葉 海 波

(深圳大學 a.港澳基本法研究中心；b.法學院，廣東 深圳 518060)

·法治文明與法律發(fā)展·

澳門法律保留制度的完善

葉 海 波a,b

(深圳大學 a.港澳基本法研究中心；b.法學院，廣東 深圳 518060)

法律保留是一項重要的憲法制度，發(fā)揮著權利保障和權力制約的獨特功能。澳門基本法引入“以法律”“依照澳門特別行政區(qū)法律”等表述，確立了法律保留制度。但是，由于澳門立法會議員的提案權受到嚴格的制度約束，立法會并不能自主地啟動立法程序，因此，澳門法律保留制度的功能未能得到有效的發(fā)揮。為完善澳門法律保留制度，應當在法律保留的語境下解讀澳門基本法第75條對議員議案提案權的限制，并修改《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》，針對法律保留范圍內(nèi)涉及政府政策、公共開支、政府運作和政治體制的法案確定不同的提案程序，保障議員的法案提案權，從而激活立法權。

法律保留制度；澳門基本法第75條；立法權壟斷；法律優(yōu)先；提案權；《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》；《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》

現(xiàn)代憲法采用“以法律”“依照法律”或者“根據(jù)法律”等表述，將特定事項委托并保留予立法者,以立法形式確定法律界限，形成法律內(nèi)容，由此形成憲法上的法律保留制度。法律保留作為實現(xiàn)憲政主義的憲法工具[1]，對于基本人權保障、權力分配與協(xié)調(diào)①董保義認為，法律保留原則旨在維持法律規(guī)范的效力，避免行政行為侵犯立法機關之權限，同時防止立法機關怠于行使職權，放任行政機關之作為。參見董保義《行政法講義》，著者自刊，1994年，4頁。具有重大的政治和憲法意義，是公法上的一項重要制度。②學者Strack曾說，法律保留原則以其傳統(tǒng)風貌，歷經(jīng)19世紀后半葉的自由國家憲法學說，迄今為止，仍為憲法論之中堅。參見吳萬得《論德國法律保留原則的要義》，載《政法論壇》2000年第4期。法律保留原則的基本功能是排除行政權對特定領域內(nèi)事務的干涉。在產(chǎn)生初期，法律保留要求凡是對公民自由和財產(chǎn)進行干預的行政，都必須獲得法律的授權，否則便是違法的。因此，在干預行政的領域，沒有立法授權則行政權不能發(fā)動。但在法律授權之后，法律保留之法律對行政權的作用范圍具有擴展的意義。 “在此之前，執(zhí)行權是被排除在這個領域之外的，而現(xiàn)在這個領域?qū)?zhí)行權打開了大門，執(zhí)行權從此也得以相應的方式在其中活動。……執(zhí)行權依據(jù)法律在本來其被禁止作為的范圍內(nèi)進行了作為?！盵2]無論是排除行政對特定事項的干預，還是經(jīng)由立法建立行政干預的許可，法律保留若要具有這種法律效果，必須以憲法對法律的優(yōu)先地位和立法機關對立法權獨享的承認為基礎。質(zhì)言之，法律保留制度功能的發(fā)揮取決于憲法層面對立法機構地位的確認，立法機關對立法權的壟斷及其立法位階高于行政規(guī)范是法律保留制度健全運作的憲法前提。

澳門基本法引入“以法律”“依照澳門特別行政區(qū)法律”等表述，承接了法律保留的制度傳統(tǒng)。澳門基本法在設定澳門政治制度時，吸納了香港基本法的基本經(jīng)驗，但“在政治制度方面，澳門基本法顯然強化了行政長官的行政主導地位，規(guī)定行政長官擁有更多的行政權力”[3]。這種權力主要指行政長官可以頒發(fā)并執(zhí)行行政法規(guī)、委任議員等。不過，在澳門特殊的政治體制下，行政法規(guī)與立法會立法的關系并不明朗，加之澳門立法會議員的提案權受到嚴格的制度約束，立法會并不能自主地啟動立法程序，*事實上，立法會在政策制定過程中不同程度地淪為旁觀者。參見曹其真《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載澳門立法會網(wǎng)站，http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf。因此澳門法律保留制度的功能未能得到有效發(fā)揮。本文試圖對澳門法律保留制度的完善問題作一初步的探討。

