摘要：從城管與攤販沖突頻發(fā)這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，通過(guò)特征指標(biāo)對(duì)2011-2013年間130個(gè)沖突事件進(jìn)行特征評(píng)估及編碼，構(gòu)建沖突事件數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)處理與分析，提取沖突事件特征，借此分析城管與攤販沖突的敏感性特征。研究表明，城管與攤販沖突呈現(xiàn)出邊界敏感性、社會(huì)敏感性、關(guān)聯(lián)與擴(kuò)散敏感性、政府治理敏感性等特征，應(yīng)通過(guò)科學(xué)規(guī)劃與恰當(dāng)監(jiān)管、明晰權(quán)利邊界、構(gòu)建部門協(xié)作治理制度、推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新等多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)沖突的有效治理。

關(guān)鍵詞：城市管理；城管執(zhí)法；社會(huì)沖突；敏感性特征

中圖分類號(hào)：D699 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.04.017

武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2015年 第28卷

第4期李云新等：“城管”與攤販沖突的敏感性特征及治理策略

城市失業(yè)人口的增加和新移民的大量涌入催生了以攤販經(jīng)濟(jì)為主要形態(tài)的非正式經(jīng)濟(jì)，這對(duì)原有城市管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。攤販經(jīng)濟(jì)給市容市貌、城市環(huán)境、城市居民生活帶來(lái)了許多問(wèn)題和困擾?？偟膩?lái)說(shuō)，攤販擠占城市公共空間，破壞環(huán)境衛(wèi)生，躲避正規(guī)的商業(yè)管制，影響城市形象，這種種弊端使得擺攤成為一種游離于法律法規(guī)之外的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[ 1 ] 。為了城市規(guī)劃的合理布局、整潔市容市貌、規(guī)范市場(chǎng)秩序、治理臟亂差等城市問(wèn)題，城管有必要從公共利益出發(fā)對(duì)攤販經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管。而城管在執(zhí)法過(guò)程中，往往重管制而輕疏導(dǎo)，重強(qiáng)制而輕協(xié)商，手段往往簡(jiǎn)單粗暴。同時(shí)，城管執(zhí)法行為并不總是公共利益導(dǎo)向的，城管利用執(zhí)法權(quán)收取保護(hù)費(fèi)等違法違規(guī)行為大量存在，在攤販經(jīng)濟(jì)治理中存在著巨大的利益牽扯。有些城管甚至與黑社會(huì)相勾結(jié)，合伙來(lái)壓榨流動(dòng)攤販。在此情形下，流動(dòng)攤販為了能夠留在城市中獲取經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和利益，往往不會(huì)坐以待斃，經(jīng)常與城管上演“躲貓貓”大戰(zhàn)，并在遭遇暴力執(zhí)法時(shí)通過(guò)上訪、群訪、以暴制暴等方式進(jìn)行抗?fàn)帯３鞘泄芾砼c秩序維持的實(shí)施者與攤販之間的利益爭(zhēng)奪與強(qiáng)制執(zhí)法行為引發(fā)了多種形式的社會(huì)沖突問(wèn)題。這些沖突表現(xiàn)為從常見(jiàn)的城管和攤販的“貓鼠游戲”到城管暴力執(zhí)法引發(fā)肢體沖突等多種形式。很多小規(guī)模沖突在多種因素的共同作用下最終演變成了非常嚴(yán)重的群體性沖突事件。目前城管與攤販的沖突成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)議題，與城管和攤販沖突的相關(guān)報(bào)道也充斥于門戶網(wǎng)站、微博等各類媒體頁(yè)面，成為網(wǎng)絡(luò)輿論的焦點(diǎn)。本研究試圖利用已發(fā)生的城管與攤販沖突事件探索影響沖突發(fā)生的敏感性特征，識(shí)別出沖突主體的相互關(guān)聯(lián)和沖突發(fā)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)來(lái)源

影響城管與攤販互動(dòng)的要素和特征是多維度的，任何要素的細(xì)微變化都有可能產(chǎn)生不同的互動(dòng)結(jié)果。為了尋找當(dāng)前城管和攤販沖突頻發(fā)的敏感性特征，有針對(duì)性地提出相應(yīng)解決對(duì)策和建議，促進(jìn)城管和攤販的良性互動(dòng)，本研究根據(jù)城管和攤販沖突頻發(fā)的實(shí)際情況建立城管和攤販沖突頻發(fā)的敏感性特征分析與判別模型，以便更全面、更具體和更有效地剖析其中暴露出的各種問(wèn)題并尋求治理之道。

