摘要：在憲法話語下，《香港特別行政區(qū)基本法》是我國第一部實(shí)現(xiàn)中央與其組成部分——香港關(guān)系法治化的法律文件，它為維護(hù)中央權(quán)威、保障香港繁榮、實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)提供了法治保障。在二者關(guān)系法治進(jìn)程中，香港立法會(huì)具有特殊地位。實(shí)踐表明，香港立法會(huì)在法治進(jìn)程中具有二重性，在具有促進(jìn)作用的同時(shí)，也有一定消極作用。全面深刻認(rèn)識(shí)其作用，特別是如何消除其消極作用，引導(dǎo)并發(fā)揮其積極作用是實(shí)現(xiàn)中央香港關(guān)系法治化進(jìn)程健康發(fā)展的重要問題。

關(guān)鍵詞：香港特別行政區(qū)基本法；立法會(huì)；法治化

中圖分類號(hào)：D921.94 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.04.019

法治化是中央香港關(guān)系和諧穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)，《香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱基本法）的制定和實(shí)施為二者關(guān)系的法治化提供了基礎(chǔ)和保障。實(shí)踐的復(fù)雜性、不確定性決定了基本法實(shí)施過程中，二者關(guān)系的法治化進(jìn)程不可能一帆風(fēng)順。在眾多影響因素中，香港立法會(huì)更具有特殊性。全面分析并評(píng)估立法會(huì)在法治化進(jìn)程中的地位與作用，不僅有利于正確認(rèn)識(shí)立法會(huì)，也有利于促進(jìn)中央香港關(guān)系在法治化軌道上順利運(yùn)行。

一、中央香港關(guān)系法治化的體現(xiàn)

單一制體制下，如何處理中央與香港關(guān)系，這對(duì)國家傳統(tǒng)治理方式是一個(gè)極大挑戰(zhàn)。實(shí)踐發(fā)展和形勢(shì)變化使國家在處理中央與香港關(guān)系時(shí)必然選擇了區(qū)別于傳統(tǒng)治理方式的法治模式。二者關(guān)系的法治化主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）基本法制定方式?jīng)Q定了中央香港關(guān)系法治化的發(fā)展方向

與我國其它類似法律，如地方人大和地方政府組織法、民族區(qū)域自治法相比較，基本法不僅在制定時(shí)間長短上有差異，而且在制定目的、制定的參與主體、具體程序等方面都有不同?；痉ㄊ窃谙愀刍貧w之前制定的，其制定目的是為了保證香港的順利回歸，以及回歸之后香港社會(huì)的繼續(xù)穩(wěn)定和繁榮?；貧w之前，香港是由英國統(tǒng)治，為保證香港的和平回歸，必須與英國政府談判，尊重英國政府的一些意見和利益。同時(shí)，為使香港社會(huì)成員自覺接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，保證順利回歸及回歸之后的健康發(fā)展，也要充分照顧和尊重香港社會(huì)成員的意見和利益。1984年12月19日，中國與英國就香港問題共同發(fā)表《中英聯(lián)合聲明》，中國對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)，英國政府于1997年7月1日把香港地區(qū)交還給中國政府；同時(shí)確定了中國政府對(duì)香港的基本政策方針。中國政府在聲明中承諾，在“一國兩制”的原則下，中國政府確保其社會(huì)主義制度不會(huì)在香港特別行政區(qū)實(shí)行，香港本身的資本主義制度50年不變。除外交和國防事務(wù)屬中央政府管理外，香港特別行政區(qū)享有高度的自治權(quán)。該聲明既是雙方協(xié)商的結(jié)果，也是制定基本法的指導(dǎo)思想。1985年4月5日，全國人大常委會(huì)副委員長全國人大法律委員會(huì)主任委員 彭沖在作“關(guān)于成立‘中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)的決定（草案）’的說明”中指出，需要以法律的形式來保證這些基本方針政策的貫徹實(shí)施。考慮到基本法的起草工作需要較長時(shí)間才能完成，主席團(tuán)常務(wù)主席建議主席團(tuán)提請(qǐng)本次大會(huì)審議并通過關(guān)于成立中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)的決定，以便早日著手進(jìn)行起草工作[ 1 ] 。1985年6月，六屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過香港基本法起草委員會(huì)成員名單，香港基本法起草委員會(huì)于當(dāng)年7月正式成立，開始起草工作，并委任59名委員，包括23名香港委員和36名大陸委員。起草委員會(huì)在1985年7月1日召開第一次會(huì)議，并決定盡量吸取香港市民的意見，因此決定在香港成立一個(gè)具有廣泛代表性的基本法咨詢委員會(huì)，并委托在港起草委員發(fā)起籌組。咨詢委員會(huì)于1985年12月18日成立，委員共180人，由香港居民組成。在1988年4月及1989年2月舉行兩次公眾咨詢，聽取市民對(duì)《基本法》草案的意見[ 2 ] 。1985年7月至1990年2月，在近五年時(shí)間里，基本法起草委員會(huì)召開了九次全體會(huì)議討論并最終由全國人大七屆三次會(huì)議于1990年4月4日通過了基本法。

正是由于基本法的制定體現(xiàn)為相互博弈的契約過程，才使基本法表達(dá)了多方共同一致意志，在香港具有最高法律效力，成為制約香港法治發(fā)展方向的基石。

