林 紅

(東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱150040;黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)思想政治理論課教研部，黑龍江大慶163319)

一、民生改善的基本內(nèi)涵

從廣義來說，民生可以延伸到經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等任何領(lǐng)域。狹義上的民生主要是指人的基本生存和生活狀態(tài)、基本發(fā)展機(jī)會、能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況等。由于廣義上的民生不宜操作和把握，難以同民生改善的具體政策和措施有效結(jié)合。為此，本文從狹義的角度來界定民生問題。構(gòu)建社會主義和諧社會，離不開保障和改善民生，始終以民生問題為核心。保障和改善民生是實(shí)現(xiàn)中國夢的價值目標(biāo)、實(shí)踐途徑和根本力量，即實(shí)現(xiàn)中國夢的牽引力。［1］李培林認(rèn)為，保障和改善民生沒有終點(diǎn)站。［2］民生改善與民生常態(tài)是相輔相成的。民生常態(tài)是國家在政治、經(jīng)濟(jì)等特定歷史背景下，對于公民生存狀態(tài)的認(rèn)知和保障程度。民生常態(tài)是民生改善的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，民生改善是民生常態(tài)更新的動力機(jī)制。［3］谷黎君等認(rèn)為民生改善就是基本生存保障的夯實(shí)，基本發(fā)展能力的提升，大眾社會福利的保障。［4］民生主要涉及生存狀態(tài)、生計來源、生活質(zhì)量三方面內(nèi)容，這三方面內(nèi)容呈現(xiàn)遞進(jìn)狀態(tài)，由低到高。從現(xiàn)實(shí)和操作邏輯看，民生改善實(shí)際遵循層層遞進(jìn)規(guī)律，實(shí)施后一內(nèi)容是以基本實(shí)現(xiàn)前一內(nèi)容為前提條件。改善民生不能過度依賴政府。［5］在推進(jìn)民生改善方面，各級政府應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)體制要求做事，以人為本、著力改善民生，以滿足群眾切身利益需求為出發(fā)點(diǎn)。政府作為現(xiàn)代社會的管理者需要盡職盡責(zé)，如果政府工作不到位或越位都會影響民生的改善。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，若過度地依賴政府改善民生，會具有較大危害性。民生改善的科學(xué)推進(jìn)必然要求適度發(fā)揮政府的作用，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下不能將政府的作用無邊際地擴(kuò)大。國務(wù)院副總理汪洋到林區(qū)調(diào)研時指出:“推進(jìn)國有林區(qū)改革必須守住三條底線，第一要守住生態(tài)安全底線，第二要守住社會穩(wěn)定底線，第三要守住民生改善底線?！备纳粕鷳B(tài)、社會穩(wěn)定、改善民生，這三者應(yīng)高度一致、緊密聯(lián)系、不可分割。生態(tài)安全底線絕對不能突破，改善民生必須社會穩(wěn)定，社會穩(wěn)定是改善民生的重要前提，是林區(qū)職工群眾安居樂業(yè)、林業(yè)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的根本保障。民生改善是改革發(fā)展的最終落腳點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)從養(yǎng)人到養(yǎng)生態(tài)的根本轉(zhuǎn)變，從以森林資源養(yǎng)人轉(zhuǎn)變?yōu)楦玫乇Ｗo(hù)生態(tài)而養(yǎng)人的目的。

二、民生改善為培育林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長提供新動力

全面禁伐后林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會獲得持續(xù)不竭的動力，主要通過三個方面來實(shí)現(xiàn):