（一）城管與攤販沖突的理論邏輯

城管與攤販沖突是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，它不是由單一因素造成的，往往是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、制度、社會(huì)心理、主體行為、媒體認(rèn)知與偏好等多種因素的綜合過(guò)程。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了持續(xù)30多年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，取得了舉世矚目的成就。然而，與此同時(shí)，貧富分化、通貨膨脹、失業(yè)、住房、養(yǎng)老等問(wèn)題也日益嚴(yán)重。城管與攤販沖突就是發(fā)生在這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境當(dāng)中。城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)和社會(huì)沖突頻發(fā)是其中非常重要的背景因素。城鎮(zhèn)化推動(dòng)了大規(guī)模人口流動(dòng)和遷移，流動(dòng)人口的城市融入成為關(guān)鍵問(wèn)題，攤販就業(yè)和生存問(wèn)題更為突出。社會(huì)沖突頻發(fā)，社會(huì)對(duì)立情緒高漲，整個(gè)社會(huì)燃點(diǎn)低、爆點(diǎn)多，這些促成了城管和攤販沖突的發(fā)生。因此，我們提出一個(gè)有待于后面案例分析檢驗(yàn)的命題：城鎮(zhèn)化過(guò)程中，過(guò)渡型區(qū)域和過(guò)渡型人群將成為社會(huì)沖突的敏感點(diǎn)。

在現(xiàn)有管理體制下，城管綜合執(zhí)法部門是各種矛盾沖突的交匯點(diǎn)。城市管理本是一個(gè)涉及工商、規(guī)劃、實(shí)證、土管、住建、環(huán)衛(wèi)等部門的綜合性事務(wù)，但是它們不會(huì)與民眾直接發(fā)生沖突，它們將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給城管綜合執(zhí)法部門。作為政府部門中的弱勢(shì)部門，城管也只能被動(dòng)接受轉(zhuǎn)嫁。作為矛盾的交匯點(diǎn)，城管執(zhí)法行為特征是影響沖突發(fā)生的敏感點(diǎn)。

社會(huì)情緒的渲染是一種非理性的集體行為，社會(huì)“仇官”情緒的高漲對(duì)城管與攤販沖突起到了推波助瀾的作用。

對(duì)于城管與攤販沖突來(lái)說(shuō)，城管和攤販自身行為失當(dāng)是沖突的主要誘因，媒體的報(bào)道偏好和不良導(dǎo)向推動(dòng)社會(huì)沖突朝著非理性方向演化，互聯(lián)網(wǎng)則起到了放大、擴(kuò)散機(jī)制。

（二）沖突源敏感性特征的內(nèi)涵及組成

在城管與攤販沖突的治理中并不是所有場(chǎng)域和主體都需要同等強(qiáng)度的監(jiān)督與控制，只有當(dāng)主體成為潛在沖突源，發(fā)生沖突行為并引起社會(huì)響應(yīng)時(shí)才需要引起足夠的重視。在實(shí)踐中，如果沖突行為已經(jīng)發(fā)生再進(jìn)行治理，就存在著嚴(yán)重的滯后效應(yīng)，這不符合現(xiàn)代公共管理的要求。因此，城管與攤販沖突治理必須對(duì)潛在沖突源進(jìn)行識(shí)別，找到?jīng)_突事件的敏感性特征，將其作為重點(diǎn)對(duì)象提前進(jìn)行防控。

沖突事件的敏感性特征是指對(duì)造成沖突或潛在沖突的主體行為演變?yōu)闆_突事件或重大公共事件概率的衡量，判斷依據(jù)主要依靠案例信息簡(jiǎn)歷進(jìn)行定性判斷。沖突事件的簡(jiǎn)歷主要包含以下六方面的內(nèi)容：

一是沖突起因。沖突起因是指沖突主體或潛在沖突主體由于自身行為特征導(dǎo)致沖突事件發(fā)生的可能性。如城管執(zhí)法行為的正當(dāng)性、攤販反應(yīng)的激烈程度以及矛盾的歷史積累都可能成為沖突的起因。

