趙樹凱，國務院發(fā)展研究中心中國發(fā)展研究基金會副秘書長，曾任中央書記處農(nóng)村政策研究室辦公室秘書、國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部組織研究室主任。三農(nóng)問題專家、中共中央政治局第三十六次集體學習主講專家。

當?shù)胤街卫碜兂闪私?jīng)濟行為

凌絕嶺：包括您在內(nèi)，很多學者都將當下的基層治理形態(tài)概括為“地方政府公司化”，能否介紹一下這種“公司化”治理出現(xiàn)的歷史背景？

趙樹凱：大致說來，1970年代，地方政府就已開始出現(xiàn)“公司化”治理的雛形，即中央鼓勵地方發(fā)展五小工業(yè)（小煤礦、小鋼鐵廠、小化肥廠、小水泥廠和小機械廠），但受限于人民公社體制，這一基層治理模式?jīng)]有充分發(fā)展。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣，農(nóng)民有了勞動的自主權，也有了一點資金，一部分農(nóng)民就辦起了企業(yè)。當時，蘇南農(nóng)村的企業(yè)辦得不錯，當?shù)剞r(nóng)民從上海停工的工廠找來專家，圍繞農(nóng)業(yè)搞些加工、建材生意。1984年以前，這種企業(yè)被稱作社隊企業(yè);1984年以后，中央政府發(fā)現(xiàn)這種地方自辦企業(yè)的模式不錯，于是發(fā)文鼓勵地方興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并主動給地方政府提供貸款等支持。一方面，受到國家政策的激勵;另一方面，當時中央對地方政府發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是有考核的，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量猛增起來。

1990年代初，隨著民營企業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸走向衰落，然后改制，走向股份化和私有化。這就面臨一個問題：過去地方政府自辦企業(yè)，1990年代開始不辦了，那么我們是否還能稱其為“地方政府公司化”？可以。因為政府還在直接地謀利和追求經(jīng)濟發(fā)展，只是具體形式有所變化而已：過去地方政府自辦企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記是董事長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是總經(jīng)理;現(xiàn)在地方政府不自辦企業(yè)了，它通過賣地和拆遷來謀利。

當然，現(xiàn)在國家也在對基層治理進行改革，比如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不搞經(jīng)濟業(yè)績排名，招商引資考核也放松。但這些都只是政策的微調(diào)，“地方政府公司化”的現(xiàn)象仍然持續(xù)存在。

凌絕嶺：這種“公司化”治理在發(fā)達國家也存在，它和我們基層政府的“公司化”有什么差別？

趙樹凱：事實上，最早也是國外學者首先意識到中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和一般的企業(yè)不一樣，他們認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有一種公共性，它補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入，還能增加社區(qū)福利，所以發(fā)展很快，這是從理論上講。從實踐上看，地方政府有著對GDP的崇拜，它把GDP當成了公司的生產(chǎn)總額。一些發(fā)達國家雖然也存在“公司化”治理，但重點體現(xiàn)在它對社區(qū)福利和地方財政的積極影響上。中國的“地方政府公司化”則更多是一種發(fā)展主義，尤其是政府在追求GDP的過程中還損害了民眾利益，比如征地。但地方官員會自我辯護，說征地是在為老百姓謀發(fā)展。當然，在一定程度上講，征地拆遷也確實是經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。但我們應該看到，因為缺乏對農(nóng)民權利的保障，征地拆遷反而進一步激化了政府和民眾之間的利益沖突，損害了民眾對地方政府的信任。

凌絕嶺：有學者將“地方政府公司化”和傳統(tǒng)中國的“皇權不下鄉(xiāng)”來類比，您認為二者有何區(qū)別？

趙樹凱：“皇權不下鄉(xiāng)”主要指一種政治統(tǒng)治和行政管理的特點，國家權力的觸角只能延伸到縣?？h級以下社會的日常秩序維護，只靠民間的自發(fā)力量，它跟辦企業(yè)不是一回事?，F(xiàn)在的“地方政府公司化”很大程度上將基層治理變成一種經(jīng)濟行為（賣地和拆遷等），傳統(tǒng)社會沒有這種經(jīng)濟行為。

