裴 蕾

（新疆警察學(xué)院治安系，新疆烏魯木齊830013）

烏魯木齊市是新疆政治經(jīng)濟(jì)文化的中心，大量流動(dòng)人口的涌入與流出加大了社會(huì)治安治理的難度。本文從烏魯木齊市流動(dòng)人口的現(xiàn)狀出發(fā)，探討流動(dòng)人口管理與服務(wù)中存在的問(wèn)題與不足；并從實(shí)際工作出發(fā)，提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、烏魯木齊市流動(dòng)人口現(xiàn)狀

（一）流動(dòng)人口基本情況

從年齡構(gòu)成上看，17周歲至35周歲的青壯年在流動(dòng)人口中所占比例最大，其次為36周歲至60周歲的人群。16周歲以下的青少年與60周歲以上的老人比例較小。這與我國(guó)流動(dòng)人口的整體年齡構(gòu)成是大體相符的——青壯年始終是流動(dòng)人口的主力軍。

從民族成分上看，烏魯木齊市流動(dòng)人口民族構(gòu)成中維吾爾族所占比例較大，其次為漢族。在每年的8、9、10這三個(gè)月，明顯可以看出流動(dòng)人口中漢族所占比例大幅度上升。這是因?yàn)檫@三個(gè)月為新疆農(nóng)忙時(shí)節(jié)，疆外務(wù)農(nóng)人員（多為漢族）在這一季度大批涌入，加大了漢族在流動(dòng)人口中所占的比例。

從職業(yè)構(gòu)成上來(lái)看，烏魯木齊市流動(dòng)人口中務(wù)工人員占大多數(shù)。這與近幾年烏魯木齊市的快速發(fā)展有很大關(guān)系，城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中需要大量從事工業(yè)工程方面的勞動(dòng)力。其次為務(wù)農(nóng)人員，所占比例為1%-2%，這是因?yàn)榇罅康膭?wù)農(nóng)人員多以烏魯木齊為中轉(zhuǎn)，在烏市稍作停留后即刻轉(zhuǎn)往疆內(nèi)其他農(nóng)業(yè)城市。因此，烏市的務(wù)農(nóng)人員比例并不大。

（二）流動(dòng)人口的生活現(xiàn)狀

1.居住情況

流動(dòng)人口的居住情況可以大體分為三種情況：一是流動(dòng)人口居住環(huán)境不樂(lè)觀。一部分流動(dòng)人口居住在城市自建房或者“城中村”的出租屋中。管理實(shí)踐中，一些南疆地區(qū)來(lái)烏市的流動(dòng)人員，一家?guī)卓谌俗庾≡趦H十幾至二十幾平米的房屋里，沒(méi)有單獨(dú)的廚房和洗手間，很多房間甚至連采光都不能滿(mǎn)足。有些人居住在單位的集體宿舍，某些宿舍是臨時(shí)搭建起來(lái)的應(yīng)急用房，除了僅有一張床提供住宿，其他生活需求均無(wú)法滿(mǎn)足。這樣的居住環(huán)境，無(wú)論是房屋質(zhì)量，還是消防安全，都存在嚴(yán)重的隱患；二是一部分流動(dòng)人口租住在城市的正規(guī)小區(qū)內(nèi)的出租房屋。這些房屋多為商品房，房屋的配套設(shè)施也較為完善；三是少數(shù)流動(dòng)人口在烏市購(gòu)買(mǎi)了商品房或者二手房，已經(jīng)基本轉(zhuǎn)變?yōu)椤皽?zhǔn)常住人口”。

對(duì)于社會(huì)的管理和服務(wù)來(lái)說(shuō)，后兩種流動(dòng)人口的居住情況已經(jīng)比較完善，其住房條件可以滿(mǎn)足安全舒適的生活需要。而第一種情況不但加大了管理的難度，更造成了社會(huì)治安的安全隱患，因此是社會(huì)管理服務(wù)的重點(diǎn)。

2.計(jì)劃生育情況

烏魯木齊市在2011年頒布實(shí)施的《烏魯木齊市流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》中，對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的具體負(fù)責(zé)部門(mén)的職責(zé)及相應(yīng)的處罰措施都做出了規(guī)定。經(jīng)過(guò)幾年的施行，應(yīng)該說(shuō)形成了比較完善的流動(dòng)人口計(jì)劃生育的服務(wù)體系。但是，從實(shí)踐中看，流動(dòng)人口的生育服務(wù)情況仍然存在一些問(wèn)題。一半以上的適齡婚育的流動(dòng)人口對(duì)基本的婚育政策和計(jì)劃生育政策不了解；將近一半的流動(dòng)人員沒(méi)有獲得過(guò)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行的避孕節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育、婦女保健等知識(shí)的宣傳；由于對(duì)政策的不了解，加之少數(shù)部門(mén)政策執(zhí)行出現(xiàn)的偏差，使得流動(dòng)人口在辦理相關(guān)手續(xù)和文件時(shí)，困難重重。

