陳 曦

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

跨部門合作機(jī)制對我國政府的啟示

陳 曦

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

伴隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的日新月異，公民意識的不斷覺醒，社會與公眾的需要和問題也日益呈現(xiàn)復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多元性等特點(diǎn)，各國政府部門都不得不依據(jù)社會與公眾不斷發(fā)展的利益訴求和不斷發(fā)展的社會環(huán)境改變管理方式，進(jìn)行管理改革。其中一個(gè)比較明顯的特征就是，各國政府都漸漸地將以往垂直管理、僅對本部門職責(zé)范圍內(nèi)事務(wù)負(fù)責(zé)并不斷加深部門專業(yè)化的行政模式向更多地關(guān)注不同政府部門間的協(xié)調(diào)合作發(fā)展。從國際上看，政府跨部門合作已是各國政府管理與治理的熱點(diǎn)問題也是各國政府建立并完善相應(yīng)體制機(jī)制工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。［1］（P102－104）

跨部門；合作；困境；對策

一、跨部門合作的概念界定

各國政府在強(qiáng)調(diào)發(fā)展協(xié)調(diào)合作的過程中進(jìn)行了諸多有力嘗試，催生出了許多新的政府管理方式與治理框架，如整體政府、協(xié)同政府、協(xié)作性政府、網(wǎng)絡(luò)化政府等跨部門合作模式，跨部門合作無論被作為一種特定的政府行為還是一種能力都是貫穿這些政府管理形態(tài)中的主要思想工具。一般來說，合作指的是不同個(gè)人之間、不同群體之間為達(dá)到共同目的，彼此相互配合的一種聯(lián)合行動(dòng)。從這個(gè)含義上延伸開來，要想達(dá)到合作的效果，首先要確立一致的目標(biāo)，這一共同目標(biāo)是合作得以實(shí)現(xiàn)的前提。其次要對共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的途徑和具體步驟達(dá)成共識，并在聯(lián)合行動(dòng)中遵守共同認(rèn)可的社會規(guī)范和群體規(guī)范。再次要有相互信賴的合作氣氛，不同主體之間應(yīng)當(dāng)相互理解、信賴和支持，這是合作成功的重要條件。最后還要有充足的可供支配的資源，缺失了可供支配的資源合作就如同“巧婦難為無米之炊”，因此這是合作得以實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)條件。

學(xué)者對于跨部門合作主要持有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，跨部門合作是一種相互影響的“互動(dòng)過程”；另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，跨部門合作在實(shí)際操作上大抵等同于部門整合。加拿大著名環(huán)境管理專家湯普森（Derek Thompson）、麥克艾格（James Mc－Cuaig）和威爾克斯（Brian Wilkes）認(rèn)為，跨部門合作是一項(xiàng)施行社會管理的基本工具，他可以帶來更優(yōu)化的決策和結(jié)果，能夠以方法創(chuàng)新達(dá)到整個(gè)社會可持續(xù)發(fā)展。它是一個(gè)機(jī)制，可以通過比如簽署備忘錄或協(xié)議這樣的方式正式地實(shí)現(xiàn)，也可以通過非正式的方式，如有意各方召開年會考量成果、對下一步提出建議［2］?？绮块T合作能夠促進(jìn)和確保知識共享，以適當(dāng)?shù)姆绞皆谶m當(dāng)?shù)牡胤胶献髦朴啗Q策并采取行動(dòng)，將所有的關(guān)鍵性問題和關(guān)鍵部門進(jìn)行充分且適當(dāng)?shù)目紤]，充分動(dòng)用整個(gè)部門的資源以達(dá)到共同目標(biāo)，同時(shí)還并不取代每個(gè)部門在各自負(fù)責(zé)的項(xiàng)目上的責(zé)任。尤金·巴達(dá)赫在他的著作《跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實(shí)踐》中把跨部門合作界定為“兩個(gè)或者兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)從事的任何共同活動(dòng)，通過一起工作而非獨(dú)立行事來增加公共價(jià)值”，其方式包括共同合作調(diào)配人力和財(cái)力資源，設(shè)計(jì)良好的組織運(yùn)作系統(tǒng)并實(shí)施有效管理，在追求的主要目標(biāo)和多種次級目標(biāo)間的平衡上達(dá)成共識并保持共識，創(chuàng)造有效的合作文化或良好的人際關(guān)系準(zhǔn)則，獲取政治家的認(rèn)可和支持等。他認(rèn)為，跨部門合作事實(shí)上解決的是公共行政中組織分工未實(shí)現(xiàn)所期待的最優(yōu)局面的問題，這是一種行為取向和過程取向而并非結(jié)構(gòu)取向。尤金·巴達(dá)赫對跨部門合作的闡述并不著眼于組織結(jié)構(gòu)的重組，是因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)重組在時(shí)間、精力和個(gè)人焦慮等方面付出高昂的代價(jià)，但這些代價(jià)又無法產(chǎn)生價(jià)值。同時(shí)舊的組織單位和組織制度長期存在導(dǎo)致舊組織所帶來的價(jià)值認(rèn)同不斷地影響和引導(dǎo)著人們的行為，而一項(xiàng)成功的行政改革必須首先對部門間工作關(guān)系有清晰的認(rèn)識，同時(shí)又不能由于行政改革對各自的組織認(rèn)同產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