一、澳門法律保留制度的基本內(nèi)容

澳門法律體系中關于法律保留制度規(guī)定的主要淵源有兩個：一個是澳門基本法，另一個是《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》；前者多處條文內(nèi)含法律保留的意思，后者則集中概述了法律保留的范圍。

1.法律保留在基本法中的體現(xiàn)

澳門基本法中共使用“法律”一語70次，其中屬于法律保留范疇的約有25處，并在措辭方式上具有多樣的形態(tài)。其一是“以法律”的措辭方式，如第6條(私有財產(chǎn))；其二是“依照……法律”的表述形式，如第24條第三款(關于澳門特別行政區(qū)非永久性居民的規(guī)定)、第29條(罪刑法定)、第32條(通訊自由和秘密)、第33條(遷徙自由)、第116條(其他船舶進出港口管理)、第120條(土地新批或續(xù)批)、第139條(護照和旅行證件的簽發(fā))；其三是“受……法律”的用語形式，如第32條(通訊自由和秘密)、第33條(遷徙自由)、第38條(婚姻自由、成立家庭和自愿生育的權利)、第39條(勞工的福利待遇和退休保障)、第103條(企業(yè)所有權和外來投資均受法律保護)；其四是“由……法律”的表達選擇，如第55條(各司的排列順序)、第84條第三款(澳門特別行政區(qū)法院的組織、職權和運作)、第90條第四款(檢察院的組織、職權和運作)、第96條(市政機構的職權和組成)、第106條(專營稅制)、第107條(貨幣金融制度)、第108條(貨幣的發(fā)行制度和準備金制度)、第110條(征收關稅)。

另外，澳門基本法第81條之(二)規(guī)定，議員若“擔任法律規(guī)定不得兼任的職務”，便喪失其立法會議員的資格；第90條規(guī)定，檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉；第128條規(guī)定，澳門不限制與澳門法律沒有抵觸的宗教活動；第131條規(guī)定，澳門的社會服務團體在不抵觸法律的情況下，可以自行決定其服務方式。這些規(guī)定使用的“法律”一語，亦包含法律保留的意圖。*澳門終審法院亦認為這些規(guī)定具有法律保留的含義。參見第28/2006 號判決。

澳門基本法確立的法律保留制度涉及廣泛的事項，包括居民的基本權利，如私有財產(chǎn)權、居留權、家庭婚姻權、社會保障權、通訊自由、宗教自由等，亦包括機構組織與運行等政治制度的內(nèi)容，還涉及港口、金融、稅收等政策范疇。

2.立法對法律保留原則的細化

在澳門回歸前，立法會和總督均享有立法權，形成以法律和法令為主要淵源形式的二元立法體制。澳門回歸后，基本法規(guī)定立法會是立法機關，行政長官制定行政法規(guī)并頒布執(zhí)行。同時，基本法還規(guī)定澳門原有的法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件，除同基本法相抵觸或經(jīng)立法會或其他有關機關依照法定程序做出修改者外，予以保留。因此，在澳門實行的法律為基本法以及澳門原有法律和立法會制定的法律。那么，澳門基本法究竟是保留了回歸前的雙軌立法體制，還是將立法權授權立法會形成立法權的一元化？行政法規(guī)與法律的關系為何，法令修改權又歸屬何者？這些問題都引發(fā)了理論和實踐上的爭議。*參見楊允中《澳門基本法釋要》，澳門特別行政區(qū)法務局2003年版，114頁；第223/2005號判決書(重審)；第28/2006 號判決；王禹《行政法規(guī)的性質(zhì)、位階和違憲審查權──對鄭錦耀先生批評的回應》，載《澳門研究》第43期。進而，前述基本法條款中使用的“法律”一語究竟指何，也變得模糊不清。于是，澳門于2009年制定《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》，*澳門特別行政區(qū)第13/2009號法律。對法律保留的范圍加以明確。

