何得桂，黨國(guó)英

（1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 農(nóng)村社會(huì)研究中心，陜西楊凌712100；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；3.農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，武漢430079）

秦巴山集中連片特困地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷政策效應(yīng)提升研究
——以陜南為例

何得桂1，3，黨國(guó)英2

（1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 農(nóng)村社會(huì)研究中心，陜西楊凌712100；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；3.農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，武漢430079）

在集中連片特困地區(qū)開展移民搬遷已成為新常態(tài)下精準(zhǔn)扶貧最為有效的一種實(shí)現(xiàn)形式。以“避災(zāi)減貧”為特色、兼顧多維目標(biāo)的陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷安置政策要進(jìn)一步提升其綜合效應(yīng)，至少要在以下方面進(jìn)行完善：深化山區(qū)移民搬遷安置活動(dòng)要借助“高位推動(dòng)”；為更好地實(shí)現(xiàn)公平有序以及“搬得出”，移民搬遷安置應(yīng)堅(jiān)持“精準(zhǔn)搬遷”；為確保移民搬遷群眾能夠“穩(wěn)得住”，創(chuàng)新管理和精細(xì)化管理不可或缺；通過“精確施策”增強(qiáng)移民發(fā)展的可行能力，推動(dòng)“能致富”目標(biāo)的盡早達(dá)成。

移民搬遷；精準(zhǔn)扶貧；制度安排；避災(zāi)移民；管理創(chuàng)新；精確施策；政策效應(yīng)

推進(jìn)集中連片特困地區(qū)加快擺脫貧困既是中國(guó)政府和社會(huì)長(zhǎng)期關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)課題和戰(zhàn)略決策問題，也是新階段扶貧攻堅(jiān)最為艱難的主戰(zhàn)場(chǎng)、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展和提高扶貧開發(fā)效益的關(guān)鍵領(lǐng)域。避災(zāi)移民搬遷政策作為新型城鎮(zhèn)化背景下精準(zhǔn)扶貧最為直接的重要方式，近年來在中西部貧困地區(qū)被廣泛應(yīng)用。從“因?yàn)?zāi)移民”到“因險(xiǎn)移民”已成為災(zāi)害型移民活動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)［1］。地處秦巴山片區(qū)腹地的陜西省南部地區(qū)，2011年5月6日正式啟動(dòng)實(shí)施的、被稱之為新中國(guó)成立以來“最大規(guī)模移民工程”的陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程是一項(xiàng)重大區(qū)域性移民工程①該工程規(guī)劃投資將超過1200億元，利用十年的時(shí)間（2011-2020年）對(duì)陜南地區(qū)（漢中、商洛、安康）28個(gè)縣（區(qū)）中的60萬戶、240萬人進(jìn)行遷移，移民搬遷數(shù)量歷史罕見，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了三峽工程的移民規(guī)模。。經(jīng)過四年的探索和實(shí)踐，陜南移民搬遷政策取得了明顯的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效應(yīng)，產(chǎn)生了積極且廣泛的社會(huì)影響［2］。

實(shí)踐證明：陜南移民搬遷工程既是破解秦巴山集中連片貧困地區(qū)發(fā)展難題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的積極探索，又是促進(jìn)陜南地區(qū)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和公共服務(wù)均等化的重大舉措。通過開展大規(guī)模的移民搬遷活動(dòng)促使山區(qū)社會(huì)整體福祉也有了大跨越。兼顧避災(zāi)、扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標(biāo)的移民搬遷活動(dòng)是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的重要路徑，也是推動(dòng)山區(qū)加快發(fā)展的有力舉措［3］。但作為一項(xiàng)以“避災(zāi)減貧”為顯著特色、以“挖險(xiǎn)根”和“拔窮根”為政策目的的區(qū)域性重大移民搬遷工程，它涉及的類型復(fù)雜、規(guī)模宏大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)等特性，再加上由于缺乏成熟的理論進(jìn)行指導(dǎo)以及缺少可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，大規(guī)模移民搬遷的發(fā)展在很大程度上還處于“摸著石頭過河”的階段［4］，移民搬遷的政策效應(yīng)［5］還有待進(jìn)一步彰顯。

一、高位推動(dòng)：強(qiáng)化移民搬遷安置的頂層設(shè)計(jì)

“政府推動(dòng)下，西部地區(qū)開展以避災(zāi)減貧為特色的避災(zāi)移民活動(dòng)，要實(shí)現(xiàn)推進(jìn)力量協(xié)同化、政策制定科學(xué)化、制度執(zhí)行高效化、保障體系銜接化”［6］，離不開強(qiáng)化和完善頂層設(shè)計(jì)。

（一）爭(zhēng)取中央更多支持，升級(jí)移民搬遷工程規(guī)格

“高位推動(dòng)”是中國(guó)公共政策制定與執(zhí)行的重要特征［7］，也要成為陜南移民工程的發(fā)展保障。當(dāng)前，陜南避災(zāi)移民搬遷工程依然是由陜西省人民政府在強(qiáng)力推動(dòng)，基于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮要盡快爭(zhēng)取將陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程從“區(qū)域性”的重大移民工程升格為“國(guó)家級(jí)”的移民工程，予以移民搬遷資金、土地利用和移民安置等政策的有力扶持。因該工程是集中連片特困地區(qū)、災(zāi)害易發(fā)地區(qū)集精準(zhǔn)扶貧、避災(zāi)移民和區(qū)域整體開發(fā)為一體的開創(chuàng)之作，也可建議中央將其列為“國(guó)家級(jí)避險(xiǎn)型移民示范區(qū)”，更好發(fā)揮它在中西部地區(qū)類似移民工程中的引領(lǐng)價(jià)值。

