毛振軍

（新疆警察學(xué)院公安管理系，新疆烏魯木齊830013）

重大突發(fā)事件系統(tǒng)防控體系是由參與防控的多個子系統(tǒng)組成的一個城市或地區(qū)的更大范圍的防控系統(tǒng)。對系統(tǒng)防控體系的科學(xué)設(shè)計與建立，能從整體上提升防控的應(yīng)對能力，從體系的內(nèi)在配置中釋放出應(yīng)對的巨大力量，這對有效控制新疆重大突發(fā)事件帶來的破壞風(fēng)險和實現(xiàn)新疆長期穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實作用。

一、建立新疆重大突發(fā)事件系統(tǒng)防控體系的重大意義

（一）有利于發(fā)揮系統(tǒng)防控的聚合效應(yīng)

系統(tǒng)論要求人們從整體的觀念出發(fā)。系統(tǒng)的整體性原則強(qiáng)調(diào)“整體大于部分之和”。根據(jù)亞里士多德的整體理論“整體在先”的原則，建立和完善應(yīng)急處置體系，首先要考慮整個應(yīng)對體系是否完整有效。完善新疆地區(qū)的監(jiān)測預(yù)警、信息與指揮、應(yīng)急隊伍建設(shè)、物資保障、緊急運(yùn)輸保障、通信保障、恢復(fù)重建、宣傳教育與培訓(xùn)演練、跨區(qū)域合作等系統(tǒng)，其形成的防控體系也必然完善，體系發(fā)揮的作用也必然大于各系統(tǒng)職能作用之和。這種系統(tǒng)組合產(chǎn)生的力量正是系統(tǒng)防控的聚合效應(yīng)，具有十分強(qiáng)大、完整的應(yīng)對能力。

新疆地處祖國西北邊陲，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，由于長期受不穩(wěn)定因素的干擾，社會穩(wěn)定狀況十分脆弱。近幾年，新疆毗鄰的周邊國家及中東地區(qū)極端勢力瘋狂活動，尤其是ISIS極端組織的快速崛起和攻城掠地，使得新疆潛在的極端勢力躍躍欲試，維穩(wěn)形勢異常嚴(yán)峻。對此，加強(qiáng)和完善新疆重大突發(fā)事件系統(tǒng)防控體系建設(shè)就顯得十分緊迫。

（二）有利于最大限度地保護(hù)人民群眾的生命財產(chǎn)安全

任何重大突發(fā)事件的發(fā)生都具有強(qiáng)大的破壞力，造成的損害涉及到方方面面，靠任何一方力量單獨(dú)應(yīng)對都很困難。突發(fā)事件的破壞往往是對一個穩(wěn)定系統(tǒng)的破壞。要修復(fù)原有系統(tǒng)，需要多方力量，這當(dāng)中任何一個環(huán)節(jié)的疏忽或遺漏都有可能給人民群眾生命財產(chǎn)安全帶來巨大損害。在新疆地區(qū)，除了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難多發(fā)外，“三股勢力”的破壞活動，已經(jīng)成為新疆社會穩(wěn)定的重大隱患。完善系統(tǒng)防控體系，把各個系統(tǒng)有機(jī)地組合起來，綜合性地發(fā)揮多種功能和多種應(yīng)對能力，形成完整、強(qiáng)大的應(yīng)對體系，建立強(qiáng)大而完備的應(yīng)對重大突發(fā)事件系統(tǒng)防控體系，對發(fā)揮系統(tǒng)整體力量應(yīng)對，最大限度地保護(hù)廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全有著重要的作用。

（三）有利于推進(jìn)新疆長期穩(wěn)定發(fā)展和長治久安目標(biāo)的實現(xiàn)

在我國全面建設(shè)小康社會進(jìn)入關(guān)鍵時期，新疆發(fā)展和穩(wěn)定面臨著重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)。中央召開了新疆工作會議，提出了新疆長期穩(wěn)定發(fā)展和長治久安的戰(zhàn)略目標(biāo)。要實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，就要不斷創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變觀念，貫徹好新疆的各項方針政策和規(guī)劃等。在完善系統(tǒng)防控體系方面，要用長期穩(wěn)定理念、長治久安的思想來考慮完善新疆重大突發(fā)事件的應(yīng)急體系。只有這樣，才能對新疆長期穩(wěn)定發(fā)展起到保駕護(hù)航的作用。

二、新疆重大突發(fā)事件系統(tǒng)防控體系存在的問題

系統(tǒng)防控體系就其屬性而言可分為自然系統(tǒng)與人工系統(tǒng)。人工系統(tǒng)方面，應(yīng)突出整體性、結(jié)構(gòu)性、功能性、群體性、開放性和發(fā)展性等特點。任何一個特點的空白或弱化都有可能改變或影響到系統(tǒng)原有的功能效果。當(dāng)前新疆重大突發(fā)事件系統(tǒng)防控體系就存在著功能不全、特點不突出問題，嚴(yán)重影響其功能的發(fā)揮。