二是發(fā)生地域。發(fā)生地域敏感性主要指由于地域特征導(dǎo)致沖突事件發(fā)生的可能性。城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、中小城鎮(zhèn)所呈現(xiàn)的城管與攤販互動(dòng)場(chǎng)景是不同的，將會(huì)顯著影響沖突事件的類型及規(guī)模等特征。

三是攤販特征。攤販特征敏感性是指攤販自身特征導(dǎo)致沖突事件發(fā)生的可能性。攤販參與沖突事件的可能性受自身特征影響，相同的互動(dòng)場(chǎng)景作用于不同攤販時(shí)產(chǎn)生的影響不同，作為本地居民和外來(lái)人口的攤販對(duì)沖突的敏感性不同。

四是城管特征。城管特征敏感性是指城管自身特征導(dǎo)致沖突事件發(fā)生的可能性。城管參與沖突事件的可能性受自身特征影響，相同的互動(dòng)場(chǎng)景作用于不同城管時(shí)產(chǎn)生的影響不同，作為正式公務(wù)員和臨時(shí)聘用人員的城管對(duì)沖突的敏感性也不同。

五是社會(huì)響應(yīng)。社會(huì)響應(yīng)敏感性是指沖突發(fā)生后引起社會(huì)反映的程度及其將沖突轉(zhuǎn)化為更嚴(yán)重沖突事件或重大公共事件的可能性。社會(huì)敏感性越高，越容易形成沖突事件或重大公共事件。其中，大眾傳媒、關(guān)聯(lián)社會(huì)公眾都將對(duì)社會(huì)響應(yīng)敏感性產(chǎn)生影響。

六是政府治理。政府治理敏感性是指沖突發(fā)生以后，政府治理直接影響沖突轉(zhuǎn)化為更嚴(yán)重沖突事件或重大公共事件的可能性。政府響應(yīng)層級(jí)、沖突化解方式等都是影響政府治理敏感性的關(guān)鍵因素。

（三）指標(biāo)設(shè)計(jì)與變量設(shè)定

本研究根據(jù)城管與攤販沖突事件的發(fā)生過(guò)程，選擇沖突起因、發(fā)生地域、沖突主體、社會(huì)響應(yīng)、政府治理等六大敏感性因素來(lái)識(shí)別沖突發(fā)生的路徑，并根據(jù)其內(nèi)在關(guān)聯(lián)構(gòu)建演化邏輯。具體而言，本研究通過(guò)引入沖突事件的性質(zhì)作為觀察變量，引入城管和攤販沖突事件的六項(xiàng)要素作為敏感性特征，將這六項(xiàng)敏感性特征分解成特征變量，并對(duì)特征進(jìn)行概念化定義和操作化編碼，具體內(nèi)容詳見(jiàn)表1。

（四）數(shù)據(jù)來(lái)源

研究數(shù)據(jù)來(lái)源兩個(gè)方面：文本資料和指標(biāo)評(píng)價(jià)。多案例文本分析是目前學(xué)界比較常用的描述性研究方法，適用于復(fù)雜的、涵蓋多重特征的事件分析，對(duì)于城管與攤販沖突事件是一種恰當(dāng)?shù)难芯糠椒?。本研究的?shù)據(jù)通過(guò)城管與攤販沖突事件進(jìn)行轉(zhuǎn)化，案例數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1。案例選取中，樣本的代表性、真實(shí)性以及數(shù)量性是選擇的主要標(biāo)準(zhǔn)。沖突事件案例資料取自于一般門戶網(wǎng)站、政府門戶網(wǎng)站、學(xué)術(shù)圖書館資源，通過(guò)多方資料收集沖突事件的完整過(guò)程。根據(jù)案例信息的完整性，篩選獲取近三年（2011-2013）發(fā)生的130個(gè)城管與攤販沖突事件作為研究對(duì)象。這個(gè)沖突案例庫(kù)固然無(wú)法容納全部的城管與攤販沖突行為，卻能夠體現(xiàn)一定時(shí)期城管與攤販沖突的主要表現(xiàn)和特征，因而依然具有很大的研究?jī)r(jià)值。通過(guò)數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)將案例文本信息進(jìn)行轉(zhuǎn)化和分析，根據(jù)指標(biāo)評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的初步處理。案例資料通過(guò)事件名稱、事情起因（執(zhí)法行為不當(dāng)、攤販反應(yīng)過(guò)激、矛盾長(zhǎng)期積累）、發(fā)生地域（城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、中小城鎮(zhèn)）、攤販特征（本地居民、外來(lái)人口）、城管特征（公務(wù)員、臨時(shí)雇員）、社會(huì)響應(yīng)（大眾關(guān)注度、媒體關(guān)注度）、政府治理響應(yīng)（政府處理層級(jí)、解決方式）等進(jìn)行信息處理，實(shí)現(xiàn)信息簡(jiǎn)化與信息特征凸顯。

