劉佳麗，謝斯儒

(1.吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院, 長春 130012; 2.清華大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院, 北京 100084)

我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的研究范式亟待改革

劉佳麗1，謝斯儒2

(1.吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院, 長春 130012; 2.清華大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院, 北京 100084)

基于“主體、客體、行為”的傳統(tǒng)研究范式，政府監(jiān)管通常被分解為對監(jiān)管主體(即相關(guān)監(jiān)管部門)、監(jiān)管客體(被監(jiān)管企業(yè))、監(jiān)管手段(包括方式、方法和工具)以及三者之間適應(yīng)性關(guān)系及其相應(yīng)制度安排的對應(yīng)研究。自然壟斷行業(yè)市場化改革進(jìn)程中，相關(guān)理論研究與實(shí)踐操作多圍繞以上三個(gè)層面分別展開，在激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制或手段的運(yùn)用、市場結(jié)構(gòu)拆分、監(jiān)管體制改革等方面作出了一系列改革嘗試。然而，囿于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不成熟、微觀主體存在固有缺陷、行政管理體制改革滯后、法治建設(shè)不完備等因素的制約，理論上最優(yōu)的監(jiān)管機(jī)制在自然壟斷行業(yè)監(jiān)管實(shí)踐中面臨諸多問題，監(jiān)管失敗案例頻發(fā)，政府監(jiān)管質(zhì)量不能令人滿意。這表明“監(jiān)管主體(主體)-監(jiān)管手段(中介)-監(jiān)管對象(客體)”的分析范式有待商榷。因此，以我國自然壟斷行業(yè)監(jiān)管改革的理論演進(jìn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為脈絡(luò)，尋求構(gòu)建一種更加全面、系統(tǒng)、本土化的分析范式，以推進(jìn)我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革的深化，就顯得十分必要。

自然壟斷；政府監(jiān)管；研究范式

20世紀(jì)90年代中期，在西方發(fā)達(dá)國家掀起的市場化改革浪潮席卷全球，并廣泛延伸至我國電信、電力、民航、鐵路等傳統(tǒng)自然壟斷領(lǐng)域。帶來市場競爭、價(jià)格降低和服務(wù)質(zhì)量提升等積極效應(yīng)的同時(shí)，由此引發(fā)的國有資產(chǎn)流失、消費(fèi)者福利降低和腐敗問題也廣遭詬病。基于“主體、客體、行為”的傳統(tǒng)分析范式，理論研究基本是從“監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管手段以及監(jiān)管制度”幾個(gè)層面深入，而改革實(shí)踐也在國內(nèi)外理論的指導(dǎo)下在監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革、監(jiān)管機(jī)制調(diào)整、自然壟斷行業(yè)及企業(yè)改革、監(jiān)管法律制度建設(shè)等維度進(jìn)行大膽改革與嘗試。截至目前，我國已正式建立全國唯一專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)“國家電力監(jiān)管委員會(huì)”。雖然在實(shí)質(zhì)與真正意義上的“獨(dú)立”仍有一段距離，但從監(jiān)管主體層面進(jìn)行的大膽改革仍值得期待。在監(jiān)管客體改革層面，國有經(jīng)濟(jì)成分所占比例日益減少，通過市場結(jié)構(gòu)的橫向與縱向拆分以及對應(yīng)監(jiān)管手段的改革，有效競爭格局正在形成；在監(jiān)管方式上，激勵(lì)性監(jiān)管手段，如特許經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)機(jī)制的引進(jìn)給自然壟斷行業(yè)市場化改革帶來更多機(jī)遇和挑戰(zhàn)；再加上2008年8月1日《反壟斷法》的正式實(shí)施，包括各種自然壟斷行業(yè)具體的監(jiān)管法規(guī)在內(nèi)的政策陸續(xù)出臺(tái)。從表面上看，我國自然壟斷行業(yè)市場化改革已步入中后期，政府監(jiān)管似乎已經(jīng)面面俱到、無“制”可改，但改革背后頻發(fā)的安全事故、質(zhì)量問題、普遍服務(wù)難題以及消費(fèi)者福利損失則意味著：我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革已步入深水區(qū)。追根溯源，或許就是傳統(tǒng)基于“主體、客體、行為”的分析范式所致。因此，亟待一種全新改革理念的引入，從頂層設(shè)計(jì)的角度，重新確立一種新的研究范式。