1.實(shí)現(xiàn)林區(qū)職工收入結(jié)構(gòu)多元化。全面停止商業(yè)性采伐，這一舉措是轉(zhuǎn)換經(jīng)營活動的重心，工作重點(diǎn)從開發(fā)利用轉(zhuǎn)向全面保護(hù)，并不是終結(jié)森林經(jīng)營活動，而是使森林經(jīng)營活動從木材生產(chǎn)向林下經(jīng)濟(jì)和生態(tài)林業(yè)建設(shè)轉(zhuǎn)變。全面禁伐后可緩解森林資源的壓力，使森林資源得以休養(yǎng)生息，涵養(yǎng)水源和保持水土，防治環(huán)境污染，維系生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)《關(guān)于切實(shí)做好全面停止商業(yè)性采伐試點(diǎn)工作的通知》，黑龍江森工、大興安嶺下屬各林業(yè)局第一季度的采伐量、出材量不得超過2014年度木材生產(chǎn)計劃的70%，木材產(chǎn)量的大幅下調(diào)，使一直以來依靠林木采伐和銷售為主要收入來源的森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降，而源于森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)收益的林區(qū)職工的收入必然受到嚴(yán)重的影響。收入是民生之源，當(dāng)務(wù)之急是增加國有林區(qū)職工收入，使黑龍江國有林區(qū)民生得到保障和改善。2013年7月，筆者采取隨機(jī)抽樣的問卷調(diào)查與實(shí)地走訪林業(yè)職工相結(jié)合的方式，對黑龍江國有林區(qū)職工收入進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)國有林區(qū)職工收入來源單一，仍以工資性收入為主，且管理局局直職工收入與林場職工收入存在較大差距。提高林區(qū)職工收入和實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益，是增加森林覆被率，恢復(fù)森林資源性的現(xiàn)實(shí)要求;是增加森林碳匯，持續(xù)經(jīng)營森林資源，實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

考慮目前的“可采林木資源危機(jī)、林業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)危困和職工生活危難”困境，必須改變單一消耗木材的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整林區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，做到依托資源而不依賴資源，選擇科學(xué)的發(fā)展路徑，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)向林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式的全面轉(zhuǎn)型?？茖W(xué)發(fā)展觀核心是以人為本，發(fā)展的目的致力于改善民生，為民生改善創(chuàng)造雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，改善民生可以有效促進(jìn)發(fā)展，把握好發(fā)展水平和民生改善水平相適應(yīng)的問題，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。十八大政策取向就是民生優(yōu)先、富農(nóng)惠農(nóng)，改善民生是判斷科學(xué)發(fā)展的主要標(biāo)尺。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，逐步推進(jìn)國有林區(qū)“一分一建”?！耙环忠唤ā保粗鸩酵七M(jìn)國有林區(qū)政企事分開，剝離企業(yè)的社會管理職能，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機(jī)構(gòu)。森工總局是國家林業(yè)局下放直屬企業(yè)單位，行政上歸省政府管轄，部分業(yè)務(wù)歸國家林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)，身份復(fù)雜，既是政府部門，又是企業(yè)經(jīng)營單位。森工總局具有一定行政職能，公檢法、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、市政社區(qū)等自成體系，但管理經(jīng)費(fèi)又來自所屬林業(yè)局的收入上繳。體制弊端導(dǎo)致管理職能分工不清，沒有形成專業(yè)化的經(jīng)營管理體制，這已成為林區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展的重要障礙。森工企業(yè)社會負(fù)擔(dān)沉重，被賦予承擔(dān)社會職能、政府職能，政企合一，出現(xiàn)政府行為企業(yè)化、企業(yè)行為政府化的現(xiàn)象。張志達(dá)、滿益群等認(rèn)為，國有林區(qū)存在政府主導(dǎo)地位缺失、企業(yè)喪失競爭能力、林區(qū)職工收入扭曲、社會管理效率低下等問題，這些問題的主要根源在于林區(qū)特有的政企合一的管理體制。［6］應(yīng)逐步分離森工企業(yè)的社會職能，強(qiáng)制移交森工企業(yè)的政府職能，以實(shí)現(xiàn)政府逐漸地退出市場。為更好地發(fā)揮政府作用，切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使國有林區(qū)的政府、市場、企業(yè)、社會之間的關(guān)系協(xié)調(diào)一致，應(yīng)優(yōu)化調(diào)整其權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行關(guān)系，在社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行框架中將林區(qū)的各種資源納入進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