（二）創(chuàng)新移民安置模式，推動(dòng)跨區(qū)域的移民搬遷

如果不改變目前避災(zāi)移民搬遷主要是在陜南地區(qū)，特別是縣域、鎮(zhèn)域范疇內(nèi)進(jìn)行就近移民搬遷的做法，那么陜南的生態(tài)環(huán)境資源承載力將難以承受。要及時(shí)改變“內(nèi)部消化型”的遷移活動(dòng)，打破行政區(qū)劃限制，努力推動(dòng)跨區(qū)域、乃至跨省域的“外部支持型”的移民搬遷，在更廣闊的范圍內(nèi)統(tǒng)籌開展移民集中安置點(diǎn)的布局，使遷出地環(huán)境資源承載力保持在較為合理水平，同時(shí)借助外部資源和外部力量更好地落實(shí)有土安置或有業(yè)安置。例如，借助利用西咸新區(qū)發(fā)展的條件，以吸納一定規(guī)模的陜南移民對(duì)象①如果直接移民進(jìn)入城市，至少一部分進(jìn)入，有助于一舉改進(jìn)致富條件，也可避免與陜南遷入地爭(zhēng)奪資源，同時(shí)有助于緩解城市招工難的問題。如果這個(gè)思路可行的話，等于給陜南避災(zāi)移民活動(dòng)開了一個(gè)新的路徑。。

（三）加快移民法治建設(shè)，制定避災(zāi)移民搬遷條例

加快完善避災(zāi)移民搬遷工作的相關(guān)政策和法律規(guī)定。建議借鑒境外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從國(guó)家層面上規(guī)劃并制定《非自愿性移民法》②通過立法的方式對(duì)包括生態(tài)移民、避災(zāi)移民、工程移民、環(huán)境移民等在內(nèi)的非自愿型移民活動(dòng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、移民權(quán)益、運(yùn)行機(jī)制、管理體制、政策銜接、資金保障、監(jiān)督評(píng)估等內(nèi)容做出較為統(tǒng)一和科學(xué)的規(guī)定。。特別是要加快制定《陜西省避災(zāi)型移民管理?xiàng)l例》，把移民搬遷工程的規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收等均納入法制化的軌道，特別是為創(chuàng)新移民搬遷安置資金募集方式、規(guī)范移民搬遷用地管理和保障搬遷移民權(quán)益，提供良好的法治保障。同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化移民搬遷安置工作的監(jiān)管。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)，注重移民搬遷風(fēng)險(xiǎn)防范

1.進(jìn)一步理順移民搬遷管理體制，完善安置和布局規(guī)劃。加大移民搬遷的意義、任務(wù)、政策的宣傳，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，消除畏難心理。通過采取協(xié)調(diào)、合作、整合、信任、資源整合和信息交流等相關(guān)手段，進(jìn)行多屬性的治理及層級(jí)性的治理，解決移民搬遷這項(xiàng)重大政策在各層級(jí)政府之間以及各個(gè)部門之間的有效貫徹和落實(shí)問題。在把避災(zāi)移民搬遷安置和布局規(guī)劃納入“十三·五”規(guī)劃的同時(shí)，還要專門制定出陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷“十三·五”專項(xiàng)規(guī)劃。開展《陜南避災(zāi)移民搬遷規(guī)劃》修編完善，提高移民搬遷安置的科學(xué)性、前瞻性。

2.特別注重科學(xué)規(guī)劃選址與安置點(diǎn)周邊環(huán)境保護(hù)。依據(jù)“三高三避、四靠近”和節(jié)約集約用地要求，合理選擇地址，適度超前，高起點(diǎn)、高水平編制安置點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，避免避災(zāi)移民安置點(diǎn)成為新的受害區(qū)現(xiàn)象發(fā)生。區(qū)域布局上突出建設(shè)特色、人文特色、產(chǎn)業(yè)特色，使每個(gè)搬遷安置區(qū)既能成為相對(duì)獨(dú)立的新型小城鎮(zhèn)，又能融入縣域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展之中。在搬遷中，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在重要位置，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合起來。注意基本農(nóng)田和林地資源保護(hù)，移民安置區(qū)建設(shè)要順應(yīng)自然、依山順勢(shì)，不削山斬巖、填湖改河。解決好安置點(diǎn)生活垃圾收集處理、生活污水排放和環(huán)境美化問題，避免新的環(huán)境破壞。

3.有效引導(dǎo)地方政府的行為。及時(shí)改變“重移民搬遷、輕產(chǎn)業(yè)培育”，“重任務(wù)落實(shí)、輕社區(qū)治理”以及“重效率追求，輕公平考慮”的行為。將搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)和集中安置小區(qū)的產(chǎn)業(yè)配套納入到當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會(huì)管理規(guī)劃之中，將以往單純的移民搬遷轉(zhuǎn)變成與產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)。設(shè)立用于扶持搬遷民眾發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)的“陜南移民搬遷產(chǎn)業(yè)扶持基金”；加強(qiáng)科技扶貧和教育扶貧，建立科技扶貧合作示范基地，帶動(dòng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，斬?cái)嘭毨ф湕l代代相傳。特別是要防止把移民搬遷工程變相搞成“政績(jī)工程”或“房地產(chǎn)開發(fā)”。統(tǒng)籌規(guī)模層次，切實(shí)改變就近、分散、千點(diǎn)一面的做法，盡可能靠園區(qū)、靠城鎮(zhèn)或靠川道以建設(shè)一批大型移民社區(qū)。

4.重視避災(zāi)移民搬遷中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與超越。移民搬遷不僅要面臨著規(guī)劃形態(tài)、整合形態(tài)以及發(fā)展形態(tài)的轉(zhuǎn)變或調(diào)整，還要直面“生存環(huán)境重建、社會(huì)文化重構(gòu)、發(fā)展能力重塑”等三大風(fēng)險(xiǎn)［8］。嚴(yán)守搬遷對(duì)象、占地面積、建筑面積、群眾出資、造價(jià)成本“五條紅線”，堅(jiān)決杜絕“搬富不搬窮、搬易不搬難、搬少不搬老”等現(xiàn)象發(fā)生。不得強(qiáng)迫進(jìn)城安置和上樓安置，科學(xué)測(cè)算山區(qū)土地和生態(tài)環(huán)境承載力、有效排除影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問題、對(duì)資金和項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)、優(yōu)化利用相關(guān)資源等，通過建構(gòu)動(dòng)態(tài)協(xié)同的移民搬遷風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，最大限度規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)和支持商業(yè)保險(xiǎn)提供配套保險(xiǎn)服務(wù)以分散移民搬遷風(fēng)險(xiǎn)。

