周孜予，全　荃

(1.復(fù)旦大學(xué)博士后流動站，上海 200433；2.東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

自然災(zāi)害行政救助制度:反思與重構(gòu)

周孜予1，2，全荃2

(1.復(fù)旦大學(xué)博士后流動站，上海 200433；2.東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

自然災(zāi)害行政救助具有獨(dú)特的性質(zhì)和功能定位，決定了對其進(jìn)行法律規(guī)制的必要性和特殊性。實(shí)踐中，我國自然災(zāi)害行政救助制度存在立法不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)不健全、標(biāo)準(zhǔn)與對象不確定、管理體制不順暢、財政政策不完善等問題，制約了自然災(zāi)害行政救助作用的發(fā)揮。結(jié)合行政救助的相關(guān)理論，針對實(shí)踐中存在的問題，提出系統(tǒng)清理自然災(zāi)害行政救助立法，制定專門法律；重新建構(gòu)自然災(zāi)害行政救助具體制度；建立起一套“屬地管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、逐級負(fù)責(zé)”的自然災(zāi)害行政救助管理體制；從財政保障責(zé)任、財政預(yù)算制度、專項(xiàng)資金制度、資金使用監(jiān)管制度等方面完善自然災(zāi)害行政救助的財政制度，為自然災(zāi)害行政救助順利實(shí)施保駕護(hù)航。

自然災(zāi)害；行政救助；重構(gòu)

自然災(zāi)害是人類社會面臨的共同挑戰(zhàn)，包括旱災(zāi)、洪災(zāi)、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林草原火災(zāi)和重大生物災(zāi)害等。地域廣袤的中國，更是常常遭受自然的影響，具有自然災(zāi)害數(shù)量多、種類雜、危害大、破壞強(qiáng)等特點(diǎn)。在我國，自然災(zāi)害發(fā)生時，政府充當(dāng)著至關(guān)重要的角色，而且是主導(dǎo)力量。政府在抵御自然災(zāi)害過程中充當(dāng)救助主體的角色，一方面有助于發(fā)揮其力量大的優(yōu)勢，另一方面因其權(quán)力因素，可能會產(chǎn)生一些副作用。自然災(zāi)害行政救助的有效運(yùn)行離不開法律的保障，因而，建立和完善行政救助相關(guān)的法律制度對于政府職責(zé)的完善與加強(qiáng)具有重要意義。

一、自然災(zāi)害行政救助的性質(zhì)與特殊性

政府在自然災(zāi)害發(fā)生時提供的救助，屬于行政救助，是一種授益行政行為，以照顧生存權(quán)為主要目的，具有緊急性、臨時性、緊迫性等特點(diǎn)。把握自然災(zāi)害行政救助制度的性質(zhì)和特殊性，是建構(gòu)與之相契合的法律制度的前提和基礎(chǔ)。

(一)自然災(zāi)害行政救助行為是一種授益行政行為

自然災(zāi)害行政救助是行政主體依法做出的給付、授益、賦權(quán)的具體行政行為，它賦予災(zāi)民一定的權(quán)益，具有輔助性和助成性。自然災(zāi)害行政救助具有授益性，其目標(biāo)“是通過政府的積極行為給予相對人充分的自由支配權(quán)和經(jīng)濟(jì)求償權(quán)，相對人則借助行政主體的授益行政行為滿足個人需求，實(shí)現(xiàn)自然人的個體獨(dú)立，最終達(dá)到權(quán)利的終極目標(biāo)?！?自然災(zāi)害行政救助本質(zhì)上是行政權(quán)力的行使，其也有被濫用或者侵益的可能性，因而，需要法律進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整，以抑惡揚(yáng)善，更好地發(fā)揮自然災(zāi)害行政救助的作用。