二、關(guān)于城管與攤販沖突的統(tǒng)計(jì)結(jié)果與分析討論

本研究運(yùn)用分類方法將城管與攤販沖突的各個(gè)特征進(jìn)行合理歸納分類，并統(tǒng)計(jì)相應(yīng)類別的頻次和頻率，將沖突事件案例的樣本信息轉(zhuǎn)化為統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上清晰明了的數(shù)據(jù)，更直觀有效地反映樣本總體的信息特征。

（一）統(tǒng)計(jì)結(jié)果

從事件性質(zhì)來(lái)看，一般沖突事件占68.46%，重大沖突事件有16.92%，由城管與攤販沖突演變成群體性沖突事件占14.62%。城管和攤販沖突事件各項(xiàng)指標(biāo)特征統(tǒng)計(jì)結(jié)果詳見(jiàn)表2。

城管執(zhí)法不當(dāng)是城管和攤販沖突事件的主要誘因，比例為57.69%，反映城管執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，管理水平傳統(tǒng)落后。攤販在面對(duì)城管執(zhí)法時(shí)產(chǎn)生過(guò)激反應(yīng)而作出襲擊、重傷甚至殺害城管的行為，也是引起沖突事件的重要誘因，占總數(shù)的36.15%。城管與攤販長(zhǎng)期積怨導(dǎo)致沖突事件發(fā)生的占比為6.16%，由于存在交叉統(tǒng)計(jì)和信息不完全等因素，這一比例可能會(huì)更高。

沖突事件大多數(shù)發(fā)生在城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，分別占53.85%、30.77%，共計(jì)84.62%。這些區(qū)域人口眾多、內(nèi)外互動(dòng)頻繁，是城管和攤販沖突的高發(fā)區(qū)。中小城鎮(zhèn)的沖突發(fā)生比重在事件整體中的比例較小，僅占15.38%，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、流動(dòng)人口數(shù)量少的地區(qū)不易產(chǎn)生沖突與矛盾。

攤販特征統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，本地居民的比例為60.77%，而外來(lái)人口占30.77%。城管特征統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，36.92%的沖突事件有政府公務(wù)員參與，臨時(shí)雇員參與比重為26.15%，由于信息不完全，42.31%的沖突事件信息不詳。

大眾和媒體關(guān)注度統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，大眾對(duì)城管和攤販沖突事件的關(guān)注度比較關(guān)注和十分關(guān)注比例為46.15%，一般性關(guān)注為53.85%，而媒體對(duì)城管和攤販沖突事件的關(guān)注度比較關(guān)注與十分關(guān)注的比例為68.46%，一般性關(guān)注為31.54%。

事件處理情況的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，政府處理沖突層級(jí)以本級(jí)政府響應(yīng)為主占90.77%，市級(jí)政府和省級(jí)以上政府響應(yīng)比例為9.23%，這反映了城管和攤販沖突的政府層級(jí)敏感性不強(qiáng)。沖突解決方式的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，協(xié)商仲裁解決占46.15%，立案解決，即公安部門、司法部門介入調(diào)查的比重為51.54%，多部門協(xié)同解決極少，僅為2.31%，這反映出在沖突處理中各行政部門聯(lián)合響應(yīng)程度非常低。