二、精準(zhǔn)搬遷：更好實(shí)現(xiàn)公平有序的移民搬遷

如何實(shí)現(xiàn)“搬得出”的目標(biāo)，是移民搬遷活動(dòng)面臨的基礎(chǔ)性問題。要實(shí)施精準(zhǔn)搬遷，避災(zāi)優(yōu)先，有序搬遷，防止和減少出現(xiàn)類似“搬富不搬窮”、“搬安不搬險(xiǎn)”的現(xiàn)象［9］，使移民搬遷兼顧效率與公平。

（一）切實(shí)摸清基本情況，確保有序搬遷

建立移民搬遷對(duì)象識(shí)別機(jī)制，防止瞄準(zhǔn)對(duì)象發(fā)生偏離。首先，加強(qiáng)調(diào)查摸底工作的力量，改進(jìn)工作方式。改變以往簡(jiǎn)單地由村干部和包村干部上報(bào)移民搬遷對(duì)象的做法，應(yīng)采取安康一些地方實(shí)行的“逐村開會(huì)宣傳、戶戶見面登記”的扎實(shí)做法，真正“進(jìn)村入戶”、任務(wù)到人，認(rèn)真細(xì)致做好集中調(diào)查摸底工作并及時(shí)調(diào)整規(guī)劃。其次，對(duì)待搬遷戶的基本情況要有較為詳細(xì)的掌握①既要摸清搬遷群眾居住環(huán)境、現(xiàn)有住房、家庭人口、主要?jiǎng)诹?，也要掌握其文化程度、技術(shù)技能和收入狀況等，同時(shí)應(yīng)逐戶攝取搬遷對(duì)象的住房、戶主等相關(guān)影像資料。。再次，認(rèn)真摸清農(nóng)戶的搬遷意愿②例如，搬遷的去向、下山的時(shí)間、遷移遷區(qū)域以及安置房屋的類型與戶型等情況，同時(shí)還要對(duì)他們搬遷以后的技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)就業(yè)興業(yè)意向等進(jìn)行初步的確定。。最后，明確集中摸底調(diào)查工作的責(zé)任及處理辦法。區(qū)分摸底人員的責(zé)任以及審核人員的責(zé)任。

（二）制定移民輪候計(jì)劃，突出搬遷重點(diǎn)

首先，確定移民對(duì)象要堅(jiān)持“避災(zāi)優(yōu)先，突出重點(diǎn)，分類安置，分年輪候”的基本思路，貫徹好《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范陜南地區(qū)移民搬遷工作的意見》等若干政策規(guī)定，結(jié)合各地工作實(shí)際、搬遷規(guī)劃、搬遷成效，印制宣傳冊(cè)，逐戶上門進(jìn)行宣傳，以便實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)搬遷、有序搬遷。其次，采取“自下而上”的辦法，按照搬遷戶申請(qǐng)、村民評(píng)議、鎮(zhèn)村初審、相關(guān)部門審定、縣區(qū)政府批準(zhǔn)的程序，堅(jiān)持村、鎮(zhèn)辦、縣區(qū)三級(jí)公示，精準(zhǔn)確定移民搬遷對(duì)象。再次，認(rèn)真做好2015—2020年這六年移民搬遷計(jì)劃和兩個(gè)三年輪候方案，逐戶簽訂陜南移民搬遷協(xié)議，防止漏掉窮人和防止出現(xiàn)偏差。最后，進(jìn)一步突出搬遷重點(diǎn)，堅(jiān)持“三優(yōu)先”③即優(yōu)先搬遷受到洪澇災(zāi)害威脅戶、地質(zhì)災(zāi)害威脅戶和危困戶、特困戶。搬遷原則；充分運(yùn)用并探索完善“交鑰匙工程”有關(guān)政策。

（三）建立信息管理系統(tǒng)，推進(jìn)公平遷移

從縱向上看，要建立省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、社區(qū)（500戶以上）五級(jí)移民搬遷安置工作信息系統(tǒng)，做到戶有協(xié)議、村建冊(cè)、鎮(zhèn)有檔、縣（區(qū)）建庫、市有信息系統(tǒng)、省建平臺(tái)，與精準(zhǔn)扶貧共享平臺(tái)。從信息系統(tǒng)的內(nèi)容上，既包括本級(jí)出臺(tái)的搬遷安置政策、制度、辦法和相關(guān)工作安排等文件；本級(jí)搬遷規(guī)劃、布點(diǎn)及三年輪候計(jì)劃、重點(diǎn)戶安排計(jì)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)計(jì)劃等；也要包括搬遷對(duì)象花名冊(cè)、以戶為單元的搬遷對(duì)象情況、搬遷意愿和搬遷協(xié)議等；安置社區(qū)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、建設(shè)企業(yè)情況、質(zhì)量管理、綜合驗(yàn)收和后期維護(hù)等；也要有資金兌付、群眾自籌資金、配建商品房、土地收益等相關(guān)內(nèi)容。從信息采集和真實(shí)性角度看，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)移民搬遷安置信息錄入工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)范信息的采集、錄入工作，把信息管理系統(tǒng)打造成歸集檔案、統(tǒng)計(jì)進(jìn)度、監(jiān)督管理的平臺(tái)。

三、創(chuàng)新管理：有效確保搬遷群眾“穩(wěn)得住”

（一）嚴(yán)格分戶管理，完善建房補(bǔ)助方式移民搬遷是以“戶”為單位開展遷移的，但實(shí)踐中出現(xiàn)了戶均人數(shù)嚴(yán)重偏少、“見戶不見人”現(xiàn)象。今后要進(jìn)一步規(guī)范和嚴(yán)格分戶管理，嚴(yán)禁通過分戶等方式套取國(guó)家補(bǔ)助資金。對(duì)獨(dú)生子女與父母分戶、父母單獨(dú)分戶、未結(jié)婚子女分戶以及鰥、寡、孤、獨(dú)或其它殘障人員單獨(dú)分戶的不得享受陜南移民搬遷政策。要按照規(guī)定的補(bǔ)助政策，采取以戶和家庭人口相結(jié)合的原則完善建房補(bǔ)助方式④搬遷戶選擇安置房面積超過家庭人口應(yīng)享受標(biāo)準(zhǔn)面積的，其超面積部分建設(shè)成本由搬遷群眾自行負(fù)擔(dān)。；對(duì)特困戶、危困戶而實(shí)施的交鑰匙工程由政府負(fù)擔(dān)全部建設(shè)費(fèi)用。強(qiáng)化縣（區(qū)）政府主體責(zé)任，堅(jiān)持以統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建為主，從嚴(yán)控制統(tǒng)規(guī)自建。

