摘要：使用中國1999-2011年31個省級面板數(shù)據(jù)，分析了地方政府土地出讓的影響因素與區(qū)域差異。研究發(fā)現(xiàn)：彌補財政缺口和經(jīng)濟增長政績的雙重激勵是造成土地出讓收入規(guī)模膨脹的重要原因，中國式“GDP錦標賽”的晉升機制對地方政府土地出讓行為更具有解釋力；晉升激勵對地方官員土地出讓行為的影響顯著為正，土地出讓是地方政府對自身政治利益計算的理性選擇；晉升激勵對土地出讓的影響具有一定的區(qū)域差異，并呈現(xiàn)中部最高、西部次之、東部最低的格局。最后，根據(jù)以上結論提出了相應的規(guī)范地方政府土地出讓行為的措施。

關鍵詞：地方政府；土地出讓金；晉升激勵；財政缺口

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.04.007

自20世紀90 年代以來，我國土地使用制度由行政無償劃撥逐漸向市場有償使用轉變，此舉優(yōu)化了土地資源配置，提高了土地的使用效率，但也造成地方政府對土地有償出讓過分倚重的弊端。地方政府在2002年以來對于土地開發(fā)的熱情空前高漲，各地區(qū)的土地出讓規(guī)模迅速膨脹，并帶來了地方財政的土地收入急速增加。從全國范圍來看，土地出讓面積從1999年的45 390.68公頃急劇上升到2003年的193 603.96公頃，2004年后雖然有所波動，但呈現(xiàn)快速上升趨勢，2011年達到頂峰的335 085.18公頃①。從地區(qū)來看，東、中、西各地區(qū)間的土地出讓規(guī)模差異懸殊，東部地區(qū)土地出讓面積遠高于中、西部地區(qū)。土地財政是我國地方政府用來謀求高額土地出讓金的重要手段。

不可否認，中國近十年經(jīng)濟快速增長、城鎮(zhèn)化率迅速提高和城市基礎設施逐步完善，土地財政居功至偉。土地財政為中國城鎮(zhèn)化推進積累了大量的建設資金，不僅促進了城市經(jīng)濟飛速發(fā)展與市民生活質量不斷提高，也推動了城市基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展，這是不容否定的正面效應。

然而，一些地方政府“經(jīng)營城市”、“賣地還債”的短視行為不僅拉高了城市地價與房價，犧牲了當下農(nóng)民的利益和子孫后代的利益，也引發(fā)了地區(qū)間招商引資的惡性競爭。地方政府為什么如此熱衷于出讓土地呢？究竟是何種機理使得中國土地出讓規(guī)模日益膨脹？晉升激勵對土地出讓規(guī)模的影響效應是否存在顯著的區(qū)域差異？因此，深入分析地方政府土地出讓動機，從財政和政治視角解釋地方政府在土地出讓上的行為選擇具有非常重要的意義。