（二）分析討論

1.城管與攤販沖突呈現(xiàn)出邊界敏感性。邊界是識(shí)別社會(huì)沖突發(fā)生的關(guān)鍵點(diǎn)，主要包括空間邊界、經(jīng)濟(jì)邊界、行政邊界、制度邊界、社會(huì)邊界等，邊界模糊必然導(dǎo)致城市發(fā)展、政府行為、制度規(guī)則、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的混亂與無(wú)序。邊界地帶的混亂與無(wú)序?yàn)樯鐣?huì)沖突的頻繁發(fā)生埋下了深厚的土壤，種下了隱患。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，沖突事件在邊界變動(dòng)頻繁地區(qū)特別顯著，城管與攤販沖突主要集中于城鄉(xiāng)結(jié)合部、城區(qū)等大規(guī)模人口流動(dòng)區(qū)域、內(nèi)外部頻繁互動(dòng)區(qū)域等。社會(huì)沖突主體分布呈現(xiàn)出非均衡性，主要集中于空間邊界、社會(huì)邊界、經(jīng)濟(jì)邊界變動(dòng)前端的本地失業(yè)居民、失地農(nóng)民、外來(lái)人口等，他們成為最易受到排斥和最弱勢(shì)的城市邊緣群體。由于利益被攫取、成本遭轉(zhuǎn)嫁、流動(dòng)受阻隔，弱勢(shì)群體往往成為沖突事件中的反抗方或被動(dòng)發(fā)起方。在利益邊界和權(quán)利邊界作用下，政府執(zhí)法不當(dāng)造成的沖突表現(xiàn)得較為突出，城管與社會(huì)底層在漠視規(guī)則和追求公共利益損害方面，有著同樣的價(jià)值判斷，特別表現(xiàn)在城管與攤販的利益爭(zhēng)奪，城管人員的隨意收費(fèi)截留、濫用權(quán)力，都迫使和誘導(dǎo)社會(huì)底層作出更激進(jìn)的謀生選擇[ 2 ] 。

2.城管與攤販沖突呈現(xiàn)出社會(huì)敏感性。城管與攤販沖突具有非常強(qiáng)烈的社會(huì)敏感性。社會(huì)敏感性是指社會(huì)沖突導(dǎo)致的社會(huì)公眾和媒體的關(guān)注度。社會(huì)公眾通過(guò)人際傳播、網(wǎng)絡(luò)傳播和行政傳播等形式體現(xiàn)對(duì)社會(huì)沖突的關(guān)注，并且這種關(guān)注度伴隨人際網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)等途徑具有相互影響和擴(kuò)散作用。媒體關(guān)注度主要體現(xiàn)在媒體對(duì)于社會(huì)沖突事件的報(bào)道頻率、報(bào)道情節(jié)的完整程度、報(bào)道方式、后續(xù)跟蹤報(bào)道程度等方面。統(tǒng)計(jì)顯示，社會(huì)公眾和媒體對(duì)城管與攤販沖突事件的關(guān)注度都非常高。社會(huì)沖突發(fā)生的社會(huì)敏感性在某種程度上可以通過(guò)百度指數(shù)的數(shù)據(jù)分析來(lái)體現(xiàn)①。我們通過(guò)百度指數(shù)搜索具有代表性的“城管暴力執(zhí)法”（2011-2013），得到如下結(jié)果（如圖1所示）。在圖1中，縱軸代表用戶關(guān)注度和媒體關(guān)注度的百度指數(shù)，橫軸代表時(shí)間范圍，曲線反映的是關(guān)注度的變化趨勢(shì)。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，城管暴力執(zhí)法獲得了非常高的公眾關(guān)注度和媒體關(guān)注度，具有非常強(qiáng)的社會(huì)敏感性。