（二）強(qiáng)化資金管理，統(tǒng)籌破解資金難題

1.加強(qiáng)移民搬遷資金監(jiān)管，確保資金安全運(yùn)行。從省市縣財(cái)政補(bǔ)助、項(xiàng)目整合、農(nóng)民自籌、市場(chǎng)化運(yùn)作四個(gè)渠道足額籌措搬遷資金，確保資金落實(shí)到位。堅(jiān)持項(xiàng)目資金專戶管理、封閉運(yùn)行，充分發(fā)揮移民搬遷專項(xiàng)資金共管賬戶網(wǎng)銀系統(tǒng)監(jiān)控職能以及統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)報(bào)表，嚴(yán)禁擠占、克扣、挪用、滯留專項(xiàng)資金。陜南移民搬遷資金管理辦法要盡快修訂完善，把所有涉及移民搬遷的資金一律實(shí)行專人管理、專戶儲(chǔ)存、專款專用和報(bào)帳制核算。

2.進(jìn)一步控制移民搬遷項(xiàng)目成本，維護(hù)移民利益。既要加大移民搬遷稅費(fèi)優(yōu)惠政策執(zhí)行檢查力度，糾正對(duì)移民搬遷安置房征收不動(dòng)產(chǎn)稅的行為；也要全面推動(dòng)項(xiàng)目決（結(jié)）算、審計(jì)工作，推廣成本控制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。把移民搬遷配套資金列入年度預(yù)算，嚴(yán)控集中安置點(diǎn)的建房成本。嚴(yán)防觸碰“建房面積、建房成本、群眾出資”等“紅線”，改變“搬遷戶出大頭，政府出小頭”的格局，盡最大可能讓搬遷群眾少出錢、遷新居。加大集中安置補(bǔ)助力度，對(duì)集中安置的搬遷戶提高省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

3.明確補(bǔ)助資金發(fā)放時(shí)間和方式，提高資金的有效使用。全面執(zhí)行建房補(bǔ)助政策，要按進(jìn)度撥付資金，防止資金大量滯留，充分發(fā)揮資金效益。根據(jù)移民項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及時(shí)撥付建房資金和“小配套”建設(shè)資金。省、市、縣三級(jí)政府對(duì)避災(zāi)扶貧移民搬遷財(cái)政分擔(dān)比例要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。制度設(shè)計(jì)者要對(duì)移民搬遷集中安置的土地回填整理費(fèi)、建房補(bǔ)償費(fèi)、地面附著物拆遷補(bǔ)償費(fèi)、工程手續(xù)費(fèi)等移民搬遷戶政策規(guī)定以外承擔(dān)費(fèi)用的來源渠道進(jìn)行明確。

4.進(jìn)一步完善“難點(diǎn)戶”幫扶措施，減少債務(wù)發(fā)生。可通過出租安置房的形式，采用先租房搬遷再逐步付款購(gòu)房安置；提高移民搬遷戶的貸款額度，延長(zhǎng)還款的期限，通過加大扶持力度促進(jìn)移民搬遷安置；也可以對(duì)配建商品房采取市場(chǎng)化拍賣、政府回購(gòu)等形式展開資金籌措，以補(bǔ)貼用于經(jīng)濟(jì)條件較差的搬遷戶。實(shí)行交鑰匙工程，撤并的學(xué)校、鎮(zhèn)辦以及其他閑置的國(guó)有房屋場(chǎng)要整合利用，修繕改造后可直接分配給危困戶和特困戶。此外，要提高特困群眾安置建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，減少基層和農(nóng)戶因此而產(chǎn)生的債務(wù)。

5.千方百計(jì)加大移民搬遷資金籌措，形成多元投入機(jī)制。一是要爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)陜南避災(zāi)移民搬遷工程資金以及公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的傾斜，進(jìn)一步整合各類資金①例如，可通過大膽整合農(nóng)村危房改造、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、環(huán)境綜合治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目資金，以便集中用于避災(zāi)移民搬遷。用于移民搬遷。二是要通過政策激勵(lì)、精神激勵(lì)等方式切實(shí)撬動(dòng)民間資本、社會(huì)資本更多地參與建設(shè)。三是可以通過適當(dāng)加大集中安置項(xiàng)目商品房配建的力度，撬動(dòng)土地增收，將配建收益足額歸集到共管賬戶，從而彌補(bǔ)建房資金不足。四是用足用活國(guó)土資源部《關(guān)于支持陜西省陜南地區(qū)生態(tài)扶貧避災(zāi)移民搬遷有關(guān)政策實(shí)施的函》（國(guó)土資源函［2013］837號(hào)）的政策規(guī)定②在優(yōu)先滿足陜南搬遷區(qū)域移民安置和發(fā)展用地需求的前提下，可將騰退節(jié)約的農(nóng)村建設(shè)用地在市域內(nèi)安排使用，并將土地增值收益返還移民搬遷區(qū)。。五是可以考慮通過發(fā)行社會(huì)福利彩票、地方債券的方式進(jìn)行募集資金。

（三）用地科學(xué)管理，積極化解土地瓶頸

1.堅(jiān)持節(jié)約集約用地與支持外遷的政策，緩解土地承載能力不足問題。確定移民搬遷集中安置點(diǎn)要充分考慮立地條件、產(chǎn)業(yè)支撐、環(huán)境承載力等因素，盡量少占優(yōu)質(zhì)耕地，鼓勵(lì)利用未利用地和廢棄地等。改變把移民搬遷任務(wù)簡(jiǎn)單地層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所采取的本地土地安置本地人的做法。既鼓勵(lì)集中安置、上樓安置，也要探索和推動(dòng)跨區(qū)域移民搬遷。最大限度避免發(fā)生小而散、復(fù)制落后農(nóng)村現(xiàn)象。秦巴山片區(qū)未來需要更多的考慮外遷，減輕環(huán)境資源承載壓力。在省級(jí)層面制定出臺(tái)移民搬遷對(duì)象進(jìn)行“外遷”的政策，大力推進(jìn)市域內(nèi)跨縣區(qū)的安置。