該法第2條明確立法目的為“界定須由法律予以規(guī)范的事項”“界定由獨立行政法規(guī)予以規(guī)范的事項”“訂定可由補充性行政法規(guī)予以規(guī)范的情況”“訂明和規(guī)范法令的修改、暫停實施和廢止的制度”等，并在第3條中確立了基本法、法律和行政法規(guī)間的位階。該法第5條還明確了立法會的一般立法權，即立法會行使澳門基本法賦予的職權，有權就澳門自治范圍內(nèi)的任何事宜制定、修改、暫停實施和廢除法律。第6條列明了只能由法律規(guī)定的事項，包括：“(一)《基本法》和其他法律所規(guī)定的基本權利和自由及其保障的法律制度；(二)澳門居民資格；(三)澳門居留權制度；(四)選民登記和選舉制度；(五)訂定犯罪、輕微違反、刑罰、保安處分和有關前提；(六)訂定行政違法行為的一般制度、有關程序及處罰，但不妨礙第7條第一款第六項的規(guī)定；*獨立行政法規(guī)可以規(guī)定“行政違法行為及其罰款，但罰款金額不超過澳門幣$500,000.00(五十萬元)”。(七)立法會議員章程；(八)立法會輔助部門的組織、運作和人員的法律制度；(九)民法典和商法典；(十)行政程序法典；(十一)民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟制度和仲裁制度；(十二)登記法典和公證法典；(十三)規(guī)范性文件和其他須正式公布的文件格式；(十四)適用于公共行政工作人員的基本制度；(十五)財政預算和稅收；(十六)關于土地、地區(qū)整治、城市規(guī)劃和環(huán)境的法律制度；(十七)貨幣、金融和對外貿(mào)易活動的法律制度；(十八)所有權制度、公用征用和征收制度；(十九)《基本法》賦予立法會立法權限的其他事項?！弊詈筮@一規(guī)定采取了列舉加上兜底條款的方法，基本上包含了前述澳門基本法中涉及法律保留條款的內(nèi)容。在這一范圍之外的事項，為法律和獨立行政法規(guī)可以共同規(guī)范的范疇，但法律的位階高于行政法規(guī)，即便法律在獨立行政法規(guī)之后形成。這些內(nèi)容包括政府、公共事務管理制度和辦法、政府的組織運作及成員、公共行政當局及其所有的部門及組織單位的架構和組織、行政會的組織運作及其成員的通則、行政違法行為及其罰款(罰款金額不超過澳門幣$500 000.00，即五十萬元)以及不屬于立法保留范圍的事項等列為獨立性行政法規(guī)可以規(guī)范的范圍。除此之外，該法事實上確立了獨立行政法規(guī)保留制度。針對法令修改權之爭，該法第8條規(guī)定，凡是涉及上述共同規(guī)范范圍的事項(該法第7條第一款規(guī)定的事項)的法令，由獨立行政法規(guī)加以修改，有排除立法修改此類法令之意，事實上形成了獨立行政法規(guī)保留的效果。

3.澳門法律保留制度的特點

《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》遵循了現(xiàn)代民主國家的常理，將大部分事項確定在立法保留的范疇，初步化解了澳門政治制度下立法與行政的規(guī)范形成權之爭。但是，澳門政治制度的特殊性對《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》的影響也十分明顯。一方面，回歸前澳督制定的法令在不與基本法抵觸的前提下繼續(xù)有效，事實上對行政長官的規(guī)范制定權產(chǎn)生了影響；另一方面，行政長官可以制定行政法規(guī)，而這一規(guī)范形態(tài)在澳門回歸前并無直接對應物，導致了立法會立法與行政法規(guī)關系的爭議。因此，《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》承認行政法規(guī)對法令的修訂權、確認行政法規(guī)與法律共同規(guī)范的范圍，正是特殊政治制度和歷史傳統(tǒng)的體現(xiàn)，從而也直接催生了立法保留和行政法規(guī)保留并存的怪異制度。*在第28/2006 號判決書中，澳門法院亦注意到行政保留的問題。

二、澳門法律保留制度面臨的挑戰(zhàn)

法律保留產(chǎn)生的歷史顯示，代表人民的立法機構掌控立法權并制定位階高于行政決定的法律，是法律保留的內(nèi)在含義之一，亦是法律保留制度功能發(fā)揮的前提。以此為標準，檢視澳門政治制度的設計就不難發(fā)現(xiàn)，雖然經(jīng)由立法的彌補，但澳門法律保留制度的運作仍面臨制度性的先天缺失。