跨部門合作中的“部門”不應(yīng)當(dāng)專門指代政府內(nèi)部的具體職能部門，而是應(yīng)當(dāng)具有更加廣泛的內(nèi)涵。加拿大等國家在談及跨部門合作時(shí)所指的“部門”不僅包括政府這個(gè)“第一部門”，還包括企業(yè)這個(gè)“第二部門”，以及非政府組織（又稱非營利組織）這個(gè)“第三部門”［3］，加拿大的跨部門合作，既包括各政府中相互獨(dú)立的職能部門之間的橫向合作，也包括各級政府部門之間的縱向合作。同時(shí)，跨部門合作中的“合作”也不僅僅應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)表述特定行為的動(dòng)詞，也可作為一種能力來理解。

綜上所述，跨部門合作的內(nèi)涵主要包含以下內(nèi)容，跨部門合作的主體是兩個(gè)或者兩個(gè)以上主體職能具有相依性兼顧差異性的相互獨(dú)立又有合作必要性的部門；跨部門合作的前提是在關(guān)切各部門利益和不取消部門邊界的前提下形成促使其合作的共同目標(biāo)和愿景；跨部門的合作方式是合作式而非競爭式的共享資源，發(fā)揮各自的資源和能力優(yōu)勢，進(jìn)行資源的優(yōu)化配置與整合；跨部門合作的保障是塑造結(jié)構(gòu)化和情感化的雙重本質(zhì)屬性，在彼此信任和依賴，強(qiáng)化互動(dòng)的基礎(chǔ)上發(fā)展合作；跨部門合作的目標(biāo)是創(chuàng)造最大化的組織效益和社會效益。

二、我國跨部門合作發(fā)展的困境

我國的跨部門合作發(fā)展之路盡管較之西方發(fā)達(dá)國家起步較晚，但是我國學(xué)者始終都在對跨部門合作理論進(jìn)行不斷的研究探索，我國的跨部門合作研究主要強(qiáng)調(diào)的是政府不同政策領(lǐng)域以及不同部門之間為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的整合、政策的協(xié)調(diào)以及服務(wù)的優(yōu)化而進(jìn)行的橫向的合作和互動(dòng)。由于我國在跨部門合作方面既沒有既有的可供遵循的理論框架，也沒有太多成功或失敗的案例可供比較總結(jié)，因此研究起來舉步維艱。從實(shí)際情況來看，我國跨部門合作的迫切發(fā)展與研究需要和我國當(dāng)前正處于大部制改革的關(guān)鍵時(shí)期這一時(shí)代背景密不可分。大部制改革是指在政府的部門設(shè)置中，為克服和解決政府職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)等政府管理問題，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本目標(biāo)的一種行政管理模式。［5］它是新的行政體制下實(shí)現(xiàn)政府部門高效運(yùn)轉(zhuǎn)的必由之路，而健全跨部門合作機(jī)制則是大部制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨的十七大報(bào)告中明確指出，要“加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！敝苤救探淌趯ζ溥M(jìn)行了鞭辟入里的解讀：“十七大報(bào)告里講了實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制，還有一句話，完善跨部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。這一句話比大部制還要重要。所以在關(guān)注大部制的同時(shí)，也應(yīng)該花更多精力關(guān)注一下怎么能夠建立比較好的、長期的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制?！保?］但從我國跨部門合作的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r來看其成效并不理想。