（二）基本法的內(nèi)容明確了二者關(guān)系法治化的內(nèi)容

二者關(guān)系法治化的核心內(nèi)容應(yīng)該是二者權(quán)力關(guān)系，基本法對(duì)此作了全面詳細(xì)的規(guī)定。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，對(duì)中央及香港特別行政區(qū)各自專有權(quán)力作了明確規(guī)定。香港基本法第二章專門規(guī)定，中央人民政府負(fù)責(zé)外交、國防、任命主要官員等權(quán)力，香港特別行政區(qū)則享有獨(dú)立行政事務(wù)管理權(quán)力、立法權(quán)、獨(dú)立司法權(quán)和終審權(quán)。第二，基本法對(duì)香港特別行政區(qū)獨(dú)享的權(quán)力范圍、事項(xiàng)規(guī)定非常明確具體，使之具有操作性。如香港基本法第五章經(jīng)濟(jì)部分，分四節(jié)對(duì)香港特別行政區(qū)在財(cái)政、金融、貿(mào)易、工商業(yè)、土地契約、航運(yùn)、民用航空等領(lǐng)域的自治事項(xiàng)作了全面具體的規(guī)定，這些規(guī)定有效地保障了香港地方行使自治權(quán)。第三，香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定了二者共有權(quán)力的行使方式。依據(jù)香港基本法規(guī)定，香港特別行政區(qū)也享有一定的外交權(quán)和基本法解釋權(quán)以及基本法修改權(quán)。如，香港特別行政區(qū)基本法第七章外交事務(wù)，專門規(guī)定了香港享有的外交權(quán)與中央行使外交權(quán)的關(guān)系，明確了香港行使外交權(quán)的范圍、方式等內(nèi)容；同樣，該法第八章也規(guī)定了二者對(duì)基本法解釋權(quán)實(shí)現(xiàn)分享的具體方式?；痉ǖ男薷臋?quán)也是非常重要的權(quán)力，涉及兩者法治關(guān)系的穩(wěn)定性?；痉ǖ?59條關(guān)于基本法修改權(quán)的規(guī)定，將修改權(quán)賦予二者共同行使。該條第 2 款，基本法的修改提案權(quán)僅屬于全國人大常委會(huì)、 國務(wù)院和香港特別行政區(qū)。根據(jù)該條第 3 款，基本法修改議案在列入全國人民代表大會(huì)的議程前，應(yīng)先由香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)研究并提出意見。全國人大在修改基本法時(shí)，必須遵循這兩款的規(guī)定，違反這兩款規(guī)定而對(duì)基本法所作的修改，屬于違背法定程序[ 3 ] ?；痉ǖ倪@些規(guī)定在邏輯上周延了中央與香港特別行政區(qū)二者關(guān)系權(quán)力的邊界，這些規(guī)定不僅是對(duì)香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)的充分尊重和保障，也是對(duì)中央權(quán)力的監(jiān)督與制約。

（三）基本法的實(shí)施維護(hù)了香港法治傳統(tǒng)

基本法是中央香港意志的集中反映，同樣也是香港法治精神的載體，因此，隨著基本法的貫徹實(shí)施，香港法治傳統(tǒng)也得到傳承，同時(shí)在央地關(guān)系法治發(fā)展中樹立了良好的榜樣。基本法實(shí)施十多年來，中央政府在處理涉港事件中，嚴(yán)格遵守基本法，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。其中比較典型的事例是全國人大常委會(huì)至今為止四次對(duì)基本法的解釋，分別是1999年因居港權(quán)爭(zhēng)議而作的解釋：2004年因行政長官及立法會(huì)選舉是否實(shí)行普選而對(duì)《基本法》附件一和附件二作出的解釋、2005年因特首任期是二年還是五年作出的解釋、2011年因剛果民主共和國是否享有“絕對(duì)外交豁免權(quán)”而作出的解釋。

從這些“解釋”事例中可以得出如下結(jié)論：第一，爭(zhēng)議雖然是由現(xiàn)實(shí)利益沖突引起，但最終都轉(zhuǎn)化為基本法上相關(guān)條款的理解分歧上來，并通過對(duì)基本法的具體規(guī)范與基本原則的解釋得到化解，沒有使?fàn)幾h漫延為社會(huì)沖突；第二，爭(zhēng)議解決過程中基本法的認(rèn)同與執(zhí)行力度在不斷增加，如2011年全國人大常委會(huì)第四次解釋基本法，就是由香港終審法院依法第一次主動(dòng)提請(qǐng)；第三，中央政府在管治香港過程中，遵守基本法，積極運(yùn)用法治手段實(shí)現(xiàn)對(duì)香港的管治，用實(shí)際行動(dòng)將自己嵌入香港法治進(jìn)程中，成為香港法治傳統(tǒng)的維護(hù)者、促進(jìn)者。

二、香港立法會(huì)在法治進(jìn)程中的功能

在香港特區(qū)政府內(nèi)部，不同機(jī)關(guān)在法治進(jìn)程中承擔(dān)著不同職責(zé)與使命，相比較其它國家機(jī)關(guān)，香港立法會(huì)在中央與香港關(guān)系法治進(jìn)程中有如下積極作用：