“公司化”的基層治理是走不遠的

凌絕嶺：“公司化”造成的后果是什么？

趙樹凱：“地方政府公司化”不僅導致地方政府和農(nóng)民之間的矛盾，還造成了地方和中央的沖突：最早是源于稅費改革。1990年代中期的分稅制，只分了稅權，卻沒分事權。1990年代后期，人民教育人民辦，連蓋學校都要老百姓自己出錢。中央拿走地方一部分財政收入之后，留下很多支出責任給地方，中央和地方的矛盾隨之深化：中央指責地方GDP掛帥，不提供公共服務，地方認為中央沒提供支持。

分稅制讓地方政府變得很窮，于是基層政府開始琢磨怎么撈錢，一開始是對農(nóng)民亂收費亂集資，后來則通過辦企業(yè)增加收入。在這一過程中，征地拆遷愈演愈烈，又加劇了地方政府和農(nóng)民的矛盾。

凌絕嶺：有學者提出，“地方政府公司化”治理的好處在于，因追求GDP導致的官民矛盾都集中到地方，而不會損害中央政府的權威，對此您有何看法？

趙樹凱：什么叫地方？按照一般的說法，省級以下政府都叫地方，中央則是中央政府。但從縣、鄉(xiāng)兩級看，它們與上級政府之間的矛盾，主要不是和中央政府的矛盾，更多是跟市、省政府之間的矛盾。在縣政府官員眼中，省、市和中央政府往往都算成中央。

值得注意的是，近十年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越?jīng)]有實權了，逐漸成為縣政府的附庸，即縣鄉(xiāng)已經(jīng)一體化了，這就意味著縣和鄉(xiāng)共同構成了基層政府。盡管從制度設計上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是獨立的，但從政府職權講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不能稱之為政府了，因為它沒有財政權，也沒有執(zhí)法權，大多數(shù)情況下它只是縣級政府的辦事機構。現(xiàn)在的中央—地方矛盾具體表現(xiàn)形式有很多種，比如說省—市、市—縣的矛盾等。從政府管理的實際職能和責任看，縣才是地方政府的基層單位。

凌絕嶺：在“地方政府公司化”的治理模式中還存在一個悖論：一方面中央嚴格控制著地方人事;另一方面在政策執(zhí)行上，有些地方政府往往只做表面功夫，中央政令難以有效貫徹。該如何理解此種中央—地方關系呢？

趙樹凱：你剛才提到的悖逆現(xiàn)象，我認為并非政府有意設計的，而是在實踐過程中隨著中央—地方的博弈逐漸發(fā)展出來的。比如工商部門，中央本來是對它進行垂直管理的，以防止工商領域出現(xiàn)地方保護現(xiàn)象，但工商部門有一大幫員工等著發(fā)工資，最后只能將其改回由地方管理。

此外，在中國的宏觀政治框架下，中央既希望地方政府有活力，又擔心地方失控，所以它也不想出現(xiàn)真正的分產(chǎn)分工。地方治理一旦出現(xiàn)問題，縣委書記要負很大的責任。這是改革過程中出現(xiàn)的一種自相矛盾的現(xiàn)象，它是對現(xiàn)實問題的一種反映，有其合理性。但這種情況必定是要改變的，從長遠看，“地方政府公司化”是走不遠的。

環(huán)境在變，農(nóng)民在變，基層政府怎么辦

凌絕嶺：同樣是“公司化”治理，1980年代它使得中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展，現(xiàn)在卻成為地方經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。您認為是什么原因?qū)е逻@套治理機制在當下中國逐漸失效？

