黃雪垠

（四川師范大學(xué) 政治教育學(xué)院，四川 成都 610068）

1930年代南京國民政府行政效率運動研究

黃雪垠

（四川師范大學(xué) 政治教育學(xué)院，四川 成都 610068）

南京國民政府建政之后，為提高行政效率，塑造積極有為的萬能政府，曾就如何提高行政效率展開了討論與實踐。從“政體學(xué)”到“行政學(xué)”的理論發(fā)展以及國民黨統(tǒng)治的現(xiàn)實需要，是國民政府行政效率運動的理論基礎(chǔ)與實踐動力。行政效率研究會及其機(jī)關(guān)刊物《行政效率》、《行政研究》，發(fā)揮了主要的引導(dǎo)作用。行政效率運動對政府的促進(jìn)作用是有限的，但在公文文書改良方面有了進(jìn)步，客觀上也促進(jìn)了行政現(xiàn)代化的發(fā)展。

南京國民政府；行政效率研究會；行政效率

1933年開展的行政效率運動是南京國民政府行政改革中的重要內(nèi)容。國民黨建政之后，為了加強(qiáng)統(tǒng)治和汲取資源，迫切需要“塑造積極、有為的‘萬能政府’”。［1］（P211）“中國行政機(jī)構(gòu)及運用方法之缺乏現(xiàn)代科學(xué)的精神，而亟須改革，是毫無疑問的，長此下去，不獨任何良好的政策和立法的目的不能達(dá)到，政治力量無從表現(xiàn)，而且他本身就成為社會改造的障礙?！保?］（P41）邵元沖指出，行政改革之要點在于“使機(jī)關(guān)組織簡單，辦事手續(xù)敏捷，減省非必要的消耗，增進(jìn)行政效率”。［3］因此，南京國民政府的學(xué)者與官員把提高效率作為行政改革的目標(biāo)之一。當(dāng)時著名行政專家陳之邁指出：“行政之效率化在近年來成為一種運動，一般人對之已經(jīng)認(rèn)為是天經(jīng)地義，無可懷疑”，［4］（P253）甚至成為“支配行政制度的主流觀念”。［5］

一、行政效率研究的興起

（一）西方科學(xué)管理思想與行政理論的發(fā)展，為1930年代南京國民政府的行政效率研究提供了理論基礎(chǔ)

古德諾主張政治與行政分離，將理性主義、層級節(jié)制制度、專業(yè)精神視為行政的核心精神就廣泛傳播。［6］隨著政治與行政的分野，提升行政效率就成為行政學(xué)研究的主要任務(wù)。行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜就曾明確提出：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于盡可能高的效率”。［7］20世紀(jì)初，科學(xué)管理運動首先在企業(yè)界得到運用，提高效率就是其核心，繼而被引進(jìn)到各國政府機(jī)關(guān)管理中。民國成立后，中國的民族工商業(yè)得到發(fā)展。穆藕初、張謇等實業(yè)家大力提倡科學(xué)管理，也給中國的行政效率運動提供了良好的示范作用。

五四運動之后，隨著科學(xué)精神的普及，及大量留學(xué)生學(xué)成歸國，現(xiàn)代行政學(xué)理論也在中國廣泛傳播。高一涵發(fā)表大量文章介紹古德諾的觀點，他指出從前的政治問題在立法，現(xiàn)代的問題在行政；從前的行政靠權(quán)力，現(xiàn)代的行政靠技術(shù)。同時也把比爾德的關(guān)于現(xiàn)代政治的觀點，“現(xiàn)代政治=1／10權(quán)力+9／10專門技術(shù)”引進(jìn)政治學(xué)課堂?！霸凇茖W(xué)的行政’的時代需要‘行政的科學(xué)’，乃是適應(yīng)時代要求的當(dāng)然結(jié)論。由此可見行政在現(xiàn)代政治中的地方的重要了?！保?］（P298～301）

