○華國慶，汪永福

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

近年來，地方債問題日益成為社會(huì)所關(guān)注的重大問題，其暴露的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，故如何化解地方債風(fēng)險(xiǎn)就成為理論界討論的熱點(diǎn)。充實(shí)地方財(cái)源和地方債的預(yù)算規(guī)范被認(rèn)為是化解地方債風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范地方債管理的兩大主要舉措，其中地方債的預(yù)算管理是地方債規(guī)范的關(guān)鍵，也是地方債外部剛性約束的起點(diǎn)。由于舊《預(yù)算法》嚴(yán)格限制地方政府通過發(fā)行債券舉債，使得地方政府通過發(fā)行債券以外的方式進(jìn)行變相舉債，地方債的運(yùn)行缺乏應(yīng)有的規(guī)范性。新《預(yù)算法》的通過以及其對(duì)地方債的規(guī)范改變了以往地方債預(yù)算無門的境地，明確規(guī)定了地方債發(fā)行的主體、規(guī)模、方式和目的等。但是，新《預(yù)算法》關(guān)于地方債的內(nèi)容受其時(shí)代背景所限制，以化解地方債風(fēng)險(xiǎn)為重心，以如此邏輯生成《預(yù)算法》之地方債規(guī)范，難免沖突于《預(yù)算法》之本質(zhì)。故重新確立《預(yù)算法》約束地方債的規(guī)范邏輯，探討預(yù)算規(guī)范地方債的重心所在，考察如何通過預(yù)算形式規(guī)范地方債收支行為，對(duì)我國后續(xù)《預(yù)算法》的完善及其細(xì)則的制定尤為必要。

一、地方債之新《預(yù)算法》的規(guī)范邏輯:風(fēng)險(xiǎn)化解與現(xiàn)實(shí)約束

歷經(jīng)四次審議，新《預(yù)算法》終于2014年8月31日獲得通過?！额A(yù)算法》的四次審議對(duì)地方債規(guī)定均有所不同，經(jīng)過一審稿的原則放開，到二審稿的原則禁止，再到三審稿、四審稿的再次放開，如此反復(fù)，必有其演繹和變遷的邏輯，這種邏輯也影響了地方債預(yù)算規(guī)范的最終形成。

(一)地方債預(yù)算約束的現(xiàn)實(shí)限制:地方債風(fēng)險(xiǎn)凸顯

全國人大在修改《預(yù)算法》的過程中，原本擬將該法第28條做大幅度修改，亦即對(duì)地方政府發(fā)行債券從“原則上禁止、例外特許”改為“原則性準(zhǔn)許、例外禁止”之模式。審計(jì)署2011年公布10萬億地方政府性債務(wù)余額后，立法者們越發(fā)擔(dān)心地方債務(wù)泛濫，影響國家財(cái)政安全和政治穩(wěn)定。因此，在2012年7月6日公開的《預(yù)算法修正案(二審稿)》中，第28條又被恢復(fù)原狀，只有在法律或國務(wù)院另有規(guī)定時(shí)，地方政府才能發(fā)行地方政府債券?！?〕《預(yù)算法修正案(二審稿)》恢復(fù)舊《預(yù)算法》之規(guī)定，倍受學(xué)界質(zhì)疑，因?yàn)榕f預(yù)算法雖然一直對(duì)地方債采取嚴(yán)格限制的立法態(tài)度，但地方政府債務(wù)規(guī)模增長較快、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯已成為不爭的事實(shí)。與其“禁而未禁”，不如在允許地方發(fā)債的同時(shí)予以嚴(yán)格規(guī)范。與此同時(shí)，自2009年國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券以來，地方債的發(fā)行就進(jìn)入了常態(tài)化的狀態(tài)，地方自主發(fā)債也開始試點(diǎn)。故放開對(duì)地方債的限制，就成為學(xué)界大部分學(xué)者的共識(shí)。鑒此，《預(yù)算法(三審稿)》在賦予地方有限舉債權(quán)的同時(shí)，對(duì)舉債的方式、用途、償債資金等做出了限制性規(guī)定:方式限于發(fā)行地方債券;用途應(yīng)當(dāng)是公共預(yù)算中必需的部門建設(shè)投資，并不得用于經(jīng)常性支出;應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來源。與此同時(shí)，還明確規(guī)定地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務(wù)，以及為他人債務(wù)提供擔(dān)保。對(duì)違法舉債或者為他人提供擔(dān)保的，草案規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。在《預(yù)算法(三審稿)》的基礎(chǔ)上，《預(yù)算法(四審稿)》新增了一條規(guī)定，亦即“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度”，《預(yù)算法(三審稿)》和《預(yù)算法(四審稿)》關(guān)于地方債的規(guī)范無不體現(xiàn)了對(duì)地方債約束的審慎。

從以上分析不難看出，我國《預(yù)算法》有關(guān)地方債的四次修訂也是基于地方債風(fēng)險(xiǎn)凸顯的時(shí)代背景，并受化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)所制約。誠然，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重是中國當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的最大挑戰(zhàn)，如何有效規(guī)制地方債風(fēng)險(xiǎn)是我們不能忽視也必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。但《預(yù)算法》能否承擔(dān)化解地方債風(fēng)險(xiǎn)之重任，卻值得商榷。另外，當(dāng)前地方債風(fēng)險(xiǎn)多是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于隱性債務(wù)，預(yù)算作為的空間非常有限。因此，地方債預(yù)算作為代議機(jī)關(guān)通過對(duì)地方債收支計(jì)劃的控制來規(guī)范行政機(jī)關(guān)舉債行為，乃是地方債收支行為控制法，難以作為地方債風(fēng)險(xiǎn)化解法。