(二)生存權(quán)的照顧

自然災(zāi)害行政救助對應(yīng)的公民的權(quán)利和訴求，決定了政府提供救助的深度和內(nèi)容。在發(fā)生自然災(zāi)害時，公民首先受到威脅的是生存權(quán)，此外，還有發(fā)展權(quán)和經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利等。自然災(zāi)害行政救助的基本定位是對于公民生存權(quán)的照顧，對于發(fā)展權(quán)和經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利的保護(hù)屬于例外。[1]無論是大陸法系還是英美法系國家均如此，這種請求政府救助以保障生存權(quán)是現(xiàn)代國家公民最基本的權(quán)利要求。1886 年《全部勞動權(quán)史論》一書首次將生存權(quán)作為法律概念予以提出，公民的生存權(quán)在世界范圍內(nèi)便開始成為各國憲法中的重要內(nèi)容，生存權(quán)成為世界上絕大多數(shù)國家憲法保障的權(quán)利，保障公民生存權(quán)成為國家不可推卸的義務(wù)與責(zé)任。[2]新中國自成立以來就十分重視生存權(quán)的保障。1991年發(fā)布的《中國人權(quán)狀況白皮書》強(qiáng)調(diào)：“對于一個國家和民族來說，生存權(quán)是首要的人權(quán)。” 生存權(quán)是一切人權(quán)的起點(diǎn)，是最基本和首要的人權(quán)，貫穿于人權(quán)發(fā)展的始終。生存權(quán)是生命安全得到保障和基本生活需要得到滿足的權(quán)利。我國《憲法》第 45 條第 1 款明確規(guī)定了公民有從國家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。2004 年，我國憲法修正案正式確立了“人權(quán)”的應(yīng)有地位，首次把“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，這充分顯示了我國保障公民生存權(quán)的堅定決心。國際法上高度重視對生存權(quán)的保障，1948年《世界人權(quán)宣言》第25條第1項(xiàng)中也明確對此作出了規(guī)定。1966年，聯(lián)合國大會通過了《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》[3]，其中第11條對生存權(quán)作了進(jìn)一步的規(guī)定：“1.本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)。2．本公約各國既確認(rèn)人人享有免于饑餓的基本權(quán)利，并采取必要的措施”[4]。自然災(zāi)害行政救助要保護(hù)公民的生存權(quán)應(yīng)無太大異議，但是，自然災(zāi)害行政救助是否要關(guān)照公民的發(fā)展權(quán)和經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利呢？這一點(diǎn)各國做法不同。在我國，不僅關(guān)照公民的生存權(quán)，而且關(guān)照公民的發(fā)展權(quán)。汶川大地震中，我們不僅為災(zāi)區(qū)提供了應(yīng)急救助，而且?guī)椭鷮?shí)現(xiàn)災(zāi)后重建，實(shí)踐上關(guān)照了災(zāi)區(qū)民眾的發(fā)展權(quán)。這與我們國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化有關(guān)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，自然災(zāi)害行政救助應(yīng)當(dāng)以生存權(quán)照顧為原則，發(fā)展權(quán)照顧為例外。當(dāng)然，這要與各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文環(huán)境相契合。

(三)自然災(zāi)害行政救助具有緊迫性、應(yīng)急性和臨時性

自然災(zāi)害的發(fā)生大都具有偶發(fā)性和突發(fā)性，受災(zāi)民眾一般沒有任何準(zhǔn)備就陷入了極大的危害、危險和痛苦之中，因此，這種行政救助具有極其強(qiáng)烈的緊迫性、應(yīng)急性和臨時性，往往需要相應(yīng)的行政主體在最短時間內(nèi)組織開展救助，優(yōu)先和著重解決災(zāi)民最緊急的困難，待自然災(zāi)害過后，民眾的生產(chǎn)生活恢復(fù)正常，這種行政救助就會根據(jù)具體情況而停止，不具有長期性和持續(xù)性。自然災(zāi)害的突發(fā)性、危險性和緊迫性，決定了自然災(zāi)害行政救助的緊迫性、應(yīng)急性和臨時性。而自然災(zāi)害行政救助本身具有的特殊性也就決定了，其對于法律的供給有特殊的需求。

二、我國自然災(zāi)害行政救助存在的問題

根據(jù)自然災(zāi)害行政救助的性質(zhì)和特殊性，結(jié)合自然災(zāi)害行政救助實(shí)踐來看，可知當(dāng)前的自然災(zāi)害行政救助法律制度存在一些問題，突出表現(xiàn)在以下幾方面。