圖1 “城管暴力執(zhí)法”百度指數(shù)熱點(diǎn)趨勢(shì)圖

3.攤販與城管沖突呈現(xiàn)出關(guān)聯(lián)與擴(kuò)散敏感性。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾與沖突頻發(fā)。社會(huì)沖突發(fā)生的地域和領(lǐng)域都比較集中，社會(huì)沖突發(fā)起和參與的人群重疊程度也很高，諸種類型的沖突并不孤立，而是相互交織和關(guān)聯(lián)地形成一個(gè)巨大的社會(huì)沖突網(wǎng)絡(luò)。城管與攤販沖突與其他社會(huì)沖突具有較強(qiáng)的相互關(guān)聯(lián)性，呈現(xiàn)出非常強(qiáng)的擴(kuò)散效應(yīng)。當(dāng)城管與攤販沖突事件成為社會(huì)沖突爆發(fā)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)，沖突鏈條會(huì)迅速向其他群體、領(lǐng)域和地區(qū)延伸與擴(kuò)展。一些看起來(lái)的小事件往往成為誘發(fā)社會(huì)沖突的關(guān)鍵點(diǎn)，在互聯(lián)網(wǎng)、傳統(tǒng)新聞媒體、社會(huì)響應(yīng)、政府響應(yīng)等多重作用下，社會(huì)公眾對(duì)抗情緒相互傳染，沖突事件之間相互連通，若再加上政府處理行為不當(dāng)，社會(huì)沖突在一定群體、領(lǐng)域和地區(qū)累積，并不斷從沖突核心參與群體和區(qū)域向外圍群體和區(qū)域擴(kuò)散，形成漣漪效應(yīng)，迅速形成較大規(guī)模的社會(huì)危機(jī)事件，對(duì)社會(huì)沖突參與群體、發(fā)生區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)以及波及區(qū)域都產(chǎn)生了很大影響，造成非常嚴(yán)重的社會(huì)后果。

4.城管與攤販沖突呈現(xiàn)出政府治理敏感性。城市管理與社會(huì)沖突治理都是政府公共治理的重要組成部分，治理績(jī)效直接進(jìn)入地方政府績(jī)效考核函數(shù)。城管與攤販沖突呈現(xiàn)出的政府治理敏感性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城市管理中規(guī)劃不合理、執(zhí)法行為不當(dāng)、流動(dòng)人口管理無(wú)序等成為導(dǎo)致沖突發(fā)生的主要因素；二是社會(huì)沖突治理中政府響應(yīng)延遲、部門協(xié)作不足、應(yīng)對(duì)措施失當(dāng)?shù)瘸蔀闆_突演化鏈條的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，城市規(guī)劃未能適應(yīng)城市化發(fā)展需要，未能設(shè)立專門區(qū)域滿足攤販群體非正規(guī)就業(yè)的需求，流動(dòng)攤販散落在城市每個(gè)角落而缺乏有效疏導(dǎo)與管理。城管人員素質(zhì)普遍不高，執(zhí)法粗暴，手段落后，甚至假公濟(jì)私，占很高比重的臨時(shí)雇員的執(zhí)法合法性亦遭受質(zhì)疑，導(dǎo)致城管與攤販互動(dòng)中的矛盾和沖突激化。流動(dòng)人口管理無(wú)序是城管與攤販沖突中不可忽視的重要因素，流動(dòng)人口對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境的不適應(yīng)使得其面對(duì)城管執(zhí)法時(shí)更容易產(chǎn)生過(guò)激情緒而引發(fā)沖突。城管與攤販沖突中，政府治理響應(yīng)的拓?fù)涿舾行院蜁r(shí)間敏感性都不強(qiáng)導(dǎo)致了沖突事件非正常演變。政府未能高度重視沖突事件對(duì)政府形象造成的影響，對(duì)公眾權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒和質(zhì)疑執(zhí)法能力與合理性的回應(yīng)性不強(qiáng)。政府治理響應(yīng)若未能及時(shí)準(zhǔn)確地預(yù)見(jiàn)事情的嚴(yán)重程度并采取妥善措施，就往往低估了沖突的輻射范圍。政府治理響應(yīng)受制于行政邊界與協(xié)作成本，造成各部門協(xié)作治理作用未能有效發(fā)揮，導(dǎo)致政府與社會(huì)協(xié)同治理格局尚未形成。

三、城管與攤販沖突的治理策略

城管與攤販沖突的治理不能僅僅針對(duì)其本身，需要運(yùn)用政府、市場(chǎng)、社會(huì)多種機(jī)制，動(dòng)員和協(xié)調(diào)政府、社會(huì)公眾等多種力量，從多個(gè)維度改變沖突發(fā)生的宏觀背景、權(quán)利邊界、主體行為等方面的因素和條件。