(二)《預(yù)算法》規(guī)范地方債的有限:《地方債法》的缺位

關(guān)于《預(yù)算法》與地方債之間的關(guān)系，我國學(xué)界存在如下兩種認(rèn)識(shí):

一是認(rèn)為舊《預(yù)算法》限制地方發(fā)債權(quán)，致使地方政府在預(yù)算之外舉債，導(dǎo)致地方債缺乏合規(guī)的監(jiān)管，這是《預(yù)算法》規(guī)范地方債的不足。我們認(rèn)為，該觀點(diǎn)不完全妥當(dāng)。因?yàn)榈胤絺L(fēng)險(xiǎn)并非僅有《預(yù)算法》規(guī)范不力所致，地方債風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的根本原因還是地方財(cái)源不足以及地方隱性發(fā)債問題。

二是認(rèn)為修改《預(yù)算法》就能化解地方債的風(fēng)險(xiǎn)，解決地方債的問題主要是《預(yù)算法》的職責(zé)。我們認(rèn)為，該觀點(diǎn)不盡妥當(dāng)。對(duì)地方債的規(guī)范顯然超越了地方債預(yù)算約束的范圍，更超出了《預(yù)算法》的承載能力。當(dāng)前在預(yù)算法修訂過程中，爭論最為激烈的如地方發(fā)債權(quán)、預(yù)算級(jí)次等問題，其實(shí)都不是預(yù)算的問題，而是中央與地方政治權(quán)力分配問題。政治權(quán)力分配問題，應(yīng)該更多地在憲法，至少在一些基本法中加以解決，而不應(yīng)試圖在預(yù)算法這樣專門的法律中解決。〔2〕相反，更為關(guān)鍵的是專門地方公債立法缺位，當(dāng)前地方需要發(fā)債權(quán)的應(yīng)然要求和存在大量隱性發(fā)債的實(shí)然現(xiàn)狀，亟需地方公債立法。因此，預(yù)算法案只是作為約束地方債收支行為的具體授權(quán)規(guī)范，〔3〕地方債收支行為還需要抽象的法律授權(quán)規(guī)范，即專門的地方債法。

(三)《預(yù)算法》的中改思維:地方債預(yù)算的漸進(jìn)

以往法學(xué)界有關(guān)《預(yù)算法》修訂思路的觀點(diǎn)主要有三種:〔4〕其一，“大改”，即全面修訂《預(yù)算法》。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行《預(yù)算法》承載了過多財(cái)政體制法的內(nèi)容，而其實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)定位為技術(shù)性法律，不是體制性法律。其二，“中改”，即保留現(xiàn)有的基本框架和基本原則，僅僅修改其中非改不可的條款。其三，“小改”，即小修小補(bǔ)，只修改《預(yù)算法》個(gè)別條文的文義，從立法嚴(yán)謹(jǐn)性上進(jìn)行完善?！爸懈摹币渤蔀楫?dāng)時(shí)修改《預(yù)算法》的主流思維，如葉姍認(rèn)為目前還不具備“大改”的條件，“小改”的意義則不大，而應(yīng)確定“中改”的思路。其原因在于，如果僅僅將《預(yù)算法》定位為技術(shù)性法律，無法反映預(yù)算的本質(zhì)，也無法清除《預(yù)算法》施行的障礙。就算制定技術(shù)性法律的難度再低，在相關(guān)體制性立法尚未完成的背景下，技術(shù)性法律規(guī)范就算設(shè)計(jì)得再好，也很難有效付諸執(zhí)行?！?〕

在當(dāng)時(shí)情況下，《預(yù)算法》的中改思維存在其現(xiàn)實(shí)合理性和明智性，也正因?yàn)椤额A(yù)算法》是在中改的思維下修訂的，故其取得了一系列的成果與進(jìn)步，正如朱大旗教授所言，新《預(yù)算法》就像剛出生的嬰兒，是可喜的，〔6〕但既然是中改，這也說明了即使是新《預(yù)算法》也還有進(jìn)步和完善的空間，其中地方債的預(yù)算約束自然也不例外，即關(guān)于預(yù)算約束地方債是一個(gè)漸進(jìn)的過程。

二、地方債之新《預(yù)算法》約束的立法不足

以化解地方債風(fēng)險(xiǎn)為邏輯生成的地方債預(yù)算約束規(guī)范，這種邏輯會(huì)給現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)范地方債帶來怎樣的影響，檢視在此種邏輯進(jìn)路下形成的地方債預(yù)算規(guī)范的立法不足，對(duì)《預(yù)算法》的進(jìn)一步完善無疑意義重大。

(一)地方債進(jìn)入預(yù)算約束的模糊

新《預(yù)算法》第1條強(qiáng)調(diào)建立“全面”的預(yù)算制度，第4條明確規(guī)定，預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出構(gòu)成，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。由此可以看出，預(yù)算完整不僅是新《預(yù)算法》的立法宗旨，也是其法律原則。但是從新《預(yù)算法》中很難清晰發(fā)現(xiàn)，債務(wù)收支已被列入預(yù)算收支當(dāng)中?！额A(yù)算法》第5條規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。第27條第1款規(guī)定，一般公共預(yù)算收入包括各項(xiàng)稅收收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入，一般公共支出按照其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分為經(jīng)常性支出、資本性支出。其中并不能明確地看出債務(wù)收支，如果將地方政府債務(wù)收入理解成其他收入，將債務(wù)支出理解為資本性支出，難免有些牽強(qiáng)和模糊。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))(下文簡稱《意見》)，明確將地方債收支分門別類地列入公共預(yù)算，這或許是將地方債納入到預(yù)算的一個(gè)重大進(jìn)步。但是《預(yù)算法》第28條規(guī)定，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。暫且不論這條規(guī)定的爭議和妥當(dāng)性與否，其中只是規(guī)定一般公共預(yù)算之外的三本預(yù)算可由法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定，并未對(duì)一般公共預(yù)算做出授權(quán)，而由國務(wù)院規(guī)范性文件規(guī)定地方債屬于預(yù)算收支范圍也就不符合邏輯。