(一)自然災(zāi)害行政救助立法不統(tǒng)一

針對自然災(zāi)害救助，我國目前已經(jīng)制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》《自然災(zāi)害救助條例》《社會救助暫行辦法》和其他各類防災(zāi)法或條例等，從法律法規(guī)內(nèi)容可以看出，現(xiàn)行立法主要是規(guī)定自然災(zāi)害應(yīng)急處理的“技術(shù)手段”，并沒有對行政救助制度進(jìn)行明確系統(tǒng)的規(guī)定。而且，目前沒有關(guān)于自然災(zāi)害行政救助的單行立法，導(dǎo)致自然災(zāi)害行政救助工作缺乏直接可供執(zhí)行和操作的法律規(guī)范。目前，關(guān)于自然災(zāi)害救助的規(guī)定只是以行政法規(guī)的形式發(fā)布，其立法層級與法律約束力均有所弱化，其法律權(quán)威性不足，操作性不強(qiáng)。甚至發(fā)生了巨災(zāi)才開始專項(xiàng)救助立法，如四川汶川地震后，國務(wù)院頒布了行政法規(guī)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》。

(二)自然災(zāi)害行政救助機(jī)構(gòu)不健全

國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《自然災(zāi)害救助條例》首次確定了專門的災(zāi)害救助機(jī)構(gòu)，即國家減災(zāi)委員會。但是，我國目前實(shí)際上承擔(dān)自然災(zāi)害行政救助責(zé)任的行政主體具有多部門交織、層級重疊、常設(shè)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)打架的特點(diǎn)，缺乏統(tǒng)一的專門的救災(zāi)管理部門。這種現(xiàn)象產(chǎn)生兩種不良后果：其一，救助職能分散，各行政主體之間的協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制并不明確，在發(fā)生重特大自然災(zāi)害時，無法有效整合各部門的行政資源以形成救助合力；其二，多個行政救助主體存在職責(zé)不明確與職能交叉的問題，這將直接導(dǎo)致救助信息難以共享、救助真空、重復(fù)救助等后果。

(三)自然災(zāi)害行政救助標(biāo)準(zhǔn)與對象不確定

自然災(zāi)害行政救助的首要目標(biāo)是保障災(zāi)民的生存權(quán)，要符合這一目標(biāo)就需要設(shè)定合理的救助標(biāo)準(zhǔn)和對象。然而，目前自然災(zāi)害行政救助的標(biāo)準(zhǔn)和對象存在以下問題：其一，標(biāo)準(zhǔn)不夠明確和具體，缺乏可操作性；其二，標(biāo)準(zhǔn)和對象的確定具有很強(qiáng)的隨意性；其三，標(biāo)準(zhǔn)和對象的確定脫離了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際狀況；其四，救助標(biāo)準(zhǔn)和對象沒有能夠“與時俱進(jìn)”。救助標(biāo)準(zhǔn)和救助對象的規(guī)定不明確、不科學(xué)，賦予了行政救助主體很大的自由裁量權(quán)，也使行政主體在實(shí)施行政救助時具有很大的隨意性，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重的“權(quán)力尋租”行為，滋生貪污救災(zāi)款項(xiàng)、挪用救災(zāi)物資、受賄等腐敗犯罪行為，損害災(zāi)民的合法權(quán)益，給國家和社會造成了無法用物質(zhì)彌補(bǔ)的損失。

(四)自然災(zāi)害行政救助管理體制不順暢

自然災(zāi)害行政救助的管理體制不順暢，甚至可以說比較混亂，這既有法出多門的原因，也有管理體制不科學(xué)不合理的問題。雖然對于災(zāi)民實(shí)施行政救助是多個行政主體聯(lián)動進(jìn)行，但缺乏統(tǒng)一、有效、暢通、強(qiáng)力的行政管理體制，不同層級和位階的行政部門之間和不同地區(qū)、不同部門之間的職權(quán)劃分與配合存在很大的障礙。這種管理體制不統(tǒng)一、不順暢的直接后果就是自然災(zāi)害行政救助效率低下和災(zāi)民無法及時獲得正當(dāng)?shù)氖苤鷻?quán)益，既損害了相對人之災(zāi)民的合法權(quán)益，又嚴(yán)重影響了政府等行政主體的社會公信力。