當(dāng)時著名的政治學(xué)家張忠紱認(rèn)為：“政治理論不分新舊，政體不分專制、獨裁、民主，甚至于蘇維埃聯(lián)邦，若不講求行政效率，均無異于‘金玉其外而敗絮其中’……我們現(xiàn)時應(yīng)當(dāng)注意的，是行政效率，而不是政治理論。行政效率加強(qiáng)一分，則我們向‘決而行’與‘行而力’的前途亦可邁進(jìn)一分?！保?］他這樣闡釋行政的重要性：“今日中國政府的大病在行政效率太差……我們現(xiàn)時應(yīng)當(dāng)注意的，是行政效率，而不是政治理論……整個政府機(jī)構(gòu)運用不能靈活，如何能談到復(fù)興與建設(shè)？當(dāng)局縱有計劃，實行時不能收指臂之效?！保?0］

羅隆基把這種轉(zhuǎn)變概括為從“政體學(xué)”走向“行政學(xué)”?！岸兰o(jì)的政治，更要注重行政，二十世紀(jì)政治上的行政，已成了專門科學(xué)，二十世紀(jì)的政治行政人員，要有專門知識，二十世紀(jì)的政治，是專家政治。”［11］因此，“與其侈談?wù)贫?，辯論民主獨裁，還不如注全力于提高行政效率、確立員吏制度，來奠定現(xiàn)代國家的基本”。［10］

（二）行政系統(tǒng)自身的落后與低效是1930年代行政效率研究興起的內(nèi)在動因

孫中山對共和制國家的構(gòu)想中，明確地把政治與行政分開。他認(rèn)為“政”是眾人之事，“治”是管理眾人之事。政治之中包含兩個力量：一是政權(quán)，一是治權(quán)。這兩個力量，一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量。［12］（P267～270）“國家的責(zé)任，是設(shè)立政府，為人民謀幸?！绻辛肆颊?，社會的文明便有進(jìn)步，便進(jìn)步得很快。若是有了不良政府，社會的文明，便進(jìn)步得很慢，便沒有進(jìn)步?！保?3］（P315～319）依據(jù)孫中山的構(gòu)想，南京國民政府的框架體現(xiàn)為“三層架構(gòu)”與“兩套系統(tǒng)”?！叭龑蛹軜?gòu)”是指中央五院制、央地均權(quán)制、地方自治；“兩套系統(tǒng)”是指政府五院制與黨國一黨專政。

但是，“中央現(xiàn)行的政制，既不合政治學(xué)原理，又不適合目前的國情，無怪其既無力量，又鮮效率”，［14］政治學(xué)家錢端升對政府的批評暴露出南京國民政府體制的落后與低效。而作為執(zhí)行系統(tǒng)的行政組織，落后之處更為明顯，根本就不能達(dá)到孫中山“良好政府”的愿景。橫向上，行政組織機(jī)構(gòu)疊床架屋，權(quán)責(zé)不清，職能模糊?？v向上，中央與省、縣的垂直機(jī)構(gòu)脫節(jié)，政令不暢，且中央機(jī)構(gòu)龐大，基層行政機(jī)構(gòu)弱小，呈倒金字塔結(jié)構(gòu)。行政人員素質(zhì)低，人浮于事。行政程序混亂，嚴(yán)重缺乏規(guī)范，機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)也無章可循。

甘乃光曾這樣描述：“民國二十一年我在內(nèi)政部任次長時，看見部內(nèi)許多處理公務(wù)的方法，毫無效率，例如檔案管理，各司各科各自為政，編號登記，紛亂異常，有時查閱一卷非數(shù)小時，甚至于數(shù)日調(diào)不出來。又如收文登記，各司科層層編號，處處登簿，各部連貫，查考極感困難?！保?5］（P9）每一文件從收文登記之后起碼一個星期，才能發(fā)出去。行政院某部長提出的重要議案，往往也需要兩三個月，甚至更長進(jìn)行審查?！耙俪尚姓I(yè)務(wù)的整個革新，非發(fā)動多數(shù)人員從事研究不可?！保?5］（P11）