概言之，當(dāng)前的地方債收支并不能清晰和明確地從《預(yù)算法》中看出，即并未明確地將地方債收入納入預(yù)算收支范圍，而且地方債預(yù)算收支范圍并不完整，例如償債資金來源預(yù)算的缺位。但政府債務(wù)是政府收入的重要來源之一，地方債自然應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理，以得到全面地約束，而且這是預(yù)算得以規(guī)范地方債的前提。

(二)地方債預(yù)算權(quán)的不平衡

地方債預(yù)算權(quán)的不平衡主要涉及預(yù)算職權(quán)橫向與縱向分配的不平衡。其中預(yù)算職權(quán)的橫向分配，在我國突出的問題當(dāng)屬人大對(duì)地方債預(yù)算審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以制衡行政機(jī)關(guān)對(duì)地方債預(yù)算的編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)，此處的關(guān)鍵在于落實(shí)人大的預(yù)算審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

地方債預(yù)算權(quán)不平衡的另一方面在于縱向分權(quán)，舊《預(yù)算法》對(duì)于地方發(fā)債權(quán)原則上予以禁止，新《預(yù)算法》第35條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以有發(fā)債權(quán)，由此觀之，地方發(fā)債權(quán)只有授予到省一級(jí)政府，而對(duì)于省級(jí)以下的地方政府的發(fā)債，在《意見》中規(guī)定為，“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”?！额A(yù)算法》已經(jīng)限制了省級(jí)政府只能通過發(fā)行公債的方式舉借債務(wù)，而市縣政府由省級(jí)政府代為舉借債務(wù)，那么省級(jí)政府代市縣政府舉借債務(wù)的方式也只能通過發(fā)行債券。上級(jí)政府代下級(jí)政府代發(fā)債券已有先例，早在2009年中央政府開始每年代地方政府發(fā)債，如今省級(jí)政府代地方發(fā)行債券，同樣回到了以前中央代地方發(fā)債的情形，只是政府級(jí)次下放一級(jí)。

上級(jí)政府代發(fā)債券的方式雖較容易接受、操作簡便、有利于控制地方政府發(fā)債的規(guī)模，但是會(huì)引起一系列問題，審視中央代發(fā)地方債券這一行為，中央與地方的關(guān)系既不是委托代理關(guān)系，也不是嚴(yán)格的審批法律關(guān)系，發(fā)行地方債券究竟是誰的權(quán)力不甚明了。〔7〕市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府只有成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體，才能有效地受制于債務(wù)約束和盡量避免道德風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。〔8〕另外，省級(jí)代市縣政府發(fā)行債券后，對(duì)地方政府實(shí)行不救助原則，〔9〕市縣級(jí)政府缺乏發(fā)債自主權(quán)和市縣級(jí)政府承擔(dān)舉債責(zé)任并未能形成邏輯上的統(tǒng)一。同時(shí)，省級(jí)以下地方政府是否有發(fā)債權(quán)是地方政府財(cái)政自主的體現(xiàn)，從應(yīng)然的角度看，省級(jí)以下地方政府的發(fā)債權(quán)也是地方財(cái)政自主權(quán)的一部分。從現(xiàn)實(shí)角度來看，我國地方財(cái)政問題最大的是基層政府，分稅制后廣為流傳著“中央財(cái)政喜氣洋洋，省級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政哭爹喊娘”，造成這種局面的原因是每一級(jí)政府有權(quán)決定下一級(jí)政府財(cái)政劃分辦法，省級(jí)政府自然會(huì)將“財(cái)權(quán)上移”的壓力轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)地方政府，進(jìn)而形成“財(cái)權(quán)和財(cái)力層層向上集中，事權(quán)和責(zé)任不斷向下轉(zhuǎn)移”效應(yīng)。〔10〕因此，當(dāng)前縱向地方發(fā)債權(quán)分配不均衡，也不徹底，省級(jí)政府代地方政府發(fā)債也并非長久之策，更應(yīng)該適時(shí)地賦予省級(jí)以下地方政府適當(dāng)?shù)陌l(fā)債權(quán)。

(三)地方債預(yù)算環(huán)節(jié)的循環(huán)困境

《預(yù)算法》第35條規(guī)定，省級(jí)政府將地方政府債務(wù)列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案。該規(guī)定是否合理，值得探討?！额A(yù)算法》第67條規(guī)定，出現(xiàn)“需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，從這里可以看出，將舉借債務(wù)和增加舉借債務(wù)視為同一個(gè)問題納入預(yù)算調(diào)整，不盡合理。將地方債預(yù)算納入預(yù)算調(diào)整不僅會(huì)導(dǎo)致地方債收支不能全面進(jìn)入預(yù)算以及影響地方債預(yù)算的規(guī)范性，還引起后續(xù)地方債預(yù)算由誰審批等問題。同時(shí)，地方債預(yù)算以預(yù)算調(diào)整的方式出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上認(rèn)可地方債預(yù)算只是地方上財(cái)政收支的一個(gè)例外。