（一）體系結(jié)構(gòu)不緊密

所謂體系結(jié)構(gòu)不緊密，是指防控體系中相對獨(dú)立的子系統(tǒng)之間沒有形成聯(lián)動的緊密關(guān)系，如在救援中交通不匹配，在處置中決策跟不上等。應(yīng)對突發(fā)事件是一個系統(tǒng)工程，不同的子系統(tǒng)在重大突發(fā)事件發(fā)生前應(yīng)做好相互協(xié)調(diào)、共同應(yīng)對的準(zhǔn)備工作，在事件發(fā)生后應(yīng)以各自的不同角色立即進(jìn)入應(yīng)急系統(tǒng)，發(fā)揮各自的作用。每個系統(tǒng)定位要準(zhǔn)、職能要明、結(jié)構(gòu)要緊，否則，應(yīng)急響應(yīng)出現(xiàn)后，有些子系統(tǒng)會出現(xiàn)無法啟動、啟動遲鈍、角色錯位等情況。

目前，新疆在公共應(yīng)急系統(tǒng)中，如公安、消防、衛(wèi)生、緊急搶險等系統(tǒng)，結(jié)構(gòu)相對緊密，響應(yīng)、聯(lián)動、處置、救援較為迅速，基本形成了一個較為穩(wěn)定的體系。在應(yīng)對較大規(guī)模、情況復(fù)雜的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全類突發(fā)事件時，應(yīng)急體系則表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)松散、響應(yīng)不及時等問題。例如，2009年在新疆發(fā)生的震驚中外的“7·5”事件，就暴露出系統(tǒng)防控體系和結(jié)構(gòu)松散的問題，在非法集會游行示威（并非大規(guī)模）被驅(qū)散后，公共應(yīng)急力量未能迅速到位，應(yīng)急處置力量在部分區(qū)域空白，系統(tǒng)的個別環(huán)節(jié)處于癱瘓狀態(tài)，致使人民群眾的生命財產(chǎn)遭受重創(chuàng)，這不能不讓人對政府苦心經(jīng)營的應(yīng)急體系產(chǎn)生質(zhì)疑。

（二）體系功能作用不充分

不同結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)具有不同的功能，不同功能對應(yīng)的是社會不同的需要。如應(yīng)急體系中，決策系統(tǒng)對應(yīng)的是響應(yīng)系統(tǒng)對決策的需求，預(yù)警系統(tǒng)對應(yīng)的是決策系統(tǒng)對預(yù)警的需求等等。系統(tǒng)不完善，必然導(dǎo)致體系不完善，從而造成系統(tǒng)功能強(qiáng)弱差異。這種情況如果在應(yīng)急響應(yīng)中，就會出現(xiàn)響應(yīng)不全面、不及時、無力度等現(xiàn)象。就新疆防控體系而言主要存在的問題是：第一，應(yīng)急體系覆蓋面有限，即大規(guī)模事件發(fā)生后不能做到全覆蓋、全控制。第二，防控體系啟動不充分。目前能夠做到及時、有效啟動的主要是公安、消防、醫(yī)療、通信等，其他與應(yīng)急處置有關(guān)且不常啟動的系統(tǒng)，往往在需要啟動時處于遲緩或睡眠狀態(tài)。第三，子系統(tǒng)功能發(fā)揮不暢。特別是在應(yīng)對重大突發(fā)事件時，如騷亂、暴亂和以暴恐為目的的群體性事件等，不能做到及時決策、及時行動、及時取證、及時處置。

（三）體系的開放性不足

系統(tǒng)防控體系不但要建立在政府組織的基礎(chǔ)上，還要建立在社會參與的基礎(chǔ)上。重一頭輕一頭，都會出現(xiàn)體系開放性不足的現(xiàn)象。體系的開放性應(yīng)當(dāng)是一個穩(wěn)定的動態(tài)平衡，即要求體系及子系統(tǒng)與社會環(huán)境之間有物質(zhì)、能量或信息等保持一定程度的交換，體現(xiàn)體系的吐故納新。但在現(xiàn)實中，新疆的防控體系往往被人為地處于一種封閉狀態(tài)：一是體系內(nèi)部的系統(tǒng)與系統(tǒng)間的封閉；二是整個體系與外部社會環(huán)境的封閉；三是體系的變動都是在外力壓迫下的被動性調(diào)整。這種封閉導(dǎo)致防控體系始終處在一種相對靜止的狀態(tài)中，脫離了社會大系統(tǒng)的運(yùn)動循環(huán)。在應(yīng)急實踐中，不可避免地表現(xiàn)出體系的不適應(yīng)、不得力、不順暢等現(xiàn)象。因此，強(qiáng)化體系的開放性，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源，對完善防控體系，適應(yīng)社會現(xiàn)實發(fā)展需要非常必要。