（三）蔣介石對行政效率的注意，以及戰(zhàn)爭的需要也促使了行政效率理論轉(zhuǎn)化為行政實踐

中國傳統(tǒng)“無為而治”的政府已經(jīng)不能滿足戰(zhàn)爭及國民黨集權(quán)的需要。九·一八事變后，南京國民政府開始為戰(zhàn)爭做準(zhǔn)備，其首要任務(wù)就是廣泛鋪設(shè)行政網(wǎng)路，加緊擴(kuò)張政府職權(quán)，以便汲取更多的社會資源。同時，在“圍剿”紅軍的斗爭中，蔣介石也意識到“三分軍事，七分政治”的重要性，尤其是在“剿匪”區(qū)實施的行政措施，如省政府合署辦公、縣政府裁局設(shè)科、基層的保甲制度等，也需要利用行政研究進(jìn)一步闡述其必要性和合理性。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，蔣介石多次指示陳布雷：“研究行政效率與科學(xué)管理方法之人士，如在掃蕩報發(fā)表意見之鐘自答，若大公報發(fā)表意見之王爾道、石渠閣等等，請派人留心聯(lián)絡(luò)考察，如其可用則盡量收羅，使之專門研究及制擬實施方案以及發(fā)起科學(xué)管理運動會，提倡并使中央各院部會署促進(jìn)其實施為要”。［16］蔣介石多次要求張群：“對于蘇俄之行政效率增進(jìn)方法多加實際考查，大部可采仿……但須仍以中國現(xiàn)在實際行政為改正之對象也”。［17］因此，要改變中國積習(xí)多年的“無為而治”政府運轉(zhuǎn)模式，汲取社會資源，則非進(jìn)行行政改革、提高行政效率不可。

以楊永泰、黃郛、張群、翁文灝、蔣廷黻、吳鼎昌等為首的政學(xué)系，“以政界為依托，或入閣南京國民政府，或擔(dān)任地方大員，成為蔣介石政治、經(jīng)濟(jì)、軍事方面的參謀”。［18］（P148～149）他們主要以行政才能見長，在地方或中央部門任職時，都主張進(jìn)行深入的行政改革，如張群主政上海市、湖北省、四川省時，“其施政舉措均在不同程度上推進(jìn)了中國的現(xiàn)代化進(jìn)程”。［19］這些學(xué)者型官員成為行政效率研究轉(zhuǎn)化為行政實踐的主要倡導(dǎo)者和執(zhí)行者。

二、行政效率研究會的活動

行政效率研究會（1937年后更名為行政效率促進(jìn)會）是行政效率運動的重要推動機(jī)關(guān)?！敖蔚闹行木驮谛姓庇^念得到認(rèn)同和實踐，如何提高行政效率就迫在眉睫。針對當(dāng)時行政組織職責(zé)不清、行政人員人浮于事、行政經(jīng)費分配與使用混亂無序、施政程序的繁復(fù)以及包括檔案、圖書、報紙在內(nèi)的機(jī)關(guān)內(nèi)部的資料管理失序等問題，不論是政治學(xué)界，還是政府內(nèi)部都認(rèn)為有必要根據(jù)中國實際進(jìn)行行政效率的研究?！爸袊姓视写龠M(jìn)的必要與可能，同時卻認(rèn)為中國行政的革新不是單純販運外國的行政理論所能為力，本國應(yīng)有一個行政研究的機(jī)關(guān)，把中國的行政實際問題，加以檢討，提出實驗，實為急務(wù)”。［15］（P39）

1934年12月，“行政效率研究會”正式成立。內(nèi)政部政務(wù)次長甘乃光（美國著名行政學(xué)家懷特學(xué)生）任主任，著名的市政專家張銳為副主任，行政院各部會的官員和公務(wù)員，以及院外的學(xué)者和行政專家為專門委員。根據(jù)《行政效率研究會暫行規(guī)程》，中國行政現(xiàn)狀是該會的主要研究對象。在行政效率研究會之下，分成組織人事組和文書檔案組。第一組注意的問題為中央各機(jī)關(guān)各級公務(wù)員職責(zé)的實況；第二組除繼續(xù)以前行政院公文檔案改革的研究，對于當(dāng)時中央各機(jī)關(guān)所用表冊的格式及檔案的整理保存亦同樣加以注意。行政效率研究會在籌備之初就認(rèn)為，“行政研究的目的，在于增加各政府機(jī)關(guān)的行政效率”。［2］其研究的主要項目有：組織問題、人員問題、財務(wù)問題、物料問題、政令推行問題、參考資料問題、省市縣問題、專門行政問題等。