（一）公共政策響應(yīng)：科學(xué)規(guī)劃、恰當(dāng)監(jiān)管與公共服務(wù)均等化

城市的科學(xué)規(guī)劃要遵循城鄉(xiāng)空間整合和經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合的自然規(guī)律，將長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和當(dāng)前起點(diǎn)結(jié)合起來(lái)通盤考慮，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的承載能力為基礎(chǔ)來(lái)確定發(fā)展速度，實(shí)現(xiàn)科學(xué)信息和時(shí)空信息的有效結(jié)合。在城市規(guī)劃中應(yīng)統(tǒng)籌城市空間布局，對(duì)可發(fā)展攤販經(jīng)濟(jì)的適當(dāng)?shù)囟芜M(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，明確攤販經(jīng)營(yíng)時(shí)間與經(jīng)營(yíng)主體的資格條件，將攤販治理的科學(xué)性與人情味結(jié)合起來(lái)[ 3 ] 。城市是各種社會(huì)勢(shì)力角逐的競(jìng)技場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)攤販追求私人利益的外部效應(yīng)行為和城管以公共利益為名謀求私利行為等進(jìn)行恰當(dāng)監(jiān)管，確定內(nèi)部性責(zé)任分配規(guī)則，通過(guò)有效的公共管制服務(wù)和政策措施防止社會(huì)成本的策略性轉(zhuǎn)嫁。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)在遵循經(jīng)濟(jì)分工規(guī)律的基礎(chǔ)上，不斷提升教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)的供給水平，加快實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，通過(guò)提高攤販等弱勢(shì)群體的基本素質(zhì)和能力確保發(fā)展機(jī)會(huì)的公平與可持續(xù)。

（二）明晰權(quán)利邊界，壓縮城管與攤販沖突的行為空間

城管與攤販沖突起源于權(quán)利邊界模糊，其有效治理必須以明晰的制度規(guī)則來(lái)壓縮沖突的行為空間，打破城管等強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)公共權(quán)力、公共資源的掌控和壟斷，賦予攤販等弱勢(shì)群體以均等的公共權(quán)利。權(quán)利邊界的清晰應(yīng)能通過(guò)補(bǔ)償、補(bǔ)貼、再分配來(lái)滿足相關(guān)群體的利益訴求，使之脫離極易引發(fā)沖突的敏感區(qū)域。明晰權(quán)利邊界的規(guī)則必須考慮到其情境的適用性，必須根據(jù)不同的情境制定相應(yīng)的制度規(guī)則。通過(guò)明晰的權(quán)利規(guī)則協(xié)調(diào)各個(gè)主體之間的交往，規(guī)避由成本轉(zhuǎn)嫁等造成的外部性問(wèn)題。權(quán)利邊界的合法性與有效性不僅僅取決于其本身是否清晰，還取決于其能否得到有效遵守。權(quán)利邊界的有效性程度取決于其承諾和威脅是否可信。如果是可信的，相關(guān)主體將自動(dòng)在沉淀成本發(fā)生的初期自動(dòng)評(píng)估其行為策略的成本，從而提前將其內(nèi)部化。只需要有限承諾，目標(biāo)將預(yù)期自我實(shí)現(xiàn)，聚焦到權(quán)利邊界所設(shè)定的目標(biāo)[ 4 ] 。

（三）打破行政部門界限，創(chuàng)立部門間協(xié)作治理制度

當(dāng)沖突事件的不良后果超出行政管轄范圍時(shí)，行政部門應(yīng)當(dāng)尋求部門協(xié)作甚至是上級(jí)部門的支持。當(dāng)前，城管與攤販沖突治理尚未建立起協(xié)調(diào)制度，不同層級(jí)和類型的行政部門之間缺乏信息交流和協(xié)調(diào)機(jī)制。城管與攤販沖突超出了行政邊界并產(chǎn)生了外溢性，這需要將外溢問(wèn)題內(nèi)部化，而內(nèi)部化過(guò)程又取決于行政部門間協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)制度應(yīng)包括信息相互通報(bào)制度、治理成本分擔(dān)制度、公共危機(jī)事件協(xié)調(diào)治理制度等。協(xié)調(diào)制度成為治理城管與攤販沖突的重要途徑，打破了原有治理格局，保證 “整體聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)治理”，避免出現(xiàn)沖突治理成本相互轉(zhuǎn)嫁的“公地悲劇”問(wèn)題。構(gòu)建沖突的行政部門協(xié)作治理機(jī)制能夠提高治理績(jī)效，應(yīng)堅(jiān)持城管部門在治理工作中的主體地位，不應(yīng)出現(xiàn)管理職責(zé)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。同時(shí)，充分利用相關(guān)職能部門的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，合理界定各部門的邊界，避免因邊界的模糊而引發(fā)不良后果。