原定于2014年6月30日之前出臺的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例（征求意見稿）》（以下簡稱登記條例）最終“難產(chǎn)”就是體現(xiàn)我國跨部門合作發(fā)展困境的很好案例。［7］不動(dòng)產(chǎn)登記制度是國家在建立市場經(jīng)濟(jì)體系過程中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是國家保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全、保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度建設(shè)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立，我國的不動(dòng)產(chǎn)交易呈現(xiàn)出較快發(fā)展的趨勢，但是由于國家缺乏對不動(dòng)產(chǎn)的詳細(xì)了解，導(dǎo)致交易比較混亂。由于缺少統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法律和嚴(yán)格的登記程序，導(dǎo)致各地各行其是，登記違法行為時(shí)有發(fā)生，國家和民眾的財(cái)產(chǎn)都不能得到有效的保護(hù)。

后來，登記條例分工已經(jīng)有初步方案，即由住建部協(xié)同國土部進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記（如登記房屋的主體、測量建筑面積等），國土部監(jiān)督全國土地登記、林地登記、草地登記、海域登記等工作，國家林業(yè)局配合國土部開展全國國有林區(qū)登記。但是，在上述分工中，住建部與國土部開展房屋不動(dòng)產(chǎn)登記的工作難度較大，因?yàn)殚L時(shí)間以來，房屋不動(dòng)產(chǎn)都是在住建系統(tǒng)，即城市房管局、房屋交易中心進(jìn)行登記，包括個(gè)人住房信息聯(lián)網(wǎng)和檔案管理都在其中。如果由兩個(gè)部門負(fù)責(zé)房屋不動(dòng)產(chǎn)登記，涉及較多具體工作的分工，如房屋面積評估、定價(jià)，甚至包括網(wǎng)簽等，究竟由誰來做是一件很難確定的事情。不僅如此，房屋不動(dòng)產(chǎn)登記的過程十分復(fù)雜，以測量房屋面積為例，包括套內(nèi)面積、室內(nèi)面積、建筑面積、陰影面積等，工作量大，專業(yè)性強(qiáng)。這項(xiàng)活動(dòng)不僅需要一個(gè)專業(yè)的平臺，還需要一支專業(yè)的隊(duì)伍，如果將這項(xiàng)專業(yè)性工作分配給兩個(gè)部門做，不單是信息平臺的建立和專業(yè)技術(shù)人員的轉(zhuǎn)移需要時(shí)間，即使是部門之間達(dá)成共識也需要一個(gè)過渡期。

由此案例我們可以看出制約我國跨部門合作發(fā)展的幾點(diǎn)困境。

（一）缺乏權(quán)威且規(guī)范的跨機(jī)構(gòu)合作機(jī)制

由于我國缺乏跨機(jī)構(gòu)合作的傳統(tǒng)和慣例，因此在進(jìn)行跨機(jī)構(gòu)合作時(shí)難免出現(xiàn)“一團(tuán)亂麻”的混亂局面。首先，從跨部門合作的起源來看，沒有權(quán)威的部門來準(zhǔn)確地確定該合作行動(dòng)由哪個(gè)部門來進(jìn)行指揮和統(tǒng)籌，有時(shí)可能是某位上級領(lǐng)導(dǎo)對某個(gè)問題有偏好，由此下達(dá)命令很快啟用協(xié)調(diào)機(jī)制。有時(shí)是由于出現(xiàn)了某個(gè)突發(fā)事件引起了強(qiáng)烈的社會反響，因而跨部門合作在現(xiàn)實(shí)推動(dòng)下手忙腳亂地開始。有時(shí)是因?yàn)樯婕澳硞€(gè)部門的切身利益，由此該部門積極地牽頭展開合作?？傊覈畽C(jī)構(gòu)對于跨部門合作什么時(shí)候該進(jìn)行，合作應(yīng)該如何進(jìn)行都缺乏權(quán)威且規(guī)范的機(jī)制，存在很強(qiáng)的隨意性。從跨部門合作的內(nèi)涵來看，合作行為不應(yīng)當(dāng)由上級部門通過強(qiáng)制性的行政命令來推行，這樣即便得以推行也很難成功，即便成功了也違背了機(jī)構(gòu)意愿合作的初衷。其次，跨部門合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也缺乏規(guī)范化，2008年初，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，25個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由此被撤銷并帶動(dòng)地方政府也展開了對其議事機(jī)構(gòu)和相關(guān)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的規(guī)范和精簡活動(dòng)，隨后，各地方政府也對其議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和精簡。但精簡工作卻收效甚微，所保留的一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的存在也并非必須，各個(gè)部門職能劃分不清，利益矛盾紛繁復(fù)雜，使得存在的議事機(jī)構(gòu)也形同虛設(shè)，很難在跨部門合作中真正起到統(tǒng)領(lǐng)全局的協(xié)調(diào)功能。