人大作為我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，舊《預(yù)算法》沒有體現(xiàn)其與地方政府發(fā)債行為有任何關(guān)聯(lián)。新《預(yù)算法》35條規(guī)定，將地方債列入預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)。但是《預(yù)算法》第48條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)“預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源”進(jìn)行重點(diǎn)審查，地方人大審查也應(yīng)是批準(zhǔn)的前奏，但是由于地方債預(yù)算納入預(yù)算調(diào)整方案，人大也難以對(duì)地方債進(jìn)行審批，即地方債預(yù)算的人大審查與人大常委會(huì)批準(zhǔn)難以協(xié)調(diào)。另外，將地方債預(yù)算報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，同樣造成地方債預(yù)算難以得到人大的監(jiān)管，審批權(quán)應(yīng)該是地方債預(yù)算的核心權(quán)力，而地方債收入同屬于地方財(cái)源的一部分，緣何將其另外由人大常委會(huì)批準(zhǔn)，這不僅使地方債預(yù)算擺脫人大的監(jiān)管，還影響地方債預(yù)算的法律效力。

地方債預(yù)算管理，地方早有試點(diǎn)，2008年河南省規(guī)定在全省范圍內(nèi)編制債務(wù)預(yù)算，財(cái)政部在2009年也頒布《地方政府債券預(yù)算管理辦法》，后續(xù)浙江、江蘇、青島、廣州也相應(yīng)地出臺(tái)相關(guān)管理辦法，〔11〕但收效甚微，主要原因在于地方債預(yù)算執(zhí)行不力、法律效力不彰。地方債預(yù)算的法律效力問題，不僅在于地方債預(yù)算本身的問題，也在整體預(yù)算的法律性質(zhì)不明，其法律效力同樣也處于一種不確定的狀態(tài)，例如，部分地方政府或部門為了政績盲目舉債，由于債務(wù)償還機(jī)制的軟化和缺乏，導(dǎo)致“只管借不管還”以及“新官不理舊債”的現(xiàn)象頻出?！?2〕

三、地方債預(yù)算的邏輯進(jìn)路

地方債預(yù)算將地方債收支納入預(yù)算，拘束地方債收支行為。預(yù)算約束地方債，使地方債“借”、“用”、“還”更為規(guī)范，這也是以預(yù)算規(guī)范地方債的核心所在，才能使地方舉債有方。首先，地方債應(yīng)突破現(xiàn)有預(yù)算平衡的僵化，應(yīng)該重新認(rèn)識(shí)預(yù)算平衡，協(xié)調(diào)預(yù)算平衡和地方發(fā)債行為，使地方政府發(fā)債成為可能。再者，地方債收支進(jìn)入預(yù)算約束范圍是預(yù)算規(guī)范地方債的前提，地方債收支進(jìn)入預(yù)算，不僅是對(duì)地方債收支行為的規(guī)范，也是對(duì)預(yù)算完整原則的恪守。最后，地方債應(yīng)該以何種模式進(jìn)入預(yù)算，這也關(guān)乎地方債預(yù)算的可行。

(一)預(yù)算平衡的再認(rèn)識(shí)和適當(dāng)突破

預(yù)算是否應(yīng)該堅(jiān)持平衡，以及遵循怎樣的平衡，是年度平衡，抑或中期平衡，仍然眾說紛紜。預(yù)算平衡通過量入為出、收支平衡的價(jià)值導(dǎo)向控制支出行為、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但是由于大量正當(dāng)性的財(cái)政支出需要，導(dǎo)致財(cái)政收支結(jié)構(gòu)長期不平衡引起財(cái)政赤字，這種對(duì)抗理論宣揚(yáng)的預(yù)算平衡之客觀現(xiàn)實(shí)，更有說服力。甚至導(dǎo)致認(rèn)為預(yù)算平衡只是一種簡化了的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)質(zhì)上并不是為了解決、反而是為了逃避目前政府面臨的很多制度上的困境、政治上的問題和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的障礙?！?3〕這也不僅僅是傳統(tǒng)預(yù)算平衡理論本身的薄弱，而且是客觀現(xiàn)實(shí)對(duì)其的不斷突破。

財(cái)政收支的預(yù)算平衡需要區(qū)分不同對(duì)象，對(duì)于經(jīng)常性收支需要遵循年度預(yù)算平衡，而對(duì)于資本性收支，應(yīng)該突破年度預(yù)算平衡的僵化。資本性收支突破年度預(yù)算平衡不僅在于客觀現(xiàn)實(shí)的需要，同樣存在跨年度預(yù)算平衡的理論基礎(chǔ)?？缒甓鹊念A(yù)算平衡并非年度原則的違背，年度性原則的基本精神是預(yù)算的非連續(xù)性，只要預(yù)算是非連續(xù)性，一年做一次或兩年做一次預(yù)算在本質(zhì)上都達(dá)到了非連續(xù)的目的?！?4〕同時(shí)，不僅需要做到理論價(jià)值上的跨年度預(yù)算平衡，更為關(guān)鍵的是控制地方債支出和財(cái)政赤字，有效的債務(wù)支出和安全的債務(wù)償還才是地方債目的所在?！?5〕就地方債而言，新《預(yù)算法》第35條規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字”不盡現(xiàn)實(shí)，也有失妥當(dāng)，對(duì)于資本性支出，理論上完全可以突破年度收支平衡的界限，客觀上也要求適度的財(cái)政赤字。