一、地方政府土地出讓研究的文獻綜述

近年來，地方政府土地出讓成為我國政府行政管理的熱點問題，但社會與學術界對其并沒有一致的結論，對土地出讓行為的動因與誘發(fā)因素也未有充分的計量分析。學者們對中國地方政府土地出讓行為膨脹的原因進行了相關研究并形成了各自的見解[ 12 ] 。一些學者把地方政府“土地依賴癥”歸咎于現(xiàn)行土地征收制度不完善和土地行政管理體制弊端。雖然相關法律都提到土地征收必須而且只能基于公共利益，但所謂的“公共利益”概念具有不確定性。隨著土地供需缺口越來越大，地方政府便打著“公共利益”的幌子，濫用土地征收權力，黃小虎[ 3 ] 和曹廣忠等[ 4 ] 都支持這一觀點。一些學者認為，財政體制缺陷是地方政府土地出讓的主要驅動力，分稅制改革造成中央與地方政府事權與財權不對稱，導致地方財政收支缺口加大，驅使地方政府積極尋求新的預算外收入。同時，從1994年起土地出讓金就不再上繳中央政府，地方政府對其具有較高的自由裁量權，土地出讓自然成為地方政府預算外收入的重要來源[ 57 ] 。但是“財政壓力說”是解釋土地出讓規(guī)模膨脹的一個重要視角，但不是唯一視角，因為彌補財政缺口的“無奈之舉”無法解釋地方政府愿意用低價或“零地價”出讓土地的怪現(xiàn)象。近年來，越來越多的學者從官員晉升機制、“標尺競爭”的視角研究中國地方政府土地出讓行為膨脹的原因，例如，徐現(xiàn)祥等[ 8 ] 認為，作為理性經(jīng)濟人的地方政府官員，在預算內(nèi)依靠土地出讓獲得穩(wěn)定而巨大的稅收收入是其對政治激勵的理性反應。童錦治等[ 9 ] 認為，我國土地出讓規(guī)模膨脹不僅與現(xiàn)行的土地制度缺陷有關，還與我國現(xiàn)行的以GDP為指揮棒的官員考核機制有關。郭貫成等[ 10 ] 全面分析了地方政府土地財政的動機，認為“晉升錦標賽”、“標尺競爭”驅使各地方政府競相利用手中的可支配資源為企業(yè)創(chuàng)造各種優(yōu)惠條件，其中，土地是極其重要的招商引資籌碼。劉佳等[ 11 ] 使用中國257個地級市非平衡面板數(shù)據(jù)，分析了官員晉升激勵對土地財政的影響，發(fā)現(xiàn)地方官員晉升激勵是引發(fā)土地財政的根本原因，且具有較好的穩(wěn)健性。

綜上所述，影響地方政府土地出讓的因素比較復雜，而且土地財政收入的增長存在路徑依賴，只有對地方政府土地財政行為進行深入研究與深刻反思，才能制定出幫助地方政府擺脫或減輕對土地財政依賴的科學對策。本文將地方政府土地出讓制度模型化，從理論與實證兩個方面研究地方政府土地出讓的驅動因素，同時綜合考慮地方政府土地出讓的各種因素，構建一個彌補財政缺口與土地引資雙重激勵下的地方政府土地出讓行為理論框架，并且綜合考慮了土地財政的發(fā)展不平衡與土地出讓的區(qū)域間差異，區(qū)分東中西三大地區(qū)的土地出讓行為的影響因素，有助于決策者實行差異化的土地出讓資金支出機制。本文在現(xiàn)有研究的基礎上，使用1999-2011年省級面板數(shù)據(jù)，實證研究了全國范圍的土地財政影響因素與區(qū)域差異特征。

二、理論基礎與研究假設

借鑒Cai 和 Treinman [ 12 ] 的研究思路，加入土地變量并依照中國的土地出讓制度與補償標準進行相應假設。我們假設一個經(jīng)濟體里有i個地方政府，地方政府的收入有三個來源，即土地出讓收入、稅收收入和初始的財政收入。政府支出包括一般公共預算支出、政府自身運行成本和征地補償費支出等，進而得到地方政府i的預算約束方程：

pi1Si+θiSi+Gi=Fi0+tYi+piSi（1）

在式（1）中，θiSi表示地方政府基礎設施投資建設，F(xiàn)i0表示初始財政收入，Gi表示政府自身運行成本，Yi表示地方政府轄區(qū)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)出水平，t表示稅率（0pi1。

地方政府是一個有著相對獨立利益的理性人，其目標主要有三個：一是追求晉升激勵所帶來的效用。中央政府對地方官員實行自上而下的責任考核機制，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟水平發(fā)展越高，其被提拔的機會就越大。因此，地方官員有著非常強烈的動機推動本地經(jīng)濟的增長，各地為爭奪外資項目紛紛采取稅收與土地優(yōu)惠政策，假設：地方官員努力發(fā)展經(jīng)濟的效用為Ui1=Yi，地方政府的自身消費支出為Ui2=Gi，地方政府解決轄區(qū)內(nèi)的居民福利、社會保障等民生問題，記為Ui3=Ci。將三種效用加總得到地方政府的總效用函數(shù)：