一、我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的傳統(tǒng)研究范式

按照“主體、客體、行為”的分析路徑與結(jié)構(gòu)框架，可以將我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的理論研究與實(shí)踐改革歷程分解為以下幾個(gè)層面：

(一)關(guān)于監(jiān)管主體的研究

我國自然壟斷行業(yè)的“壟斷”性在具有一定“自然”成分的同時(shí)，更多摻雜了“行政壟斷”的因素，因此自然壟斷行業(yè)市場化改革中，不僅要實(shí)現(xiàn)自然壟斷性和競爭性業(yè)務(wù)的分離，在競爭性業(yè)務(wù)引入競爭機(jī)制，在自然壟斷型業(yè)務(wù)引入激勵(lì)機(jī)制，更要打破行政壟斷，還自然壟斷行業(yè)原本的“自然”屬性。而后者往往是政府監(jiān)管改革的攻堅(jiān)點(diǎn)，當(dāng)然也是學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。通過對國外相關(guān)文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，有關(guān)行政壟斷的重要研究文獻(xiàn)更多地針對發(fā)展中國家改革的現(xiàn)實(shí)需求。[1]283-312行政壟斷實(shí)質(zhì)上是漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌國家的特色經(jīng)濟(jì)制度。我國相關(guān)學(xué)者如張維迎、盛洪(1998)，張昕竹(2000)，楊品蘭(2009)，朱智文(2007)等研究表明，中國自然壟斷行業(yè)市場化改革進(jìn)程中，反“壟斷”實(shí)則反“行政壟斷”。[2]267-268在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題上，源于政府公權(quán)力力量的政府監(jiān)管實(shí)為造成行政壟斷的重要原因，多數(shù)學(xué)者主張建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從體制上隔斷監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間千絲萬縷的利益關(guān)系。王俊豪(2008)等人從“獨(dú)立性”的含義、特殊性、本土性、可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)和制衡機(jī)制的設(shè)計(jì)等不同層面對建立“政企分開”“政監(jiān)分開”的自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管體制展開相關(guān)討論。[3]

(二)關(guān)于監(jiān)管客體的研究

我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管客體具有自然壟斷、行政壟斷、準(zhǔn)公共性、外部性等多重屬性。在資本結(jié)構(gòu)上由國有資本占主導(dǎo)、民間資本和外國資本多種成分構(gòu)成；在業(yè)務(wù)性質(zhì)上是競爭性業(yè)務(wù)和非競爭業(yè)務(wù)并存，自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管客體的復(fù)雜性與特殊性可見一斑。概括地說，經(jīng)濟(jì)學(xué)界將政府監(jiān)管改革的理論與實(shí)踐概括為三條脈絡(luò)：一是從所有制結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)非國有經(jīng)濟(jì)成分的引入；二是沿襲西方產(chǎn)業(yè)組織理論的分析框架，認(rèn)為市場結(jié)構(gòu)的拆分重組應(yīng)以引入競爭為前提和核心；三是積極主張企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改革。[4]可見，目前針對自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管客體的研究基本上沿著“所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整論”、“引入競爭機(jī)制論”和“改善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)論”三條線索分別從某一方面的結(jié)構(gòu)來討論監(jiān)管客體的改革或治理方式的改進(jìn)，明顯具有單一性和片面性。

(三)關(guān)于監(jiān)管手段的研究

國內(nèi)學(xué)者從不同角度對西方國家自然壟斷行業(yè)民營化改革的理論和先進(jìn)監(jiān)管手段進(jìn)行借鑒與修正，主要從市場準(zhǔn)入監(jiān)管是否需要放松以及放松的程度、激勵(lì)性監(jiān)管的改進(jìn)方式及適用領(lǐng)域、引入競爭機(jī)制與民營化的權(quán)衡、監(jiān)管績效的評(píng)估方式等不同側(cè)面改進(jìn)自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管方式，并一直強(qiáng)調(diào)：市場化改革應(yīng)以建立有效競爭機(jī)制為核心，以靈活高效的價(jià)格調(diào)整機(jī)制、暢通的投融資渠道以及程度各異的激勵(lì)性監(jiān)管方式為監(jiān)管機(jī)制改革的主要內(nèi)容。[5]37-41