(五)自然災(zāi)害行政救助財政政策不完善

對自然災(zāi)害行政救助的財政投入是確保順利有效救助災(zāi)民的重要物質(zhì)保障。但是，目前我國在行政救助財政政策方面存在各種問題和不足，這些問題直接影響了政府行政救助的積極性和主動性，進(jìn)而影響了災(zāi)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。2008年四川汶川地震發(fā)生后，政府立即采取了積極的應(yīng)急措施，實(shí)施了強(qiáng)有力的救助，體現(xiàn)在財政方面的支持措施包括政府直接調(diào)撥資金與物資、建立恢復(fù)重建基金、稅收優(yōu)惠政策、中央對地方的轉(zhuǎn)移支付等。盡管如此，我國在自然災(zāi)害行政救助方面還是暴露出一些問題。首先，中央政府與地方政府關(guān)于災(zāi)害救助的財權(quán)與事權(quán)不明確，地方政府的災(zāi)害救助資金往往不足，由于財權(quán)不清，導(dǎo)致中央與地方政府的救助責(zé)任關(guān)系不清楚；其次，政府災(zāi)害救助資金來源不充足且不穩(wěn)定，我國預(yù)算法規(guī)定的災(zāi)害救助預(yù)備費(fèi)比例偏低，遇到重大自然災(zāi)害如汶川地震時，政府的救助資金預(yù)算存在很大缺口；最后，政府災(zāi)害救助資金的使用管理不規(guī)范、不公開、不透明，如汶川地震恢復(fù)重建中存在挪用、侵吞、轉(zhuǎn)移救災(zāi)資金等不法行為，資金使用缺乏有效監(jiān)管。

三、重構(gòu)我國自然災(zāi)害行政救助制度的建議

針對目前我國自然災(zāi)害行政救助制度存在的一些問題，本文將從以下四個方面探討如何重構(gòu)。

(一)系統(tǒng)清理自然災(zāi)害行政救助的立法

當(dāng)前涉及自然災(zāi)害行政救助的法律規(guī)范體系雖然初具規(guī)模，但是“法”出多門、效力層次低、內(nèi)容不協(xié)調(diào)等弊端嚴(yán)重制約了我國自然災(zāi)害行政救助的執(zhí)行力和權(quán)威性，影響了救助效率，損害了災(zāi)民的合法權(quán)益。需要對現(xiàn)行立法進(jìn)行系統(tǒng)清理，提高立法層次，在時機(jī)成熟的時候，在國務(wù)院現(xiàn)行行政法規(guī)《自然災(zāi)害救助條例》和《社會救助暫行辦法》的基礎(chǔ)上，由全國人大常委會制定統(tǒng)一的《自然災(zāi)害救助法》，統(tǒng)一規(guī)定自然災(zāi)害行政救助的工作方針、救助的基本原則、救助的主體、對象及客觀標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利與義務(wù)、財政救濟(jì)及監(jiān)督等內(nèi)容。通過最高立法機(jī)關(guān)的立法，克服部門利益，打破部門壁壘，防止義務(wù)真空，加強(qiáng)對自然災(zāi)害行政救助的立法監(jiān)督，用法律的形式維護(hù)和保障公民依法享有的各項(xiàng)權(quán)利。美國專門制定了《斯坦福法案》規(guī)定災(zāi)害救助的各種制度，可以作為借鑒。

(二)自然災(zāi)害行政救助具體制度的建構(gòu)

1．統(tǒng)一自然災(zāi)害行政救助的主體與職責(zé)

目前，國家減災(zāi)委員會不是國務(wù)院常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，其執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力和權(quán)威性較弱。為此，我國應(yīng)該通過立法進(jìn)一步規(guī)范、整合自然災(zāi)害行政救助職責(zé)，設(shè)定統(tǒng)一的自然災(zāi)害行政救助主體。應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害發(fā)生的地域范圍和嚴(yán)重程度，規(guī)定應(yīng)急救助的負(fù)責(zé)主體是國務(wù)院或縣級以上地方各級人民政府，因?yàn)閷τ趹?yīng)急救助，只有一級地方政府才能有效調(diào)動各職能部門共同參與到行政救助工作中來。對于災(zāi)后行政救助的實(shí)施主體，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害發(fā)生的地域范圍和災(zāi)后救助的難度，規(guī)定災(zāi)后救助的實(shí)施主體是國務(wù)院或地方各級人民政府的民政部門，由民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)實(shí)施災(zāi)后救助，這有利于落實(shí)責(zé)任和保障災(zāi)民的合法權(quán)益。