政府在國有林區(qū)建立和完善基礎(chǔ)設(shè)施、林區(qū)制度改革等方面的作用不可替代。國有林區(qū)改革做法得到廣大林業(yè)職工的認(rèn)可、支持和擁護(hù)，已取得了階段性成效，但也存在一些深層次的問題。中央與地方政府對國有林區(qū)改革的參與和支持力度不夠，中央與地方事權(quán)劃分不清，承擔(dān)改革成本的主體缺失，國有林管理權(quán)歸屬存在爭議等。［7］民生目的的實(shí)現(xiàn)和民生的發(fā)展與財政收入緊密相關(guān)，政府往往是依據(jù)特定時期的社會需求和國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況來決定公共財政的投入，在實(shí)踐中不可避免存在一些問題，由于政府間權(quán)責(zé)劃分模糊，財政投入缺乏制度化的機(jī)制建設(shè)和合理規(guī)劃，有較大的隨機(jī)性。

3.民生問題的解決須加強(qiáng)制度的創(chuàng)新與保障。民生問題產(chǎn)生與政府的制度安排和政策設(shè)計有關(guān)，民生問題的解決須加強(qiáng)制度的創(chuàng)新與保障，發(fā)揮制度的剛性作用，在有序的狀態(tài)下逐漸滿足人民群眾的民生需求。我國過去幾十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展太快，社會發(fā)展相對緩慢，政治發(fā)展明顯滯后，最終都以民生問題的形式凸顯出來。自1998年實(shí)施以天然林休養(yǎng)生息和以恢復(fù)發(fā)展為目標(biāo)的天保工程后，重點(diǎn)扶持國有林區(qū)，長期以來重取輕予的政策目前在國有林區(qū)得以改變，職工生活水平有所提高。但在天然林保護(hù)工程實(shí)施之后，國有林區(qū)進(jìn)行大規(guī)模改革，如進(jìn)行一次性安置和解聘職工、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改制林區(qū)加工業(yè)等，再加上國有林區(qū)所處的地理位置較偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，在各林業(yè)局的林業(yè)內(nèi)部、行業(yè)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。全面禁伐后，企業(yè)收入銳減，使得國有林區(qū)部分職工的收入水平下降、收入結(jié)構(gòu)不盡合理，林區(qū)貧困人口雖已減少，但貧困問題并沒有得到根本解決。從人均收入來看，林業(yè)局的人均收入水平仍遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。林業(yè)局的職工雖然是城鎮(zhèn)戶口，但實(shí)質(zhì)上與城市郊區(qū)的農(nóng)民生活水平差不多。黑龍江國有林區(qū)全面禁伐后，富余人員就業(yè)困難，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約。國有林區(qū)存在現(xiàn)有的制度不夠科學(xué)、系統(tǒng)和完善，有的操作性不強(qiáng)，有的針對性不強(qiáng)，有的連續(xù)性不強(qiáng)，還有的執(zhí)行制度不夠嚴(yán)格，監(jiān)督問責(zé)不到位等問題。

國有林區(qū)現(xiàn)有的社會保障制度覆蓋范圍較小，不夠健全、合理。在林業(yè)社會保障建設(shè)中更多的是服從于特定時期的特定需要，由于管理模式的特殊性，國有林區(qū)享受不到扶植地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展給當(dāng)?shù)芈毠ど鐣Ｕ蠋淼膬?yōu)惠政策，社會保障游離在地方統(tǒng)籌范圍之外，客觀上造成了國有林區(qū)過多地依賴國家的社會保障體系、社會救助等制度。從總體來說，國有林區(qū)還不是在一個非常雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上來談民生問題。與此同時，民生又涉及非常多的方面，解決民生問題要從國有林區(qū)的具體情況出發(fā)，制定符合國有林區(qū)實(shí)際情況的民生制度。