(四)關(guān)于監(jiān)管法律的研究

從本質(zhì)上講，我國自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制缺陷、監(jiān)管體制障礙，源于現(xiàn)行制度環(huán)境的缺損。據(jù)此，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者高度強(qiáng)調(diào)自然壟斷行業(yè)改革中法律制度的建立與完善的必要性及其對監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管體制改革的重要性。如汪偉，史晉川(2005)等人專門從完善我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管法律制度層面展開相關(guān)研究。[6]132-140在法制建設(shè)層面，經(jīng)過多年的改革探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，我國自然壟斷行業(yè)市場監(jiān)管已基本進(jìn)入“有法可依”的階段。但較之我國市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和自然壟斷行業(yè)市場化改革的進(jìn)程仍相對滯后，并且，未能及時(shí)跟進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、市場規(guī)模及范圍的變化，法律制度“供給”與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“需求”相脫節(jié)，主要表現(xiàn)在：傳統(tǒng)行業(yè)管理理念的延續(xù)，行政管理慣性替代法律政策規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其權(quán)力與職能的配置缺乏法律依據(jù)，監(jiān)管職能的行使即監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)與實(shí)施缺少法律的保障等。

二、 重構(gòu)我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的研究范式：監(jiān)管機(jī)制、體制及制度功能“耦合”

目前，我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管，從理論研究和實(shí)踐操作層面均作出了大膽的改革嘗試：不論是針對監(jiān)管主體的調(diào)整，如“獨(dú)立”監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力分配與強(qiáng)化；還是針對監(jiān)管客體的重組，如從所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與企業(yè)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行的多層次調(diào)整；抑或是針對監(jiān)管手段、方法的改進(jìn)，如對市場準(zhǔn)入、價(jià)格監(jiān)管以及激勵(lì)性監(jiān)管的引進(jìn)。改革不可謂不系統(tǒng)，研究不可謂不深入。但由于沒有綜合考量自然壟斷行業(yè)監(jiān)管體系內(nèi)各構(gòu)成要素之間的適應(yīng)性及其互動(dòng)關(guān)系，致使改革陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的死循環(huán)中，難以繼續(xù)深入。因此，當(dāng)務(wù)之急是在研究層面調(diào)整以往“主體、中介、客體”的分析范式，用內(nèi)涵、外延更為豐富的監(jiān)管體制、監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管制度概念，替換監(jiān)管主體、監(jiān)管客體和監(jiān)管手段范疇，并厘清其在政府監(jiān)管中的地位與作用。重建一種更加全面、系統(tǒng)且本土化的研究路徑和分析框架。

(一)對自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制、體制及制度的內(nèi)涵與外延的重新界區(qū)

所謂監(jiān)管體制，即自然壟斷行業(yè)政府相關(guān)監(jiān)管部門或機(jī)構(gòu)，通過法律授權(quán)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)利范圍、結(jié)構(gòu)安排和責(zé)任歸屬等問題。其中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是自然壟斷行業(yè)市場化改革中的關(guān)鍵角色，可以替代政府部門實(shí)現(xiàn)“市場在資源配置中起決定性作用”，并更多地發(fā)揮微觀監(jiān)督和管理的功能，實(shí)現(xiàn)政府角色和市場角色的統(tǒng)一。自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)關(guān)注兩個(gè)關(guān)鍵要素：“法律地位”和“相對獨(dú)立性”。以往研究強(qiáng)調(diào)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是監(jiān)管主體，過分渲染了政府的主觀能動(dòng)作用及權(quán)力本位，可能忽略了監(jiān)管制度約束、被監(jiān)管對象反應(yīng)等因素的影響。監(jiān)管主體或監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然涉及監(jiān)管體制，但只是其中的一部分。監(jiān)管體制是監(jiān)管機(jī)制的實(shí)現(xiàn)形式和監(jiān)管制度的具體表現(xiàn)，是按照監(jiān)管制度設(shè)計(jì)理念，通過監(jiān)管手段調(diào)整自然壟斷企業(yè)行為的監(jiān)管框架結(jié)構(gòu)，較之監(jiān)管主體或監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有更為豐富的內(nèi)涵。

監(jiān)管機(jī)制，是指政府相關(guān)部門設(shè)計(jì)出來并由監(jiān)管機(jī)構(gòu)保證實(shí)施，針對自然壟斷的市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等層面所采取的一系列監(jiān)管手段、方式或工具。其中，監(jiān)管機(jī)制中應(yīng)該已經(jīng)預(yù)設(shè)了監(jiān)管主體、監(jiān)管客體(對象)互動(dòng)以及作為連接方式的監(jiān)管手段之間的關(guān)系，所以監(jiān)管機(jī)制無疑比監(jiān)管手段具有更為豐富的內(nèi)涵。

