章文晟

（蘭州大學，甘肅蘭州730107）

上海應對“9·13”暴雨和“菲特”臺風工作的反思

章文晟

（蘭州大學，甘肅蘭州730107）

2013年9月13日下午和10月7日～8日因“菲特”臺風引發(fā)的大暴雨在給上海城市安全運行帶來嚴峻考驗的同時，也考驗著防汛部門組織各方迅速應對、及時處置的能力。針對應對過程中暴露出的問題，客觀分析原因，提出對策建議。

9·13暴雨；“菲特”臺風；防汛應對；上海市

0　引言

上海位于長江和太湖流域下游，東瀕東海，南臨杭州灣，北依長江口，西接江蘇、浙江兩省。特定的地理環(huán)境和氣象條件，使上海在盡享漁耕舟楫之利的同時，也備受水患、臺風災害的侵擾。特別是20世紀90年代以來，因全球氣候變暖、海平面上升，以及熱島效應、地面沉降等多種因素的交互影響，使風災、水患呈現(xiàn)出更加復雜、多變、突發(fā)的態(tài)勢。2013年的“9·13”暴雨和“菲特”臺風在給上海的城市安全運行帶來嚴峻考驗的同時，也考驗著防汛部門組織各方迅速應對、及時處置的能力，由此引發(fā)的問題值得高度關注。

1　基本情況

1.1“9·13”暴雨情況

2013年9月13日下午，上海中心城區(qū)突降暴雨，強度為上海近20年來最大的一次。至當晚20時，全市有21個測站雨量達到100mm大暴雨標準，74個測站達到50mm暴雨標準，雨量最大的浦東后灘達154.1mm。浦東、黃浦、長寧、楊浦、普陀等區(qū)有10個測站的小時降雨強度超過101mm百年一遇暴雨標準；其中浦東世紀公園最大1 h雨量達127.3mm，超過2012年“海葵”臺風時的61.8mm和2008年“8·25”暴雨時的117.5mm。

1.2“菲特”臺風情況

2013年10月7日至8日，2013年第23號強臺風“菲特”影響上海。由于正值天文大潮汛，上海出現(xiàn)了臺風、暴雨、天文大潮和上游洪水“四碰頭”的嚴峻局面。從10月7日0時至8日12時，全市普降大暴雨到特大暴雨，在防汛信息系統(tǒng)已有的439個雨量測站中共有274個站累計雨量超200mm，24個站累計雨量超300mm，最大為松江工業(yè)區(qū)達372.8mm?！胺铺亍迸_風引起的累計降雨，要大于2005年“麥莎”臺風、2012年“?？迸_風引起的降雨，48 h累計雨量為上海1999年梅雨以來最大的一次，24 h雨量是上海52年來最大的一次。

由于正值天文大潮，黃浦江沿線潮位全面超警，出現(xiàn)了內(nèi)河水位抬升迅猛，普遍抬升1m以上，松江米市渡10月8日午潮實測潮位達4.61m，超警戒線1.11m，創(chuàng)出新紀錄；松江、青浦、金山等11個站點的內(nèi)河水位也同時創(chuàng)出歷史新高，且居高不下。

1.3兩場暴雨的特點

“9·13”暴雨具有集中雨量大、雨勢強、來勢洶、局地性強的特點。

“菲特”臺風帶來的暴雨具有累計雨量大、持續(xù)時間長、降雨范圍廣的特點。

2　暴露出的主要問題和原因分析

2.1主要問題

一是城鎮(zhèn)積水嚴重。兩次大暴雨過程中，都出現(xiàn)了較為嚴重的積水現(xiàn)象，特別是“菲特”臺風時，中心城區(qū)有97條段道路積水，市郊道路（含鄉(xiāng)村道路）積水1 080條段，下立交積水109處，居民小區(qū)積水900余處，居民和商鋪進水10萬余戶，地下車庫進水129處，主要集中在普陀、嘉定、松江、金山、青浦等區(qū)。