趙樹凱：首先是市場環(huán)境在變。改革開放之初，國家經(jīng)濟凋敝，食物相對短缺，城市的國有經(jīng)濟又被控制得很死。在此環(huán)境下，農(nóng)村先一步啟動了改革開放，因為沒有競爭對手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)品供不應求，加上農(nóng)村的勞動力和土地可以自由調(diào)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟自然發(fā)展很快。1980年代也有很多社會矛盾，只是因為政府辦企業(yè)，讓農(nóng)民有了更多的收入，因此官民矛盾不明顯。后來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，被收入增長掩蓋的社會沖突自然顯現(xiàn)出來了。

其次是人在變。實際上不僅是現(xiàn)在的基層政府賣地，1980年代的基層政府也賣地，甚至直接圈地;現(xiàn)在政府征地還會給農(nóng)民一定補償，1980年代雖然也有補償，卻很少;現(xiàn)在政府征地的規(guī)模雖然很大，但1980年代地方政府征地的規(guī)模也不小。為什么1980年代沒有因為征地問題而出現(xiàn)大量的農(nóng)民抗爭呢？關鍵在于，那時的農(nóng)民對土地價值的認識很不清晰，權利意識也不強，即便自己的土地被圈走了，也不會去抗爭，現(xiàn)在則恰恰相反。這也反映出改革開放以后不僅環(huán)境在變，農(nóng)民也在變。

舉個例子，上世紀八九十年代，只要工資條件還可以，哪怕生活和住宿條件差點，農(nóng)民都很樂意應聘做工。1990年代我做農(nóng)民工調(diào)查，農(nóng)民工兩個人共睡一張床鋪，輪流睡覺，一間宿舍能住70多個人?，F(xiàn)在呢？90后農(nóng)民工對生活和勞動條件的要求越來越高，工資低于三五千他們不干，或者有農(nóng)民工二代干兩個月活，掙了幾千塊錢就辭職去玩了，等到?jīng)]錢的時候再找個工作。地方政府和企業(yè)老板都覺得很奇怪：1980年代的農(nóng)民很好說話，年輕人也很能干，現(xiàn)在卻一切都變了。這個變化表面上是看不見的，但實質(zhì)上，近20年的社會變化程度能趕得上傳統(tǒng)社會幾百年的變化。

“地方政府公司化”導致民眾觀念發(fā)生變化，而民眾觀念的變化反過來讓“地方政府公司化”顯得更不合理。地方政府覺得現(xiàn)在的農(nóng)民太刁，變成了“刁民”。但從歷史發(fā)展的角度觀察這一現(xiàn)象，會發(fā)現(xiàn)這反而證明社會在進步，這種進步在意識形態(tài)方面反映得尤為明顯。面對民眾的變化，政府必須適應并改變自身，不能要求民眾還像幾十年前一樣順從聽話。在這樣的歷史情境中，地方政府除了變成對老百姓負責的公共服務型政府之外，是沒有其它出路的，這是中國政治發(fā)展必須跨過的一個坎。

凌絕嶺：這種“公司化”治理近年來也被運用到了信訪治理領域，也就是“領導包案”，對于這套機制，您有何評價？

趙樹凱：“領導包案”是在現(xiàn)有制度框架下沒有辦法的辦法，它為上級政府對下級政府的問責提供了制度保障?？墒?，現(xiàn)有的制度框架下各級政府的權力邊界都很模糊。打個比方，老百姓現(xiàn)在有問題需要向政府反映，但他不知道該跟哪級政府反映，按照中國人的傳統(tǒng)思維自然找高層領導了，這就導致北京這幾年的上訪人數(shù)越來越多。這種情況下，如果各級政府部門有清晰的制度化的分權，讓民眾明白自己的問題不需要找上級政府，那么信訪問題也就真正解決了。