監(jiān)管制度，則是為保證監(jiān)管體制的構(gòu)建和監(jiān)管機(jī)制的執(zhí)行而由政府設(shè)計(jì)制定的相應(yīng)法律法規(guī)政策。監(jiān)管制度關(guān)涉監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)，涵蓋監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管客體(對象)三個(gè)組成部分，但從概念層級(jí)看，監(jiān)管制度應(yīng)與監(jiān)管體制、監(jiān)管機(jī)制并列，而不是與監(jiān)管主體、監(jiān)管手段平行。

監(jiān)管客體，泛指自然壟斷行業(yè)中的被監(jiān)管領(lǐng)域，調(diào)整范圍包括產(chǎn)權(quán)、市場和企業(yè)等多個(gè)維度?，F(xiàn)實(shí)中，鑒于監(jiān)管客體或監(jiān)管對象，并非直接被動(dòng)接受監(jiān)管的微觀主體，而是在同監(jiān)管主體的博弈中調(diào)試監(jiān)管手段的適用與否，考驗(yàn)監(jiān)管體制和監(jiān)管機(jī)制的有效性，也在檢驗(yàn)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的合理性。因此，自然壟斷行業(yè)中的監(jiān)管客體不應(yīng)單獨(dú)列出，應(yīng)該內(nèi)在于監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管體制及監(jiān)管制度之中，而不應(yīng)該被簡單地置于被動(dòng)接受監(jiān)管的地位。

綜上，本文認(rèn)為，應(yīng)將自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管研究賦予新的理論架構(gòu)，即調(diào)整為政府監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管體制、監(jiān)管制度及三者間相互關(guān)系，可能更加符合實(shí)際，也有利于自然壟斷行業(yè)改革的整體性與協(xié)調(diào)性。

(二)構(gòu)建自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制、體制及制度功能“耦合”的理論分析框架

1.耦合的涵義

“耦合”(Coupling)一詞源自物理學(xué)范疇，原用于描述不同系統(tǒng)或運(yùn)動(dòng)方式相互之間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。自然壟斷行業(yè)，監(jiān)管機(jī)制、體制與制度三者之間的關(guān)系顯然不是簡單線性的影響與被影響關(guān)系，由此構(gòu)成的政府監(jiān)管系統(tǒng)也并非對經(jīng)濟(jì)學(xué)的機(jī)制定義、行政學(xué)的體制定義與法學(xué)的制度定義的簡單疊加或加總。顧名思義，“功能耦合”即發(fā)揮三個(gè)子系統(tǒng)在功能上的耦合。[7]66從內(nèi)涵上看，上述三者之間，不僅體現(xiàn)為子系統(tǒng)外的相互關(guān)聯(lián)，更表現(xiàn)為子系統(tǒng)內(nèi)各組成要素之間的交互影響：一方面，監(jiān)管機(jī)制內(nèi)置具體監(jiān)管方式包括市場準(zhǔn)入與退出監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等的實(shí)施效果受制于或取決于監(jiān)管體制子系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管主體的設(shè)置、監(jiān)管結(jié)構(gòu)及權(quán)責(zé)的配置等因素；另一方面，監(jiān)管機(jī)制與監(jiān)管體制的協(xié)調(diào)與配合又依賴于監(jiān)管法律制度的建設(shè)情況。三者之間的互動(dòng)既存在積極的激勵(lì)作用，又有消極的副作用。

2.功能耦合度

物理學(xué)概念“耦合度”在此處即可釋義為監(jiān)管機(jī)制、體制和制度三個(gè)子系統(tǒng)功能的關(guān)聯(lián)互動(dòng)程度。顯然，這種耦合度高，表明監(jiān)管機(jī)制在法律保障下、在相關(guān)主體高效執(zhí)行下得到很好實(shí)施，體現(xiàn)為監(jiān)管績效的提高，即壟斷產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格水平下降、質(zhì)量提升、市場競爭充分，在壟斷行業(yè)市場化改革進(jìn)程中有效保證消費(fèi)者權(quán)益；反之，則表現(xiàn)為監(jiān)管法律制度建設(shè)滯后于監(jiān)管機(jī)制需求，監(jiān)管體制搭建法制保障難以有效實(shí)施等問題。不僅會(huì)降低政府監(jiān)管績效，更影響自然壟斷行業(yè)市場化改革的進(jìn)程，導(dǎo)致社會(huì)福利受損。這在我國自然壟斷行業(yè)市場化改革的政府監(jiān)管失敗案例中可見一斑。