二是高空墜物和樹木倒伏頻發(fā)。兩次大暴雨過程中，雖未發(fā)生因高空墜物和樹木倒伏引起的人身傷亡事故，但是仍有4 000多株樹木倒伏，近100處廣告牌、店招店牌和交通信息指示牌損壞。其中崇明倒伏樹木2 800余株，嘉定900余株，閔行、奉賢300余株；嘉定損壞廣告牌等40余處。

三是部分水利設施水毀嚴重?！胺铺亍迸_風期間，河道堤防損壞337處22.5 km，堤防決口9處1.12 km，損壞水閘泵站30座。金山掘石港、斜塘、六里塘、惠高涇、秀州塘、胥浦塘等18條浦南西片泄洪通道基本全線漫堤；松江葉榭千步?jīng)?5m防汛墻垮塌，車墩北泖華沙堆場支河口和浦南片新浜地區(qū)多處河水漫溢；青浦油墩港、拓澤塘、西大盈港、淀浦河等發(fā)生漫溢；閔行、奉賢黃浦江防汛墻發(fā)生局部漫溢險情。

四是應急處置能力不足?！?·13”大暴雨過程中，浦東世紀大道、浦電路等區(qū)域積水嚴重，造成交通嚴重擁堵，一度癱瘓。軌道交通6號線部分路段因觸網(wǎng)失電，造成運行故障，2號線因外部雨水倒灌，局部區(qū)間停運。

“菲特”臺風期間，金山、青浦、松江、嘉定等郊區(qū)多處地下車庫、下立交積水，搶排進展較慢。

五是氣象預警略遲。“9·13”暴雨暴露出預警預報略遲，降雨集中時段出現(xiàn)在15：30～17：00，暴雨橙色預警發(fā)布時間是16時18分，16時44分更新為紅色預警。

“菲特”臺風防御過程中暴露出暴雨量級與實際不符，預測50～80mm，大部地區(qū)降雨200mm以上，局部地區(qū)達到300mm以上。暴雨紅色預警內(nèi)部會商不夠，預警提示發(fā)布不規(guī)范，市氣象局發(fā)布關于停課、停業(yè)等社會提示。

2.2主要原因分析

一是城鎮(zhèn)排水和區(qū)域除澇能力不足。上海目前排水系統(tǒng)的排水能力一般為每小時36mm，中央商務區(qū)和機場等重要地區(qū)為50～56mm且尚有30%的排水系統(tǒng)尚未建成，青松大控制片面積758 km2，規(guī)劃泵排能力305m3/s，現(xiàn)僅有2座泵閘，排澇能力僅為55m3/s。

二是防汛設施未按規(guī)范建設。比如積水深度超4m的普陀區(qū)祁連山路下立交，除了雨量大、超出泵排能力外，還與其處于真江東、定邊、真光三個排水系統(tǒng)末梢，周邊張華浜、俞淀浦水位長時間居高不下，及立交上方鐵路客水量過大有直接關系。嘉定城市岸泊小區(qū)多個地下車庫進水，主要原因是小區(qū)景觀河道在未設置防汛墻的情況下直接與外河連通，車庫入口未設置駝峰且標高低于小區(qū)和市政道路，未按規(guī)定配置擋板等防汛設施且值守搶險等責任不落實。

三是抗風能力不強。受地形條件和樹種限制，上海樹木的根基普遍較淺，部分未經(jīng)審批的廣告設施或店招店牌存在結(jié)構(gòu)不合理、施工不規(guī)范等問題，抗風能力明顯不足。

四是黃浦江及內(nèi)河水位持續(xù)超警且居高不下?！胺铺亍庇绊懫陂g，恰逢天文大潮期，黃浦江米市渡潮位創(chuàng)下4.61m的歷史最高潮位；上游杭嘉湖及淀泖地區(qū)河道來水迅猛增加，致使金山、青浦、松江等地內(nèi)河水位低潮抬升、高潮超高、持續(xù)超警，并超過當?shù)氐谭涝O防能力，造成漫溢、潰決等險情。