1.法律位階爭議

澳門法律保留制度中經(jīng)由司法和立法予以完善的主要是法律位階制度。澳門基本法并未明確立法會立法與行政法規(guī)的位階關系，實踐中亦存有爭議。澳門法院在關于行政法規(guī)合法性的判決中對這一問題做出了初步?jīng)Q定。*參見第223/2005號判決書(重審)，62頁。澳門終審法院與中級法院關于行政法規(guī)的法律認知雖有直接的沖突，但兩者都堅持法律優(yōu)先原則，均認同法律保留原則(不同的是，澳門中級法院堅持基本權利法律保留原則，而澳門終審法院則堅持基本法保留原則)。關于法律保留的范圍，澳門中級法院堅持“增加民間社會在金錢或人身上的負擔”等基本權利事項只能由立法會以法律規(guī)范的形式制定；而澳門終審法院堅持從澳門基本法的規(guī)定出發(fā)，不以基本權利的侵害保留為限，認為只有澳門基本法規(guī)定必須由立法會以法律規(guī)定的事項，方才屬于法律保留的范圍，在此范圍之外的事項，行政法規(guī)可以加以規(guī)范。對澳門基本法確立的立法體制，澳門中級法院堅持雙軌—單軌立法體制的思維模式，從權力的性質(zhì)與功能入手，認為澳門基本法確立了單軌立法體制，行政長官只享有行政管理權，不享有獨立的立法權。澳門終審法院則堅持規(guī)范分析的路徑，拋棄對立法體制的抽象討論，以澳門基本法上的具體規(guī)定為依據(jù)，判斷行政長官的權力范圍。雖然澳門中級和終審法院對行政法規(guī)的理解分歧明顯，且終審法院的判斷并非“統(tǒng)一司法見解”，*參見第223/2005號判決書(重審)，69頁。但澳門中級法院和終審法院的判決仍對澳門法律保留制度的完善、特別是法律優(yōu)先原則的確立具有重大影響。在此基礎上，《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》第3條明確了法律優(yōu)先原則，規(guī)定“澳門特別行政區(qū)的法律、獨立行政法規(guī)、補充性行政法規(guī)及其他內(nèi)部規(guī)范性文件須在符合澳門基本法的前提下方為有效。法律優(yōu)于其他所有的內(nèi)部規(guī)范性文件，即使該等文件的生效后于法律。獨立行政法規(guī)不得就法律所載的條文做出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性的規(guī)定”。這項立法使得法治的常理以明文的方式獲得確認，有助于澳門法治的建設。

2.立法權限制

法律保留制度功能發(fā)揮的另一個前提是立法機關可以自主地立法，而行政機關對于法律保留范圍內(nèi)的事項無管轄權。立法權壟斷是法律保留的前置條件。顯然，若立法權的行使受制于任何其他機關，特別是行政機關，則法律保留性立法的啟動將受制于這些機關，法律保留制約行政權的功能便必然被弱化?？疾彀拈T基本法的規(guī)定，澳門立法會并無立法自主權。澳門基本法規(guī)定，政府提出法案、議案，立法會議員可以提出凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，議員在提出涉及政府政策的議案前，必須得到行政長官的書面同意?！斑@樣的設計一方面突出了行政主導，另一方面又重申了行政、立法的相互制約、相互配合，而重在配合，以利于提高政府工作效率，減少行政與立法間的紛爭?！盵3]但是，澳門行政與立法的關系也呈現(xiàn)出別樣的形態(tài)。澳門立法會前主席曹其真曾尖銳地指出：“毫無疑問，特區(qū)政府無論旨在決定政府的政策，還是在決定提出法案方面，均處于主導性地位，并為此享有非常大的權力，但這種主導性地位絕不意味著排斥立法機關的參與，無需聽取立法會的意見和建議甚至批評；也絕不意味著政府在具體工作安排上可以不考慮立法會的實際情況和工作安排，將立法會視為程序上的表決器和政府的附庸(著重號為引者所加)，而恰恰應當是相反的。但令人遺憾的是，回歸十年來政府在很多重大決策上并沒有與立法會進行充分的溝通與協(xié)商，在某些方面甚至連事先的知會和通報都沒有做到，很多重大政策的制定和出臺只是政府向傳媒和社會公開之后，立法會才了解內(nèi)情和政府的動向的?！?參見曹其真《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載澳門立法會網(wǎng)站，http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf。