3.自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制、體制及制度功能“耦合”的運(yùn)作機(jī)理

美國著名學(xué)者赫爾伯特·西蒙曾提出“模塊化”的概念，用于描述某體系內(nèi)含的各半自律性子系統(tǒng)之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性問題。同理，可以得到政府監(jiān)管的機(jī)制、體制和制度三個(gè)半自律性子系統(tǒng)之間的耦合機(jī)理，并歸結(jié)為三條線索：首先，依法監(jiān)管要求監(jiān)管制度建設(shè)應(yīng)以監(jiān)管實(shí)踐需求為依托。由于市場化改革與技術(shù)進(jìn)步的引入，自然壟斷行業(yè)的邊界存在動(dòng)態(tài)調(diào)整，不存在一以貫之、持續(xù)有效的監(jiān)管手段和方法。當(dāng)若干手段并存可供選擇時(shí)，哪種監(jiān)管手段更科學(xué)且符合本土特征、由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)具體執(zhí)行更有效率，意義重大。此時(shí)，便亟待政府適應(yīng)自然壟斷市場的現(xiàn)實(shí)需求提出相應(yīng)法律制度供給，選擇合適的激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制，設(shè)立并賦予相應(yīng)機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)穆毮埽?guī)范特定壟斷領(lǐng)域、行業(yè)或企業(yè)的相關(guān)活動(dòng)，提升市場績效和監(jiān)管績效。此為監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管體制對監(jiān)管制度的訴求，更體現(xiàn)為一種功能上的“耦合”。其次，從世界范圍內(nèi)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)中可以發(fā)現(xiàn)，較之長期積淀而成的監(jiān)管體制和相對穩(wěn)定成熟的監(jiān)管制度，監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)表現(xiàn)得更為活躍，這不僅是對技術(shù)進(jìn)步和自然壟斷范圍及邊界動(dòng)態(tài)調(diào)整的一種回應(yīng)，更是由于見效迅速、易控制且成本較小等特點(diǎn)而被各國廣泛采用。反觀我國國情，傳統(tǒng)行政管理體制弊病顯現(xiàn)的同時(shí)，現(xiàn)代監(jiān)管體制尚未真正建立，“政企不分”“政監(jiān)不分”問題顯著；相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)政策陸續(xù)出臺(tái)，但由于缺少權(quán)威性、統(tǒng)領(lǐng)性的法律，各法律文件相互排斥、各行其道，監(jiān)管重疊與監(jiān)管漏洞問題并存。顯然，機(jī)制先行的背后應(yīng)是體制的健全和法制的完善。我國在借鑒西方先進(jìn)監(jiān)管手段的同時(shí)，應(yīng)更關(guān)注機(jī)制的可移植性和可操作性，直面監(jiān)管機(jī)制動(dòng)態(tài)調(diào)整對監(jiān)管體制缺損和監(jiān)管制度的反作用和改革需求，實(shí)現(xiàn)機(jī)制、體制和制度改革的同步進(jìn)行。最后，借鑒馬克思“生產(chǎn)力-生產(chǎn)方式-生產(chǎn)關(guān)系”的分析原理，辯證地看待監(jiān)管機(jī)制、體制和制度三者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。其中，監(jiān)管體制作為連接監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管制度的中間環(huán)節(jié)，是二者矛盾運(yùn)動(dòng)的“承載體”。一方面，監(jiān)管體制要與監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管制度“相適應(yīng)”“相一致”。在法律框架內(nèi)，明確機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)、結(jié)構(gòu)、職能等基礎(chǔ)上準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工具的設(shè)計(jì)初衷，規(guī)范被監(jiān)管主體的行為，保證消費(fèi)者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)雙重目標(biāo)。另一方面，由于監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)缺損或監(jiān)管制度滯后等問題致使兩者間的運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)沖突或矛盾時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為法律職能的賦予者和監(jiān)管工具的執(zhí)行者會(huì)及時(shí)將這種矛盾進(jìn)行雙向反饋，重新調(diào)整各利益主體之間的相互關(guān)系，在新一輪改革中實(shí)現(xiàn)三者的“相一致”“相適應(yīng)”，提升政府監(jiān)管的整體運(yùn)行效率。