UiG=Ui1+θ1Ui2+θ2Ui3=

Yi+θ1Gi+θ2Ci（2）

其中，θ1>0，θ2>0且θ1+θ2<1，θ1和θ2表示地方政府消費支出與農(nóng)民效用的彈性系數(shù)。

內(nèi)生經(jīng)濟增長模型包括了資本、制度性、土地財政等要素[ 13 ] 。假設地區(qū)i生產(chǎn)函數(shù)為Yi=AkiαSiβ，其中，Yi表示地區(qū)i的經(jīng)濟總產(chǎn)出，Ai表示地區(qū)初始稟賦。ki表示投資在地區(qū)i的資本量，Si為土地供應量。α>0和β>0且α+β<1，表示生產(chǎn)函數(shù)中還有其它諸如勞動投入等影響因素。Si0表示農(nóng)民擁有的初始土地面積，pi0表示單位土地面積經(jīng)營收入，Si表示地方政府征地面積。由于被征地農(nóng)民文化素質與知識技能較低，且組織形式松散，談判力量較弱，對政府決策和補償標準沒有發(fā)言權，只能被動接受政府制定的補償標準[ 14 ] 。因此，假設地方政府給失地農(nóng)民的土地單位補償金為pi1，且pi0>pi1，進而得到農(nóng)民的預算約束方程為：

Ci=pi0（Si0-Si）+pi1Si（3）

首先，假設各地區(qū)間的生產(chǎn)要素不可自由流動，此時企業(yè)無法“以腳投票”離開該地區(qū)，地方官員也不需要競相使用低價土地來吸引資本流入。因此，地方政府最優(yōu)土地供應量取決于土地出讓帶來的經(jīng)濟增長與土地補償成本之間的大小。將式（1）、式（2）代入式（3），得到官員效用最大化的約束條件為：UiGSi=0，進一步整理出：

YiSi=λi（pi）

其中

λi（pi）=

φpi0-pi1+δθi+pi1-pi/δSi+1

表示地方政府土地出讓的邊際成本。另外，在確定征地補償標準方面，地方政府擁有信息優(yōu)勢和行政權威，對土地有絕對的定價權。當土地出讓價格pi越高且地方政府對農(nóng)民征地補償金λi越低時，地方政府獲得的土地價格“剪刀差”收益就越高。進一步將λi表示為λi=λipi，且λi'pi<0，由此得到地方政府最優(yōu)的土地出讓數(shù)量：

lnSi=α1-βlnki+11-β

lnAi+lnβ-11-βlnλpi（4）

式（4）的經(jīng)濟含義是轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)投資水平、地方初始稟賦和土地出讓機會成本三方面因素共同決定了地方政府最優(yōu)的土地出讓數(shù)量。當其它條件不變時，企業(yè)投資和地方初始稟賦越多，地方政府出讓的土地面積也就越多；土地“剪刀差”越大，土地出讓的機會成本就越低，地方政府收益越高，就會激勵其出讓更多的土地。

接著，假設各種生產(chǎn)要素可以自由流動，企業(yè)可以“以腳投票”選擇最能符合自己偏好的地區(qū)。當資本市場達到均衡時，各地區(qū)資本投資量為正且資本回報率r都相等，即Yi/ki=r。此時，企業(yè)會根據(jù)r決定投資量，進而求出企業(yè)i的資本投資量為：

ki（Si，r，Ai）=（1rαAiSiβ）1/（1-α）（5）

式（5）表明：當生產(chǎn)要素可以自由流動時，資本的逐利性決定了生產(chǎn)要素會從投資回報率低的地區(qū)向投資回報率高的地區(qū)流動，企業(yè)會根據(jù)資本回報率高低決定投資水平。進一步整理得到最優(yōu)的土地出讓面積的一階必要條件：

YiSi+YikikiSi=λ（pi）（6）

其中，YikikiSi表示當資本可以自由流動時，地方政府官員為增長而競爭。通過增加土地供應量會對土地產(chǎn)出產(chǎn)生間接影響，因此以土地為中心的發(fā)展模式成為地方政府尋求財源的重要手段。進而計算出地方政府最優(yōu)的土地出讓數(shù)量：

lnSi=α1-βlnki+11-βlnAi+lnβ-

11-βln1-α-11-βlnλpi（7）

其中，11-βln1-α>0，代表了地方政府為招商引資而加大土地供應量的驅動力，即“競爭效應”[ 15 ] ，表明即使在資本流動的情況下，地方政府間的橫向競爭導致地方官員有很強的土地出讓動機。由此，我們提出以下可供檢驗的理論假設：

