王錫鋅

北京大學(xué)法學(xué)院教授

以信息公開(kāi)作為治理改革的最佳支點(diǎn)

王錫鋅

北京大學(xué)法學(xué)院教授

有效公共治理與“善治”的要素眾多，但其核心在于如何實(shí)現(xiàn)公共信息的分享、流通，從而促成交流與形成共識(shí)；在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)有效的利益表達(dá)和協(xié)商合作。信息公開(kāi)和公眾參與，構(gòu)成有效公共治理、有質(zhì)量的公共生活的“兩翼”。

社會(huì)變革正催生中國(guó)的國(guó)家治理變革。中共十八屆三中全會(huì)系統(tǒng)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)、路線圖和時(shí)間表，“治理”概念第一次出現(xiàn)在了黨內(nèi)文件上。盡管“管理”和“治理”表面上看似一字之差，但實(shí)際上卻蘊(yùn)含著兩種不同的理念。在管理的概念中，管理者是權(quán)力的使用主體，被管理者是接受主體，有一種主體和對(duì)象之間的命令服從，即單向的管理關(guān)系。與之形成鮮明對(duì)比的是，治理則強(qiáng)調(diào)公民與社會(huì)組織也可以作為主體參與社會(huì)公共問(wèn)題的解決，與行政機(jī)關(guān)形成平等的協(xié)商合作關(guān)系。這種多元合作關(guān)系的培育和維系，既需要理念變革，也需要制度變革和方式變革。

治理變革如何推進(jìn)？阿基米德曾說(shuō)過(guò)，“給我一個(gè)支點(diǎn)，我就可以撬動(dòng)整個(gè)地球”。在推進(jìn)政府管理模式變革進(jìn)程中， 我們的支點(diǎn)應(yīng)是什么呢？當(dāng)然，這是一個(gè)見(jiàn)仁見(jiàn)智，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案的問(wèn)題。但需要注意的是，改革正進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)區(qū)，也就意味著利益的博弈更加直接，改革阻力也在增大。此時(shí)，面向利益格局的攻堅(jiān)戰(zhàn)和尋找改革突破口的運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)都應(yīng)成為改革路徑的策略性選擇。 無(wú)論就哪種策略而言，以具有較高共識(shí)度的信息公開(kāi)為支點(diǎn)來(lái)推進(jìn)改革，對(duì)治理變革具有重要意義。

一、信息公開(kāi)作為公共治理的重要技術(shù)