三、自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制、體制及制度功能“耦合”的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)自然壟斷產(chǎn)業(yè)鏈與監(jiān)管機(jī)制的融合功能

隨著技術(shù)進(jìn)步、自然壟斷邊界及市場的動(dòng)態(tài)變化，自然壟斷產(chǎn)業(yè)更多體現(xiàn)為一種混合型市場結(jié)構(gòu)，即自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)同時(shí)存在。而政府監(jiān)管也應(yīng)在區(qū)分兩種業(yè)務(wù)性質(zhì)、特征的基礎(chǔ)上，分別實(shí)行競爭機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。但實(shí)行壟斷經(jīng)營或是競爭機(jī)制僅僅是改革的初始階段，壟斷經(jīng)營環(huán)節(jié)如何進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，競爭環(huán)節(jié)如何還企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)并保證社會(huì)性監(jiān)管的及時(shí)跟進(jìn)，尤其當(dāng)自然壟斷行業(yè)在區(qū)分競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)進(jìn)行橫向或縱向結(jié)構(gòu)拆分重組后，由國有企業(yè)和民營企業(yè)共建的產(chǎn)業(yè)鏈在經(jīng)營業(yè)務(wù)的性質(zhì)、市場競爭程度、社會(huì)責(zé)任、增值程度以及政府監(jiān)管的力度與方式等方面存在諸多區(qū)別。對應(yīng)于自然壟斷產(chǎn)業(yè)的多元化經(jīng)營模式，客觀上要求監(jiān)管機(jī)制與產(chǎn)業(yè)鏈相互融合，形成經(jīng)營模式與監(jiān)管手段高度融合并結(jié)成企業(yè)經(jīng)營與管理一體化的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式。

(二)監(jiān)管機(jī)制與監(jiān)管體制的聯(lián)動(dòng)功能

再好的監(jiān)管工具也需要由執(zhí)行者來貫徹落實(shí)，當(dāng)工具的操作模式方式發(fā)生改變，機(jī)制操縱者也應(yīng)進(jìn)行合理的權(quán)責(zé)劃分與分工協(xié)作。在放松監(jiān)管改革過程中，在對西方國家運(yùn)用嫻熟的激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行本土化移植與改進(jìn)的同時(shí)，建立與監(jiān)管體制的聯(lián)動(dòng)機(jī)制十分必要。例如，目前在世界范圍內(nèi)廣泛盛行的新型政府監(jiān)管工具——特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)扭轉(zhuǎn)政府“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”的壟斷局面，還市場在資源配置中的決定性作用，由企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。這就要求政府根據(jù)職能權(quán)限的改革相應(yīng)調(diào)整監(jiān)管權(quán)限，而不是“一管到底”，并對監(jiān)管體制內(nèi)含的機(jī)構(gòu)、結(jié)構(gòu)、職能和權(quán)責(zé)等作相應(yīng)調(diào)整與縮減。當(dāng)然，這種調(diào)整還要受到一國政治、法律、傳統(tǒng)、習(xí)慣以及市場發(fā)展程度等多方面因素影響。在我國自然壟斷行業(yè)有效競爭的初級(jí)階段，所需法律、法規(guī)極不完善的背景下，監(jiān)管體制的設(shè)置應(yīng)更多考慮與監(jiān)管機(jī)制的聯(lián)動(dòng)性，同時(shí)結(jié)合技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)融合等影響因子，以保證科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制有效實(shí)施為宗旨，進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)立、權(quán)責(zé)劃分及合并或分拆等體制改革。

(三)監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管體制對監(jiān)管制度的傳導(dǎo)功能