2.嚴(yán)格控制移民搬遷用地面積與集約利用閑置土地相結(jié)合。安置村莊應(yīng)盡可能在老村或舊村的基礎(chǔ)上改造擴(kuò)建，充分利用村莊內(nèi)的閑散土地、廢舊宅基地等進(jìn)行重新布局和建設(shè)。采取建筑面積與住房面積相結(jié)合的方式控制用地超標(biāo)問題③集中安置用地戶均不超過0.2畝（含配套設(shè)施用地），分散安置用地戶均控制在0.25畝（含公共用地）以內(nèi)。住房面積嚴(yán)格按照人均最大25㎡確定，集中安置的最大住房面積應(yīng)不超過125㎡，分散安置的最大面積要小于等于140㎡，特困戶每戶不超過60㎡。。積極探索建立土地銀行，收儲(chǔ)和經(jīng)營(yíng)閑置土地，加大造地工作力度，努力實(shí)現(xiàn)土地占補(bǔ)平衡。

3.推進(jìn)搬遷戶舊宅基地騰退復(fù)墾，促進(jìn)土地占補(bǔ)平衡。推行以“先補(bǔ)后占”替代“先征后補(bǔ)”的用地模式，盤活閑置低效城鄉(xiāng)建設(shè)用地。移民搬遷戶舊宅基地騰退復(fù)耕工作要被列為一項(xiàng)硬指標(biāo)，堅(jiān)持“一戶一宅、辦新騰舊”的基本原則，完善與移民搬遷戶宅基地退出的相關(guān)手續(xù)，制定專門政策約束、引導(dǎo)、鼓勵(lì)搬遷戶加快舊宅基地騰退，配套推進(jìn)復(fù)耕、復(fù)綠的工程?？刹扇〔鹋f補(bǔ)償、以證換證、限期自棄等的多種辦法化解退宅復(fù)墾的困局。

4.加大土地整治力度，保障搬遷安置移民口糧田。土地整治的對(duì)象包括因移民搬遷棄用的村莊建設(shè)用地、各類災(zāi)害損毀耕地以及廢棄的獨(dú)立工礦用地、后備耕地資源等。采用集中連片整治的方法，在不影響移民搬遷點(diǎn)及安置點(diǎn)周邊生態(tài)環(huán)境的前提之下，對(duì)安置點(diǎn)周邊的耕地后備資源進(jìn)行開發(fā)復(fù)墾整理，確保搬遷安置移民有一定數(shù)量的口糧田。凡是安置地有土地流轉(zhuǎn)的，優(yōu)先引導(dǎo)移民對(duì)象租用經(jīng)營(yíng)；凡是有空閑無主或撂荒的土地，要優(yōu)先安排給移民耕作。

5.加快遷出區(qū)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)與移民發(fā)展。可引進(jìn)若干有實(shí)力、有意愿投資的企業(yè)組織通過商業(yè)化操作的模式，對(duì)復(fù)墾土地整理開發(fā)的工作進(jìn)行更多的參與，或者建立移民搬遷戶承包農(nóng)地林地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，提升陜南農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。對(duì)于條件具備的成片山區(qū)，應(yīng)按照當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境資源特點(diǎn)，分類設(shè)置自然保護(hù)區(qū)或森林公園。通過推動(dòng)異地充分就業(yè)，以間接有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目管理，構(gòu)建制度化監(jiān)管體系

1.進(jìn)一步規(guī)范移民搬遷項(xiàng)目的確定和調(diào)整。認(rèn)真制定移民搬遷年度計(jì)劃和實(shí)施方案，及時(shí)審定安置對(duì)象，確定安置項(xiàng)目。統(tǒng)籌搞好集中安置點(diǎn)的規(guī)劃選址，因地制宜做好房屋建筑風(fēng)貌設(shè)計(jì)，突出民俗民風(fēng)和村落特色，彰顯地域文化。嚴(yán)禁把年度計(jì)劃下達(dá)給鎮(zhèn)、村，由它們自行組織建設(shè)，或任由開發(fā)商直接建設(shè)安置的粗放式管理。各縣（區(qū)）年度移民集中安置項(xiàng)目不能隨意調(diào)整。所有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項(xiàng)目全部實(shí)行“一個(gè)安置社區(qū)、一個(gè)項(xiàng)目主體、一個(gè)項(xiàng)目法人”的管理模式。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目過程管理，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管。避免出現(xiàn)建筑面積過大或功能不全。在優(yōu)化項(xiàng)目審批管理環(huán)節(jié)、縮短審批期限的同時(shí)，所有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項(xiàng)目要嚴(yán)格實(shí)行“五制”①指的是“項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制度和終結(jié)審計(jì)制”。，把握好時(shí)間節(jié)點(diǎn)。“大配套”項(xiàng)目要按照“小型?；尽⒅行捅９δ?、大型全覆蓋”的原則，提前規(guī)劃、精心對(duì)接。健全工程項(xiàng)目監(jiān)督、結(jié)算、驗(yàn)收、審計(jì)等工作制度和檔案資料，加強(qiáng)統(tǒng)規(guī)自建和分散安置住房工程的質(zhì)量監(jiān)管?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與住房項(xiàng)目建設(shè)要做到同步規(guī)劃、同步申報(bào)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收。所有移民工程質(zhì)量安全實(shí)行 “零容忍”和“終身制”，采取“行政、中介、群眾自治”三結(jié)合的辦法，防止出現(xiàn)“蘿卜快了不洗泥”問題。

3.“先人后房，以人為先”，減少移民搬遷房空置。重視供求關(guān)系，做到以戶定建、以戶定業(yè)、以戶定扶，防止將搬遷等同于商品房開發(fā)，任由開發(fā)商代建經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致房屋空置。著力解決在移民搬遷工作中損害群眾、集體利益的問題，集中治理建設(shè)單位拖欠農(nóng)民工工資問題。同時(shí)對(duì)建成的項(xiàng)目要確保公開公平公正分配；通過采取政策激勵(lì)和教育引導(dǎo)等措施促進(jìn)移民遷居入住，努力提高安置移民入住率，確保搬遷群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