行政效率研究會主要開展了兩項工作。一是行政調(diào)查。1936年，該會聘請了20多位專家學(xué)者對行政問題進(jìn)行實證研究。其次在行政院各部會進(jìn)行了檔案管理、公文處理、組織運用等方面的調(diào)查，并形成調(diào)查報告，供有關(guān)部門參考?！靶姓饰瘑T會研究有關(guān)辦公用品問題，委員提出好幾份報告，暴露許多可笑的事實。例如：許多政府單位購買維納斯牌鉛筆，有的每支七毛五，有的居然高到兩元一支?！保?0］（P178）時任行政院政務(wù)處長的蔣廷黻正痛感“之”字形的公文處理程序，嚴(yán)重違背了政令應(yīng)直線傳達(dá)能效最大、速度最快之原理。他據(jù)此進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)公用物品的集中管理及公務(wù)處理程序的改良。

二是出版行政研究的書刊?！缎姓省泛汀缎姓芯俊肥切姓恃芯繒臅！缎姓省窂?935年7月15日至1935年12月15日，共出3卷6期。《行政研究》自1936年10月5日出刊，至1937年8月5日，因抗戰(zhàn)而中斷。以《行政效率》雜志為例，其所刊發(fā)的文章主要包括以下幾方面內(nèi)容：

（1）關(guān)于行政工具、方法、文書檔案管理等方面的討論，如《公文改革的商榷》、《檔案編制問題之檢討》、《行政機(jī)關(guān)剪報方法》、《行政參考材料導(dǎo)論》、《編制人事案卷之討論》、《合署辦公后之庶務(wù)改善問題》、《縣政府的公文處理》等；

（2）行政調(diào)查或研究報告，如《南京市財政局檔案管理調(diào)查報告》、《江寧蘭溪行政調(diào)查報告》、《研究行政督察專員制度報告》、《一個改革簽呈的實驗》等；

（3）行政制度問題的討論，如《中國政制改革意見書》、《省府合署辦公試驗的幾個問題》、《推進(jìn)現(xiàn)行保安制度之商榷》、《改進(jìn)中央吏治芻議》、《提高縣行政效率之基本問題》、《現(xiàn)行保甲制度的檢討》等；

（4）行政經(jīng)費、預(yù)算的管理與意見，如《財政與行政管制》、《中央會計機(jī)關(guān)組織系統(tǒng)》、《預(yù)算分配之研究》、《市行政中的集中購辦制》、《中央機(jī)關(guān)領(lǐng)銷經(jīng)費之程序》等；

（5）行政人員問題的討論，如《蔣介石用人方法》、《怎樣培植行政人才》、《如何改善現(xiàn)行考試制度》、《關(guān)于“科長”》、《公務(wù)員奉給制度之檢討》、《公務(wù)員退休養(yǎng)老辦法》、《英國行政機(jī)關(guān)女公務(wù)員之地位》等；

（6）介紹外國的行政制度和行政思想，如《布魯金斯行政研究社》、《美國行政機(jī)關(guān)購料的組織及運用》、《法國各部的組織及其運用》、《近代意國人事行政制度之概況》等；

（7）對中國傳統(tǒng)行政思想和實況的研究總結(jié)，如《張居正提高行政效率之方法》、《曾國藩論國難與吏治》、《清中葉縣行政舞弊的研究》等；

（8）中央、地方的行政改革消息等。

兩刊的作者群體大致可分為三類：一類是政治學(xué)、行政學(xué)方面的專家，如清華大學(xué)的陳之邁、中央政治大學(xué)的薛伯康、南開大學(xué)的張金鑒、中央大學(xué)的江康黎、北京大學(xué)的張忠紱等。另一類是具有實際行政經(jīng)驗的政府官員，如行政效率研究會主任甘乃光、副主任及市政學(xué)專家張銳、內(nèi)政部官員李樸生等。這些文章既有理論性，也有實際行政的經(jīng)驗。因為執(zhí)筆者多是現(xiàn)任高級公務(wù)員，所敘述情形也多為實際的情況，時人評價其“為我國唯一與最有價值的行政學(xué)期刊”。［21］（P14）此外，行政院還聘請了外國專家參與研究，如英國人沈慕偉（R．G．Somervell）、德國人晏納克（W lofgang．Jaenrcke），他們不單撰寫大量介紹外國行政的文章，還對中國的行政實況進(jìn)行考察，提出了諸多改革方案。因此，這兩個刊物大受歡迎，“‘行政效率’之名詞，普遍全國”。［22］這些評價雖有夸大之嫌，但行政效率研究會的設(shè)立，的確促進(jìn)了人們對于行政問題和行政效率的關(guān)注，在地方上也出現(xiàn)了一些類似的組織?？箲?zhàn)爆發(fā)后，該會一度停止活動，后改名為行政效率促進(jìn)委員會，繼續(xù)行政改革的研究。