在統(tǒng)一自然災(zāi)害行政救助的實(shí)施主體后，需進(jìn)一步規(guī)范和明確救助主體的具體職責(zé)，就是明確有關(guān)行政主體對災(zāi)民和社會公眾等負(fù)有的救助義務(wù)，這也是保障公民生存權(quán)等合法權(quán)益的法律手段。我國自然災(zāi)害行政救助主體的職責(zé)應(yīng)當(dāng)包括兩大類，第一類是應(yīng)急救助職責(zé)，第二類是災(zāi)后救助職責(zé)。第一類應(yīng)急救助職責(zé)包括：立即向社會公告政府應(yīng)對措施和公眾防范措施；緊急救治受傷人員、疏散、轉(zhuǎn)移、安置受災(zāi)人員；緊急調(diào)撥、運(yùn)輸自然災(zāi)害救助應(yīng)急資金和物資，及時向受災(zāi)人員提供基本生活必需品等應(yīng)急救助，保障受災(zāi)人員基本生活等基本保障。第二類災(zāi)后救助職責(zé)包括：對住房損毀嚴(yán)重的受災(zāi)人員進(jìn)行過渡性安置，組織進(jìn)行災(zāi)后重建；及時核實(shí)災(zāi)區(qū)住房恢復(fù)重建補(bǔ)助對象，并給予資金、物資等救助；為災(zāi)區(qū)和災(zāi)民提供合法合理的政策優(yōu)惠；給予物質(zhì)援助之外的就業(yè)指導(dǎo)、自助能力培養(yǎng)和心理安撫、親情陪護(hù)等精神援助。

2.明確自然災(zāi)害行政救助的對象與標(biāo)準(zhǔn)

自然災(zāi)害行政救助的對象是自然災(zāi)害行政救助法律關(guān)系中的相對人，為了確保行政救助公平與公正，就需要從法律制度上嚴(yán)格規(guī)定受助對象的條件和范圍，堅決杜絕不符合條件的人員侵占國家與社會資源。在自然災(zāi)害行政救助立法中，可以采取概括式與列舉式二者相結(jié)合的方式進(jìn)行，將自然災(zāi)害行政救助的對象界定為：因自然災(zāi)害而直接或間接地遭受到人身、財產(chǎn)損失與危險或者生活困難的公民，如災(zāi)民、病人和傷員及其家屬等。認(rèn)定自然災(zāi)害行政救助的對象條件有戶籍標(biāo)準(zhǔn)與地域標(biāo)準(zhǔn)，由于當(dāng)下社會人員的流動性非常強(qiáng)，顯然戶籍標(biāo)準(zhǔn)不合實(shí)際，所以，筆者認(rèn)為救助對象的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用相應(yīng)的地域標(biāo)準(zhǔn)。凡在受災(zāi)地區(qū)的人，無論是否受到人身傷亡或財產(chǎn)損失，都應(yīng)認(rèn)定其為災(zāi)民。外來的流動與暫住人口也享有受助權(quán)。因受災(zāi)地區(qū)整體社會秩序的混亂，需要政府、社會給予搶險救助、安置救助和災(zāi)后重建的公民，依法自動獲得災(zāi)民身份。災(zāi)民因其受災(zāi)的種類和后果的不同，在災(zāi)民的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和條件上也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對災(zāi)民身份及其損失進(jìn)行甄別，劃分出相應(yīng)的救助等級，制定出細(xì)致的救助標(biāo)準(zhǔn)。

行政主體實(shí)施自然災(zāi)害行政救助的基礎(chǔ)是保障公民生存權(quán)，目的是為了保障公民的基本生活需要，因此，科學(xué)地明確行政救助客觀標(biāo)準(zhǔn)，是自然災(zāi)害行政救助制度的一個重要環(huán)節(jié)。由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平十分不均衡，城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距較大，全國難以規(guī)定一個救助標(biāo)準(zhǔn)，更不能搞一刀切，否則會因救助傷害一部分公民的權(quán)益，導(dǎo)致社會不公。在確定具體的救助標(biāo)準(zhǔn)時，可以根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、政府財政狀況、居住消費(fèi)價格等因素來確定。具體操作時，可以參考我國的最低生活保障制度，建立自然災(zāi)害行政救助標(biāo)準(zhǔn)制度。地方政府在確定自然災(zāi)害行政救助標(biāo)準(zhǔn)時，要嚴(yán)格按照程序提議和通過，向社會公布，確保程序公開和公正，聽取公眾意見，保障公民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外，自然災(zāi)害行政救助的標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變，它要根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和政府的財政實(shí)力而及時作出相應(yīng)的調(diào)整，實(shí)行動態(tài)管理。