假設1：地價剪刀差使得地方政府收益巨大，土地出讓收益與土地出讓規(guī)模成正比。

假設2：地方政府橫向晉升激勵對土地出讓規(guī)模有正面影響，誘發(fā)其依賴土地出讓吸引資本流入本轄區(qū)。

三、模型構建與數(shù)據(jù)來源

基于理論模型的分析結論和其他文獻的變量設置，本文構建以下模型：

lnSit=α+β1lnKit+β2lnPit+β3lnXit+εit（8）

其中，S表示土地出讓面積，K表示固定資產(chǎn)投資，P代表土地出讓價格。Xit代表控制變量，在參考張莉等[ 16 ] 的基礎上，我們選擇了財政壓力指數(shù)（CZ）、基礎設施建設水平（WAY）、城鎮(zhèn)化水平（URB）、經(jīng)濟發(fā)展水平（PGDP）。其中，在核心變量方面，政治激勵使用勞均固定資產(chǎn)投資與勞動就業(yè)人口的比值來表示。土地出讓價格為土地出讓收入與土地出讓面積的比值，以體現(xiàn)地方政府土地出讓的機會成本。在控制變量方面，使用政府財政支出與GDP比值作為財政壓力，基礎設施投資用公路里程數(shù)來表示，城鎮(zhèn)化水平使用常住于城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總人口的比例來表示。其中，土地出讓面積來自《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2000-2012》，固定資產(chǎn)投資、公路里程數(shù)、經(jīng)濟發(fā)展水平等來自《中國統(tǒng)計年鑒2000-2012》，城鎮(zhèn)化水平來自歷年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》與各省統(tǒng)計年鑒。為消除異方差問題和避免變量之間的劇烈波動，本文對所有原始數(shù)據(jù)取自然對數(shù)，同時將各省PGDP以1999年為基期折算得到可比實際產(chǎn)出。因部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失，為保證樣本數(shù)據(jù)的完整性，本文使用簡單均值填補法進行處理，各變量統(tǒng)計描述見表1。

四、模型估計結果與分析

本文使用Stata 12.0軟件分別從全國樣本和三大地區(qū)樣本對土地出讓規(guī)模進行估計。由于各省之間土地出讓規(guī)模差異較大，我們首先采用固定效應模型（FE）進行檢驗，以減輕模型異質性偏差。同時，考慮到土地出讓面積與土地出讓價格之間可能存在內(nèi)生性問題，我們還采用了可行廣義最小二乘估計（FGLS）方法。

（一）全國樣本檢驗結果與分析

表2中，模型（1）～（3）為固定效應估計結果，模型（4）～ （9）為FGLS估計結果。模型（4）考察了財政激勵因素，土地出讓價格的系數(shù)為0.146，并且在1%水平顯著為正。意味著全國土地出讓價格每上升1%，地方政府土地出讓面積就會增加0.146%，符合理論預期。近年來，土地出讓價格急速上升，1998 年全國土地出讓平均價格為80.50 萬元/公頃，2011年上升到958.74萬元/公頃②。土地出讓價格越高，土地收益水平就越高，越會刺激地方政府賣地行為，因此，命題1得證。1994年分稅制改革后造成地方政府事權與財權嚴重不匹配，地方政府收支缺口較大，單靠正式財政收入與上級政府的轉移支付無法支撐本地區(qū)財政支出規(guī)模，土地出讓便成為地方政府擴大財源的“無奈之舉”。其余的控制變量除基礎設施外均在5%水平下顯著為正，與預期一致。