(二)預(yù)算的完整:地方債明確進(jìn)入預(yù)算

地方債明確進(jìn)入預(yù)算的收支范圍，是預(yù)算得以規(guī)范地方債的前提?！兜聡?lián)邦預(yù)算法》第11條，明確規(guī)定“該預(yù)算年度所有預(yù)計(jì)必須的債務(wù)授權(quán)”是預(yù)算案的內(nèi)容。并在13條更為清晰地規(guī)定，在預(yù)算分類計(jì)劃中，收入包括“信貸收入”，支出包括“償還貸款的支出”。臺(tái)灣地區(qū)亦是如此，“臺(tái)灣預(yù)算法”第13條規(guī)定，政府歲入與歲出、債務(wù)之舉借與以前年度歲計(jì)償余之移用及債務(wù)之償還，均應(yīng)編入預(yù)算。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》應(yīng)將地方債明確納入預(yù)算，以做到對(duì)預(yù)算完整原則的恪守。一方面，應(yīng)該明確《預(yù)算法》第4條關(guān)于收入和支出的內(nèi)涵，明確收入、支出包括債務(wù)收入和債務(wù)支出;另一方面，明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等預(yù)算的收支范圍，使其涵蓋債務(wù)收支。

地方債收支不僅明確進(jìn)入預(yù)算，也需要將地方債收支全面納入預(yù)算，使其囊括所有的地方政府性債務(wù)，即應(yīng)建立起全口徑的地方債預(yù)算管理制度。地方政府債務(wù)是一種特殊的財(cái)政收入形式，從資金運(yùn)行的角度看，政府取得債務(wù)資金和獲取債務(wù)資金投資回報(bào)時(shí)，債務(wù)以財(cái)政收入的形式存在，而政府在使用債務(wù)資金和償還債務(wù)時(shí)，債務(wù)以財(cái)政支出的形態(tài)存在。政府債務(wù)經(jīng)歷了“籌集(收入)—使用(支出)—回收(收入)—償還(支出)”的過程，這些環(huán)節(jié)體現(xiàn)了財(cái)政的兩次“收入”和“支出”。當(dāng)前就債務(wù)收支怎樣納入預(yù)算有兩種選擇，其一，將第一次“收入”和最后一次“支出”納入預(yù)算，分別反映政府計(jì)劃舉借的債務(wù)收入和計(jì)劃償還的債務(wù)支出;其二，將地方政府的舉債、用債、還債都應(yīng)全面納入預(yù)算，全面反映政府計(jì)劃舉借的債務(wù)收入使用、償債資金的來源及償債支出情況。〔16〕不論全口徑預(yù)算，還是我國當(dāng)前現(xiàn)實(shí)要求，將全部地方政府債務(wù)納入預(yù)算，是客觀要求，因此，應(yīng)選擇第二種方案，將地方“借債—用債—還債”全面納入預(yù)算，即包括地方債收入預(yù)算、償債資金來源預(yù)算、地方債支出預(yù)算和地方償債支出預(yù)算。

(三)地方債預(yù)算的模式選擇

地方債預(yù)算的模式實(shí)質(zhì)上就是地方債應(yīng)該以何種方式在預(yù)算中表現(xiàn)，換言之，預(yù)算以何種形式規(guī)范地方債。當(dāng)前地方債進(jìn)入預(yù)算模式選擇一般有三種:〔17〕其一，即在現(xiàn)行的公共財(cái)政預(yù)算體系內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的債務(wù)收支科目，債務(wù)收支作為公共財(cái)政預(yù)算的組成部分。其二，在現(xiàn)行的公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等法定預(yù)算體系之下，再將各個(gè)預(yù)算安排的與地方政府債務(wù)有關(guān)的收支，統(tǒng)籌編制成地方政府債務(wù)預(yù)算。其三，在現(xiàn)行的預(yù)算體系之中，新設(shè)債務(wù)預(yù)算，將地方政府的各項(xiàng)債務(wù)收入和支出從公共財(cái)政預(yù)算中抽出，全面納入債務(wù)預(yù)算反映核算。

公共預(yù)算模式與附屬預(yù)算模式都具有實(shí)施的便捷性，以往地方也存在地方債附屬預(yù)算的實(shí)踐，有經(jīng)驗(yàn)可循?！兑庖姟犯鶕?jù)地方債務(wù)的性質(zhì)，將地方政府債務(wù)分門別類納入預(yù)算管理，即地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，這也是對(duì)地方債附屬預(yù)算的認(rèn)可。但是在附屬預(yù)算模式下，債務(wù)預(yù)算是現(xiàn)行法定預(yù)算體系的附屬預(yù)算，規(guī)范程度自然要相對(duì)差一些，人大對(duì)債務(wù)預(yù)算的審批監(jiān)管力度也要低于正式的法定預(yù)算?！?8〕另外，地方債預(yù)算既然附屬于現(xiàn)有預(yù)算，那么，現(xiàn)有預(yù)算能夠完全覆蓋地方債收支，也是實(shí)行附屬模式的前提，否則就會(huì)容易出現(xiàn)地方債預(yù)算外收支。而地方債復(fù)式預(yù)算不僅能夠顧及地方債的特質(zhì)，而且也可以保證地方債預(yù)算的完整性和規(guī)范性，比較好地實(shí)現(xiàn)了“債務(wù)”與“預(yù)算”的統(tǒng)一。但地方債能否作為區(qū)別于一般公共預(yù)算但與社?；痤A(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算具有同質(zhì)性的預(yù)算，值得商榷，另外，地方債預(yù)算能否完全脫離現(xiàn)有預(yù)算，獨(dú)立成為一本債務(wù)預(yù)算，也有疑問。