（四）體系的關(guān)聯(lián)性差

體系的關(guān)聯(lián)性一般可分為三層：一是體系與體系的關(guān)聯(lián)性。如防控體系與社會其他體系之間的關(guān)系；二是體系與子系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性；三是體系內(nèi)部各系統(tǒng)之間包括與環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)性。目前，新疆防控體系存在關(guān)聯(lián)性差的問題，主要表現(xiàn)在：一是防控體系與社會其他相關(guān)體系沒有明確的法律通道，如關(guān)聯(lián)的執(zhí)行細(xì)則等；二是防控體系中的系統(tǒng)與系統(tǒng)之間溝通重形式、輕實際現(xiàn)象嚴(yán)重；三是系統(tǒng)與環(huán)境不能做到有機(jī)匹配。如在當(dāng)前新疆社會安全形勢下，尤其是南疆地區(qū)宗教極端勢力猖獗，嚴(yán)重威脅社會穩(wěn)定。針對這種態(tài)勢，防控體系中雖然建立了一系列應(yīng)對機(jī)制，但意識形態(tài)等文化教育的應(yīng)對機(jī)制卻不夠完善，甚至出現(xiàn)盲區(qū)。這種系統(tǒng)與現(xiàn)實環(huán)境不匹配、不對稱的狀態(tài)，必然導(dǎo)致應(yīng)對效果不理想。當(dāng)前，新疆南疆地區(qū)宗教極端勢力的潛在蔓延，“圣戰(zhàn)殉葬進(jìn)天堂”的歪理邪說，嚴(yán)重麻痹著對宗教知識一知半解的青少年，這不能不說教育應(yīng)對系統(tǒng)與環(huán)境現(xiàn)實的關(guān)聯(lián)性存在一定差異。

三、完善新疆系統(tǒng)防控體系的建議

（一）強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)結(jié)構(gòu)應(yīng)急緊密度

隨著現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化、全球化的快速發(fā)展，社會各系統(tǒng)的依賴程度也越發(fā)緊密，突發(fā)事件發(fā)生后導(dǎo)致的連鎖危機(jī)也愈加明顯。因此，強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，加大系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的應(yīng)急關(guān)聯(lián)度，發(fā)揮整體防控尤為重要。

1.增強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)力量，成立新疆公共應(yīng)急管理日常工作廳（應(yīng)急廳）。目前，新疆政府的應(yīng)急管理工作主要是由政府的“應(yīng)急辦”協(xié)調(diào)履職。隨著新疆社會發(fā)展的快速擴(kuò)張和嚴(yán)峻的維穩(wěn)形勢，重大突發(fā)事件隱患及爆發(fā)危機(jī)的頻率也大幅增加，應(yīng)急管理工作僅靠原有的政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員來完成已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。尤其是系統(tǒng)防控的日常監(jiān)督檢查、組織管理、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、培訓(xùn)演練等，存在覆蓋面廣、范圍大、層次多等因素。沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)開展不間斷的連續(xù)性日常管理，很難發(fā)揮系統(tǒng)防控的作用，在應(yīng)急的關(guān)鍵時段就更難體現(xiàn)其強(qiáng)大的功能。因此，設(shè)置一定規(guī)格的獨(dú)立應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)是非常迫切的。一是可以增強(qiáng)人員力量，有利于開展更多更細(xì)致的常規(guī)性應(yīng)急管理工作；二是有利于增強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織能力，理順各體系、系統(tǒng)的關(guān)系；三是在黨委政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，既能夠第一時間接受到?jīng)Q策，又能夠利用自身力量迅速部署落實；既能夠在日常中履行和發(fā)揮不同職能，又能在履職中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，來凝聚龐大的系統(tǒng)防控力量。新疆設(shè)置這樣一個常設(shè)機(jī)構(gòu)開展系統(tǒng)防控的各項監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)等工作，必然會形成一個應(yīng)對能力強(qiáng)、行動迅速、協(xié)調(diào)一致的重大突發(fā)事件的防控系統(tǒng)。

2.增強(qiáng)應(yīng)急管理職能部門的功能，以內(nèi)力促外力（執(zhí)行力）。任何應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)都由若干個職能部門組成。各職能部門又有相應(yīng)的職能職責(zé)。這些職能職責(zé)要充分反映三個方面的內(nèi)容：一是法律制度的規(guī)定；二是應(yīng)急工作的需要；三是應(yīng)急管理系統(tǒng)的要求。當(dāng)然，這些職能職責(zé)既要反映靜態(tài)指標(biāo)，又要反映動態(tài)指標(biāo)。所謂的動態(tài)指標(biāo)就是要根據(jù)防控系統(tǒng)擬定監(jiān)督檢查的指標(biāo)，以內(nèi)力促外力，克服防控體系中存在的“松”“散”“拖”“呆”“虛”等懶政懶動現(xiàn)象，通過準(zhǔn)確、科學(xué)、有效地劃分職能部門的職責(zé)功能，從時間上、內(nèi)容上、制度上、權(quán)力上、責(zé)任上增強(qiáng)職能部門的功能作用，使防控體系執(zhí)行力真正得到有效增強(qiáng)。