全國各地也紛紛設(shè)立行政效率研究會，推廣行政效率研究。1934年7月，江蘇省考察各縣行政效率委員會成立。此后，北平、四川、河南等省市先后成立行政研究會。同時，北京大學(xué)、南開大學(xué)、中央大學(xué)等高校相繼開設(shè)行政學(xué)課程，成立專門的行政研究室。［23］《東方雜志》、《獨立評論》、《大公報》等報刊雜志也發(fā)表了一系列如何提高行政效率的文章。

三、行政效率研究的成效

行政院對于行政效率研究會是寄予厚望的，研究會直接向行政院負(fù)責(zé)，每月3600元的經(jīng)費也列入行政院預(yù)算之中。行政效率研究一直都是行政院強(qiáng)力推行的，在全國各省也都有相應(yīng)的行政效率研究會或者促進(jìn)會。甘乃光認(rèn)為行政效率研究委員會的性質(zhì)“近于英國皇家檔案調(diào)查委員會，及文官制度調(diào)查委員會，但尤與美國的經(jīng)濟(jì)與效率委員會相似。”［15］（P74）

但從行政效率研究會的實效來看，該會作為行政院的一個咨詢機(jī)構(gòu)，其發(fā)揮的作用是有限的。李樸生認(rèn)為，提高行政效率需要：一是當(dāng)局的決心；二是尊重法令；三是要鼓勵各機(jī)關(guān)人員對主管職務(wù)進(jìn)行研究。尤其是“希望法令的實質(zhì)表現(xiàn)不徒有虛名，而厲行法治的提倡是要我們的高級長官以身作則，而不是把自己本身及有密切關(guān)系的人員特殊化，超然于法令之外，而只以法令責(zé)人，責(zé)老百姓。否則某人某機(jī)關(guān)是特殊區(qū)域……這種事實的存在，行政效率的提高是極受打擊的?！保?4］從當(dāng)時的政治條件來看，實現(xiàn)法治是不可能的，行政效率的提高受打擊也就是必然的。

各地方的行政效率研究會及行政效率促進(jìn)運動的運行效果也堪憂，往往是成立之時轟轟烈烈，開展工作卻不了了之。1937年2月6日，四川省行政研究會正式成立。成立大會上，該會已經(jīng)登記的會員近五百人，四川省政府眾多高官皆出席開幕式，并宣稱四川省政府設(shè)置行政研究會就是為了使各種受訓(xùn)練之行政人員“冶為一爐”，其目的主要是“一以示用人之公開；二以求仕途之澄清”。［25］時任省主席的劉湘對行政研究會也寄予厚望，他希望“能將研究實踐冶為一爐”，由此滌清四川的吏治弊端。［26］但因為“此事并無薪俸報酬，僅支少許旅費”，［27］經(jīng)常集會研究的人員還不到五十人，會刊也僅出版一期，不久該會就名存實亡。

陳之邁對行政效率研究的成效有中肯評價。行政效率問題主要由三個部分組成：一是機(jī)構(gòu)，二是人事，三是工具。其中，前兩者都是非常復(fù)雜的，牽一發(fā)而動全身，往往容易引起矛盾，甚至政爭，因此在行政效率改革中，收效不大。而工具的改良則收效甚好。［4］（P257～264）