既然，在復(fù)式預(yù)算模式和附屬預(yù)算模式兩種可選方案中各有優(yōu)劣，那為何不規(guī)避二者的缺點(diǎn)，即對(duì)地方債收支進(jìn)行類型化區(qū)分，對(duì)于不同的地方債收支內(nèi)容，適用不同的模式。具體來講，地方債預(yù)算包括地方債收入預(yù)算、償債資金來源預(yù)算、地方債支出預(yù)算和地方償債預(yù)算，地方債作為有償?shù)呢?cái)政收入，其特殊之處在于經(jīng)歷了兩次“收支”，第一次收支，即地方債收入和地方債支出與一般財(cái)政收入無異，有所不同的是“償債資金來源收入”和“償債支出”，即具有特定的來源和用途，這與政府性基金預(yù)算等特別公共預(yù)算具有邏輯上的一致。因此，地方債可以根據(jù)其內(nèi)容的不同，將地方債收入和地方債支出納入現(xiàn)有預(yù)算體系，對(duì)于償債資金來源收入、償債支出適用復(fù)式預(yù)算模式，將其納入政府性基金預(yù)算，或者建立償債資金來源收入、償債支出為內(nèi)容的債務(wù)預(yù)算。

四、地方債預(yù)算的規(guī)范控制:以地方債收支行為為重心

地方債預(yù)算規(guī)范控制的實(shí)質(zhì)就是在抽象的地方債規(guī)范下，以“預(yù)算”形式約束地方債，賦予地方債收支計(jì)劃以“預(yù)算”的法律性，通過具體地方債預(yù)算案的編制、審批和執(zhí)行規(guī)范控制地方政府債務(wù)的發(fā)行、使用、償還之收支行為。

(一)地方債預(yù)算草案的全面編制

地方債預(yù)算的編制即為財(cái)政上債務(wù)的意思形成和決定過程，首先表現(xiàn)為其計(jì)劃性。政府預(yù)算就其內(nèi)容而言，乃是一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)政府之收入與支出的預(yù)測、算定，換言之，乃是政府一年期財(cái)政計(jì)劃之系統(tǒng)性的計(jì)數(shù)表示，此謂之實(shí)質(zhì)意義的預(yù)算?！?9〕地方債的收支計(jì)劃作為財(cái)政行為的基準(zhǔn)和運(yùn)用方針，據(jù)此可得知政府財(cái)政的內(nèi)容及方向，地方債的收支計(jì)劃也構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的地方債預(yù)算內(nèi)容。收支計(jì)劃是地方債預(yù)算的第一層次，沒有法律性的地方債收支計(jì)劃與私人計(jì)劃無異，法律上的地方債預(yù)算更強(qiáng)調(diào)其規(guī)范性與權(quán)利性，并通過議會(huì)議決而成立，授權(quán)并課政府以執(zhí)行的義務(wù)制度，這也是得以使用預(yù)算的形式控制和規(guī)范行政機(jī)關(guān)發(fā)債、用債和還債的前提。因此，地方債預(yù)算應(yīng)同時(shí)具有法律性和計(jì)劃性，使通過編制地方債預(yù)算，預(yù)測和控制地方政府債務(wù)成為可能。

我國《預(yù)算法》第35條規(guī)定，將地方債收支列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算調(diào)整可能顧及兩個(gè)方面考慮，其一，時(shí)間的問題，即地方發(fā)債需要取得國務(wù)院的同意，并由國務(wù)院下達(dá)限額，而國務(wù)院對(duì)地方的舉債限額需要報(bào)請(qǐng)全國人大審批，一般情況下，地方人大會(huì)議在全國人大會(huì)議召開之前，在全國人大尚未審批國務(wù)院報(bào)請(qǐng)的舉債限額時(shí)，地方難以編制債務(wù)預(yù)算案，基于條件限制，列入后期的預(yù)算調(diào)整案;其二，地方債謹(jǐn)慎放開的問題，預(yù)算調(diào)整是例外情況下發(fā)生的，地方債列入預(yù)算調(diào)整，顯示地方政府原則上不得舉債，只有在例外情況下，方可舉債。對(duì)于時(shí)間的問題，可以在前一年度下達(dá)地方舉債限額，或者先由地方按一定比例編制地方債預(yù)算案，然后報(bào)中央審批。而對(duì)于地方政府審慎發(fā)債并不能通過將地方債列入預(yù)算調(diào)整案予以解決，而且地方債進(jìn)入預(yù)算案也是預(yù)算完整的要求。因此，將地方債預(yù)算列入預(yù)算案予以編制，更為妥當(dāng)。

(二)地方債預(yù)算議案的雙重審批

地方債預(yù)算議案的審批，主要包括橫向和縱向的審批，即為同級(jí)人大對(duì)行政機(jī)關(guān)報(bào)批的預(yù)算進(jìn)行審批和中央機(jī)關(guān)對(duì)地方政府債務(wù)的控制。