（五）創(chuàng)新社區(qū)管理，提高移民的社會(huì)適應(yīng)

1.高度重視移民社區(qū)管理，加快健全組織機(jī)構(gòu)。移民小區(qū)管理機(jī)構(gòu)組建，應(yīng)與移民集中安置小區(qū)建設(shè)同步進(jìn)行。對(duì)入住率達(dá)70%以上的移民安置小區(qū)，民政部門要根據(jù)村民委員會(huì)、社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)定和不同規(guī)模、不同地域移民集中點(diǎn)需要，設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，配備管理人員，相關(guān)部門落實(shí)其辦公場(chǎng)所和工作經(jīng)費(fèi)。有效發(fā)揮其在滿足群眾需求、活躍社區(qū)文化生活、疏導(dǎo)群眾情緒等方面的積極作用。

2.更加注重社會(huì)管理創(chuàng)新，保障搬遷群眾權(quán)益。進(jìn)一步完善安置社區(qū)治理機(jī)制，落實(shí)社區(qū)協(xié)商民主，村（居）民自治機(jī)制；制定搬遷安置小區(qū)服務(wù)中心扶持政策，設(shè)立專門的鎮(zhèn)村社區(qū)建設(shè)管理辦公室，并賦予相應(yīng)的管理權(quán)限和人力財(cái)力保障。強(qiáng)化移民搬遷型社區(qū)社會(huì)管理職能，對(duì)搬遷群眾可采取分類管理，即原戶籍所在地村委會(huì)服務(wù)管理土地、林地承包、流轉(zhuǎn)等相關(guān)權(quán)益，現(xiàn)住地社委會(huì)（村委會(huì)）服務(wù)管理人口和居住房屋。減少和避免政府組織對(duì)移民社區(qū)的不當(dāng)干預(yù)。

3.探索實(shí)行移民搬遷社區(qū)物業(yè)化管理。探索以縣區(qū)為主體成立物業(yè)管理總公司，鎮(zhèn)辦成立物業(yè)分公司，專門負(fù)責(zé)社區(qū)的基本公共服務(wù)?？山梃b丹鳳縣竹林關(guān)鎮(zhèn)江北移民安置點(diǎn)規(guī)范社區(qū)物業(yè)管理的做法，探尋由縣區(qū)政府牽頭組建移民搬遷物業(yè)服務(wù)總公司，同時(shí)在鎮(zhèn)辦成立相應(yīng)的物業(yè)分支機(jī)構(gòu)，為集中區(qū)移民戶統(tǒng)一提供物業(yè)服務(wù)；起步運(yùn)行階段由公共財(cái)政進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，到了后期則要實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)”，構(gòu)建“政府搭臺(tái)、市場(chǎng)運(yùn)作及移民參與”的管理體制。

4.要提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，培育新型居民。切實(shí)解決好移民群體的飲水、交通、上學(xué)、就醫(yī)、娛樂、購(gòu)物等民生問題，更加關(guān)注和化解留守老人、孩子的實(shí)際問題。在條件允許的移民搬遷型社區(qū)所在地配建村級(jí)或鎮(zhèn)級(jí)公共墓地，解決移民“去后”之憂。加大移民搬遷型社區(qū)垃圾、污水等環(huán)保設(shè)施建設(shè)力度，與安置房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收。對(duì)廣大搬遷群眾開展新社區(qū)、新農(nóng)民、新技能、新風(fēng)尚“四新”教育培訓(xùn)，有效引導(dǎo)其由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。

四、精確施策：持續(xù)提升移民發(fā)展的可行能力

（一）增收配套到戶，加大產(chǎn)業(yè)培育扶持力度

1.以“三個(gè)優(yōu)先”推動(dòng)移民搬遷區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)培育扶持力度要加大，新興產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)工程、大型項(xiàng)目，在符合條件前提下，優(yōu)先向陜南地區(qū)安排；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)先向陜南地區(qū)引導(dǎo)。建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先滿足陜南搬遷區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)用地需要。優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局，提升二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。

2.規(guī)劃引領(lǐng)到位，推動(dòng)后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展。將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與小城鎮(zhèn)建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好地結(jié)合，產(chǎn)業(yè)扶持向重點(diǎn)集鎮(zhèn)、重點(diǎn)社區(qū)集中，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在人口聚集、市場(chǎng)培育和就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面的核心支撐作用。制定出臺(tái)配套優(yōu)惠政策，落實(shí)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)三業(yè)富民，制定橫向到邊，縱向到戶的增收規(guī)劃。通過移民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)搬遷地的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)化為工商資本、傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窕虍a(chǎn)業(yè)工人。

3.精準(zhǔn)到戶，綜合施策。實(shí)行“一區(qū)一策，一戶一法”的做法，在促進(jìn)移民增收的同時(shí)拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展之道。積極爭(zhēng)取中央和省上產(chǎn)業(yè)扶持資金、整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金用于避災(zāi)搬遷移民的就業(yè)興業(yè)創(chuàng)業(yè)。按照“策劃項(xiàng)目、爭(zhēng)取資金、建好園區(qū)”的思路，撬動(dòng)社會(huì)資金，大力扶持工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、技能培訓(xùn)和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，著力抓好集中安置點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)配套，通過帶資入企促進(jìn)就業(yè)、帶資入社發(fā)展產(chǎn)業(yè)、建立基金鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的辦法，促進(jìn)搬遷群眾致富增收。

4.調(diào)動(dòng)各種資源促進(jìn)移民增收致富。支持有條件的地方實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，對(duì)盤活的建設(shè)用地指標(biāo)在當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)實(shí)行梯次收儲(chǔ)、逐層流轉(zhuǎn)，增加搬遷移民財(cái)產(chǎn)性收入。采取組織勞務(wù)輸出、設(shè)立創(chuàng)業(yè)資金支持、提供更多公益性崗位等辦法，解決移民就業(yè)問題。通過結(jié)對(duì)幫扶等方式，改善搬遷群眾的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，提高經(jīng)濟(jì)收入。