在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，公共治理是一種新的管理模式和理念，即從以單純的政府權(quán)力為基礎(chǔ)的集權(quán)管理體制向民主與法治并重的多元治理體制的轉(zhuǎn)變。換言之，它是一種開(kāi)放的思維模式，著眼于“政府與社會(huì)”的合作，是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程。它最為重要的兩個(gè)基礎(chǔ)性組成要素分別是強(qiáng)大的市民社會(huì)和具有堅(jiān)實(shí)合法性基礎(chǔ)的政府。而信息公開(kāi)制度的重要性也恰恰體現(xiàn)在可以促成這兩個(gè)基礎(chǔ)性組成要素的形成：一方面，在“政府—第三部門—市民社會(huì)”組成的三位一體的公共治理結(jié)構(gòu)中，現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)型是以市民社會(huì)的形成為前提條件的，市民社會(huì)需要分擔(dān)一部分政府的職能，與政府一起管理社會(huì)事務(wù)。而公民參與國(guó)家事務(wù)管理的一個(gè)基本立足點(diǎn)就是政府信息必須公開(kāi)，如果政府信息不公開(kāi)，普通民眾就無(wú)法了解權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程，也就不可能對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行真正的參與管理。畢竟，知情權(quán)是公民行使表達(dá)、參與、監(jiān)督、選舉等諸權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，信息公開(kāi)是公民作為治理主體所享有的治理權(quán)利的構(gòu)成要素，對(duì)應(yīng)著政府的信息公開(kāi)義務(wù)。另一方面，信息公開(kāi)可以增強(qiáng)政府決策的合法性?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”的觀念已經(jīng)深入人心。信息公開(kāi)的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)建立透明的政府決策行為的過(guò)程，讓政府決策與決定過(guò)程及其要素置于公民的審視、評(píng)判與監(jiān)督之下，由此規(guī)范政府的行為，從而達(dá)到防止權(quán)力濫用的目的。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于“信息公開(kāi)”，政府不可僅從工具性角度去理解。換言之，“公開(kāi)”不能僅被當(dāng)成一種管理的工具，如在公共事件發(fā)生時(shí)，通過(guò)一定程度的信息公開(kāi)，讓民眾對(duì)政府的某些政策能夠增進(jìn)理解，甚至是提供某些支持；又如在內(nèi)部開(kāi)展反腐倡廉活動(dòng)時(shí)，基于反腐敗的需要而公開(kāi)一定的信息等?？傊诠ぞ哒摰乃季S，在涉及信息公開(kāi)的事項(xiàng)方面，政府往往認(rèn)為可以根據(jù)自己的需要與判斷自由選擇是否公開(kāi)，即對(duì)于那些政府愿意公開(kāi)的信息就大張旗鼓地動(dòng)用各種各樣的表達(dá)資源來(lái)公開(kāi)，而對(duì)于那些本來(lái)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)且普通民眾也很想知道但政府不愿意公開(kāi)的信息，卻假借各種各樣的理由，包括國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私等，免予公開(kāi)。很顯然，政府采取的工具性的公開(kāi)信息方式是不符合治理現(xiàn)代化的要求的。公共治理下的政府信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)是充分的、對(duì)稱的，真正落實(shí)“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的原則。

二、合作治理設(shè)定了信息公開(kāi)的基本要求

既然信息公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”改革目標(biāo)的一種重要手段，是公民參與權(quán)和合作治理的基本要素，那這種目的的規(guī)定性邏輯上就為公開(kāi)設(shè)定了要求。也就是說(shuō)，公開(kāi)不僅要形式上存在，還必須實(shí)際上“達(dá)標(biāo)”。這些要求主要包括三個(gè)方面：

一是及時(shí)。政府部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)地公開(kāi)自己掌握的信息。以近年來(lái)頻發(fā)的PX事件為例，地方政府引入此類項(xiàng)目無(wú)疑都基于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的良好初衷，且都履行了各種審批手續(xù)，甚至有些地方還建有完善的決策參與機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。但是，由于決策過(guò)程中未能及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息，未能滿足公民獲得信息的權(quán)利，致使各類“謠言”肆意傳播，從而引發(fā)公眾的懷疑、不滿，形成了政府、公眾、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)投資方多方皆輸?shù)木置妗?/p>

二是真誠(chéng)。公共治理的一個(gè)重要特征就是“政府—公民”以一種平等合作的方式，共同處理社會(huì)事務(wù)，而相互信任是必要的一個(gè)前提性條件。毫無(wú)疑問(wèn)，政府能否真實(shí)地提供民眾所需要的信息是建立信任關(guān)系的關(guān)鍵。事實(shí)上，公共危機(jī)出現(xiàn)本身并不是一件可怕的事情，最讓人擔(dān)憂的事情反而是一些部門在發(fā)生事情后習(xí)慣于捂著、蓋著， 采取一種消極的應(yīng)對(duì)方式，最終致使危機(jī)不僅無(wú)法得到妥善的處理反而擴(kuò)大化以致難以收拾。比如2003年發(fā)生的“非典”事件，當(dāng)時(shí)病毒最先在廣東出現(xiàn)，后來(lái)很快在北京發(fā)現(xiàn)了此類病例。但是，政府因各種顧慮并沒(méi)有坦誠(chéng)地告訴市民疫情的真相。言論可以封鎖，但病毒卻無(wú)法封鎖，致使問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，最后局勢(shì)也演變到無(wú)法控制的境地，政府只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)。不言而喻，在此類情形之下，政府單方面的應(yīng)對(duì)是不夠的，還需要社會(huì)、民眾的支持。當(dāng)然，政府將社會(huì)、民眾團(tuán)結(jié)在一起共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的最好方式就是真誠(chéng)的告知事實(shí)的真相。