R20.8840.9090.927

注：括號內(nèi)為標準差，*** 、**、* 分別代表1%、5%、10%水平上顯著。

在模型（5）中，只放進政治激勵變量，我們發(fā)現(xiàn)勞均固定資產(chǎn)投資系數(shù)為0.474，并且在1%水平顯著為正，意味著勞均固定資產(chǎn)投資每增加1%，土地出讓面積就會增加0.474%。在政治集權和經(jīng)濟分權的背景下，地方政府面臨著為“增長而競爭”的政治晉升激勵，以致有非常強烈的動機去推動地方經(jīng)濟增長。土地引資推動了本地經(jīng)濟快速增長并保證地方官員在激烈的政治晉升競爭中勝出，因此成為地方官員的理性選擇[ 16 ] 。城市基礎設施、城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟發(fā)展在1%水平顯著為正，符合理論預期，表明隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，地方政府對土地需求量越來越大。

在模型（6）～（9）中，逐步加入各個控制變量，我們發(fā)現(xiàn)勞均固定資產(chǎn)投資的回歸系數(shù)為正，并且通過顯著水平為1%的統(tǒng)計檢驗。表明由地方政府間競爭機制引發(fā)的土地引資是土地出讓的重要原因，土地財政是地方官員在政治晉升博弈中做出最優(yōu)反應的必然結果。同時，財政壓力的回歸系數(shù)為正，但顯得不顯著，表明地方政府熱衷于出讓土地并非簡單通過土地出讓來彌補財政收支缺口。

其它控制變量符合理論假設預期，經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率與基礎設施建設的回歸系數(shù)均為正數(shù)，其原因是城鎮(zhèn)化水平越高，人們的生活水平越高，對公共服務的需求也越高。公共服務支出的增加誘發(fā)了地方政府“經(jīng)營土地”的動機，飛速發(fā)展的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程也加劇了地方政府土地出讓行為。

（二）三大地區(qū)檢驗結果與分析

鑒于中國不同地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平與土地出讓規(guī)模差異巨大，我們進一步使用東中西部的數(shù)據(jù)進行FGLS估計，以期發(fā)現(xiàn)區(qū)域間土地出讓差異與特點，結果見表3。

注：括號內(nèi)為標準差，*** ** *分別代表1%、5%、10%水平上顯著。

通過表3可以看出：三個地區(qū)中，無論是勞均固定資產(chǎn)投資還是土地出讓價格的回歸系數(shù)，均在1%水平顯著為正，符合理論假設預期。將財政激勵與政治激勵變量同時放入模型，我們發(fā)現(xiàn)財政壓力的回歸系數(shù)仍為正但顯著性降低，意味著從政治激勵視角分析地方政府土地出讓行為更具有解釋力，這與全國性樣本的回歸結果一致。表3顯示，在東部地區(qū)，勞均固定資產(chǎn)投資每提高1%，土地出讓面積就會增加0.353%。在中部地區(qū)，勞均固定資產(chǎn)投資每提高1%，土地出讓面積就會增加0.476%。在西部地區(qū)，勞均固定資產(chǎn)投資每提高1%，土地出讓面積就會增加0.447%。顯然，晉升激勵對土地出讓面積的影響存在顯著的區(qū)域差異，中、西、東部地區(qū)呈現(xiàn)梯隊遞減趨勢。其原因是中、西部地區(qū)經(jīng)濟相對欠發(fā)達，地方政府財政收入有限，但擁有比較豐富的土地初始稟賦。土地出讓具有周期短、成本低且預算約束較弱的特點，在政治激勵下，土地自然成為增加地方財政收入的最優(yōu)選擇。而東部沿海地區(qū)的土地資源相對稀缺，但經(jīng)濟發(fā)展水平較高，地方財政資金來源渠道多且比較充裕。地方政府官員并不依靠土地出讓來彌補財政缺口，而是將土地作為招商引資的重要籌碼，以期拉動后期GDP增長，從而在未來的“晉升錦標賽”中獲勝。另外，土地出讓價格的回歸系數(shù)也表明東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對土地財政的依賴程度更大一些，因為東部地區(qū)的土地價格較高，獲得的土地出讓收入更多，對土地財政的依賴程度也就相應更大一些。三個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平的回歸系數(shù)都顯著為正，而且中西部地區(qū)的系數(shù)較高，其原因是中西地區(qū)承接了東部沿海地區(qū)大量的產(chǎn)業(yè)轉移與項目投資，從而促進了地方經(jīng)濟增長，但也需要大量土地以支撐相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而導致土地出讓規(guī)模明顯增加。