橫向上，地方債預(yù)算需要經(jīng)過本級(jí)人大的審批，此乃因?yàn)榕e債是地方政府的籌資活動(dòng)，債務(wù)管理應(yīng)置于人民的監(jiān)督之下，這也是財(cái)政民主的具體表現(xiàn)，即人民通過代議機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)債行為進(jìn)行具體授權(quán)，也就是說，地方債預(yù)算應(yīng)該經(jīng)過人大同意和批準(zhǔn)。同時(shí)，地方取得債務(wù)收入需要遵循“稅收國家”的理念，即征稅必須獲得人民的同意，而當(dāng)前最能體現(xiàn)民意的穩(wěn)定形式莫過于“法律”，因此，地方取得債務(wù)收入需要有法律作為依據(jù)。地方政府進(jìn)行債務(wù)支出需要遵循“預(yù)算國家”的理念，即進(jìn)行債務(wù)支出或者償還債務(wù)時(shí)，必須有預(yù)算，否則不能支出。概言之，法律可視為地方債的抽象授權(quán)，預(yù)算可視為地方債的具體授權(quán)，地方政府進(jìn)行債務(wù)收支時(shí)，需要同時(shí)取得法律的抽象授權(quán)和預(yù)算的具體授權(quán)。

縱向上，地方作為一級(jí)政府，其應(yīng)該擁有財(cái)政自主權(quán)，理所當(dāng)然也有通過舉債獲得地方財(cái)源的權(quán)力，但我國又是單一制的國家，地方也并非自治團(tuán)體，地方的發(fā)債權(quán)仍需要得到中央的批準(zhǔn)。如何通過地方債預(yù)算的縱向?qū)徟鷮?shí)現(xiàn)中央對(duì)地方債的控制?新《預(yù)算法》的事前限額方式無疑是一種選擇，但是其會(huì)導(dǎo)致地方債預(yù)算難以納入到預(yù)算案的范圍。地方政府的舉債額度應(yīng)與地方政府收入和支出呈正相關(guān)，前者關(guān)乎其未來的償債的能力，后者決定了其舉債需求的規(guī)模，那么不妨由中央政府事前設(shè)定地方政府債務(wù)未償還余額的總數(shù)占年度(或近五年)財(cái)政收入比(存量)與地方政府舉債額占年度財(cái)政支出比(流量)，如此，不僅尚未侵犯地方財(cái)政自主權(quán)，還保障了中央對(duì)地方發(fā)債規(guī)模的控制，同時(shí)，亦可以保證地方債預(yù)算編入預(yù)算案中。

(三)地方債預(yù)算法案的嚴(yán)格執(zhí)行

通過地方人大審批的地方債收支計(jì)劃即成為地方債預(yù)算法案，地方債預(yù)算法案不僅是立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)舉債權(quán)的具體授予和用債權(quán)的具體同意，還是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行發(fā)債、用債和還債的法律依據(jù)。根據(jù)地方債預(yù)算的內(nèi)容，其可分為地方債收入預(yù)算、地方債支出預(yù)算、償債資金來源預(yù)算和地方債還債預(yù)算，地方債收入預(yù)算和償債資金來源預(yù)算可作為“收入類預(yù)算”，地方債支出預(yù)算和地方債還債預(yù)算即屬于“支出類預(yù)算”。

一方面，財(cái)政收入可分為強(qiáng)制性收入和自由性收入，〔20〕以稅收為代表的強(qiáng)制性收入受嚴(yán)格的稅收法定主義約束，也就是說，獲得稅收收入必須以法律為依據(jù)，而收入預(yù)算不能單獨(dú)作為其收入的依據(jù)，但對(duì)于自由性收入，雖沒有“法定主義”的強(qiáng)制要求，但財(cái)政收入法定同樣要求其需要有法律依據(jù)，即以法律作為其獲得收入的規(guī)范依據(jù)，這可成一種抽象授權(quán)。預(yù)算是根據(jù)抽象授權(quán)的法律生成的一種具體授權(quán)，“收入類”地方債預(yù)算和“支出類”地方債預(yù)算，具有類似的法律性質(zhì)，是抽象法律下的具體授權(quán)，這種授權(quán)產(chǎn)生于人大審批通過地方債預(yù)算議案成為法定預(yù)算之時(shí)。一般來講，具體授權(quán)和抽象授權(quán)在本質(zhì)上是一致的，即立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)地方債收入預(yù)算法案和償債資金來源預(yù)算法案籌集地方債收入和償債資金來源收入，同時(shí)根據(jù)地方債務(wù)支出預(yù)算和償債預(yù)算使用債務(wù)收入和進(jìn)行還債。

另一方面，“收入類”地方債預(yù)算和“支出類”地方債預(yù)算雖同作為自由性收支預(yù)算，但其預(yù)算規(guī)范的重點(diǎn)仍然是地方債支出預(yù)算法案，地方債收入預(yù)算法案的效力還是較為薄弱，其效力主要來自抽象的法律授權(quán)。而地方債支出預(yù)算作為完全意義上的授權(quán)性規(guī)范，其是政府債務(wù)支出合法性根據(jù)的最重要因素，并以人大所審批的特定事項(xiàng)和舉債金額，作為政府可以進(jìn)行債務(wù)支出事項(xiàng)的最高限額，以償債支出預(yù)算法案作為地方政府償還債務(wù)的具體依據(jù)，即地方債的抽象法律規(guī)范控制地方政府舉債，具體地方債預(yù)算法案控制地方政府用債和還債?！?1〕地方債預(yù)算法案作為政府舉債的具體依據(jù)，應(yīng)嚴(yán)格控制地方政府進(jìn)行地方債預(yù)算法案的調(diào)整，如需調(diào)整必須依照法律程序，并承擔(dān)提供合理解釋說明的義務(wù)。另外，雖然地方債預(yù)算法案并不能產(chǎn)生公民請(qǐng)求政府具體為預(yù)算所定的支出或者債務(wù)負(fù)擔(dān)行為，但對(duì)于政府違反地方債預(yù)算法案的行為，除了合理解釋說明之外，應(yīng)當(dāng)限期改正，如果侵犯到納稅人整體利益，納稅人得以公眾利益為訴因請(qǐng)求公益訴訟的保護(hù)，〔22〕即對(duì)于違反地方債預(yù)算法案的行為，應(yīng)承擔(dān)漸進(jìn)的法律責(zé)任。