另外，還需要提供切實的手段讓民眾履行自己的權利。再打個比方，農(nóng)民面臨一個問題，這時候如果他有辦法管住縣委書記和縣長，可以通過地方人大監(jiān)督政府，他自然能夠安心地找地方政府解決問題。如果不行，那民眾肯定會向北京跑，這時地方信訪治理必然要采取“領導包案”，這樣導致的結(jié)果就是信訪治理始終沒有法制化。

“領導包案”往往走向兩種治理手段：一是強力打壓;二是金錢收買。我在縣委工作的時候，地方政府一遇到農(nóng)民上訪，就會用金錢收買的方式解決，若花不起那么多錢，就先把上訪農(nóng)民抓起來，鄉(xiāng)政府的后院經(jīng)常關著上訪農(nóng)民。所謂“包案”經(jīng)常是“保證不鬧”，能解決的先解決，解決不了就盯著。

讓老百姓的力量能夠更多地進入體制，從而制約政府——這才是解決基層矛盾乃至所有官民矛盾的最好途徑。

政府的“自我革命”該從哪里入手

凌絕嶺：21世紀以來，政府也在推行項目制改革，希望通過財政的轉(zhuǎn)移支付將地方政府改造成一個服務型機構，您怎么評價這一改革嘗試？

趙樹凱：這只是技術性的制度調(diào)整，而非制度的根本變革。轉(zhuǎn)移支付分專項轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付。作為政策，轉(zhuǎn)移支付是好的政策，但在執(zhí)行過程中，它的操作不透明，也不規(guī)范。其中一般性轉(zhuǎn)移支付大體上有個標準，但很含糊，專項轉(zhuǎn)移支付則沒有標準，就看地方政府在北京的“跑部”能力。在缺乏公開透明制度規(guī)范的情況下，類似財政轉(zhuǎn)移支付一類的技術性制度調(diào)整只會加劇中央—地方的矛盾。

這里還涉及另一個問題：中央不是鐵板一塊。按照一般的說法，近年來進行放權改革，中央政府部門的管理職能更多地從微觀管理向宏觀管理調(diào)整。但事實上，中央政府各部門還是喜歡微觀管理，也就是審批。雖然中央出臺了放權的一攬子改革計劃，但很多部委就是不放權。這就涉及政府自我改革的問題。誠如中央領導人所言，目前中央政府要以自我革命的勇氣來統(tǒng)領各個領域的改革，只有政府先自我革命了，才能在各個領域內(nèi)推進改革。

可是，政府的自我革命該從哪里入手？政府改革的核心動力還是民眾，中央政府改革要靠地方政府給它施壓，地方政府改革要靠民眾給它施壓。在這個過程中，政府領導人不能僵化，不能抱住權力不放，而是要還權給民間社會，讓民間力量參與到政府的改革里。一旦關起門來，政府的改革就跟不改沒什么區(qū)別了。現(xiàn)有的民眾參與，多以非制度化的方式才能實現(xiàn)：上訪、狀告等，導致政府的維穩(wěn)壓力越來越大。其實，可以逐步放開基層選舉，讓老百姓的力量與政府的改革力量相結(jié)合。如果要求地方政府改革，同時又不讓民眾參與進來監(jiān)督地方政府的行為，很可能會使得改革基層治理的目標難以實現(xiàn)。

凌絕嶺：您提到現(xiàn)在基層治理改革要分權，然而也有學者提出，地方政府的“公司化”治理導致中央—地方分權過多，出現(xiàn)了一系列問題，基層治理改革的出路應該是讓中央重新集權，提高政府效能。

趙樹凱：原則上我不贊同這個觀點?！暗胤秸净敝詴е卢F(xiàn)在基層治理的困局，關鍵還是分權分得不夠，尤其是職權。1980年代中期到1990年代初開始一輪分權，此后權力再度集中，主要是職權的集中。在此過程中，上級政府對下級政府的控制越來越多，二者的矛盾也就越來越多。從中央和地方的關系看，中央給地方的權力少;從政府和民眾的關系看，政府給民眾的權力少。改革的方向在于中央向地方分權，政府向民間分權。