第一，立法會(huì)的設(shè)置確立了香港權(quán)力制衡的政治體制?；貧w之后，關(guān)于香港政治體制的認(rèn)識(shí)并不完全一致。有人認(rèn)為特區(qū)政制其實(shí)是一種三權(quán)分立、互相制衡的模式[ 4 ] 。也有認(rèn)為香港政制具有三權(quán)分立的因素，與美國制度具有一定的相通之處[ 5 ] 。還有比較折衷的說法，認(rèn)為香港特區(qū)政體既屬于三權(quán)分立體制的范疇，又具有行政主導(dǎo)的特點(diǎn)。三權(quán)分立、行政主導(dǎo)是從不同角度對(duì)香港特區(qū)政體特征的描述，兩者不是同一層面的事物，也不是割裂的關(guān)系。全面概括香港特區(qū)政體的特征，應(yīng)是三權(quán)分立基礎(chǔ)上的行政主導(dǎo)制[ 6 ] 。這些觀點(diǎn)雖然認(rèn)識(shí)并不一致，但都不否認(rèn)香港政治體制中存在權(quán)力制約因素。從實(shí)踐中來看，香港回歸十余年來，行政主導(dǎo)體制體現(xiàn)不充分，但立法對(duì)行政的制約卻實(shí)現(xiàn)得很充分、真實(shí)，甚至存在一些學(xué)者擔(dān)憂的立法擴(kuò)權(quán)、侵權(quán)現(xiàn)象[ 7 ] 。

立法會(huì)地位的提升，使香港權(quán)力制衡體制得以確立。這種制衡體制是維持香港社會(huì)內(nèi)部法治傳統(tǒng)的有效保障。香港回歸前，如果說香港社會(huì)法治的建成及維護(hù)依賴于法院，那么回歸之后這種法治傳統(tǒng)就不僅依賴于香港法院，或者說僅憑法院還不足以保障香港法治價(jià)值，還必須依賴于立法會(huì)。這主要是由于港英時(shí)期，總督雖然總攬行政大權(quán)，幾乎不受香港本地機(jī)關(guān)監(jiān)督，僅受英國政府監(jiān)督。但由于英國法治傳統(tǒng)，總督不會(huì)干預(yù)司法行為，從而使香港法治得以建立并不斷發(fā)展?；貧w之后，作為中國政治文化背景下的行政長官，如何讓香港社會(huì)相信不干預(yù)司法運(yùn)行，這是香港法治發(fā)展面臨的重大考驗(yàn)。而獨(dú)立存在的香港立法會(huì)，則是維持和發(fā)展香港法治的重要制度支撐。

權(quán)力制約機(jī)制不僅有助于香港內(nèi)部法治的維護(hù)，還有助于香港法治外部環(huán)境的培養(yǎng)，特別是在中央香港關(guān)系中有利于促進(jìn)中央政府謹(jǐn)慎行使管制香港的權(quán)力。香港法治的威脅不僅有來自內(nèi)部權(quán)力的濫用，也有來自外部權(quán)力的肆意干預(yù)。抵抗外部權(quán)力的干預(yù)不僅要求法律明確規(guī)定權(quán)力邊界及具體行使程序，也要有權(quán)力行使者相互之間實(shí)力的較量。香港權(quán)力制衡體制增加了中央干預(yù)特區(qū)內(nèi)部事務(wù)的難度與成本。相互制衡體制使中央政府要想實(shí)現(xiàn)自己在特區(qū)政府意志不能簡單地控制其中一個(gè)機(jī)關(guān)，必須考慮特區(qū)內(nèi)部機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系及該決定在特區(qū)政府是否被遵守的多種可能性。對(duì)一個(gè)有著悠久人治傳統(tǒng)并正在走向法治的國家的中央政府來說，香港特區(qū)政府的權(quán)力制衡體制，不僅是維護(hù)其法治傳統(tǒng)的手段，還是促進(jìn)中央政府實(shí)現(xiàn)法治的工具。

第二，立法會(huì)促進(jìn)了香港民主政治發(fā)展，為法治社會(huì)提供了堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。民主與法治有密切聯(lián)系。民主是法治的基礎(chǔ)與保障，法治是維護(hù)民主的重要手段?，F(xiàn)代社會(huì)二者具有同樣的重要性。港英政府時(shí)期，港督實(shí)行集權(quán)統(tǒng)治，香港居民缺乏民主制度保障，此時(shí)香港法治不可能真正反映民意，只能是體現(xiàn)少數(shù)人利益的法治?；貧w之后，中央政府通過基本法明確規(guī)定了立法會(huì)的產(chǎn)生方式包括其基本職權(quán)，賦予了香港居民民主選舉產(chǎn)生立法會(huì)議員、行政長官的民主權(quán)利，香港居民成為香港社會(huì)的主人。立法會(huì)成為香港民意機(jī)構(gòu)，改變了原來僅是港督的咨詢機(jī)構(gòu)的附屬地位。

以選舉為基礎(chǔ)的香港民主制度的建立，保障了香港民意通過立法會(huì)上升為香港法律。根據(jù)基本法規(guī)定，香港立法會(huì)具有完整、獨(dú)立的立法權(quán)，其制定法律并不需要中央機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，只需要報(bào)全國人大常委會(huì)備案。對(duì)備案中發(fā)現(xiàn)有問題的立法會(huì)法律，全國人大常委會(huì)對(duì)其“退回”，由其自行改變或修改?；痉▽?shí)施十余年來，全國人大常委會(huì)也從未退回過立法會(huì)備案的法律。中央政府的自我克制，一方面是對(duì)香港民意的尊重，另一方面也是對(duì)“港人治港”承諾的信守。