（二）不同部門之間的職能劃分不清導(dǎo)致利益沖突

利益是人類生存與發(fā)展所需要的一種資源和條件。可以說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！保?］在行政組織系統(tǒng)中，不同的行政組織由于其職能存在差異，因而其目標(biāo)也不盡相同，每一個(gè)部門都有屬于自己的部門利益和視角，在利益驅(qū)使下，每個(gè)部門都會為本部門行為進(jìn)行成本——效益分析，以追求實(shí)現(xiàn)部門利益最大化這一目標(biāo)。例如，國土資源部以土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用為目標(biāo)，而財(cái)政部則是以平衡預(yù)算均衡投入為目標(biāo)，兩個(gè)職能不同的行政組織除非有強(qiáng)烈的合作意愿并有超越組織利益的宏偉目標(biāo)，否則很難避免合作中產(chǎn)生的矛盾。然而事實(shí)上，國家行政機(jī)構(gòu)的一切工作目標(biāo)都是為全國人民服務(wù)，本不應(yīng)當(dāng)存在其他任何特殊利益，更毋論利益沖突了。

但是在實(shí)際工作中，由于以往我國行政部門強(qiáng)調(diào)專業(yè)化，各級政府以及各個(gè)行政部門之間層級過多，導(dǎo)致職責(zé)權(quán)限劃分不清，管理權(quán)限歸屬不清，各部門之間常常出現(xiàn)爭奪決策權(quán)、指揮權(quán)的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，在很大程度上影響了行政協(xié)調(diào)的可行性和效率。同時(shí)，每一項(xiàng)行政管理行為都需要一定的人、財(cái)、物等資源保障，資源的有限性幾乎是所有矛盾產(chǎn)生的根本原因，各行政部門也不例外，各個(gè)行政部門圍繞本部門利益爭奪資源就會產(chǎn)生矛盾，而當(dāng)這些物質(zhì)資源分配不合理、不均衡的時(shí)候，部門間的矛盾就會不斷地凸顯出來，從而增加協(xié)調(diào)難度。每個(gè)部門都傾向于爭奪“利重責(zé)輕”的角色而規(guī)避“責(zé)重利輕”的角色，導(dǎo)致即便是在合作任務(wù)的分配環(huán)節(jié)都難于落實(shí)。在實(shí)踐中，往往還會出現(xiàn)某些行政職能部門因?yàn)椴幌胱尪勺陨頇?quán)利或者拒絕信息資源共享從而阻滯跨部門合作實(shí)現(xiàn)的狀況，又由于我國缺乏對行政部門利益范圍的界定規(guī)制，使得各部門之間往往相互排斥，拒絕合作協(xié)調(diào)?？绮块T合作作為一種職能轉(zhuǎn)變的手段從本質(zhì)上看就是一個(gè)通過分權(quán)讓利來更高效地解決公共問題的過程，但是這個(gè)過程在推進(jìn)中本身又帶來了諸多難題，政府部門間的矛盾與無序競爭情況頻發(fā)。

通過調(diào)查得到的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明：高職院校學(xué)生課余足球活動(dòng)98%是通過小型足球活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的，其中7人制和8人制是活動(dòng)的主要形式和方式。造成這種原因，主要是場地和天氣因素和小型足球活動(dòng)具備的特點(diǎn)，由于公共體育課的選擇類型多樣化，導(dǎo)致學(xué)校的體育場地受到限制，有限的場地和天氣決定了學(xué)生們不能經(jīng)常性的進(jìn)行十一人制的的足球活動(dòng)。然后是因?yàn)槿藬?shù)相對較少的7人制和8人制足球活動(dòng)觸碰球的次數(shù)較多，跑動(dòng)范圍小，對體能要求相對較合理，容易組織和管理，所以小型的足球活動(dòng)是橫店影視職業(yè)學(xué)院足球活動(dòng)的主要形式。