五是各部門、各單位應急聯(lián)動不到位。“9·13”暴雨正逢周末晚高峰，地面公交擁堵、軌道交通故障，造成大量乘客滯留；量放水人員難以進崗到位，移動泵車等應急處置車輛沒有快速通道，無法快速趕赴積水現(xiàn)場處置；區(qū)縣未按照上海市防汛搶險物資儲備定額配齊、配足物資器材，應急搶排時主要依靠市防汛辦跨區(qū)域調(diào)度，延緩了退水時間。

六是預報預測能力有限。臨近預報為世界難題，預報的提前率和準確率有很大提高空間；區(qū)域性的預警預報覆蓋面不廣、知曉率偏低，未規(guī)范區(qū)域性預報發(fā)布和預警提示制度，內(nèi)部會商機制執(zhí)行也不規(guī)范。

3　反思與建議

3.1幾點反思

反思一：必須進一步加快防汛排水設施建設。上海市規(guī)劃雨水排水系統(tǒng)366個，排水能力4 246m3/s，服務面積865 km2。目前已建成261個，排水能力3 068m3/s，服務面積595 km2，分別占規(guī)劃數(shù)的71%、72%和70%。未建成的雨水排水系統(tǒng)主要集中在中環(huán)線以外；另外中心城區(qū)還有周家嘴等4個低標排水系統(tǒng)。必須采取有力措施，突破拆遷難、建設成本高兩大瓶頸，加速推進排水設施建設。特別是部分城郊結(jié)合部和郊區(qū)新城建設中，要注重先地下后地上，不能忽視地下排水網(wǎng)管的建設，不能為今后的發(fā)展埋下隱患。近年來，市區(qū)兩級政府一直不遺余力地對易積水點實施改造，并持續(xù)開展了排水管道養(yǎng)護大會戰(zhàn)，充分挖掘現(xiàn)有排水設施的效益，對緩解部分地區(qū)的防汛壓力效果明顯。這一做法必須長期堅持。

反思二：必須進一步加強河道規(guī)劃建設和管理。河道不僅具有景觀、生態(tài)、資源等方面的作用，更重要的是具有調(diào)節(jié)暴雨洪水功能。上海的地勢低洼，地處太湖流域下游，降雨量大，防汛任務較重，過去在城市化、工業(yè)化發(fā)展進程中，河道填堵情況比較嚴重。近10年來，上海填堵河道的現(xiàn)象得到有效控制，河道水面積率不斷上升。今后必須進一步采取措施，加強河道管理和保護，堅決杜絕擅自填堵河道現(xiàn)象。

啟示三：必須進一步加強防汛應急聯(lián)動機制建設。防汛工作是系統(tǒng)工程，必須堅持協(xié)同防汛、科學防汛，要嚴格執(zhí)行以行政首長負責制為核心的各級各類防汛工作責任制，各司其職、各負其責，相互支持，信息共享，協(xié)同聯(lián)動，提高應急處置能力。同時，加強對社會的宣傳引導，增強市民防范意識。

3.2幾點建議

針對應對工作中暴露出的問題，上海市委、市政府高度重視，韓正書記、楊雄市長多次聽取匯報，作出重要指示。蔣卓慶副市長多次主持召開專題會議，分析查找原因，部署落實完善措施。市防汛辦及時分解落實任務，明確責任和時間節(jié)點。對于有條件的，即知即改；對暫不具備條件的，結(jié)合“十二五”規(guī)劃調(diào)整實施。

建議一：加快水毀工程修復和防汛基礎設施建設。針對受災較為嚴重的金山、青浦、松江、奉賢、嘉定等5區(qū)上報的水毀工程項目，建議可參照國家特大防汛抗旱補助費管理辦法，結(jié)合冬春水利建設，由市財政落實專項補助資金用于堤防局部潰缺、受損排澇設施設備等應急修復建設，保障災后恢復生產(chǎn)需要。同時，建議持續(xù)推進防汛基礎設施建設，按照建成一批、開工一批、儲備一批的要求，不斷鞏固和提高千里海塘、千里江堤、城鎮(zhèn)排水、區(qū)域除澇等“四道防線”整體防御能力。

