準化、現(xiàn)代化與流程化。優(yōu)化各級政府和部門的服務(wù)流程和服務(wù)機制，盡量做到并聯(lián)式、一站式、全程代理式的服務(wù)。完善行政許可中心，整合行政審批權(quán)。通過網(wǎng)上辦公系統(tǒng)實現(xiàn)公共服務(wù)的業(yè)務(wù)集成，把原屬于不同部門的若干個管理環(huán)節(jié)、若干個流程作業(yè)線加以重新整合，將業(yè)務(wù)流程由“前后順序”的運作模式改成“左右平行”的運作模式。確定政府流程中每一角色的職責(zé)與流程程序，建立公共服務(wù)流程的標準與評價指標體系，實現(xiàn)公共服務(wù)流程的法治化、標準化、制度化和程序化。

三是要廣泛采用多中心治理技術(shù)，更好提升現(xiàn)代政府治理水平。要通過信息通信技術(shù)水平的提高來為社會公眾提供綜合性、包容性的服務(wù)，加強公共部門與企業(yè)、社會組織、社區(qū)、公民之間的合作，使各種相關(guān)方參與到公共事務(wù)治理當中來。高度重視和充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺的社會治理作用，建立智能化社區(qū)與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺，利用網(wǎng)絡(luò)促進公眾參與社會管理。建立政府與公民良好的網(wǎng)絡(luò)互動關(guān)系，通過網(wǎng)絡(luò)傳播政策主張，進一步加強黨務(wù)、政務(wù)、社務(wù)公開；通過“網(wǎng)絡(luò)問政”“微博問政”直接聽取市民對政府工作和社會管理的意見；通過“網(wǎng)絡(luò)論壇”了解市民的利益訴求，形成官民互信、互助、平等、合作的關(guān)系。

四是要廣泛采用網(wǎng)絡(luò)民主技術(shù)，全面回應(yīng)公民呼聲。要全面完善電子參與模式，完善電子咨詢機制，公眾通過電子平臺（社交媒體、網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、請愿、投票、電子公告牌、網(wǎng)絡(luò)論壇等）對公共政策提供建議與進行審議；完善電子決策機制，政府與公眾共同制定政策、共同提供公共服務(wù)。政府要將公民權(quán)利保護延伸到數(shù)字領(lǐng)域，通過修改憲法與法律，保障公民獲取信息的權(quán)利、公民參與的權(quán)利；運用電子政務(wù)手段拓展與公眾交流的平臺，以較低成本實現(xiàn)與公眾之間的互動；加強線下與線上溝通的結(jié)合，建立政策制定與服務(wù)供給的新機制。

五是要創(chuàng)新行政管理方式，全面推行政府購買公共服務(wù)。推進公共服務(wù)改革，更好地利用事業(yè)單位、社會組織、市場力量提供公共服務(wù)；加快事業(yè)單位分類改革，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織；加快培育和發(fā)展各類社會組織，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化。完善政府購買公共服務(wù)制度，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過競爭性招標、特許經(jīng)營、合同委托等方式向社會購買。

注釋：

[1]《〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2014年，第4頁。

[2]世界銀行：《2012年世界發(fā)展指標》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013年，第292-294頁。

[3]中華人民共和國統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計摘要?2014》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2014年，第156頁。

[4]世界銀行：《2012年世界發(fā)展指標》，第86-88頁。

[5]電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）評估電子政務(wù)發(fā)展的三個重要方面：在線服務(wù)的范圍和質(zhì)量、通信基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)合作、人力資源的開發(fā)。參見國家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心譯：《聯(lián)合國2014年電子政務(wù)調(diào)查報告：電子政務(wù)成就我們希望的未來》，北京：國家行政學(xué)院，2014年，第4、13、26頁。

責(zé)任編輯 喻 勻

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1006-0138(2015)01-0024-09

國家行政學(xué)院科研重大項目“現(xiàn)代政府的基本理論及其建設(shè)研究”（13ZBZD 002）

李軍鵬，國家行政學(xué)院公共管理教研部教授、博士生導(dǎo)師，北京市，100089。