（三）流動(dòng)人口違法犯罪情況

1.侵財(cái)類(lèi)犯罪占大多數(shù)

侵財(cái)類(lèi)犯罪是流動(dòng)人口犯罪的主體類(lèi)型。小偷小摸、多次盜竊、搶奪等違法犯罪行為一直屢禁不止。目前，這些侵財(cái)類(lèi)的犯罪出現(xiàn)了新的情況：一是逐漸向團(tuán)伙作案轉(zhuǎn)變。犯罪形態(tài)由傳統(tǒng)的“小偷小摸”“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)變形成有組織領(lǐng)導(dǎo)，分工協(xié)作的團(tuán)伙作案模式。二是出現(xiàn)新的盜竊手法——“色誘盜竊”。此類(lèi)犯罪形式均為團(tuán)伙作案，選擇五六十歲的老年男子為作案目標(biāo)；以賣(mài)淫為“誘餌”，將受害人騙至事先準(zhǔn)備好的房間，趁受害人“尋歡作樂(lè)”時(shí)將其所有財(cái)物盜走。受害人因自己也做了“見(jiàn)不得人的事兒”，常常不敢報(bào)案，使得此類(lèi)犯罪手法屢屢得手，逐漸形成規(guī)模。

2.犯罪分子中青壯年比例較大

流動(dòng)人口犯罪分子中青壯年所占比例較大，即違法犯罪人員年齡多在20-35歲之間。流動(dòng)人口收入不穩(wěn)定，而青年人通常是有收入時(shí)消費(fèi)奢侈，沒(méi)有收入時(shí)容易產(chǎn)生“想辦法弄點(diǎn)錢(qián)”的思想，而這些“辦法”有時(shí)就是通過(guò)違法犯罪的手法獲取違法利益。此年齡段的人群容易受一些不良價(jià)值觀影響，產(chǎn)生憑勞力吃飯不劃算，而通過(guò)違法犯罪手法“來(lái)錢(qián)快”的思想，進(jìn)而走上違法犯罪道路。

3.流動(dòng)人口也容易成為犯罪行為受害者

流動(dòng)人口也容易成為違法犯罪行為的侵害對(duì)象。一是流動(dòng)人口的居住環(huán)境容易使其成為侵害對(duì)象。流動(dòng)人口或者居住在單位集體宿舍，或者居住在出租屋中，而這兩個(gè)居所的安全性都無(wú)法得到很好的保障，特別是一些自建房出租屋，房屋的消防、抗震以及防盜性都無(wú)從談起，居住其中的人員財(cái)產(chǎn)和人身安全容易受到侵害。二是流動(dòng)人口的工作情況。流動(dòng)人口多為進(jìn)城務(wù)工或下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，基本屬于“短工”，與雇主之間的勞動(dòng)關(guān)系易變不穩(wěn)定，勞動(dòng)協(xié)議也多為口頭協(xié)議；即便有正式的勞動(dòng)合同，流動(dòng)人口也處于合同的“弱勢(shì)方”。因此一旦發(fā)生勞務(wù)糾紛，流動(dòng)人口就成為無(wú)勞動(dòng)合同或者不平等勞務(wù)合同的受害方。三是流動(dòng)人口的法制意識(shí)淡薄。發(fā)生糾紛或者權(quán)利受損后，要么忍氣吞聲，要么采用過(guò)激手段“討說(shuō)法”，不會(huì)運(yùn)用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)利。

二、烏魯木齊市流動(dòng)人口公安服務(wù)管理中存在的問(wèn)題

（一）流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系還不健全

長(zhǎng)期以來(lái)，流動(dòng)人口缺乏平等的權(quán)益保障，特別是一些農(nóng)民工，有的連基本人身權(quán)利都得不到保障。到目前為止，國(guó)家在城鎮(zhèn)建立了較為完善的社會(huì)保障制度，養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生、失業(yè)保險(xiǎn)體系已經(jīng)建立，城鎮(zhèn)居民能夠較好地享受?chē)?guó)家提供的社會(huì)保障服務(wù)。而在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障體制十分落后，雖然國(guó)家開(kāi)始重視農(nóng)村的社會(huì)保障問(wèn)題，但是以家庭保障為核心的社會(huì)保障體系，無(wú)論是保障水平還是保障范圍都大大低于城鎮(zhèn)的社會(huì)保障。而離開(kāi)了農(nóng)村社會(huì)的家庭保障體系，又無(wú)法進(jìn)入城鎮(zhèn)居民保障體系，使流動(dòng)人口在很多方面無(wú)法享受到基本的社會(huì)保障，更勿論與城鎮(zhèn)居民相同的保障。保障不到位，使流動(dòng)人口普遍缺乏主人公意識(shí)，在城市建設(shè)和社會(huì)管理中不愿意履行相應(yīng)的義務(wù)。