（三）合作部門之間缺乏信任感

凱特爾指出在整個(gè)20世紀(jì)，公共行政發(fā)生的最大變化就是公共組織中不斷增長的互相依賴性，它改變了公共行政管理人員的傳統(tǒng)工作方式，使得公共機(jī)構(gòu)間必須建立緊密的聯(lián)系。［9］（P8）美國數(shù)字政府研究中心主任簡·芳汀教授也指出，信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)是有效的人際關(guān)系的關(guān)鍵所在，相互信任會產(chǎn)生社會資本。不論是“協(xié)同政府”、“整體政府”還是其他形式的以跨部門合作作為行政理念的政府形態(tài)都充分提出了合作部門之間相互信任的重要性，沒有信任的合作行動(dòng)是低效的，甚至是不可能完成的。從我國行政組織各部門各單位的發(fā)展脈絡(luò)來看，各部門及其工作人員都存在著根深蒂固的本位主義思想和隔閡，在這種思想長期指導(dǎo)和影響下部門與部門之間、人員與人員之間的主要思考方式是競爭而非合作的，在這樣的緊張狀態(tài)下彼此之間自然缺乏信任的紐帶和情感的橋梁。同時(shí)由于我國的信用體系建設(shè)并不完善，成熟的人際網(wǎng)絡(luò)還未在我國行政部門中形成，因此在面臨利益沖突時(shí)，倘有某些部門的管理者以欺騙、不誠實(shí)等方式以其他部門利益為代價(jià)尋求本部門利益，該部門也未必會面臨后果嚴(yán)重的聲譽(yù)危機(jī)而影響未來發(fā)展，因此部門間欺騙的成本由于缺乏規(guī)范的問責(zé)機(jī)制而變得很小，相反信任行為所面臨的風(fēng)險(xiǎn)就相對大得多，這也能夠有力解釋政府部門間缺乏信任的問題。

（四）缺乏有效的跨部門合作激勵(lì)及監(jiān)督機(jī)制

對于跨部門合作事項(xiàng)的選擇來說，并非所有事項(xiàng)都能納入到協(xié)調(diào)的范圍，只有那些涉及部門間共同利益、共同職能和共同關(guān)注點(diǎn)的事項(xiàng)才可被納入到跨部門合作的范疇。從這個(gè)角度來看，要想促進(jìn)并發(fā)展跨部門合作行為，首先要將本部門的利益同整體目標(biāo)統(tǒng)一起來，借由跨部門合作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)并促進(jìn)本部門目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這才會帶來激勵(lì)效用，然而這一點(diǎn)在我國跨部門合作方面卻顯得困難重重。首先對于每個(gè)部門來說，各部門已經(jīng)習(xí)慣于專注部門利益和自身組織目標(biāo)，自己的問題自己解決，而通過合作的方式不僅要首先弄清本部門和外部機(jī)構(gòu)在整體跨部門合作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中所擔(dān)負(fù)的具體責(zé)任，確定各個(gè)事項(xiàng)的負(fù)責(zé)邊界和處理流程，同時(shí)還要分出精力協(xié)調(diào)部門之間的關(guān)系，這無非是在原有工作之外的額外活動(dòng)，難以切實(shí)地產(chǎn)生激勵(lì)效果。同時(shí)，我國關(guān)于跨部門合作的各種規(guī)章制度與法律法規(guī)還很不健全，缺乏明確的相關(guān)法律法規(guī)政策約束和監(jiān)督與追責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致合作行為自合作啟動(dòng)到合作過程、合作步驟都缺乏連續(xù)性和規(guī)范性，合作成功或失敗都沒有納入到規(guī)范化的條文當(dāng)中，也極大地影響了所涉及部門缺乏牽頭或者參與的積極性。

（五）缺乏合作理念

任何行政部門的發(fā)展都離不開先進(jìn)的行政理念，它能夠引導(dǎo)并規(guī)范政府部門工作人員的行為，產(chǎn)生一定的約束力，但理念的價(jià)值在完善的制度保障下才能體現(xiàn)，否則再先進(jìn)的理念也只能被束之高閣。自我國改革開放以來，由于相關(guān)制度不完善導(dǎo)致我國各部門行政職能界定始終處于模糊狀態(tài)。政府各行政部門已經(jīng)習(xí)慣于只注重部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)性事務(wù)處理，只對上級部門下達(dá)任務(wù)負(fù)責(zé)的工作方式缺乏對外部協(xié)調(diào)的重視。這種傳統(tǒng)的公共行政管理理念從現(xiàn)在來看還始終對我國的公共行政管理活動(dòng)產(chǎn)生影響，并阻礙著跨部門合作在公共管理活動(dòng)中的發(fā)展。