在行政宰制立法的情形下，《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》第6條列明了只能由法律規(guī)定的事項，顯然有較多項可能涉及運用公幣、政治制度、政府動作或者政府政策。由此，政府提出法案成為法律保留制度運行的制度前提和啟動器，政府若不積極提出涉及立法保留事項的法案，立法保留便僅僅是規(guī)范層面的設想，進而留下大量的立法空白。《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》第4條第三款或許已經(jīng)考慮到這種情形，規(guī)定了 “獨立行政法規(guī)得就法律沒有規(guī)范的事宜設定初始性的規(guī)范”，這一規(guī)定旨在化解立法機關因議事程序的特殊性而存在的效率困境，但亦可能為行政法規(guī)制定權的擴張留下后門。行政長官及其領導的政府很可能通過減少就該法第6條列舉的法律保留事項提出法案，從而使得該領域呈現(xiàn)“人為的空白”，進而為行政長官依據(jù)該法第4條第三款的規(guī)定行使行政法規(guī)制定權創(chuàng)造機會。最終，《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》所確立的法律優(yōu)先、法律保留制度也會瀕于瓦解，立法保留可能異化為行政法規(guī)保留。這是當下澳門法律保留制度面臨的重大挑戰(zhàn)。

三、建立法案提案分類機制，實施立法保留制度

1.澳門法案提案機制的具體內(nèi)容

澳門基本法第64條規(guī)定澳門政府“提出法案、議案”，第75條規(guī)定“立法會議員依照本法規(guī)定和法定程序提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意”。第75條使用了“議案”一語，與香港基本法第74條的規(guī)定——“香港特別行政區(qū)立法會議員根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意”——有所不同，后者使用的是“法律草案”。澳門基本法有兩處將“議案”與“法案”并列區(qū)別使用，如第64條規(guī)定特區(qū)政府可以提出“法案、議案”，第77條規(guī)定除基本法另有規(guī)定外，立法會的法案、議案由全體議員過半數(shù)通過，單獨使用“法案”一語共9處，單獨使用“議案”一語為6次。顯然，“法案”和“議案”有別，各有所指。但對澳門基本法第75條使用的“議案”一語，澳門實務部門認為包括“法案”之內(nèi)。如澳門立法會前主席曹其真在《立法會主席十年工作情況的總結報告》中指出，“在基本法框架下，盡管特區(qū)立法會是唯一享有立法權的機關，但與此同時，議員的立法提案權也受到相當大的限制。一方面，議員不得提出涉及公共收支、政治體制或政府運作由政府享有專屬提案權的法案；另一方面，議員對于涉及政府政策的法案，在提出前受制于行政長官是否給予書面許可的制約，因而議員行使立法提案權的空間相當有限，相反，政府所享有的提案權的范圍卻非常廣泛，幾乎不受限制?！?參見曹其真《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載澳門立法會網(wǎng)站，http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf。澳門終審法院認為：“肯定的是，‘凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯(lián)名提出’(第75條第1款)，從中可以得出明顯相反的結論：這些事項只有在政府提出法案的情況才可以作為法律的標的”，“‘凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意’(第75條第3款)。那么從這一規(guī)定可見，立法會的立法職權不只限于那些《基本法》明確以法律規(guī)定的事項，因為即使是政府政策方面的事項，立法會也有權立法，盡管在此情況下，需要行政長官的預先書面同意”。*第28/2006 號判決，97頁。澳門第1/1999號決議——通過《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》——中載明的《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》第103條規(guī)定：“澳門政府對下列事項享有專屬法案提案權及隨后提案權：a)立法會選舉法；b)公共收支；c)政治體制；d)政府運作?！钡?04條規(guī)定議員行使法案提案權或隨后提案權，凡涉及政府政策時，須得到行政長官書面許可。總體上，澳門實務部門認為，議員的立法提案權受到第75條的限制，這亦為一些理論研究者所認同[4]。