（二）流動(dòng)人口管理中管理人員的定位不清

根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)和管理辦法》和《新疆維吾爾自治區(qū)社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》的規(guī)定，“自治區(qū)縣（市、區(qū)）以上、兵團(tuán)師以上單位成立社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。”“縣級(jí)以上人民政府……，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促各有關(guān)部門(mén)的流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作。街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府具體組織實(shí)施流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作。公安、人力資源和社會(huì)保障……等有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)流動(dòng)人口服務(wù)和管理相關(guān)工作”。也就是說(shuō)，根據(jù)規(guī)定，流動(dòng)人口的管理主要由人民政府負(fù)責(zé)，落實(shí)到具體組織實(shí)施管理的是各個(gè)社區(qū)及街道辦事處，公安機(jī)關(guān)在流動(dòng)人口管理中負(fù)責(zé)“職責(zé)范圍內(nèi)”的“流動(dòng)人口治安管理工作”。

而在實(shí)際管理中，流動(dòng)人口管理的“治安管理”工作與其他管理工作存在交叉融合的現(xiàn)象，特別是一些基礎(chǔ)管理工作。于是，在一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)，社區(qū)民警做一套數(shù)據(jù)，由派出所掌握；社區(qū)工作人員另作一套數(shù)據(jù)，由政府掌握；計(jì)生、工商等部門(mén)又有自己的數(shù)據(jù)，由各自掌握；幾套數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是否一致，最終數(shù)據(jù)結(jié)果是否一致，能否互通和對(duì)照，能否形成統(tǒng)一等政策規(guī)定的并不清晰，導(dǎo)致在根據(jù)數(shù)據(jù)做出形勢(shì)判斷和政策的制定時(shí)出現(xiàn)不同規(guī)定，具體執(zhí)行人員和流動(dòng)人口都無(wú)所適從。而出現(xiàn)問(wèn)題和漏洞時(shí)，各部門(mén)之間互相推諉，權(quán)責(zé)不清。

（三）警力不足也是流動(dòng)人口管理出現(xiàn)問(wèn)題的原因之一

從數(shù)量上看：一個(gè)社區(qū)民警管理幾千人口的社區(qū)，其中還有若干重點(diǎn)場(chǎng)所、重點(diǎn)區(qū)域。這種情況下，社區(qū)民警連基礎(chǔ)的入戶(hù)走訪工作都無(wú)法完成，更無(wú)法做到隨時(shí)了解人口情況的變化。從質(zhì)量上看，除了流動(dòng)人口管理的工作，社區(qū)民警還承擔(dān)了戶(hù)籍人口、境外人員的管理，社區(qū)安全防范、治安管理、情報(bào)信息收集、轄區(qū)矛盾糾紛調(diào)處、值班備勤等大量的工作，有些分局的社區(qū)民警還要負(fù)責(zé)完成案件的辦理任務(wù)，在某些情況下，還要承擔(dān)部分的非警務(wù)活動(dòng)。在繁重的工作任務(wù)下，社區(qū)民警疲于應(yīng)付，無(wú)法將很多精力投入到流動(dòng)人口的服務(wù)管理中，更無(wú)法保障工作質(zhì)量。

（四）流動(dòng)人口管理依賴(lài)社區(qū)民警個(gè)體

管理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，基本情況類(lèi)似的兩個(gè)社區(qū)，一個(gè)流動(dòng)人口管理比較規(guī)范到位，另外一個(gè)就出現(xiàn)情況混亂，案件頻發(fā)。除去一些客觀差異，社區(qū)民警的個(gè)人工作責(zé)任心是其中重要的原因。民警“操心”多的社區(qū)，各項(xiàng)管理措施不但能落實(shí)到位，還能保證有后續(xù)的監(jiān)督和管理；社區(qū)民警責(zé)任心稍有欠缺，一些管理措施流于形式，導(dǎo)致一陣風(fēng)式管理。這種依賴(lài)于民警個(gè)體責(zé)任心的“人治”狀態(tài)，使得很多管理措施流于形式并且無(wú)法長(zhǎng)遠(yuǎn)開(kāi)展，無(wú)法收到實(shí)效。