隨著立法會(huì)制度的不斷發(fā)展，特別是“雙普選”日益臨近，社會(huì)成員公共參與意識(shí)日益高漲，香港民主進(jìn)程將得到極大發(fā)展，香港民意在選舉及立法會(huì)中將得到最充分的體現(xiàn)。與民主進(jìn)程相適應(yīng)，香港法治也將進(jìn)入新階段，香港法律將更加直接明確地體現(xiàn)絕大多數(shù)人意志和利益。實(shí)踐中，當(dāng)立法會(huì)制定的法律與中央意愿不一致時(shí)，中央政府該如何處理。這不僅是政治問題，更應(yīng)該是法律問題，促使中央政府運(yùn)用法律手段解決立法權(quán)沖突，也是立法會(huì)在中央與香港關(guān)系法治進(jìn)程中的重要作用。

第三，立法會(huì)職權(quán)的履行促進(jìn)了香港社會(huì)法治秩序。香港立法會(huì)積極主動(dòng)履行立法職權(quán)，為社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域主體提供行為準(zhǔn)則，特別是回歸前后、政權(quán)交替之間，為實(shí)現(xiàn)法律之間的相互銜接與協(xié)調(diào)，避免社會(huì)動(dòng)蕩發(fā)揮了重要作用。回歸之后的香港，基本法為香港特區(qū)定下憲制框架。依據(jù)基本法，基本保留了原有的法律，根據(jù)“一國兩制”原則，香港特區(qū)的法律制度以普通法為依歸，并由多條本地法例作為補(bǔ)充，形成了與中國內(nèi)地截然不同的制度。從香港現(xiàn)行法律制度的組成來看，是汲取了英美法系和大陸法系當(dāng)中最優(yōu)秀的精髓?；貧w之后，香港民主政治得到快速發(fā)展，立法會(huì)功能地位日益凸顯。至2004年6月24日，立法會(huì)在回歸后一共審議通過了一千七百五十八條附屬法例，通過了三百三十一條法案（其中有二百一十九條是經(jīng)修正之后通過的，一百一十二條無須修正便通過）。而單以第二屆立法會(huì)而言，四年來共審議通過了八百二十五條附屬法例、一百二十二條法案（其中有八十五條是經(jīng)修正之后通過的，三十七條無須修正便通過）[ 8 ] 。在第三屆立法會(huì)任期內(nèi)，特區(qū)政府還向立法會(huì)提交了206項(xiàng)財(cái)務(wù)建議，以及860多項(xiàng)附屬法例，本屆立法會(huì)共審議通過了91項(xiàng)特區(qū)政府提交的法案[ 9 ] 。由于社會(huì)的訴求不斷增加，立法會(huì)的工作量也在不斷增加。在2012至2013年度會(huì)期，香港特區(qū)立法會(huì)共舉行了37次會(huì)議，其中5次是行政長官答問會(huì)。會(huì)期內(nèi)，政府提交了22項(xiàng)法案，立法會(huì)已通過了14項(xiàng)。此外，會(huì)期內(nèi)立法會(huì)議員完成審議了117項(xiàng)以先訂立后審議程序提交的附屬法例[ 10 ] 。香港社會(huì)法治的良性發(fā)展與其擁有完整法律體系、有效的司法保障和公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制息息相關(guān)。

香港立法會(huì)的立法不僅范圍廣泛，而且注重細(xì)節(jié)、操作性強(qiáng)。如，在城市管理方面出臺(tái)了一系列配套的法律制度，制定了《建筑物條例》、《城市規(guī)劃條例》、《空氣污染管制條例》、《廢物處置條例》等數(shù)百項(xiàng)立法。這些規(guī)定看上去很繁瑣，但非常嚴(yán)密，注重細(xì)節(jié)，具有很強(qiáng)的操作性，幾乎城市管理中發(fā)生的任何問題，均能在法律條文上找到答案，且有強(qiáng)制執(zhí)行力度。比如，香港對(duì)城市街道清掃、垃圾處理等工作，規(guī)定之細(xì)是內(nèi)地人很難想象到的。法規(guī)竟然規(guī)定了全港有3500多名清潔工，所有街道每天至少清掃1次，商業(yè)及旅游地區(qū)每天要清掃4次，行人特別集中的地區(qū)每天要清掃8次，如此等等[ 11 ] 。正是由于立法全面具體詳細(xì)，所以才能在社會(huì)生活中發(fā)揮規(guī)范指引作用，遵守法律逐漸成為一種生活習(xí)慣。

三、香港立法會(huì)對(duì)中央香港關(guān)系法治化的挑戰(zhàn)

在中央香港關(guān)系的法治化進(jìn)程中，香港立法會(huì)在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，另一方面，還存在一些直接或間接的負(fù)面作用，使基本法的實(shí)施受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。全面深刻認(rèn)識(shí)這些負(fù)面作用，同樣是實(shí)現(xiàn)中央香港關(guān)系法治化健康發(fā)展不可缺少的前提條件。