三、國有林區(qū)民生改善的戰(zhàn)略

1.增加國有林區(qū)職工收入是民生改善的基本途徑。從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度分析，中國現(xiàn)階段改善民生的基本途徑只能是通過市場化運(yùn)作。就國有林區(qū)的民生改善而言，政府應(yīng)從生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)兩方面入手，促進(jìn)國有林區(qū)職工增收致富，積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和替代產(chǎn)業(yè)來提高其收入。林下經(jīng)濟(jì)是富民經(jīng)濟(jì)。不斷完善“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作組織+基地+林戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系。積極創(chuàng)建一批特色鮮明、帶動力強(qiáng)的林下經(jīng)濟(jì)示范基地和示范戶。在有條件的林場(所)建設(shè)一批林下采集、種植、養(yǎng)殖、景觀利用項目和技術(shù)推廣示范區(qū)。要強(qiáng)化政策扶持、增加投入，為林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造寬松環(huán)境。產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)載體、財富之源。在林區(qū)如果沒有產(chǎn)業(yè)，民生難以改善，生態(tài)環(huán)境保不住?？梢哉f，抓產(chǎn)業(yè)就是抓民生，就是抓生態(tài)。各林業(yè)局要從森工實(shí)際情況出發(fā)，堅定不移地走產(chǎn)業(yè)立局、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)局、產(chǎn)業(yè)興局之路。抓產(chǎn)業(yè)必須抓項目。一方面要堅決打贏產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)攻堅戰(zhàn)，另一方面要做大做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在上層次、擴(kuò)規(guī)模、提質(zhì)增效上下功夫。要下力整合已有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的林產(chǎn)工業(yè)、森林旅游、綠色食品、礦泉水等資源，創(chuàng)建新型經(jīng)營主體，組建龍頭企業(yè)和專營公司，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化運(yùn)作。要高度重視品牌化建設(shè)，把品牌建設(shè)作為企業(yè)生存之本、強(qiáng)大之器。通過招商引入社會力量發(fā)展林區(qū)產(chǎn)業(yè)，這在轉(zhuǎn)型發(fā)展的初期階段必不可少。還要倍加重視科技創(chuàng)新與應(yīng)用，全面提升森林資源的數(shù)量、質(zhì)量和效益，建設(shè)完備的林業(yè)生態(tài)體系，將林業(yè)科技潛力轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色增長。各林業(yè)局都要把提高產(chǎn)業(yè)科技素質(zhì)擺上議程，依靠科技提檔升級創(chuàng)效益，切實(shí)解決好全面禁伐后職工二次就業(yè)和增加收益問題。

2.強(qiáng)化國有林區(qū)政府責(zé)任是民生改善的根本保障。民生與政府關(guān)系密切。對于政府來說，必須履行保障和改善民生的職責(zé)，政府是民生建設(shè)的政治責(zé)任主體和重要的福利供給主體［8］。現(xiàn)階段大多民生措施基本上是以政府主導(dǎo)、由上而下來進(jìn)行的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更加注重民生權(quán)利，檢驗執(zhí)政成效的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)是民生狀況。牢固樹立“以人為本、執(zhí)政為民”的思想，強(qiáng)化政府的民生責(zé)任，建立民生問題的問責(zé)制度。有人提出，政府在其制度設(shè)計與政策出臺中應(yīng)堅守公平與正義的價值底線，通過政府干預(yù)，避免絕對貧困，合理調(diào)整分配收入，堅決取締非法收入，保障社會公平，讓全體國民能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，民生政策、決策的執(zhí)行注重公民的參與，最終推進(jìn)民生問題不斷得到改善。

國有林區(qū)必須進(jìn)行管理體制改革，打破林區(qū)目前資源管理、企業(yè)經(jīng)營、政府職能“三權(quán)合一”的管理體制，確保森林經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)三大效益的實(shí)現(xiàn)，既能保護(hù)與發(fā)展森林資源，又能進(jìn)一步發(fā)展國有森工企業(yè)和完善林區(qū)社會行政管理職能。為此，應(yīng)構(gòu)建林區(qū)“三個主體”，即森林資源管理主體，森工企業(yè)經(jīng)營主體，林區(qū)社會行政事務(wù)管理主體，使三種職能分開，實(shí)行“三權(quán)分治”和“專業(yè)化經(jīng)營”的管理體制，并保證“三個主體”的協(xié)調(diào)運(yùn)作。通過改革，加快林區(qū)和諧社會建設(shè)步伐。將森工企業(yè)承擔(dān)的政府職能和森林資源監(jiān)督管理職能，移交給由原森工企業(yè)人員組成的新的政府職能部門，國有林區(qū)改革已取得一定成效。民生改善既需要中央政府的政策支持，也需要地方各級政府的全力配合。理順政府間關(guān)系，明確各級政府在民生建設(shè)中的職責(zé)，圍繞改善民生，增強(qiáng)執(zhí)政為民的理念，解決教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、困難群體就業(yè)等民生問題。為提高政府對公共資源的利用率，各級政府必須充分發(fā)揮其積極性，遵守各項制度和法律，提高公共服務(wù)的供給水平，促進(jìn)民生改善與經(jīng)濟(jì)建設(shè)共同發(fā)展。