5.發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與壯大勞務(wù)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。一方面，縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場(chǎng)需求組織發(fā)展具有地域特色，高附加值的種養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。提高農(nóng)業(yè)園區(qū)的組織化程度和市場(chǎng)化程度。使每一個(gè)搬遷戶都有1～2項(xiàng)致富的門路。另一方面，積極引導(dǎo)和支持鼓勵(lì)農(nóng)戶走出大山，增加收入。

（二）開展技能培訓(xùn)，增強(qiáng)移民自我發(fā)展能力

1.全面整合培訓(xùn)項(xiàng)目和資源。用足用活既有的職業(yè)教育扶持政策，有效整合人社、教育、扶貧、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門資源，加強(qiáng)移民搬遷戶就業(yè)培訓(xùn)及創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，使每戶至少有1人掌握一門實(shí)用技術(shù)并就業(yè)。加強(qiáng)基層公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)及援助。當(dāng)?shù)芈殬I(yè)技術(shù)學(xué)院、“人人技能工程”、“雨露計(jì)劃”等政策要予以充分利用，推進(jìn)移民搬遷對(duì)象技能培訓(xùn)。

2.技能培訓(xùn)到人，增強(qiáng)培訓(xùn)實(shí)效。要加大搬遷群眾技能培訓(xùn)力度，努力做到搬遷貧困家庭子女義務(wù)教育資助、搬遷在冊(cè)貧困大學(xué)生資助、搬遷家庭實(shí)用致富技術(shù)培訓(xùn)、搬遷家庭新增勞動(dòng)力免費(fèi)技能培訓(xùn)、搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、搬遷家庭外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員再就業(yè)培訓(xùn)“六個(gè)全覆蓋”。也要結(jié)合當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，遵循“三實(shí)”原則（即實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效），建構(gòu)以搬遷群眾實(shí)際需求為導(dǎo)向的技能培訓(xùn)機(jī)制。

3.借助金融信貸支持搬遷群眾發(fā)展。探索設(shè)置陜南地區(qū)避災(zāi)移民就業(yè)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)支持基金，為在城鎮(zhèn)或園區(qū)進(jìn)行集中安置并且轉(zhuǎn)移就業(yè)的移民對(duì)象提供貼息貸款；同時(shí)要積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)做好陜南避災(zāi)搬遷戶信用等級(jí)評(píng)定和貸款信用等級(jí)證發(fā)放，為移民的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供更有力的信貸支持。

（三）進(jìn)一步完善社會(huì)保障，確保搬遷移民生活質(zhì)量

1.出臺(tái)移民對(duì)象過渡期新政，完善避災(zāi)扶貧移民群體社會(huì)保障。可通過專門立法方式明確避災(zāi)型移民的社會(huì)保障事項(xiàng)，加大公共財(cái)政投入，拓寬移民社?；I資渠道，為移民群體提供可靠的防護(hù)性保障。管理部門應(yīng)在考慮安置模式、移民產(chǎn)生活水平與社會(huì)保障政策整合的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)不同區(qū)域之間有效的社保政策銜接機(jī)制，公共服務(wù)體系建設(shè)匹配機(jī)制，避免移民“因移致貧”現(xiàn)象發(fā)生。

2.推進(jìn)基本公共服務(wù)向集中連片貧困地區(qū)延伸和覆蓋，充分發(fā)揮社會(huì)保障“兜底”功能。加快推進(jìn)養(yǎng)老、社會(huì)救助、五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、醫(yī)療、新農(nóng)合等符合社會(huì)保障的人群進(jìn)行全覆蓋，對(duì)無依無靠且沒有勞動(dòng)能力的孤寡鰥獨(dú)人員解困扶貧問題以及因病因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象進(jìn)行統(tǒng)籌解決。構(gòu)建和完善搬遷戶新型合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、子女上學(xué)等制度的銜接并轉(zhuǎn)。

3.促進(jìn)搬遷群眾就業(yè)有崗位、增收有渠道、生活有保障。各類涉農(nóng)項(xiàng)目及資金向移民集中安置點(diǎn)優(yōu)先安排，搬遷對(duì)象及其子女參加勞務(wù)技能培訓(xùn)優(yōu)先吸納，并優(yōu)先輸出進(jìn)行安置就業(yè)。移民搬遷社區(qū)要增設(shè)衛(wèi)生保潔、綠化養(yǎng)護(hù)等公益性就業(yè)崗位，優(yōu)先安排移民戶就業(yè)。探索凡是在移民搬遷區(qū)新辦企業(yè)并吸納搬遷人員就業(yè)的給予企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼，或者密集型企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼，稅費(fèi)的減免等政策，促進(jìn)企業(yè)多用搬遷員工。對(duì)適齡移民子女全部辦理入學(xué)手續(xù)，對(duì)特困戶給予政策補(bǔ)貼。

4.維護(hù)搬遷移民合法權(quán)益，豐富移民文化生活。不得進(jìn)行強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制搬遷以及收回他們的林地、耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。進(jìn)一步規(guī)范和加快移民安置房的房產(chǎn)證、土地證“兩證”辦理及發(fā)放。注重從跨區(qū)域的行政服務(wù)和城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)等方面展開探索，解決進(jìn)城入鎮(zhèn)住社區(qū)搬遷安置對(duì)象身份轉(zhuǎn)變后惠農(nóng)政策的兌現(xiàn)和社保的落實(shí)。對(duì)于戶籍沒有進(jìn)行遷移的異地安置移民，在安置地的戶籍管理部門若辦理了居住證，那么由當(dāng)?shù)卣畬?duì)他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女就學(xué)、新農(nóng)合等相關(guān)福利待遇負(fù)責(zé)落實(shí)［10］。對(duì)移民安置點(diǎn)配備公共文化活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施，為居民學(xué)習(xí)、休閑創(chuàng)造條件。

5.對(duì)“困難移民”和特殊群體進(jìn)行更有效的社會(huì)救助。優(yōu)先對(duì)生活、經(jīng)濟(jì)困難移民群眾進(jìn)行救助扶持政策、享受低保補(bǔ)助，減少困難戶因搬遷帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等。加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)保障、社會(huì)救助資金的有效監(jiān)管體系，使有限的保障和救助資金能真正補(bǔ)助到貧困和受災(zāi)人口中。移民搬遷不能只是“搬富不搬貧”，而要更好地幫助真正需要優(yōu)先搬遷的對(duì)象。密切關(guān)注因不習(xí)慣移民社區(qū)生活而依然在山上生活的老年人，使其盡早入住移民社區(qū)并給予相應(yīng)的社會(huì)支持。