（一）沖擊基本法確立的行政主導(dǎo)政治體制

為了確保中國對(duì)香港的主權(quán)統(tǒng)治和執(zhí)政黨對(duì)香港的領(lǐng)導(dǎo)，香港基本法設(shè)置了包含立法與行政相互制衡的行政主導(dǎo)政治制度，同時(shí)規(guī)定行政長官由中央政府任命。這一新的地方政權(quán)形式保留了原有司法獨(dú)立原則和行政主導(dǎo)作用，指出行政與立法二者要互相制約和互相配合，而且重在配合?；痉ㄟ€通過確立行政長官的法律地位、特區(qū)政府與立法會(huì)的關(guān)系、行政會(huì)議的法律地位、行政長官對(duì)司法的制約等確保行政的主導(dǎo)地位。為防止香港政治為其他政黨所操控，以香港基本法為中心的香港政制放棄了政黨競(jìng)爭(zhēng)和政黨輪替的原則，限定行政長官必須保持政治中立，并設(shè)置種種制度限制政黨的政治影響。

實(shí)踐中，基本法規(guī)定的行政主導(dǎo)體制卻遭遇了難以實(shí)現(xiàn)的困境。香港特區(qū)政府與立法會(huì)始終沒有形成良好的互動(dòng)。具體表現(xiàn)在：一是立法會(huì)不斷擴(kuò)張自己的權(quán)力，立法會(huì)半數(shù)議員由直選產(chǎn)生，往往挾“民意”隨意批評(píng)甚至越權(quán)阻礙政府施政，這直接沖擊香港特區(qū)行政主導(dǎo)模式的有效運(yùn)行；二是行政長官的非政黨化與立法會(huì)的政黨化形成了巨大張力，立法會(huì)內(nèi)“民主派以反對(duì)政府為能事，不按規(guī)則‘出牌’；親政府派與政府‘親密度’天然不足，在政府最需要支持時(shí)反而疏離，進(jìn)而使行政主導(dǎo)限于困境”[ 12 ] 。究其根本，直接原因是立法對(duì)行政的制衡。這一方面是源于基本法對(duì)于制衡機(jī)制和配合機(jī)制的配置，另一方面是行政與立法的配合機(jī)制沒有有效運(yùn)作，而制衡機(jī)制則發(fā)揮至極致。而根本原因則在于規(guī)范與現(xiàn)實(shí)間存在沖突?；痉▽?shí)施以來，香港的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)歷經(jīng)了很多變化，香港的政黨發(fā)展迅猛。香港市民對(duì)民主、法治、人權(quán)、司法獨(dú)立等議題的關(guān)心程度日漸加深。這些都促成了基本法規(guī)范與香港社會(huì)現(xiàn)實(shí)的緊張關(guān)系。

（二）攪動(dòng)香港民意，導(dǎo)致香港過度政治化

實(shí)踐中，雖然立法會(huì)在民意轉(zhuǎn)化為法律過程中發(fā)揮了橋梁作用，但由于政黨政治的發(fā)展，立法會(huì)經(jīng)常成為操控民意的渠道。其具體表現(xiàn)在立法會(huì)一方面更多地關(guān)注政治性話題，另一方面又常將普通的民生議題政治化。香港立法會(huì)應(yīng)該就香港社會(huì)各項(xiàng)議題發(fā)表意見，引導(dǎo)社會(huì)健康發(fā)展。

立法會(huì)內(nèi)部的討論、辯論應(yīng)該是基于整體利益理性表達(dá)與訴求。僅自2012年7月1日新政府上臺(tái)以來，各種政治指控動(dòng)議已經(jīng)一而再、再而三地提出。從不信任動(dòng)議，到引用特權(quán)法動(dòng)議等等，整個(gè)立法會(huì)幾乎成為黨同伐異、打壓政治對(duì)手的政治工具，真正涉及重大民生議題的工作，立法會(huì)幾乎未進(jìn)寸功。為了解決房屋供應(yīng)問題，政府欲開拓新界東北，在政黨操控下最終由一個(gè)社會(huì)問題演變成政治問題；政府為改善長者生活的生活津貼，立法會(huì)討論了超過五個(gè)月，至今仍然懸而未決；為了更有效地推進(jìn)施政，改組架構(gòu)議案也被否決?？梢哉f，如今的香港特區(qū)，已經(jīng)逐步演變成一個(gè)極度政治化的城市。任何公共議題，不論是否與政治有關(guān)，都毫不例外地成為政黨操作的犧牲品[ 13 ] 。“新力量網(wǎng)絡(luò)”發(fā)表的《2012年度香港特區(qū)政府管治評(píng)估報(bào)告》指出，回歸15年來政府施政阻力重重，大部分經(jīng)濟(jì)民生法案如中央屠宰、種族歧視立法、雇傭修訂條例及競(jìng)爭(zhēng)法等，之所以被拖延及擱置，主要因建制派陣營欠缺共識(shí)，造成建制派議員雖有過半數(shù)議席，政府每年仍被迫擱置及押后大量爭(zhēng)議法案[ 14 ] 。