（三）實證結果討論

以上檢驗表明：財政激勵與政治激勵是造成土地出讓收入規(guī)模膨脹的重要原因，但二者的解釋力有差別，從政治激勵視角分析地方政府土地出讓行為更具有解釋力。中國式的財政分權對地方政府土地出讓行為具有顯著的正向激勵作用，但地方政府熱衷于土地出讓并非通過賣地來彌補財政缺口，而是將廉價土地當作招商引資籌碼以換取持續(xù)稅源，從而促進地方經(jīng)濟快速增長，最終目的是獲得未來的晉升機會。同時，政治激勵對東、中、西各地區(qū)間的土地出讓規(guī)模的影響不同，呈現(xiàn)出“中西高、東低”格局。東部地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展條件較好，資本充裕程度較高，不再單純依靠出讓土地來增加財政收入與提高政績。而中、西部地區(qū)的本級財政收入較低，資本充裕程度較低，加之中央對該地區(qū)的轉移支付作用有限，造成中、西部地區(qū)對預算外收入的需求較高。在政治激勵與擁有較優(yōu)自然稟賦的情況下，該地區(qū)會大量出讓工業(yè)用地以換取外資流入，甚至愿意承擔短期內(nèi)的損失，如提供廉價土地、補貼性基礎設施等優(yōu)惠措施。另外，地方政府土地出讓行為還受到城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎設施建設等因素影響。工業(yè)化與經(jīng)濟水平的高速發(fā)展需要大量的工業(yè)用地作為支撐，而城鎮(zhèn)化水平提高不僅帶來了人口的大量轉移和集聚，還需要地方政府不斷完善交通、通信、供水、能源、文化娛樂等基礎設施建設，但這些城鎮(zhèn)化發(fā)展資金來源最終還是依靠土地出讓收入[ 17 ] 。

（四）穩(wěn)健性檢驗

為了增強實證結論的可靠性，本文進一步采用不同指標衡量地方政府官員晉升激勵，借鑒林江等[ 18 ] 的觀點，使用外商直接投資（FDI）占GDP比重來衡量政治激勵（PSE）。鑒于晉升激勵對土地出讓的影響存在一定的滯后性，可能不會在當年體現(xiàn)出來，對地方政府土地出讓的研究采用動態(tài)面板是比較適宜的。因此當考慮土地出讓的時間累積效應時，有必要采用系統(tǒng)廣義矩估計方法（Sys-GMM），以克服可能存在的內(nèi)生性問題，見表4。回歸結果表明：晉升激勵的回歸系數(shù)在1%水平顯著為正且遠大于財政激勵系數(shù)，對地方政府土地出讓行為解釋力最強。基礎設施建設水平、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟發(fā)展水平等控制變量的回歸系數(shù)與前文研究結論基本一致，說明本文的結論基本穩(wěn)健。

表4 穩(wěn)健性檢驗

變量方程

注：括號中的數(shù)值為標準差；*** ** *分別表示在1%、5%和10%的水平下顯著。

五、結論與建議

近年來，地方政府土地出讓行為引發(fā)了學界及社會的極大關注，但現(xiàn)有文獻多把“土地依賴癥”歸結為分稅制改革造成的財政壓力，這種觀點有失全面性。本文使用中國1999-2011年31個省級面板數(shù)據(jù)，從理論模型與計量方法研究了地方政府土地出讓的內(nèi)在激勵與動力機制。研究結果表明：當二者分別考察時，財政激勵與晉升激勵對地方官員土地出讓具有強的解釋力；土地財政是地方政府官員晉升的需要，當二者放在一起考察時，財政缺口壓力的回歸系數(shù)變得不顯著； 政治晉升激勵對地方政府官員土地出讓行為具有顯著的區(qū)域差異，中、西、東部地區(qū)呈現(xiàn)依次遞減趨勢。基于此，我們提出以下政策建議：