（四）鼓勵(lì)基層探索，不斷提升典型示范效應(yīng)

要將培育亮點(diǎn)作為推進(jìn)移民搬遷安置整體工作的有效途徑。堅(jiān)持把探索創(chuàng)新作為提高工作成效的突破口，圍繞突破主要難題，大膽進(jìn)行探索和實(shí)踐。緊密結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、保障性住房、扶貧重點(diǎn)村建設(shè)等，科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)若干移民搬遷亮點(diǎn)，起到示范引領(lǐng)作用。既要總結(jié)完善和推廣培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)方面所進(jìn)行的“龍頭企業(yè)引領(lǐng)型”、“工農(nóng)業(yè)園區(qū)支撐型”、“第三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)依托型”等方式，還要鼓勵(lì)和支持地方深入推進(jìn)“一區(qū)一策、一戶一法”試點(diǎn)工作，積極開展“兩證”發(fā)放和“三房”結(jié)合等，形成由點(diǎn)到面全面推開的發(fā)展態(tài)勢(shì)。充分發(fā)揮移民群體的積極性、創(chuàng)造力，因地制宜不斷進(jìn)行探索創(chuàng)新。加大資金、項(xiàng)目等方面的支持力度，在陜南地區(qū)遴選若干個(gè)縣進(jìn)行移民搬遷綜合示范創(chuàng)建工程。引導(dǎo)示范縣在搬遷群眾轉(zhuǎn)移就業(yè)、精細(xì)化管理、分類培訓(xùn)、土地綜合利用、移民社區(qū)管理、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行積極探索①比如，土地綜合利用試點(diǎn)，應(yīng)重點(diǎn)探索用地占補(bǔ)平衡、老宅騰退復(fù)耕和“兩證”辦理等問題，通過試點(diǎn)破用地難題，確保搬遷和后續(xù)發(fā)展用地合理合法。，力爭(zhēng)取得可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。通過一系列典型示范引路，探索移民搬遷新路徑。

總之，深化集中連片特困地區(qū)移民搬遷既要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)、互動(dòng)共治，也要全面規(guī)范、精準(zhǔn)管理及優(yōu)化路徑。只有如此才能推進(jìn)“四個(gè)一批”計(jì)劃的落地生根，持續(xù)提升移民搬遷安置政策的效應(yīng)，進(jìn)而有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。?

［1］周洪建.災(zāi)害移民的未來動(dòng)向：從“因?yàn)?zāi)移民”到“因險(xiǎn)移民”［J］.中國(guó)減災(zāi)，2011（21）：38-39.

［2］何得桂，李卓.陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的價(jià)值與困境［J］.科學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，2013（3）：73-76.

［3］何得桂，鄢聞.災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)視域下避災(zāi)移民的遷移機(jī)理與現(xiàn)狀及對(duì)策［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2014（3）：299-303.

［4］鄢聞，何得桂.可持續(xù)生計(jì)視角下山區(qū)避災(zāi)型移民搬遷問題研究［J］.前沿，2014（1）：117-119.

［5］鄭瑞強(qiáng)，徐元?jiǎng)?，施?guó)慶.連片特困區(qū)政府減貧行為供需對(duì)接障礙與機(jī)制優(yōu)化［J］.青海社會(huì)科學(xué)，2015 （3）：81-86.

［6］何得桂，廖白平.機(jī)遇與挑戰(zhàn)：西部地區(qū)開展避災(zāi)移民的SWOT態(tài)勢(shì)分析——以陜南為例［J］.災(zāi)害學(xué)，2014（2）：95-101.

［7］賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011（5）：67-79.

［8］何得桂.陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷的風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避策略［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013（4）：398-402.

［9］何得桂，黨國(guó)英.陜南避災(zāi)移民搬遷中的社會(huì)排斥機(jī)制研究［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2012（12）：163-168.

［10］何得桂.西部山區(qū)避災(zāi)扶貧移民型社區(qū)管理創(chuàng)新研究——基于安康的實(shí)踐［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（3）：97-101.

Study on Policy Effects of Large-scale Disaster Prevention and Relocation and Resettlement of Contiguous Destitute Areas in Qinling-Dabashan Region：A Case Study of Southern Shaanxi

HE De-gui1，2，DANG Guo-ying2
（1.Center for Rural Society Studies，Northwest A&F University；Yangling 712100；2.Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732；3.Collaborative Innovation Center for Rural Reform and Development，Wuhan 430079）

To carry out the relocation has become the new norm under the precise poverty one of the most effective form in concentrated destitute areas.Large scale disaster of southern Shaanxi relocation and resettlement policy to further enhance their comprehensive effects，future，at least in the following aspects of adjustment or improvement.Promote further improvement in avoiding disaster at a high top design of relocation activities；to be implemented in a precision move fair and orderly immigration，better to"move out"goal；Innovation in management and meticulous management ensure that the immigrant masses to“safe”target；We should focus on“become rich”target，“through accurate measures”to improve the practical ability of the development of immigration.

Residential relocation；Precise poverty-relief；Institutional arrangements；Disaster-induced migration；Management innovation；Precise application strategy；Policy effects

F126

A

1007-0672（2015）06-0099-07

2015-05-14

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“中西部地區(qū)農(nóng)民集中居住過程中的文化適應(yīng)研究”（13XSH031）；陜西省社會(huì)科學(xué)界重大理論與現(xiàn)實(shí)課題資助項(xiàng)目“陜南避災(zāi)扶貧移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展研究”（2015Z023）；陜西省農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新與推廣聯(lián)盟科技項(xiàng)目“陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的成效評(píng)價(jià)及政策完善研究”（LM20150015）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)“陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷政策執(zhí)行研究”（2013RWYB09）。

何得桂，男，福建尤溪人，華中師范大學(xué)·浙江大學(xué)·中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)發(fā)所“農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”研究員，西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會(huì)研究中心研究員、博士，研究方向：山區(qū)發(fā)展；黨國(guó)英，男，陜西子長(zhǎng)人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。