公文文書改革是行政效率運動的突破口，其實施力度最大、收效最好。究其原因，則是因為只有在“小事”上做文章才不會引起矛盾甚至政爭。蕭文哲曾言：“行政之意義，時人尚不甚明了者，往往將行政與政治混為一事，一聞行政改革，便以為改革政治，掀起政潮。”［28］（P10）在籌備行政效率委員會的過程中，商務(wù)印書館的王云五這樣給甘乃光建議：“行政改革不宜先以人做著眼點，因為人與生活密切關(guān)系。如果你因為要改革某種業(yè)務(wù)，而打破了主管該業(yè)務(wù)的人的飯碗，他必定要起來反對，那改革運動的阻力就愈來愈大了。依據(jù)實業(yè)界合理化運動的經(jīng)驗，必須先以物為出發(fā)點，如把各種用具或物料的品質(zhì)式樣及構(gòu)造等先行標(biāo)準(zhǔn)化，像辦公室所有的紙筆墨等，依品質(zhì)分作若干類別及等級，編號登記，并說明其特別用途，先行減少種類，化零為整，使采購保管及領(lǐng)用的人均感便利。”［15］（P11）所以甘乃光認(rèn)為提高行政效率，要先從物或工具，即文書檔案下手?！皺n案管理具有通用性，不是主義或政策，只要有妥善的辦法，各方都是樂用的”。［29］（P25）

通過公文文書的改革，“國民政府機(jī)關(guān)文書處理與檔案管理得到了一定程度的改善”，［30］“文書檔案連鎖法”成為我國近代檔案學(xué)最重要的創(chuàng)新，為我國近代檔案學(xué)的產(chǎn)生提供了條件，并奠定了方法論、人才、實踐和理論等方面的基礎(chǔ)。

隨著抗戰(zhàn)全面爆發(fā)，抗戰(zhàn)建國成為國家和社會的主要任務(wù)。為適應(yīng)戰(zhàn)爭需要，集中政府力量，國民政府行政體制進(jìn)行了大幅度調(diào)整，建立了行政三聯(lián)制、幕僚長制度、分層負(fù)責(zé)制等制度。這些制度早在1930年代的行政效率運動中，就已經(jīng)開始了討論與研究。此外，行政效率促進(jìn)會還編著出版了“行政效率叢書”。同時，受到行政效率運動的影響，國民政府在1940年代開展了一系列的工作競賽。

1930年代的行政效率研究運動雖然對國民政府的行政改革促進(jìn)作用有限，卻為我國的行政學(xué)研究留奠定了基礎(chǔ)，并培育了一大批行政學(xué)人才。研究行政效率的重要專著中，蕭文哲的《行政效率研究》、鄭堯拌的《增進(jìn)行政效率之方法》，都是在民國時期撰寫的。張金鑒的《行政學(xué)之理論與實踐》也是他這一時期思想的總結(jié)。陳之邁、甘乃光、江康黎、何魯成等均成為著名的行政學(xué)家、檔案學(xué)家。

四、余 論

20世紀(jì)三、四十年代，世界民主化浪潮遭遇危機(jī)。民主與獨裁是當(dāng)時政治界時髦的話題。德國、西班牙、意大利紛紛放棄民主，走上獨裁。英國的“凱恩斯主義”、美國的“羅斯福新政”，都是以擴(kuò)大行政權(quán)力來應(yīng)對危機(jī)，從而偏離有限政府的治理模式。這種國際局勢為蔣介石的獨裁提供了借口。在1931年的國民會議上，蔣介石公然宣稱要建立一個法西斯主義的國家。九·一八事件后，危機(jī)政府理論被引進(jìn)國內(nèi)，①“危機(jī)政府”理論由哥倫比亞大學(xué)政治學(xué)教授羅杰斯（Lindsay Rogers）提出，他認(rèn)為在政府遇到戰(zhàn)爭或其他危機(jī)時，可以在民主政治之下實行獨裁，從而得到獨裁政治的一切利益。政府當(dāng)局和社會各界都認(rèn)為要進(jìn)一步強(qiáng)化行政權(quán)力，國內(nèi)關(guān)于行政改革的討論已經(jīng)成為一種普遍風(fēng)氣?！艾F(xiàn)實中國的實際政治，既非民治，也非獨裁……中國及中國人民現(xiàn)時所需要的是安定繁榮……現(xiàn)在需要的是集中政府力量?！保?0］持這種觀點的學(xué)者不在少數(shù)。同時，1920年代大量留學(xué)生歸國，有的從事政治學(xué)教育，有的進(jìn)入政府效力，這也為中國帶回了新的政治觀念與政府理論，并成為國民政府行政改革運動的直接參與者與推動者。