（一）調整和深化分稅制結構

1994年的分稅制改革不僅改變了地方政府的地位與角色，地方政府逐漸成為相對獨立的經(jīng)濟利益主體與投資主體，而且導致地方政府事權和財權嚴重不匹配，擴大了地方財政收支缺口。在此背景下，地方政府擁有更大的項目投資審批權與土地控制權[ 19 ] 。要弱化地方政府利用土地財政收入來緩解財政壓力行為，在短期內(nèi)，需要合理劃分各級政府間財政支出責任，加大中央政府向地方政府的縱向轉移支付力度；從長遠來看，要深化中央與地方財政分權改革，適當調高地方政府在共享稅中的分享比例，賦予地方政府尤其是基層政府更多的稅權。同時，要建立與完善多元化的公共投資體制，積極轉變地方政府職能，使之不再成為地方經(jīng)濟發(fā)展的主導者，由“建設財政”逐漸向“公共財政”過渡。

（二）構建科學的地方官員績效考核指標

中國地方政府當前嚴峻的高價賣地行為不僅與現(xiàn)行的財政體制有關，還與中國特有的地方官員政治晉升激勵機制有關，而且后者發(fā)揮了更為關鍵的作用。要克服地方政府“土地依賴癥”，必須“搞對激勵”，設計出一套更為科學與合理的制度來激勵地方政府關注企業(yè)的收益[ 8 ] 。要改變現(xiàn)有地方官員GDP考核與晉升機制，構建一個以人為本，綜合考慮經(jīng)濟增長、社會保障等多指標在內(nèi)的新型考核機制，使之更加關注地區(qū)經(jīng)濟增長質量與民生問題的改善。改變當前對地方政府官員的激勵機制，地方政府競爭應該更多考慮經(jīng)濟規(guī)模以外的因素，將土地引資和招商引資從官員的政績中剝離出來，把土地的使用和保護狀況也納入官員考核體系，只有這樣才能促使地方政府與土地財政依賴之間逐步脫鉤。

（三）提高土地使用效率與監(jiān)管力度

在耕地資源的稀缺性和國家土地控制政策日趨嚴厲的雙重壓力下，各地方政府要加強對土地市場的監(jiān)管力度，完善相關法律法規(guī)來約束地方政府的土地出讓行為，并努力提高工業(yè)項目的節(jié)約集約用地水平。鑒于地區(qū)間土地資源稟賦與約束情況差異較大，中央政府要依據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展特點實施差異性調控政策。東部沿海地區(qū)要積極促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，切實提高工業(yè)用地項目準入門檻與土地資源綜合利用效率，積極發(fā)展占用土地資源少、能源消耗低、附加值高的高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)；中西部地區(qū)要充分利用自身土地資源稟賦優(yōu)勢，積極進行產(chǎn)業(yè)結構調整與優(yōu)化，改變過度依賴土地出讓的短視行為，防止土地的過度與超前開發(fā)。同時，要提高土地規(guī)劃的透明度與公眾參與性，對違法出讓土地的地方政府不僅要追究其行政責任，還要追究相應的法律責任，做到重點出擊，才能真正起到震懾作用。

（四）逐步完善土地征用制度與補償標準

我國現(xiàn)行的農(nóng)地征收補償制度因其固有的缺陷，不僅導致了土地資源配置的低效率，而且嚴重損害了失地農(nóng)民的利益[ 20 ] 。農(nóng)村土地轉讓所暴露出的最大問題是土地產(chǎn)權模糊，不合理的產(chǎn)權制度導致了不合理的土地價格。要明確規(guī)定地方政府土地征用的公益目的，改革現(xiàn)有的土地征用制度與土地征用補償費的分配體制，積極保護農(nóng)村集體土地所有權，規(guī)范地方政府土地征用行為，建立公開透明的土地出讓價格決策機制，強化土地出讓收入的預算管理。同時，加快我國農(nóng)用地定級估價步伐，適當提高現(xiàn)有征地補償標準，保證失地農(nóng)民有權與行政主體就補償標準、補償方式和補償數(shù)額進行平等協(xié)商，避免地方政府為自身利益而在土地定價與補償標準上侵犯農(nóng)民利益。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《中國國土資源年鑒2012》、《中國國土資源公報2012》

②數(shù)據(jù)來源：《中國國土資源年鑒1999-2012》

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（責任編輯 王婷婷）