在立法會(huì)內(nèi)部一些政治性團(tuán)體的操作下，一些議題被輿論炒作為社會(huì)熱點(diǎn)話題，引發(fā)社會(huì)民眾廣泛關(guān)注與爭(zhēng)論，造成社會(huì)成員分裂，激化了社會(huì)矛盾。香港近年不斷出現(xiàn)的街頭政治和民眾非理性的政治參與等過激言行，雖然其產(chǎn)生原因有很多，但與立法會(huì)內(nèi)部一些黨派組織利用立法會(huì)的平臺(tái)，專注于謀取一黨之利益，忽視整個(gè)社會(huì)或國家利益有密切關(guān)系。這種現(xiàn)象不僅損害了香港寬容、多元、自由等核心價(jià)值，也破壞了香港傳統(tǒng)商業(yè)社會(huì)所需要的和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

（三）利用立法會(huì)，挑戰(zhàn)中央政府權(quán)威

維護(hù)中央權(quán)威是一國兩制的基本要求，也是基本法的立法精神。遵循基本法這個(gè)基本原則也是立法會(huì)的職責(zé)與義務(wù)?；痉▽?shí)施十余年來，立法會(huì)并沒有自始至終地貫徹這個(gè)原則，而是經(jīng)常在一些重大決策問題上同中央意見不一致，甚至主動(dòng)挑戰(zhàn)中央政府權(quán)威，故意與中央對(duì)著干。其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是借助與行政長官的對(duì)抗來反對(duì)中央。比較典型的事例是2013年年初，香港反對(duì)派議員在立法會(huì)提出彈劾行政長官梁振英，議案遭到大多數(shù)議員否決。但港媒認(rèn)為，該事件意義非同小可。這是1997年香港回歸以來，有議員首次啟動(dòng)香港《基本法》的彈劾特首機(jī)制，令梁振英成為首位有這項(xiàng)不光彩紀(jì)錄的特首?！洞蠊珗?bào)》也發(fā)表署名文章指出，反對(duì)派的目的不是為樓宇安全、更不是為誠信和公義，他們死揪不放的唯一原因是梁振英得到了中央和“中聯(lián)辦”的信任支持。行政長官，在更大程度上體現(xiàn)了中央政府的“官意”，而不是香港的“民意”；反對(duì)派要挑戰(zhàn)的不是僭建和梁振英個(gè)人，而是“一國兩制”和中央對(duì)特首的任命權(quán)[ 15 ] 。由于行政長官不僅要對(duì)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，還要對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)，因此，對(duì)行政長官的反對(duì)，在某種程度上也是對(duì)中央政府的反對(duì)。由于立法會(huì)的制約，中央通過基本法規(guī)定由行政長官負(fù)責(zé)落實(shí)的行政職權(quán)不能有效實(shí)現(xiàn)。二是對(duì)明顯符合國家及香港整體利益的決策行使否決權(quán)。2003 年，香港政府啟動(dòng)第 23 條立法程序，但因立法會(huì)部分議員堅(jiān)決反對(duì)而撤回 23 條立法案，引發(fā)香港管治危機(jī)[ 16 ] 。而2012年香港特區(qū)政府計(jì)劃開展的國民教育活動(dòng)，也因?yàn)榱⒎〞?huì)反對(duì)派一系列立法會(huì)內(nèi)外的活動(dòng)，迫使政府最終同意撤回“國民教育科3年開展期”并承諾5年內(nèi)不會(huì)再推出[ 17 ] 。

在這一系列事件中，立法會(huì)成為反對(duì)派“挾持”民意挑戰(zhàn)中央政府的平臺(tái)和渠道。由于反對(duì)派憑借立法會(huì)對(duì)抗中央，同時(shí)借助媒體炒作，成功吸引了部分民眾關(guān)注，使一些政治團(tuán)體在選舉中獲得更多選票。某些選舉中高舉“反對(duì)國民教育科”、“擋住香港赤化”旗幟的民主派及敢于向中央說“不”的建制派均取得成功。選舉中激進(jìn)民主派的成功促使他們今后更加激進(jìn)，溫和民主派也將趨于激進(jìn)。香港社會(huì)民眾對(duì)特區(qū)政府和中央的信心下挫，港人對(duì)“一國兩制”信心及中央的信任度均跌至低點(diǎn)，事件凸顯兩種制度的矛盾[ 14 ] 。

法治是一國之內(nèi)法律的全面實(shí)施，是國家意志的體現(xiàn)與貫徹，它也是國家主權(quán)在其領(lǐng)土范圍內(nèi)的有效體現(xiàn)。香港法治作為國家法治建設(shè)的組成部分，對(duì)中央權(quán)威的認(rèn)同與服從是其法治社會(huì)的內(nèi)在必然要求，任何對(duì)中央權(quán)威的否定或挑戰(zhàn)都不可能是真正意義的法治。

四、促進(jìn)香港立法會(huì)積極法治功能的具體措施

從中央政府角度來看，發(fā)揮立法會(huì)在央地關(guān)系法治化進(jìn)程中的積極作用，克服其消極影響，既是其權(quán)力也是其責(zé)任。在國家法治化進(jìn)程中，香港立法會(huì)法治功能的充分實(shí)現(xiàn)是一個(gè)中央與香港關(guān)系不斷發(fā)展的過程，只能在基本法框架下通過動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)、范圍及運(yùn)行方式等途徑實(shí)現(xiàn)。具體來說，進(jìn)行如下幾個(gè)方面的權(quán)力調(diào)整能夠促進(jìn)立法會(huì)發(fā)揮積極作用：