建議二：不斷細化防汛工作措施。針對應對工作中暴露出的問題，建議市防汛辦會同有關部門和單位抓緊完善相關工作機制、制度。比如，針對道路積水搶排有交叉的現(xiàn)象，水務和綠化市容部門要編制《暴雨積水路中量放水操作手冊》和《雨中路邊進水口清理操作手冊》，對全市32萬只路中窨井和39萬個路邊進水口，分片劃塊，定人定崗，根據(jù)不同等級的預警信號，排水和環(huán)衛(wèi)職工采取到崗待命、突擊作業(yè)、信息反饋等響應行動，確保“積水少、退水快”。其他如氣象、房管、民防、交港、申通、電力等部門也要根據(jù)各自職責，進一步細化了預案，加強了部門間的聯(lián)動協(xié)調(diào)，形成了抗災合力。

建議三：做好日常防汛督查指導。針對防汛工作的薄弱環(huán)節(jié)，按照《上海市防汛安全檢查辦法》，建議市防汛辦汛前制定檢查、督查方案，組織各區(qū)縣防汛辦和市防指主要成員單位開展各種形式的督導檢查，重點檢查在建工程、地下空間、道路下立交、堤防薄弱段、易積水路段、設施菜地、小區(qū)排水管道、軌交車站、重要泵閘、高空構(gòu)筑物等十大重點部位，確保各項整改措施落實到位，為安全度汛打下扎實基礎。同時，建議進一步完善防汛隱患及時發(fā)現(xiàn)、定期排查、實時監(jiān)測、有效整改的動態(tài)監(jiān)管機制，努力推進防汛安全檢查制度化、規(guī)范化。

建議四：加快防汛條例的修訂工作。針對《上海市防汛條例》實施過程中暴露出的“基層防汛機構(gòu)能力建設、應急處置機制、地下空間防汛安全監(jiān)管、防汛物資儲備體系”等方面的局限和缺陷，建議市防汛指揮部、市水務局會同市政府法制辦繼續(xù)深化專題調(diào)研，及早完成《上海市防汛條例修正案（初稿）》和《關于＜上海市防汛條例＞修正草案的說明（初稿）》，力爭2014年報請市人大審議通過。

建議五：完善修訂防汛防臺專項預案。認真總結(jié)2013年防汛工作的經(jīng)驗教訓，組織修編2014年防汛防臺專項應急預案，重點完善預警發(fā)布、內(nèi)部會商、工作分工、險段防守、隊伍調(diào)度、人員轉(zhuǎn)移、物資調(diào)運等各環(huán)節(jié)的職責和任務，進一步細化青浦、金山、松江等低洼地區(qū)和居民小區(qū)、下立交、地下車庫等易積水區(qū)域的專項防汛應急搶排方案，做到“一處一預案、一事一預案”。比如，針對下立交暴雨時易發(fā)生淹車傷人事故的現(xiàn)象，建議路政、公安、排水部門進一步細化工作預案，建立“一處一預案”，完善已由的“三合一”下立交積水應急處置機制，明確市路政局為全市下立交設施的行業(yè)主管部門，逐一對接，責任到人，并通過設置警示標志、積水標尺、積水“20cm限行，25cm封交”等管理措施，最大限度保障市民的人身安全。

建議六：繼續(xù)加強防汛培訓和宣傳工作。針對防汛干部調(diào)動大、新手多、業(yè)務知識欠缺的實際，建議市防汛辦聯(lián)合市應急辦、市公務員局分期對各區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和市防汛指揮部成員單位防汛干部，開展防汛防臺檢查督查、預案編制、應急指揮、人員轉(zhuǎn)移、災情統(tǒng)計等為重點的業(yè)務知識技能專題培訓，全面提高各級防汛干部業(yè)務能力。同時，建議市防汛辦加大宣傳力度，編制以防暴雨、防臺風為主要內(nèi)容的防汛安全公益宣傳片，繼續(xù)做強做實“上海防汛”政務微博，普及防汛知識，提升市民防災減災意識和避險自救能力，營造良好的社會輿論氛圍。讀，研究方向：資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)。

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2014-04-08

章文晟（1993-），男，上海人，本科就讀，研究方向：資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)。