2.澳門法案提案機制的完善

基于對澳門基本法第75條的上述理解，對立法會立法權置以嚴格的限制，使之完全喪失對立法權的壟斷，這事實上瓦解了法律保留制度發(fā)揮功能的制度基礎。澳門應當建立一種議員與政府合作的法案提案機制，合理配置《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》第6條列舉的涉及公共收支、政府運作、政治體制和政府政策等事項的法案提案權。

基本法第75條對議員法案提案作了分類：第一類是涉及政府政策的法案提案，第二類是涉及公共收支、政府體制和政府運作的法案提案，第三類是不涉及上述兩者的法案提案。上述三類法案提案權的限制機制不一。議員可以自主地依法提出第三類法案，對此類法案享有完整的法案提案權，行政長官和政府無權干涉。對于第一類法案，議員必須獲得行政長官的書面同意，對于第二類法案議員不單獨或者聯(lián)名提出。如上所述，澳門實務部門認為，澳門政府享有涉及公共收支、政府運作、政治體制等事務的專屬性法案提案權，行政長官享有涉及政府政策事務的法案提案許可權。但是，這一理解忽視了澳門基本法上確立的法律保留制度。其一，實務部門及理論界均認定，議員在提出涉及政府政策的法案時，需要行政長官的書面同意，但未考察法律保留制度下行政長官書面同意權的限度。其二，對于涉及公共收支、政府運作、政治體制的法案，澳門立法規(guī)定議員不得提出，這是對第75條的片面理解。法律保留的本意是排除行政權對特定事項的管轄權，在此前提下，立法者的立法是行政權管轄這類事項的許可依據(jù)。在澳門法律制度下，《關于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》授權行政長官可以以行政法規(guī)的方式彌補法律空白，而行政長官及其領導的政府可能通過減少提案的方式制造法律空白，為行政權介入法律保留的事項制造“由頭”，進而瓦解法律保留制度對行政權的制約功能。澳門法案提案機制的完善應當以發(fā)揮法律保留制度功能為前提。

具體而言，澳門應當修改《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》，合理解釋澳門基本法第75條中的“議案”，設定不同類別議案提案權的程序。

首先，對于法律保留范圍內(nèi)、涉及政府政策、公共開支、政治體制和政府運作的法案，應當偏向于確認議員的提案權，對于法律保留范圍外、涉及政府政策、公共開支、政治體制和政府運作的法案，偏重于確認政府的專享提案權。立法會為民意代表機關，議員由直接或者間接選舉產(chǎn)生，必須回應選民的訴求。若選民對相關政策、政治體制等不滿，立法會議員有義務以法定程序推進革新。這一法定程序便是通過提出涉及政府政策、公共開支、政治體制和政府運作的法案或者法案修正案。若議員的提案權受到如同當下般的嚴格限制，事實上將弱化民意機關的表達功能以及法律保留制度的權力制約功能。

其次，應當根據(jù)基本法第75條的規(guī)定，對涉及政府政策的法案和涉及公共開支、政治體制和政府運作的法案設定不同的提案程序。澳門基本法第75條規(guī)定涉及政府政策的議案提案需要行政長官的書面同意，對于涉及公共開支、政治體制、政府運作之外的議案，議員可單獨或者聯(lián)名提出。這兩種議案提案程序間的差別不應當被忽視。顯然，澳門基本法并未禁止議員提出涉及政府政策、公共開支、政治體制和政府運作的議案。據(jù)此，《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》可做出如下的區(qū)別性規(guī)定：對于法律保留范圍內(nèi)涉及政府政策的法案，議員可以自由提出；但必須以書面方式通告政府。對于法律保留范圍內(nèi)涉及公共開支、政治體制和政府運作的法案，議員應當與政府共同提出，當議員通告政府需要就涉及公共開支、政治體制和政府運作事項提出法案時，政府應當與議員通力合作達成法案內(nèi)容的共識，若無法形成共識，議員可以單獨提出法案草案。

[1] 毛雷爾 哈.行政法學總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：10.

[2] 邁耶 奧.德國行政法[M].劉飛，譯.北京：商務印書館，2002：75-76.

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[責任編輯：朱 磊]

2014-10-10

汕頭大學地方政府發(fā)展研究所開放基金項目“澳門特別行政區(qū)制度實施問題研究”

葉海波(1977—)，男，教授，從事憲法學、港澳基本法研究。

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1002-462X(2015)01-0061-06