（一）完善人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法和基本法賦予的相關(guān)職權(quán)

第一，強(qiáng)化全國人大常委會(huì)對(duì)基本法的解釋權(quán)?；痉ǖ慕忉岓w制是“法律解釋的雙軌制，一法兩釋（指釋法主體，即人大常委會(huì)和香港法院）”[ 17 ] ，但全國人大常委會(huì)解釋屬于立法解釋，高于香港終審法院的司法解釋。隨著實(shí)踐的發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步完善全國人大常委會(huì)基本法解釋權(quán)的具體程序，如是否可以擴(kuò)大基本法解釋權(quán)的提請(qǐng)主體?！痘痉ā返?58條雖規(guī)定“應(yīng)由香港特別行政區(qū)終審法院請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋”，但并不代表其只能由終審法院提出，由于案件還涉及具體當(dāng)事人的權(quán)利，因此，是否能允許案件當(dāng)事人提請(qǐng)解釋并向全國人大常委會(huì)作出陳詞？這些問題在實(shí)踐中都引起很大爭(zhēng)論[ 18 ] 。也有議員指出，要將愛國的具體標(biāo)準(zhǔn)套進(jìn)基本法，就要做一些功夫，最終可能要全國人大釋法。北京方面有學(xué)者指出，不會(huì)容許香港出現(xiàn)與中央對(duì)抗的立法會(huì)，他說：“（立法會(huì)議員）把他們分裂國家的主張付諸行動(dòng)，如果是個(gè)人的行動(dòng)，那么他的立法會(huì)議員資格可以取消；如果形成立法會(huì)的多數(shù)意見，成為一個(gè)以香港來對(duì)抗中央的立法會(huì)，中央有權(quán)解散立法會(huì)，重新再選，主導(dǎo)權(quán)在中央。為了使愛國愛港的人來管理香港，有人提出，立法會(huì)議員的誓章內(nèi)容可能要修改，又或者是特區(qū)政府要檢控某一些議員，指他們已經(jīng)違反基本法。如果中央真的覺得很憂慮的話，我覺得有一個(gè)可能性，是中央更加清楚地解釋104條?！盵 19 ] 這些觀點(diǎn)說明，全國人大常委會(huì)行使基本法的解釋權(quán)是當(dāng)下中央對(duì)香港管治重要的也是需要慎重對(duì)待的法治方式。

第二，通過全國人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)強(qiáng)化對(duì)香港特區(qū)政府的管治。隨著香港雙普選的臨近及其實(shí)施，立法會(huì)及行政長官與中央意志不一致的可能性就更大。行政長官普選有可能帶來的最大挑戰(zhàn)就是“香港挾民意以令中央”，將中央對(duì)行政長官的任命權(quán)由實(shí)質(zhì)性權(quán)力架空為形式化的權(quán)力[ 20 ] 。面對(duì)可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，從特區(qū)政府的角度來說，在實(shí)施“雙普選”之前，一定要自覺制定相關(guān)立法，以確保中央政府的地位得到鞏固，而不被削弱。從當(dāng)前情況來看，香港特區(qū)政府亟待制定的法律，包括有關(guān)國家安全的立法、政黨法、政治捐獻(xiàn)法等。在這些法律之中，國家安全的立法尤為重要，有必要將2003 年二度押后的國家安全立法重新提上議事日程。有了國家安全立法，即使一個(gè)不“愛國愛港”的人士當(dāng)選行政長官，相信其也不敢“以身試法”[ 21 ] 。從中央政府的角度來看，有學(xué)者建議收回香港特區(qū)政府未及時(shí)行使的立法權(quán)，根據(jù)基本法條文的政治內(nèi)涵，進(jìn)行擴(kuò)充解釋，從而為制訂上位法提供理論根據(jù)。如，主動(dòng)宣布凍結(jié)香港政府23條立法的效力，收回該項(xiàng)授權(quán)立法的權(quán)力，而后主動(dòng)制定并頒布出新的法律和命令，直接適用于香港。又如，可以制定“特別行政區(qū)行政長官和高級(jí)官員任命程序法”把效忠憲法、效忠國家、效忠基本法寫入宣誓詞或法定就職演說稿?？傊?，建立以基本法為中心的、多部上位法組成的基本法體系，對(duì)順利實(shí)施“一國兩制”意義重大[ 22 ] 。甚至還有學(xué)者提出：取消香港特區(qū)的完全司法終審權(quán)，或者說是對(duì)香港特區(qū)的完全司法終審權(quán)進(jìn)行限制[ 23 ] 。及時(shí)總結(jié)基本法實(shí)施十余年來實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，將成功經(jīng)驗(yàn)上升為基本法的修改或其它有關(guān)中央立法，是實(shí)現(xiàn)香港及整個(gè)國家法治化的重要途徑。