（四）推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城管與攤販沖突的動(dòng)態(tài)治理

城市管理必須要權(quán)衡的一個(gè)重要關(guān)系，是城市管理帶來(lái)的公共福利改進(jìn)，與城市管理中所發(fā)生的“不協(xié)調(diào)成本”（社會(huì)沖突）之間的關(guān)系，即怎樣以最小的“混亂”（社會(huì)沖突），最快地實(shí)現(xiàn)城市管理目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共福利最大化。城管與攤販沖突的治理是將其控制在社會(huì)系統(tǒng)能夠容忍的范圍之內(nèi)，即將沖突制度化并處于可控狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，不再簡(jiǎn)單地靠壓制社會(huì)抗?fàn)幒完P(guān)閉對(duì)抗情緒的發(fā)泄渠道等手段，而是通過(guò)更具包容性的社會(huì)治理建立常規(guī)化的利益均衡機(jī)制、利益訴求機(jī)制、沖突制度化解決機(jī)制和重要事項(xiàng)的社會(huì)參與機(jī)制等，形成常規(guī)的、順暢的、有序的社會(huì)流動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的有效整合。我們應(yīng)當(dāng)促使城管與攤販在城市管理中形成共生關(guān)系和實(shí)現(xiàn)利益共容，在共同倫理規(guī)則的約束下，明晰和規(guī)范各自利益認(rèn)知和利益訴求，實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)。

四、結(jié) 語(yǔ)

攤販經(jīng)濟(jì)在吸納就業(yè)、活躍經(jīng)濟(jì)、便民服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用，城管執(zhí)法則在規(guī)范市場(chǎng)秩序、整潔市容市貌等方面扮演著關(guān)鍵角色。然而，由于攤販經(jīng)濟(jì)擠占公共空間、破壞環(huán)境衛(wèi)生等負(fù)效應(yīng)與城管執(zhí)法不當(dāng)、假公濟(jì)私等扭曲行為的存在，城管與攤販之間關(guān)系持續(xù)緊張，沖突事件頻繁發(fā)生。城管與攤販沖突的有效治理是關(guān)系城市穩(wěn)定與發(fā)展、政府形象、民政保障的重大問(wèn)題。本研究結(jié)果表明，城管與攤販沖突呈現(xiàn)出顯著的邊界敏感性、社會(huì)敏感性、關(guān)聯(lián)與擴(kuò)散敏感性、政府治理敏感性等特征。城管與攤販沖突的治理理念必須實(shí)現(xiàn)從“治病”向“強(qiáng)身健體”轉(zhuǎn)變，治理手段必須實(shí)現(xiàn)從簡(jiǎn)單控制向綜合治理轉(zhuǎn)變。沖突的有效治理需要公共政策響應(yīng)以清除沖突發(fā)生的社會(huì)土壤，明晰權(quán)利邊界壓縮沖突的行為空間，打破行政邊界以實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理，推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)沖突動(dòng)態(tài)治理等多個(gè)方面的政策響應(yīng)與激勵(lì)聯(lián)結(jié)路徑。

注釋：

①百度指數(shù)是以百度網(wǎng)頁(yè)搜索和百度新聞搜索為基礎(chǔ)的免費(fèi)海量數(shù)據(jù)分析服務(wù)，用以反映不同關(guān)鍵詞在過(guò)去一段時(shí)間里的“用戶關(guān)注度”和“媒體關(guān)注度”。

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[ 3 ] 姚文勝.破解城管與攤販沖突的治本之策[ J ] .深圳大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2014（1）：111113.

[ 4 ] 杰克·奈特.制度與社會(huì)沖突[ M ] . 上海：上海人民出版社，2009：182184.

（責(zé)任編輯 王婷婷）