基層政府治民，它的職責是管理老百姓，它不得不處理老百姓的矛盾，有時上訪農(nóng)民鬧得太厲害了，它必須公開政務。高層政府內(nèi)部就沒那么簡單了，高級官員有問題，下級官員基本是不敢吱聲的。從這個角度審視改革問題，關鍵還是利用基層改革來推動高層改革。

基層干部和民眾其實也有自己的智慧

凌絕嶺：近年來，基層社區(qū)的治理創(chuàng)新受到學界和政府越來越多的關注。

趙樹凱：現(xiàn)在基層社區(qū)治理有很多創(chuàng)新，比如社區(qū)、居委會、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。當我們?nèi)タ疾爝@些創(chuàng)新時會發(fā)現(xiàn)，它的根本動力還是來自于民眾，正是為了滿足民眾的需求，為了化解民眾中的某項矛盾，基層社區(qū)的管理者才會采取某項治理措施。最初可能只是變通措施，最后卻成了創(chuàng)新，因為他沒有采取傳統(tǒng)的打壓和強制。

政府要知道什么是歷史潮流，必須順應歷史潮流，而不能逆潮流而動。面對日漸復雜的社會矛盾，傳統(tǒng)的打壓措施已經(jīng)難以生效了，必須尋找新的治理辦法。從民眾的角度講，他們必須敢于提問題，約束和監(jiān)督政府。借用當年農(nóng)村改革時期的話來講，農(nóng)民要敢打政府的屁股，農(nóng)民要朝政府的屁股上扔扁擔。政府最早也不允許家庭聯(lián)產(chǎn)承包，但最后不還是給農(nóng)民自己搞出來了嗎？所以，我特別贊賞那些組織和動員農(nóng)民，幫助農(nóng)民樹立權利觀念，提高農(nóng)民組織能力的行為。

基層的干部和民眾也有自己的智慧，比如我們提到的“地方政府公司化”，很多學者都認為這是源自西方學術界的概念。我曾經(jīng)去地方上做過調(diào)研，也在縣政府工作過，盡管用詞上有細微的差別，但“公司化”治理的問題，連最沒文化的鄉(xiāng)干部都能總結(jié)出來：“我們的政府就是公司，一天到晚就知道弄錢，一會兒賣地，一會兒辦企業(yè)，一會兒拆遷，不然就沒錢?！边@是一種經(jīng)驗的概括，有時候這些基層干部的一句話，就能點破某個問題的核心。

治理變革：難題是利益問題，而非觀念問題

凌絕嶺：現(xiàn)在之所以出現(xiàn)官員瀆職、貪污的問題，是否也和他們模糊的自我定位有關？

趙樹凱：的確有關。人在江湖身不由己，地方官員身處體制里，這個體制也可以說是一種江湖，也有一套自己的規(guī)矩。地方官員想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展成模范政府，或者他們想出國考察，這些都要花錢，可是上面不給錢，這怎么行？政府是一套組織機制，它不可能僅靠觀念來運作，不是說中央政府命令地方政府成為服務型政府就行了，那沒用。

一旦出現(xiàn)大規(guī)模的民眾鬧事，政府就有必要調(diào)整戰(zhàn)略。問題是，掙錢的活地方政府不能干，那它能干什么？地方政府運作所需的經(jīng)費從哪來？只能靠中央和地方商量一個解決辦法。假如中央政府只能出一萬塊錢，卻非要地方政府去干開銷五萬塊錢的活，那地方政府只能找老百姓要錢。如果老百姓不給，地方政府也就只能采取強制手段。