盡管我國各級行政部門已經(jīng)深深認(rèn)識到了跨部門合作對于提高行政服務(wù)能力的重要作用，但還僅僅是一種思潮和一種追求，沒有切實(shí)地將合作理念運(yùn)用到實(shí)際工作中。例如我國當(dāng)前不斷推進(jìn)建設(shè)的旨在更高效地服務(wù)公眾的行政服務(wù)中心，工作人員盡管已經(jīng)被物理集中到政務(wù)大廳協(xié)同辦公，但其中很多工作人員并沒有真正意識到由合作意識所引導(dǎo)的協(xié)同辦公在解決和應(yīng)對公眾提出的問題方面發(fā)揮的重要作用，在職能對接處出現(xiàn)問題的時(shí)候仍然專注于自身行政職能和原有工作范疇，難以真正將合作理念作為指導(dǎo)行為的根本理念，部門利益至上的觀念仍然根深蒂固。

三、我國跨部門合作發(fā)展的策略選擇

縱觀上述制約我國跨部門合作發(fā)展的困境，各級政府若要推進(jìn)跨部門合作應(yīng)當(dāng)進(jìn)行如下策略選擇。

（一）加強(qiáng)和完善跨部門合作相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)

任何國家在進(jìn)行行政改革的過程中都需要有一定的強(qiáng)制性保障來確保改革的順利推行，而相關(guān)政策措施的法律化、規(guī)范化，可以使各級政府部門的行動(dòng)都有法律依據(jù)，權(quán)力有了保障，改革才能夠順利地貫徹實(shí)施。而我國的跨部門合作發(fā)展還尚處于探索過程中，在其推進(jìn)過程中出現(xiàn)的很多矛盾和問題都是由于相關(guān)法律法規(guī)政策缺失，從而沒有確鑿的政策遵照依據(jù)造成的。在西方國家的跨部門合作改革實(shí)踐中，建立規(guī)范化的法律法規(guī)對合作行為內(nèi)的各項(xiàng)內(nèi)容提供統(tǒng)一的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)跨部門合作的首要前提，同時(shí)還輔以各類動(dòng)態(tài)發(fā)展的政策決議，不僅能夠靈活地應(yīng)對改革中的突發(fā)狀況和部門矛盾，還可以約束合作者的行為。

在制定跨部門合作相關(guān)法律法規(guī)時(shí)必須更加充分和全面地考慮跨部門合作可能出現(xiàn)的潛在問題和難題，同時(shí)需要不斷地修正完善。要建立有效的信息收集渠道和利益表達(dá)機(jī)制，廣泛地重視政府不同部門以及政府以外的服務(wù)的使用和提供者關(guān)于跨部門合作亟待解決的問題的意見和看法以及自身的利益訴求，還可以邀請政府外部專家和跨部門合作實(shí)踐者將實(shí)踐中檢驗(yàn)的知識和經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到政策制定過程當(dāng)中。

（二）各部門職能范圍和權(quán)限進(jìn)行清晰明確的界定

從起源來看，跨部門合作的出現(xiàn)主要緣于官僚制的專業(yè)化分工帶來的碎片化，之所以需要倡導(dǎo)和發(fā)展跨部門合作，就是借助對方有而自己缺乏的資源來達(dá)成組織目標(biāo)，優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)合作共贏?；ハ嗦?lián)系合作的系統(tǒng)則讓所有部門共同協(xié)作，從而可以更高效地處理這個(gè)問題，而且也不會削弱單個(gè)部門內(nèi)部處理特殊情況的控制權(quán)和責(zé)任。［10］從這個(gè)意義來看，各部門職能范圍的界定就決定了某一跨部門合作活動(dòng)到底是不是必要且有意義的行政活動(dòng)。

由于某些歷史和體制原因的綜合影響，當(dāng)前我國部門職責(zé)界定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到科學(xué)化的要求，而跨部門合作機(jī)制自身又不具備解決各部門分工不清、職責(zé)交叉等問題，所以要想實(shí)現(xiàn)跨部門合作的目標(biāo)，首先必須科學(xué)化地界定部門職責(zé)，理清部門關(guān)系，同時(shí)要做到各部門權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。在跨部門合作活動(dòng)中存在沖突，應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商或者簽訂協(xié)議等方式來達(dá)成共識，掃清日后合作開展時(shí)可能出現(xiàn)的障礙。同時(shí)在制度上應(yīng)當(dāng)針對部門職責(zé)分工的合作主體、合作程序、合作內(nèi)容和各自責(zé)任等出臺統(tǒng)一的具有權(quán)威性的協(xié)調(diào)辦法或規(guī)定，以期有效規(guī)避部門間職責(zé)分工存在的爭議。