根據(jù)制度變遷的兩種路徑：強(qiáng)制性制度變遷路徑和誘致性制度變遷路徑。自然壟斷行業(yè)監(jiān)管制度既要通過自上而下的傳導(dǎo)機(jī)制(即強(qiáng)制性制度變遷路徑)，在實(shí)際操作過程中實(shí)現(xiàn)監(jiān)管績效提升，也要及時(shí)通過自下而上的傳導(dǎo)機(jī)制(即誘致性制度變遷路徑)完成新一輪循環(huán)的升級(jí)。在中國現(xiàn)有的監(jiān)管制度安排下，不論是引入競爭機(jī)制的非自然壟斷領(lǐng)域，還是加強(qiáng)監(jiān)管的自然壟斷領(lǐng)域，都存在監(jiān)管機(jī)制不盡合理、監(jiān)管體制不甚健全等問題。究其根源，在于制度安排的不合理，即實(shí)體性法律規(guī)范的不銜接和相互矛盾、程序性規(guī)定的零亂和不統(tǒng)一。傳導(dǎo)功能在于將監(jiān)管機(jī)制與監(jiān)管體制在實(shí)踐過程中對法律制度的訴求真實(shí)呈現(xiàn)，觸及改革的天花板，從頂層設(shè)計(jì)層面推進(jìn)政府監(jiān)管改革進(jìn)程。

(四)監(jiān)管機(jī)制、體制和制度功能耦合的疊加放大

疊加放大即經(jīng)濟(jì)學(xué)的“乘數(shù)效應(yīng)”，即通過政府監(jiān)管任何一個(gè)環(huán)節(jié)的有效改革，以功能耦合的方式帶動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)其他關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)收益的增加，從而使整個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)的總績效呈幾何級(jí)數(shù)疊加放大，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管績效外溢。激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制在市場準(zhǔn)入、價(jià)格和投資等方面的運(yùn)用，如特許經(jīng)營權(quán)拍賣機(jī)制在某城鎮(zhèn)水務(wù)的成功實(shí)踐使城市供水行業(yè)形成合理的職能分工，不僅提高城市供水生產(chǎn)經(jīng)營效率，也極大地節(jié)約了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)實(shí)施的投資，并在污水處理和資源節(jié)約等方面獲益良多。有效的監(jiān)管機(jī)制不僅可以打破傳統(tǒng)的自然壟斷格局，推動(dòng)區(qū)域間資源和要素的跨城市邊界流動(dòng)，促進(jìn)有效競爭的實(shí)現(xiàn)，也有效消除了行政壁壘和市場分割等體制性障礙，減少重復(fù)建設(shè)和資源消耗，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。而在監(jiān)管體制建設(shè)方面，加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“政企分離”、“政監(jiān)分離”，不僅可以還壟斷企業(yè)獨(dú)立發(fā)展的空間，激勵(lì)壟斷企業(yè)提升競爭實(shí)力，還可以讓政府專職于經(jīng)濟(jì)條件、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等宏觀經(jīng)濟(jì)職能，大大提升政府相關(guān)部門的政策執(zhí)行力。[8]此外，完備的法治是保證監(jiān)管順利進(jìn)行的基礎(chǔ)也是監(jiān)管改革的關(guān)鍵。在自然壟斷行業(yè)監(jiān)管問題上，以法律制度保障的監(jiān)管機(jī)制可以加快自然壟斷行業(yè)市場化改革，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下增強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)競爭實(shí)力；以法律制度保障的監(jiān)管體制可以提升監(jiān)管績效，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，完善我國政府部門的管理職能。

四、結(jié)論

自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管下一步改革的突破口在于對傳統(tǒng)研究范式的“破”與對全新研究范式的“立”，即遵循監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管體制和監(jiān)管制度改革的聯(lián)動(dòng)性，理順三者之間的需求與供給關(guān)系。一方面，在充分咀嚼世界范圍內(nèi)監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，立足我國實(shí)際，重塑監(jiān)管理念，并積極探索更科學(xué)且本土化的激勵(lì)性監(jiān)管手段；另一方面，結(jié)合本國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)展水平，將理論上最優(yōu)的監(jiān)管機(jī)制轉(zhuǎn)化為更具可操作性的監(jiān)管體制搭建與監(jiān)管制度安排，實(shí)現(xiàn)改革的同步性與整體性。[9]

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〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

2015-05-31

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系研究”(12AZD107)；中國博士后科學(xué)基金特別資助項(xiàng)目“城市公用事業(yè)深化改革與科學(xué)監(jiān)管互動(dòng)研究”(2015T80287)；中國博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“城市公用事業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制、體制、制度功能耦合研究”(2014M561276)；吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公私合作制下吉林省城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系創(chuàng)新研究”(2015BS57)；吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管質(zhì)量問題研究”(2014BS008)

劉佳麗(1986-)，女，吉林樺甸人，講師，博士，從事社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)理論研究。

F011

A

1000-8284(2015)09-0134-05