3.建立上下互動的運(yùn)作機(jī)制，形成上下穩(wěn)定、緊密的結(jié)構(gòu)鏈。系統(tǒng)防控體系結(jié)構(gòu)是否緊密除了發(fā)揮內(nèi)力作用外，還要建立一套科學(xué)完整的上下互動的運(yùn)作機(jī)制。機(jī)制既要包含上對下的壓力——即上對下的監(jiān)督指導(dǎo)、指令等，同時又要包含下對上的反彈力——即下對上有提出合理反饋意見、建議的反映權(quán)，有請求支持支援協(xié)助權(quán)，有監(jiān)督考核投票權(quán)等。當(dāng)壓力與反彈力達(dá)到和諧穩(wěn)定時，上下互動的運(yùn)作機(jī)制將是一種最佳狀態(tài)，和諧穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)鏈將形成，緊密度也將最高。這時應(yīng)對重大突發(fā)事件的協(xié)調(diào)效果也最佳。

（二）制定防控應(yīng)對結(jié)構(gòu)關(guān)系明確的法律法規(guī)

結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)緊密、體系完整，需要法律法規(guī)作明確具體的規(guī)定。否則，執(zhí)行者會做出千差萬別的理解，落實困難。目前，由于重視程度不夠，法律法規(guī)所涉及的相關(guān)內(nèi)容普遍偏少，執(zhí)行的可操作性差。因此，制定具體可操作的系統(tǒng)防控可以從三個方面考慮：一是體系方面的規(guī)定，主要描述如何實施、做到什么程度、用哪些方法、完成哪些指標(biāo)。也就是說，把完整體系的要求，進(jìn)行倒推、細(xì)化、分解出不同層次的指標(biāo)內(nèi)容，供操作者使用。二是不同子系統(tǒng)關(guān)聯(lián)方面的規(guī)定，因為應(yīng)急處置是數(shù)個系統(tǒng)的整體響應(yīng)。首先要考慮構(gòu)成體系的各系統(tǒng)之間在應(yīng)急處置中的權(quán)利與義務(wù)，彼此之間的關(guān)系，扮演的角色，完成的工作項目等，利用法規(guī)明確，供各系統(tǒng)操作執(zhí)行即可。三是體系、系統(tǒng)方面的獎懲規(guī)定。獎懲是一種激勵和鞭策。制定獎懲規(guī)定，可以激勵體系、系統(tǒng)范圍內(nèi)的單位、部門積極主動按規(guī)定作好配合響應(yīng)，履行好職責(zé)。

（三）加強(qiáng)演練，提升系統(tǒng)防控體系的實際應(yīng)對能力

演練是一種如同實戰(zhàn)的訓(xùn)練。它不同于一般的教學(xué)與培訓(xùn)，通過演練可以提升應(yīng)對重大突發(fā)事件的實戰(zhàn)能力，有利于應(yīng)急處置的系統(tǒng)效果。針對體系應(yīng)急、系統(tǒng)應(yīng)急演練，現(xiàn)實中開展的較少。目前更多的是應(yīng)急戰(zhàn)術(shù)方面的演練，多集中在消防滅火、解救人質(zhì)等。重大突發(fā)事件應(yīng)對演練要體現(xiàn)三個層面的內(nèi)容：一是對各個系統(tǒng)體系的整體應(yīng)對進(jìn)行演練，如大地震、大事故災(zāi)難及大規(guī)模的暴亂、騷亂等需要社會各系統(tǒng)共同應(yīng)對的事件。二是對各系統(tǒng)在應(yīng)急處置中的銜接配合進(jìn)行演練。目的是協(xié)調(diào)和理順各系統(tǒng)的關(guān)系，從演練中發(fā)現(xiàn)瓶頸、掣肘、缺位等問題并加以解決。三是對局部實戰(zhàn)進(jìn)行局部系統(tǒng)演練。主要是對時常發(fā)生的突發(fā)事件在應(yīng)急處置時，能夠啟動局部應(yīng)急系統(tǒng)進(jìn)行目標(biāo)明確的快速處置，從而節(jié)省資源。

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［3］苗崇剛，黃宏生，謝霄峰，范增節(jié).美國國家應(yīng)急反應(yīng)框架［M］.北京：地震出版社，2011.

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