五、結(jié) 論

地方債的預(yù)算規(guī)范，并非不讓各級(jí)政府舉債，而是要讓地方政府舉債有方，也就是各級(jí)政府必須通過預(yù)算形式舉債，以預(yù)算的計(jì)劃性和法律性約束地方發(fā)債、用債和還債行為。對(duì)于新《預(yù)算法》關(guān)于地方債的預(yù)算約束條款應(yīng)還做以下修改和增加:于《預(yù)算法》第三章，增加規(guī)定債務(wù)預(yù)算的收支范圍，包括償債資金來源收入和償債支出;并在一般公共財(cái)政收支和政府性基金收支明確包括債務(wù)收入和債務(wù)支出;修改《預(yù)算法》35條，地方經(jīng)常性預(yù)算按照量入為出，收支平衡原則編制，除資本性支出，不列赤字;經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院的限額和限比內(nèi)，通過發(fā)行債券舉借債務(wù)的方式籌措;將地方債預(yù)算列入預(yù)算案，報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。地方債預(yù)算批準(zhǔn)后，各部門和單位要嚴(yán)格執(zhí)行，如需新增舉借政府債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算調(diào)整案?！额A(yù)算法》第66條，各級(jí)政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，根據(jù)一定比例，建立償債基金，并納入政府性基金預(yù)算的收支范圍。當(dāng)然，地方債預(yù)算的規(guī)范，不僅僅需要地方債預(yù)算條款的完善，也需要依賴《預(yù)算法》的整體進(jìn)步，例如，地方債預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的有效都與《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算法律性質(zhì)和法律效力的明確有關(guān)。另外，在我國地方政府存在發(fā)債沖動(dòng)以及發(fā)債的法律責(zé)任體系尚未建立的情況下，地方債預(yù)算監(jiān)督顯得更為重要。通過地方債預(yù)算的公開以及對(duì)地方債預(yù)算全過程的監(jiān)督可以抑制地方政府無節(jié)制的發(fā)債行為，使“預(yù)算”成為拴住地方政府發(fā)債的韁繩。

注釋:

〔1〕熊偉:《地方債與國家治理:基于法治財(cái)政的分析徑路》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。

〔2〕劉守剛:《將〈預(yù)算法〉修改成真正的法律》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。

〔3〕地方發(fā)債的依據(jù)可以根據(jù)具體的預(yù)算授權(quán)和抽象的法律授權(quán)，地方債預(yù)算授權(quán)只是其中一種或一個(gè)環(huán)節(jié)，即地方債預(yù)算法案本質(zhì)上實(shí)屬地方政府的債務(wù)收支計(jì)劃，只是通過人大審議之后，賦予其特定的法律效力，可以將其視為政府進(jìn)行舉債的具體授權(quán)規(guī)范。

〔4〕〔5〕葉姍:《前置性問題和核心規(guī)則體系研究——基于“中改”〈中華人民共和國預(yù)算法〉的思路》，《法商研究》2010年第4期。

〔6〕朱大旗:《我給預(yù)算法打80分》，《東方早報(bào)》2014年9月3日。

〔7〕王紅健:《地方公債、財(cái)政分權(quán)與憲政的實(shí)現(xiàn)》，《河南社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。

〔8〕馮果、李安安:《中央代發(fā)地方債券的經(jīng)濟(jì)法分析——兼論政府間財(cái)政關(guān)系的法治化進(jìn)路》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

〔9〕參見《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))中明確中央對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行不救助原則，《山東省人民政府關(guān)于貫徹國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見》也明確對(duì)市縣級(jí)政府債務(wù)實(shí)施“不救助”原則。

〔10〕周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》，《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。

〔11〕參見《浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法》(浙政辦法〔2006〕6號(hào));《江蘇省政府性債務(wù)管理暫行辦法》;《青島市政府債務(wù)管理暫行辦法》(青政發(fā)〔2009〕26號(hào));《廣州市政府性債務(wù)管理辦法》(穗府辦〔2011〕25號(hào))。

〔12〕〔17〕〔18〕馬海濤、崔運(yùn)政:《地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2014年第6期。

〔13〕葉姍:《法律促進(jìn)預(yù)算平衡之基本原理研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第5期。

〔14〕馬駿等:《公共預(yù)算:比較研究》，中央編譯出版社，2011年，第13頁。

〔15〕Michael Schaeffer and Serdar Yilmaz.Strengthening Local Government Budgeting and Accountability.The Policy Research Working Paper Series(2008).

〔16〕樊麗明、黃春蕾、李齊云:《中國地方政府債務(wù)管理研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006年，第214-215頁。

〔19〕〔20〕蔡茂寅:《預(yù)算法之原理》，元照出版有限公司，2008年，第5、76-79頁。

〔21〕Katharine G.Young.What Can We Learn From Other Nations’Experiences?American Exceptionalism And Government Shutdowns:A Comparative Constitutional Reflection On The 2013 Lapse In Appropriations.Boston University Law Review(2014).

〔22〕王強(qiáng):《論預(yù)算的法律效力》，《經(jīng)濟(jì)法律評(píng)論》2006年第7卷。