同時(shí)，我國跨部門合作是在大部制改革這一背景下展開的，不同行政部門各自的部門利益導(dǎo)致了在跨部門合作過程中各種協(xié)調(diào)應(yīng)時(shí)時(shí)存在，以便及時(shí)準(zhǔn)確地處理由單個(gè)職能部門無力解決的部門間矛盾，這樣就又出現(xiàn)了大批議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同樣各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行職能范圍和權(quán)限的審慎界定，要嚴(yán)格按照《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等規(guī)定原則和內(nèi)容，進(jìn)行規(guī)范性管理。對協(xié)調(diào)職能重復(fù)的部門進(jìn)行合并或整合，防止二次出現(xiàn)協(xié)調(diào)部門職能交叉，政出多門的情況，降低跨部門合作協(xié)調(diào)的成本并同時(shí)提高效率，促進(jìn)跨部門合作的深化發(fā)展。

（三）部門間建立和諧統(tǒng)一、相互信任的關(guān)系

實(shí)現(xiàn)跨部門合作，和諧統(tǒng)一、相互信任的組織文化不可或缺，這樣不僅能夠降低由于不信任所帶來的成本，同時(shí)能夠有效提升跨部門合作的效率。首先，不同部門要對跨部門合作的目標(biāo)和策略達(dá)成共識，這是部門間關(guān)系和諧統(tǒng)一的基礎(chǔ)。在達(dá)成共識之后要完善制度建設(shè)，作為共同體合作所遵循的規(guī)則，在出現(xiàn)可能的某部門拒不合作的情況時(shí)予以懲戒和糾正。其次，不同部門之間工作人員要以跨部門合作目標(biāo)為根本追求，建立和完善順暢的溝通機(jī)制，加強(qiáng)信息傳遞和共享，打破部門利益的壁壘，更多地理解和體諒彼此的工作職責(zé)，建立正式溝通和非正式溝通渠道，并對合作行為的進(jìn)行程度彼此掌握，這樣不僅可以深化不同政府部門之間的了解，加深信任程度，同時(shí)能夠?qū)Τ霈F(xiàn)的問題各盡所能地提供最優(yōu)的解決策略。再次，加強(qiáng)部門內(nèi)部的信任水平，信任程度高的組織不僅能夠在事務(wù)處理時(shí)更為高效，更富有凝聚力，同時(shí)也更容易贏得其他部門的尊重和信賴，這種尊重和信任作為一種情感傾向?qū)τ诖龠M(jìn)部門間的信任合作意義重大。

（四）完善跨部門合作的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制

跨部門合作同部門內(nèi)部事務(wù)處理及部門內(nèi)部合作不同，要牽涉到各種復(fù)雜的相互關(guān)系和責(zé)任序列，因而跨部門合作失敗或者矛盾叢生的情況出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)也更大。同時(shí)跨部門合作正是由于“合作”這一特定方式，導(dǎo)致即便成功，某個(gè)部門在其中所發(fā)揮的作用和力量也不會顯性地被注意到，就參與其中的某一個(gè)部門來講沒有充分的激勵(lì)效用。為了應(yīng)對上述情況，應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)完善跨部門合作的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制的作用。

從激勵(lì)方面看，必要有效且直接的方式是評估每一個(gè)部門在實(shí)現(xiàn)跨部門合作目標(biāo)過程中是否充分發(fā)揮了自身優(yōu)勢，是否完全履行了本部門職能，是否完成了跨部門合作中所涉及的工作內(nèi)容，并以此作為獎(jiǎng)懲部門及部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，這樣就保證了部門推進(jìn)跨部門合作的積極性。同時(shí)應(yīng)當(dāng)將跨部門合作的工作經(jīng)歷及成就作為公務(wù)員晉升考量的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，將是否具備跨部門合作所要求的特殊協(xié)調(diào)技能（如資源整合能力，人際溝通協(xié)調(diào)能力等）作為考核公務(wù)員素質(zhì)的一項(xiàng)專門標(biāo)準(zhǔn)，這樣就保證了跨部門合作中部門工作人員的工作積極性。從監(jiān)督機(jī)制來看，要立足于跨部門合作目標(biāo)，并充分考量跨部門合作活動(dòng)中各行為主體的具體情況，在合作開展之前就制定相應(yīng)的監(jiān)督審查程序，并確定規(guī)范的獎(jiǎng)懲措施，以免出現(xiàn)跨部門合作無疾而終，卻又無人追責(zé)的情況。當(dāng)然，為了將監(jiān)督制度在跨部門合作中可能產(chǎn)生的非激勵(lì)因素降到最低，該審查程序也應(yīng)當(dāng)隨著實(shí)際情況不斷變化。