三、烏魯木齊市流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的探索與創(chuàng)新

（一）轉(zhuǎn)變管理理念

流動(dòng)人口管理服務(wù)落實(shí)到最終，是由政府各部門(mén)的具體工作人員進(jìn)行。但是，從管理現(xiàn)狀來(lái)看，“重管理，輕服務(wù)”“重形式，輕實(shí)質(zhì)”的錯(cuò)誤觀念仍然是妨礙流動(dòng)人口管理服務(wù)良性發(fā)展的重要原因。因此，我們必須從管理理念，服務(wù)心態(tài)上加以改變，將人員角色從被動(dòng)的“管理”人員，向主動(dòng)的“服務(wù)”人員轉(zhuǎn)化；積極主動(dòng)了解流動(dòng)人口所想所需，以此為進(jìn)行工作的依據(jù)。進(jìn)一步改革管理模式，首先要轉(zhuǎn)變行政手段為主的管理模式。要重視流動(dòng)人口的日常管理，不依賴(lài)突擊檢查、不迷信證件管理，將“以人為本”的管理思維貫穿日常管理中。

（二）落實(shí)流動(dòng)人口服務(wù)的各項(xiàng)措施

從流動(dòng)人口管理服務(wù)的發(fā)展可以看出，政府一直以來(lái)非常重視流動(dòng)人口服務(wù)管理，出臺(tái)了很多便民利民的政策措施。但是，很多的政策措施并沒(méi)有得到很好的落實(shí)，其中有一些在具體執(zhí)行過(guò)程中，反而“害民”“礙民”，造成群眾極大的誤解和不滿(mǎn)。這其中既有具體執(zhí)行者的理解和執(zhí)行方式手段的原因，也有措施過(guò)于抽象或籠統(tǒng)不利于實(shí)際執(zhí)行的原因。因此，政策措施的制定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的調(diào)查研究，切實(shí)依據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，制定具體可行、符合實(shí)際情況的政策；執(zhí)行過(guò)程中，具體執(zhí)行人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，充分理解政策制定的意圖，不斷章取義，以服務(wù)群眾、方便群眾之心，將政策措施落到實(shí)處。

（三）協(xié)調(diào)多部門(mén)，動(dòng)員社會(huì)力量，保障流動(dòng)人口良好的工作生活環(huán)境

流動(dòng)人口管理不是公安機(jī)關(guān)一家的事情，這是社會(huì)普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)。但是在實(shí)際管理中，以“公安機(jī)關(guān)為主，其他部門(mén)配合”的管理模式常常變成“公安機(jī)關(guān)為主，其他部門(mén)看著辦”的狀態(tài)。而這種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，使得公安機(jī)關(guān)常常感到力不從心的同時(shí)，也出現(xiàn)了管理的空缺和漏洞。

因此，必須借助全社會(huì)的力量，各相關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)變“配合”的管理理念，積極主動(dòng)的參與到流動(dòng)人口管理服務(wù)中。工商、城建、醫(yī)療衛(wèi)生等多部門(mén)必須整體聯(lián)動(dòng)，在部門(mén)職責(zé)范圍中，關(guān)注流動(dòng)人口工作生活的環(huán)境，消除各種安全隱患。流動(dòng)人口多缺乏法律理念，找不到合法的追訴渠道，在各種勞資糾紛、傷害賠償?shù)劝讣?，無(wú)法使用法律武器保障自身權(quán)益，政府、司法、社區(qū)等多部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展相關(guān)的法律宣傳教育，更重要的是提供積極有效的法律援助，將各類(lèi)事件控制在苗頭狀態(tài)，防止發(fā)生大的惡性事件。

（四）進(jìn)一步進(jìn)行戶(hù)籍改革，完善社會(huì)保障體系

我們應(yīng)當(dāng)看到的是，自2012年烏魯木齊市流動(dòng)人口管理取消“暫住證”，改換為“居住證”之后，流動(dòng)人口的很多權(quán)益已經(jīng)納入到城市的社會(huì)保障體系中加以完善，附加在“居住證”上的各類(lèi)社會(huì)福利也使流動(dòng)人口獲得了很多的利益。

但是，現(xiàn)實(shí)中我們必須看到，現(xiàn)行的烏魯木齊居住證制度仍然是介于暫住證和戶(hù)口之間的一個(gè)中間制度。如：目前居住證持證人可以在居住地申領(lǐng)駕照、辦理機(jī)動(dòng)車(chē)行駛證、子女入學(xué)等，但對(duì)于流動(dòng)人口更加關(guān)心的參加居住地的社會(huì)保障、醫(yī)療保障、計(jì)劃生育等方面卻沒(méi)有提及，同時(shí)在法規(guī)中規(guī)定的一些權(quán)利過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)際執(zhí)行中無(wú)法實(shí)施。因此，政府各部門(mén)應(yīng)結(jié)合自身職責(zé)，細(xì)化貫徹居住證制度的措施，擬定具體且切實(shí)可行的政策，完善現(xiàn)有居住證制度，逐步縮小居住證持證人和戶(hù)籍人口的權(quán)益差距，真正將流動(dòng)人口納入到社會(huì)保障體系中。

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