1930年代國民政府推動的行政效率研究，其目的是要“讓政治上軌道”。［31］當(dāng)時行政改革的目標(biāo)：“一是提高行政效率，二是澄清吏治道德，三是節(jié)省國家經(jīng)濟(jì)?！保?2］（P471）“行政效率的觀念是純粹現(xiàn)代積極國家觀念之下的一種產(chǎn)物，……是現(xiàn)代政治的一個特征?！保?］（P255）行政效率運動的興起和開展，以及行政效率研究會的活動，客觀上促進(jìn)了中國行政現(xiàn)代化的發(fā)展，為行政官員與學(xué)者提供了行政理論研究與交流的重要平臺，促進(jìn)了我國行政學(xué)及檔案學(xué)的學(xué)科發(fā)展。但行政效率研究更多的是停留在理論研究層面，國民政府未能借助行政效率理論建成“一個工具性的超越政治、經(jīng)濟(jì)利益沖突的行政管理系統(tǒng)”。［33］（P149）

作為行政效率研究會會長的甘乃光檢討：“近年來中國行政組織——最少是重要機(jī)關(guān)的行政組織——已在現(xiàn)代化的行程中，但行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織和他的運用卻很成問題”。［15］（P53）究其原因，政府行為除了受國民黨政治影響和制約外，在其行政現(xiàn)代化過程中，雖然學(xué)習(xí)西方現(xiàn)代的行政理念，建立了日趨完備的行政體系，但是傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)“差序格局”的依賴型的權(quán)威人格并未改變。馬克思·韋伯認(rèn)為：“在現(xiàn)代的國家中，真實的政府所以能使其自身發(fā)生效力者，既不在于國會的辯論，亦非由于皇帝的敕令，而實系于有關(guān)日常生活的行政事務(wù)的推行，這事必操于文官的手中?！保?4］人情關(guān)系、地域、派系、權(quán)謀仍舊具有強(qiáng)大的生命力，這些行為讓行政系統(tǒng)嚴(yán)重偏離了工具理性，行政效率的提高自然也就難以達(dá)成。

南京國民政府時期，行政系統(tǒng)仍然是政治的附庸。誠如金以林所說：“行政權(quán)力在國民黨統(tǒng)治時期，是一個不斷受覬覦、被踐踏、遭蠶食的領(lǐng)域”。［35］國民黨內(nèi)派系紛爭不斷、法治的政治精神未能確立，“政”、“治”分離只能是空想。因此，盡管行政效率研究一時甚囂塵上，但其發(fā)揮的有效作用僅限于檔案整理、文書改革、事務(wù)管理等“工具”方面的改進(jìn)。至于關(guān)系重大的政府體制、行政組織、公務(wù)人員等方面，在錯綜復(fù)雜的政爭及嚴(yán)峻的戰(zhàn)爭局勢之下，豈是區(qū)區(qū)一行政效率研究會所能改造的。

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Study on the Administrative Efficiency Reform of the Nanjing National Government in the 1930's

HUANG Xue-yin
（School of Political Education，Sichuan Normal University，Chengdu 610068，Sichuan，China）

After its foundation，the Nanjing National Government had carried out discussion and practice on the increase of administrative efficiency in order to improve work efficiency and create a positive and promising universal government image．The theoretical basis and practical motive behind this reform were the theory development from polity theory to administrative science and the realistic need of Kuomintang's rule．And in the movement，the Administrative Efficiency Research Association and its journals“Administrative Efficiency”and“Administrative Study”played a major guiding role．In practice，its effect in helping the government out was little，but progress was made in the improvement of official documents as well as in its objective promotion of administrative modernization．

the Nanjing National Government；Administrative Efficiency Research Association；administrative efficiency

K26

：A

：1006-723X（2015）08-0128-06

〔責(zé)任編輯：李 官〕

黃雪垠，女，四川師范大學(xué)政治教育學(xué)院講師，博士，南京大學(xué)政府管理學(xué)院在站博士后，主要從事中國近現(xiàn)代政府發(fā)展研究。