3.建立并健全民生制度是民生改善的重要前提?！懊駷榘畋?，本固邦寧”，這是以民為本的治國理念，是儒家治國理政思想的核心，蘊(yùn)涵著深厚的民族傳統(tǒng)文化的底蘊(yùn)。古代政府重視民生、改善民生，本質(zhì)上是為統(tǒng)治者服務(wù)，這是政府穩(wěn)定統(tǒng)治的基礎(chǔ)，但缺乏對改善民生的制度化保障。把政府的民生職責(zé)用法律形式規(guī)定下來是在二戰(zhàn)之后。我國隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有必要用法律形式明確民生目標(biāo)，并把政府的民生政策予以制度化，這也是現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。國內(nèi)學(xué)者更多的是將民生改善置于改革發(fā)展、收入分配和結(jié)構(gòu)調(diào)整中進(jìn)行研究，偏重于實(shí)踐問題分析。黨的十八大明確提出要完善保障和改善民生的各項制度安排。重視共建共享和保障民生的制度性安排，必須立足國情和民情，轉(zhuǎn)變政府職能，改革與創(chuàng)新民生體制，并保障民生制度的合理性。

國有林區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度很低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，而且林業(yè)局居民區(qū)、大多數(shù)林場(所)區(qū)域間基本公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量差距大，應(yīng)構(gòu)建國有林區(qū)均等化基本公共服務(wù)供給制度，著力解決醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在的主要民生問題，實(shí)現(xiàn)全社會福利最大化;構(gòu)建利益協(xié)調(diào)體制機(jī)制，確保民生改善行為的合理性并能重新形成利益均衡格局［9］，進(jìn)行收入分配改革“提低控高”，實(shí)現(xiàn)共同富裕;構(gòu)建國有林區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化制度，全面禁伐后加快推進(jìn)林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，同時做好林區(qū)職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)工作，促進(jìn)就業(yè)與勞動收入增長，確保林區(qū)職工停伐不減收;構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)治理機(jī)制，堅決貫徹落實(shí)國家停伐決定，切實(shí)擔(dān)負(fù)起保障國家生態(tài)安全的重大使命。國有林區(qū)建設(shè)目標(biāo)和具體任務(wù)應(yīng)以改善民生為重點(diǎn)，做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，最終使老百姓得到切實(shí)的好處，把保障和改善民生納入社會建設(shè)的制度框架之中。國有林區(qū)還要按照規(guī)定使用好停伐后國家政策性、社會性扶持資金，堅決杜絕挪用、套用、濫用資金，切實(shí)以實(shí)際成效來為停伐試點(diǎn)積累經(jīng)驗，做出貢獻(xiàn)。

［1］ 李培林．保障和改善民生沒有終點(diǎn)站——讀習(xí)近平談治國理政［N］．人民日報，2015－02－05．

［2］ 吳毅君．保障改善民生是實(shí)現(xiàn)中國夢的牽引力［N］．光明日報，2014－12－19．

［3］ 張艷麗．民生改善問題及規(guī)制路徑初探［J］．中國行政管理，2011，(10):79－81．

［4］ 谷黎君，等．論民生改善的基本內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)路徑［J］．理論與改革，2013，(5):75－77．

［5］ 錢津．改善民生不能過度依賴政府［J］．貴州財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2012，(1):1－5．

［6］ 張志達(dá)，滿益群，劉永紅．國有林區(qū)政企合一改革及相關(guān)政策問題——關(guān)于大興安嶺和伊春的調(diào)研報告［J］．林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008，(1):26－32．

［7］ 劉世佳，華景偉，常延廷．改革林權(quán)制度、創(chuàng)新發(fā)展模式——對伊春市國有林地承包經(jīng)營的調(diào)查［J］．學(xué)術(shù)交流，2007，(5):5－10．

［8］ 楊淵浩．理順政府間關(guān)系 當(dāng)代中國民生建設(shè)的路徑選擇［J］．中國行政管理，2014，(9):85－88．

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