（五）建設(shè)合作性文化

長期存在于我國政府部門中的科層制的核心價(jià)值是敬奉等級、穩(wěn)定和服從，在一個(gè)固化的框架中政策命令自上而下傳遞，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)對上層節(jié)點(diǎn)負(fù)責(zé)，而合作精神注重平等、信任、相互適應(yīng)等，要想實(shí)現(xiàn)兩者之間的轉(zhuǎn)化，必須要建設(shè)開放的合作性文化。這就要求各部門工作人員清晰地認(rèn)識到，無論是在主要關(guān)心集體“掌舵”過程的跨部門合作高層，還是在主要協(xié)調(diào)伙伴關(guān)系的運(yùn)作的中間管理層，抑或是在更多涉及團(tuán)隊(duì)合作人際關(guān)系互動(dòng)的一線層級，合作都關(guān)系到協(xié)商。［11］合作性文化必須倡導(dǎo)各抒己見的協(xié)商，由于各部門之間工作內(nèi)容、工作流程及工作手段的分化，在協(xié)商的初期可能會站在自己的利益視角爭論不休、要解決這一問題，就要清楚地認(rèn)識到合作是取長補(bǔ)短，共同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最佳方式，彼此都是提升自己部門學(xué)習(xí)能力、溝通能力、合作能力的伙伴關(guān)系，從這樣的視角來看，在跨部門合作活動(dòng)中，任何個(gè)別機(jī)構(gòu)陷入困境時(shí)，其他合作者都會予以輔助，從而達(dá)到最終的合作目標(biāo)。

［1］孫迎春．國外政府跨部門合作機(jī)制的探索與研究［J］．中國行政管理，2010，（07）．

［2］王玉明，鄧衛(wèi)文．加拿大環(huán)境治理中的跨部門合作及其借鑒［J］．嶺南學(xué)刊，2010，（5）．

［3］加拿大環(huán)境可持續(xù)發(fā)展跨部門合作的經(jīng)驗(yàn)與啟示［C］．中央黨校赴加專題考察報(bào)告，2006．

［4］尤金·巴達(dá)赫．跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實(shí)踐［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2011．

［5］汪玉凱．大部制改革：從“九龍治水”到“一龍治水”［N］．北京日報(bào)，2007－12－18．

［6］周志忍．竹立家．“聚焦大部制”——跨部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制更重要［EB／OL］．http：／／www．scjc．gov．cn／content．jsp？id＝5692＆type＝3．2008－03－12．

［7］國內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)登記難在跨部門展開合作［EB／OL］．http：／／www．chinairn．com／print／3801714．html

［8］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集［M］．北京：人民出版社，1977．

［9］Kettl，Donald．Governing at the Millennium．In Handbook of Public Administration，2nd ed．，edited by James L．Perry．San Francisco：Jossey－Bass．1996．

［10］藍(lán)菁菁．國外政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理比較研究［J］．行政論壇，2010，（7）．

［11］尤金·巴達(dá)赫．跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實(shí)踐［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2011．

Inspiration of the Cross－departmental Collaboration System to Our Governm ent

CHEN Xi
（College of Public Administration，Jilin University，Changchun，130012，Jilin，China）

The hierarchicalmodel，which was proposed by the sociologistMaxWeber and which emphasized the supply of pub lic service to citizens and the achievement of public policy objectives through the top－down vertical－chain executive order had been themain administrative form adopted by governments across the world．Their administrative practice proved that this tradi tionalmodel indeed played an active role in quite a long period of time．However，since 1980swith the rapid development of global economy，science and technology and the awakening of citizenship，the needs and problems of the society and the public are also showing characteristics of complexity，dynamics and diversity．All of the governmental departments have to change their managementmode according to the ever－changing interests and demands of the public and the society．One of the obvious fea tures is that governments are gradually changing their vertical adm inistrativemodel，namely，being only responsible for their own department and continuously deepening the specialized division，into focusing on the development of coordination and cooperation between different government departments．From an international point of view，inter－departmental cooperation has become a hot issue in themanagement and governance of governments．And it is also the key and difficult point for them to establish and improve the related institutions and mechanisms．

cross－agency；collaboration；problems；countermeasures

D630.1

A

1006－723X（2015）04－0023－06

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

陳 曦，女，吉林大學(xué)行政學(xué)院2011級博士研究生，主要從事公共治理與公共政策研究。