3.明確自然災(zāi)害行政救助的內(nèi)容與方式

行政主體通過對遭受自然災(zāi)害的公民給予一定形式的行政救助，主要是給予受災(zāi)害民眾以生存權(quán)照顧，并輔之以發(fā)展權(quán)。由此可見，行政救助可以維護(hù)和保障災(zāi)民的人身權(quán)利、物質(zhì)權(quán)益、精神權(quán)益。因此，我國自然災(zāi)害行政救助的內(nèi)容與方式多種多樣，不能簡單地只是提供物質(zhì)救助和人身救助，對遭受自然災(zāi)害的公民及其家庭來說，對他們的精神救助同等重要。我國應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步豐富自然災(zāi)害行政救助的有效方式，應(yīng)該建立物質(zhì)救助、人身救助、服務(wù)救助和精神救助多位一體的救助方式體系。

物質(zhì)救助就是要解決災(zāi)民基本的生存需要問題，為災(zāi)民提供滿足基本生活需要的資料，包括：發(fā)放食品、飲用水、衣被、取暖、藥品等應(yīng)急救災(zāi)物資；搭建災(zāi)民臨時住所；提供過渡性安置房；災(zāi)后恢復(fù)重建；減免費(fèi)用；發(fā)放臨時困難補(bǔ)助等。人身救助就是要確保災(zāi)民的人身安全，減少人員傷亡，包括：緊急疏散、轉(zhuǎn)移、安置災(zāi)民；控制危險；提供應(yīng)急醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫等。服務(wù)救助就是要解決災(zāi)后災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)生活的問題，包括提供就業(yè)指導(dǎo)、提供就業(yè)崗位、提供創(chuàng)業(yè)等政策優(yōu)惠、提供職業(yè)培訓(xùn)、協(xié)助聯(lián)絡(luò)失散親朋等。精神救助就是要解決災(zāi)民因突發(fā)自然災(zāi)害遭受重大傷亡與損失等引發(fā)的一系列心理與情感等精神問題?！皩?shí)施精神救災(zāi)，安撫災(zāi)民情緒，重構(gòu)被災(zāi)害破壞了的精神世界，是災(zāi)害救助的重要內(nèi)容?！痹谧匀粸?zāi)害行政救助制度中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定精神救助的方式、內(nèi)容、程序等。精神救助的方式包括：提供心理健康治療；提供心理咨詢與指導(dǎo)；提供精神撫慰等。

(三)自然災(zāi)害行政救助的管理體制

為把分散的救助職責(zé)加以集中整合，便于救助主體實(shí)施統(tǒng)一行動、專業(yè)管理、信息共享，有效救助災(zāi)民，我國需要盡快建立起一套“屬地管理、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、逐級負(fù)責(zé)”的自然災(zāi)害行政救助管理體制。對于自然災(zāi)害行政救助的組織實(shí)施，由各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)范圍內(nèi)的救助工作，區(qū)分應(yīng)急救助和災(zāi)后救助的不同情形，由各級政府或民政部門具體承擔(dān)救助義務(wù)與責(zé)任，在明確行政救助的責(zé)任主體時，理順在救助過程中的行政協(xié)助體制機(jī)制，使自然災(zāi)害行政救助主體守土有責(zé)，不相互推諉、扯皮，使災(zāi)民方便求助和求助有效。

(四)完善自然災(zāi)害行政救助的財政制度

為了更好地集中財力、物力實(shí)施有效救助，我國應(yīng)從以下幾方面進(jìn)一步完善自然災(zāi)害行政救助的財政制度。

1.明確中央與地方政府救助的財政保障責(zé)任

要根據(jù)自然災(zāi)害程度、范圍的不同，結(jié)合中央與地方政府不同的財權(quán)和事權(quán)，區(qū)別規(guī)定中央和地方政府在災(zāi)害救助方面的財政保障責(zé)任；對于破壞程度大、破壞面廣、導(dǎo)致重大損失的自然災(zāi)害，可以明確由中央政府承擔(dān)主要的財政支持與保障責(zé)任，對于破壞程度小、破壞面窄、損失不嚴(yán)重的自然災(zāi)害，可以明確由地方政府承擔(dān)主要的財政支持與保障責(zé)任。總之，要通過制度明確中央和地方政府在災(zāi)害救助方面應(yīng)承擔(dān)的具體的財政保障責(zé)任，不能因此導(dǎo)致救助真空或救助不力的不良局面。