（二）健全完善中央政府與香港特別行政區(qū)之間的溝通機(jī)制

中央與香港特別行政區(qū)關(guān)系的法治化不僅需要健全完善的法律，也需要功能齊全、各司其職的組織機(jī)構(gòu)為載體的溝通機(jī)制。當(dāng)前就中央政府來說，設(shè)置了一系列負(fù)責(zé)香港事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)或人員，主要有香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)、香港行政區(qū)全國人大代表、香港特別行政區(qū)全國政協(xié)委員、中央政府駐港聯(lián)絡(luò)辦、外交部駐港辦、國務(wù)院港澳辦等。如何協(xié)調(diào)這些組織的功能，特別是在國家法治化背景下，如何充分發(fā)揮這些組織在二者關(guān)系法治化進(jìn)程中的作用，還有很多工作值得完善。如，香港基本法委員會(huì)在基本法的解釋和修改中扮演重要地位，但其產(chǎn)生方式卻缺乏權(quán)威性、民主性，其內(nèi)部工作程序也沒有明確的法律依據(jù)。有學(xué)者建議考慮設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的“地方事務(wù)委員會(huì)”處理一般地方與中央的權(quán)限爭(zhēng)議外，應(yīng)按不同地方制度的特點(diǎn)，將現(xiàn)有的民族委員會(huì)和特別行政區(qū)基本法委員會(huì)，改組為民族自治地方事務(wù)委員會(huì)和特別行政區(qū)事務(wù)委員會(huì)[ 24 ] 。另外，香港特別行政區(qū)全國人大代表和政協(xié)委員作用也日趨重要，近年，香港行政長官曾蔭權(quán)建立一項(xiàng)慣例，每年兩次與香港人大代表集體會(huì)面，聽取對(duì)香港政治、經(jīng)濟(jì)、民生等各方面施政的意見[ 25 ] 。實(shí)踐中，港區(qū)人大代表也被一些人稱之為第二權(quán)力中心，但基本法規(guī)定過于簡單，對(duì)其在未來發(fā)展中地位作用缺乏前瞻性。中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室、外交部駐香港特別行政區(qū)特派員公署、國務(wù)院港澳辦等機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中對(duì)溝通中央與香港特別行政區(qū)有關(guān)工作也發(fā)揮重要作用，但其性質(zhì)地位如何、特別是相互關(guān)系如何等也缺乏法律規(guī)定。

（三）積極引導(dǎo)香港特別行政區(qū)民主政治改革

民主政治是國家的發(fā)展目標(biāo)，也是香港民眾的基本訴求，基本法對(duì)此也作了原則規(guī)定。中央政府積極主動(dòng)采取系列措施推動(dòng)香港民主進(jìn)程是履行基本法承諾、爭(zhēng)取香港民意、維護(hù)中央權(quán)威的重要體現(xiàn)。中央在關(guān)于“雙普選”民主政治發(fā)展路線圖已確定的背景下，如何面對(duì)選舉實(shí)踐中存在的功能界別是香港民主政治發(fā)展中的熱點(diǎn)話題；功能組別制度在香港政治發(fā)展史上曾發(fā)揮過積極的功效。香港特區(qū)成立后，中央政府出于循序漸進(jìn)、均衡參與的考量，保留了功能組別。但隨著香港選舉政治逐漸走向普選，功能組別選舉備受批評(píng)和爭(zhēng)議，出現(xiàn)了功能組別的存廢之爭(zhēng)，主要有以下兩種代表性觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為功能組別不能簡單地予以廢除，應(yīng)經(jīng)過“適應(yīng)性改造”后予以保留，其主要理由是按照均衡原則，香港作為一個(gè)商業(yè)城市，為香港貢獻(xiàn)了約九成生產(chǎn)總值的工商界、金融界等功能組別應(yīng)該享有充分的代表權(quán)；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為功能組別和普選不相適應(yīng)，應(yīng)該予以廢除，其主要理由是功能組別的選民在立法會(huì)選舉中擁有兩次投票權(quán)，這違反了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》 第 25 條所規(guī)定的“一人一票”原則，也與權(quán)利平等原則相違背。就實(shí)際而言，功能組別的產(chǎn)生和存在雖有其合理性的一面 （即有利于保持均衡參與），但其所蘊(yùn)涵的理念已不合時(shí)宜，現(xiàn)代民主在法理上不認(rèn)同這種“均衡”的理念，而認(rèn)同“一人一票”的民主原則。那么，在功能組別的去向問題上，怎樣才能設(shè)計(jì)出一種既能防止行政和立法關(guān)系割裂，又不違反基本法規(guī)定的方式呢？有人認(rèn)為，普選實(shí)施后若要繼續(xù)體現(xiàn)均衡原則，保障工商、金融等界別的充分代表權(quán)，就不應(yīng)再單純地依靠功能組別制度，而應(yīng)逐步有意識(shí)地支持與自身利益訴求契合的政黨，或者組建新的政黨以反映自身利益訴求。但鑒于功能組別在香港發(fā)揮過獨(dú)特作用，在落實(shí)立法會(huì)普選的過程中，可以對(duì)功能組別依據(jù)普選原則加以改善，以繼續(xù)發(fā)揮其部分功能，但這也僅是一個(gè)過渡性的權(quán)宜之計(jì)，其角色最終應(yīng)由政黨完全替代[ 26 ] 。政黨政治成熟的過程就是功能組別消失的過程。

通過民主政治改革，為香港經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展提供政治保障，同時(shí)也為香港及整個(gè)國家的法治發(fā)展提供民主的基礎(chǔ)與動(dòng)力。

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（責(zé)任編輯 江海波）