國家權力的平衡需要中央、地方和民眾之間的磨合，通過博弈從而尋找到一個平衡點?，F(xiàn)在，中央改革的力度、進度，很大程度上取決于地方政府給中央的壓力強度。相對來說，中央政府感受到的民眾壓力要小一些，地方政府才能直接感受到民眾的壓力，所以，與中央政府的互動博弈主要靠地方，而不是民眾。很多人去農(nóng)村做調(diào)研時都發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對中央政府的信任度很高，認為中央的干部都是好人，中央政府很重視民生福利，農(nóng)民之所以不得不面對那么多不公正的事情，就是因為地方官員壞。實際上，民眾不知道的是，有時是被上面的一些政策給逼出來的。所以，地方改革要靠民眾;中央改革不僅靠地方，民眾也要起作用。打個比方，中央想改革，有時之所以搞不下去，并不是因為民眾反對，而是地方領導人反對，沒有哪個農(nóng)民能直接對著中央拍桌子，但農(nóng)民可以對著縣長鄉(xiāng)鎮(zhèn)長拍桌子。

凌絕嶺：現(xiàn)在很多政策文件強調(diào)觀念問題，比如轉(zhuǎn)變地方官員的“官僚思維”之類，涉及體制問題時則往往大而化之。

趙樹凱：現(xiàn)在的政府改革根本不是觀念問題。改革開放初期還存在觀念問題。1980年代搞大包干也算是政府改革，那時的主要障礙是觀念問題，很多人認為一家一戶搞生產(chǎn)不是社會主義，人民公社才是社會主義?，F(xiàn)在的改革障礙，當然也有一些屬于觀念認識問題，但我認為主要是利益問題。有的是部門利益——部門想擴權;有的是官員個人利益。一般來說，沒有哪個政府部門的官員希望自己、自己的部門既沒權也沒錢。

現(xiàn)在有人不斷呼吁提高認識，推動改革，這根本沒抓住要點。關鍵得找到一個杠桿、一股推動力，所謂“打蛇打七寸”，要找到現(xiàn)有體制的突破口，再找到一股力量去啟動這個改革。否則，光嘴上說重視改革是沒用的。

凌絕嶺：在“公司化”治理結(jié)構中，村干部往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務的下一級承包人，也正因此，他們成了農(nóng)民抗爭的導火索之一?，F(xiàn)在有人就此提議，將村組織納入正式的科層體制中來解決這一問題，您認為是否可行？

趙樹凱：這個意見有部分道理，縣、鄉(xiāng)政府在村莊里也是需要代理人的，否則政府的政策在村莊實施不了。但是，民眾也得有自己的組織和代理人，否則所有的村莊組織和村干部都變成了政府的跑腿人，誰來給農(nóng)民謀利益呢？

當然，如果說村干部給農(nóng)民跑腿，政府給村干部錢，這是最理想的，這就需要政府從財政上制訂出細則，即村干部的補助由政府財政負擔，但是要有一套機制確保村干部是在給農(nóng)民辦事，讓村干部意識到自己之所以能拿到財政的補貼，是因為他在給農(nóng)民辦事，他的老板是農(nóng)民而非政府。

替政府跑腿和替農(nóng)民跑腿，這二者有時候是一回事，有時候不是一回事。所以，我不贊成把村干部和村莊組織全部劃歸正式的政府組織架構中，那樣的話，農(nóng)民的利益就沒有人來代表了。有些地區(qū)建有社區(qū)工作站，村委會和居委會都是民眾的組織，工作站則是政府的外派機構，二者是分開的。由政府負責管理的事務交給工作站干，地方社區(qū)的事務則交給村委會和居委會。

凌絕嶺：有些地方通過取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的職能，從而確保地方政府成為真正意義上的服務型機構，這一改革措施您認為是否會有成效？

趙樹凱：短期內(nèi)還是有一定效果的。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再負責招商引資，而只管公共服務，只替政府跑腿，只替農(nóng)民辦事，不負責發(fā)展經(jīng)濟，的確有利于基層治理的改革。長久來看，這個措施行不行我還不知道，現(xiàn)在還看不出來。但是不管怎么樣這都是進步。