2.完善自然災(zāi)害行政救助財政預(yù)算制度

對自然災(zāi)害的行政救助，具有突發(fā)性、應(yīng)急性，而且所需財政支出數(shù)額較大，為有效應(yīng)對財力不足等問題，我國應(yīng)據(jù)此調(diào)整和完善相應(yīng)的預(yù)算制度。我國應(yīng)對目前預(yù)備費(fèi)1%—3%的比例進(jìn)行科學(xué)論證，并進(jìn)行適當(dāng)提高，以真正發(fā)揮其作為公共財政的應(yīng)急保障作用。同時，對于突發(fā)性的重大自然災(zāi)害，各級人大及其常委會要根據(jù)實(shí)際情況批準(zhǔn)政府增加救助預(yù)算的支出。

3.建立自然災(zāi)害行政救助專項(xiàng)資金制度

各級政府要統(tǒng)籌安排行政救助資金來源，不局限于國家撥款和政府預(yù)備資金，要擴(kuò)大籌資渠道，建立來源多元化、使用一體化的自然災(zāi)害行政救助專項(xiàng)資金制度。對災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，政府可以利用金融政策、社會資本解決救助資金不足的問題。專項(xiàng)資金要由政府統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ茫坏门沧魉?，要確保自然災(zāi)害發(fā)生時，政府有足額資金進(jìn)行應(yīng)急支配和予以救助。

4.強(qiáng)化自然災(zāi)害行政救助資金使用監(jiān)管制度

四川汶川地震發(fā)生后，中央和地方各級政府都投入了大量的資金以救助災(zāi)區(qū)民眾和恢復(fù)重建，民政部還發(fā)布了《關(guān)于汶川大地震四川省“三孤”人員救助安置的意見》，與此同時，救災(zāi)資金的使用管理也成了社會關(guān)注的焦點(diǎn)。為了使救助資金真正用到實(shí)處，發(fā)揮雪中送炭的作用，國家需要建立完善的救助資金使用監(jiān)管制度。具體來說：一要明確救助資金使用的審批權(quán)限，將權(quán)限與責(zé)任緊密結(jié)合起來，實(shí)行審批人終身追責(zé)機(jī)制；二要實(shí)行救助資金使用的全過程審計和監(jiān)督，加強(qiáng)資金使用的事前、事中、事后審計監(jiān)督，不留監(jiān)管漏洞與死角；三要建立救助資金使用公開機(jī)制，政府對每一筆救助資金的使用支出都要向社會公眾公開，讓廣大民眾知情和監(jiān)督。

當(dāng)前，由于地球資源破壞、環(huán)境惡化，世界各地自然災(zāi)害頻發(fā)，給民眾造成了巨大損失，直接影響和危害了公民的生存權(quán)。就自然災(zāi)害的救助而言，包括政府機(jī)關(guān)救助、社會力量救助和個人力量自救三個層次，而其中的政府機(jī)關(guān)救助尤為重要和必要。高度重視自然災(zāi)害救助工作和加強(qiáng)其法制建設(shè)已成為世界各國和地區(qū)的共識，基于生存權(quán)理論、國家責(zé)任理論、服務(wù)行政理論，為保障災(zāi)民生存權(quán)和維護(hù)社會公平與正義，我國應(yīng)順勢而為，加強(qiáng)自然災(zāi)害行政救助的法治化建設(shè)，規(guī)范自然災(zāi)害行政救助，努力建設(shè)陽光政府和法治政府。

[1]王立國.論我國公民的住宅權(quán)及其實(shí)現(xiàn)[D].成都: 西南交通大學(xué)法學(xué)院，2011.

[2]曹明睿.社會救助法律制度研究[D].重慶:西南政法大學(xué)法學(xué)院,2004.

[3]劉靈芝.論公民養(yǎng)老權(quán)的可訴性[J].河北法學(xué)，2011，(6).

[4]袁媛.我國公民住宅權(quán)的憲法保障研究[D].石家莊:河北師范大學(xué)法政學(xué)院，2012.

〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

2014-10-13

黑龍江省教育廳人文社會科學(xué)項(xiàng)目“我國自然災(zāi)害行政救濟(jì)制度研究”(12544011)

周孜予(1980-)，女，黑龍江綏化人，研究人員，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，從事行政法學(xué)、民事訴訟法學(xué)研究。

D912.1

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