三是互動(dòng)。對(duì)于普通民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，政府的公開(kāi)職責(zé)不僅僅是忠實(shí)的告知，向民眾合理地解釋信息形成的緣由也應(yīng)是切中之義。實(shí)際上，在資訊日益發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，普通民眾已經(jīng)可以非常便捷地接觸到各類信息。因此，在政府發(fā)布相關(guān)信息的過(guò)程中，民眾決不是被動(dòng)的“信息接收者”，即政府說(shuō)什么，他們就信什么。相反，民眾對(duì)于政府所提供的每一項(xiàng)信息都持“審視”的目光。換言之，對(duì)于政府所提供的信息，民眾是有疑問(wèn)的，他們需要政府提供更多的說(shuō)明性信息，或者給予適當(dāng)機(jī)會(huì)傾聽(tīng)他們的意見(jiàn)。很顯然，信息公開(kāi)制度應(yīng)當(dāng)為政府、社會(huì)團(tuán)體和普通民眾搭建一個(gè)相互交流的平臺(tái)，使各方有可能充分表達(dá)自己的信息需求，從而有利于良性合作關(guān)系的建立。

三、有效的信息公開(kāi)和流通促成治理的理性化

治理變革的目標(biāo)是促成“治理現(xiàn)代化”。但什么是現(xiàn)代化？從治理理論和實(shí)踐看，衡量一個(gè)社會(huì)是否實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是其理性化程度，那就是以市場(chǎng)為載體的經(jīng)濟(jì)理性、以政府為載體的規(guī)制理性以及以公民社會(huì)為載體的溝通理性。治理體系現(xiàn)代化的要求本質(zhì)上就是這三個(gè)理性的建設(shè)。

首先，政府規(guī)制理性的建設(shè)需要包括法治、公民社會(huì)在內(nèi)的多重機(jī)制的完善；不過(guò)，規(guī)制理性化最為重要的一個(gè)標(biāo)志是充分的民主化，即讓普通民眾參與到各種政治活動(dòng)中來(lái)，并且政府作出的每一項(xiàng)重大行政決策都應(yīng)當(dāng)具有最為廣泛的民意支持，但參與的前提是權(quán)力運(yùn)行過(guò)程須具有足夠的透明性。其次，現(xiàn)代治理模式的完善也需要以公民社會(huì)為載體的溝通理性的建設(shè)。溝通理性的價(jià)值在于它能夠讓各種意見(jiàn)有表達(dá)的平臺(tái)，讓各種情緒有宣泄的機(jī)會(huì)，讓各種沖突有消化的空間；而溝通的前提是公民必須掌握充分的信息，能全面地評(píng)估一項(xiàng)政府決策對(duì)自己所造成的影響，能全面充分地為自己利益主張?zhí)峁┫鄳?yīng)事實(shí)與規(guī)范依據(jù)，更能全面地了解他者的主張及其依據(jù)從而形成反思理性的基礎(chǔ)。再者，信息公開(kāi)也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善緊密相連。不可否認(rèn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有助于為社會(huì)成員自由的社會(huì)活動(dòng)創(chuàng)造空間，消除專制集權(quán)控制，為公民社會(huì)的形成創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。但值得警惕的是，完全放任市場(chǎng)自由的發(fā)展也是不理性的，畢竟市場(chǎng)無(wú)法提供社會(huì)價(jià)值的產(chǎn)生空間，也不能培養(yǎng)公民社會(huì)所需要的合作精神與公共責(zé)任感，因此它需要以信息公開(kāi)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的信息規(guī)制，確保市場(chǎng)主體不被虛假信息所蒙蔽，從而避免市場(chǎng)失靈。而政府對(duì)市場(chǎng)主體信息的公開(kāi)，構(gòu)成信息規(guī)制的重要組成部分。以往政府基于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，通常只是依據(jù)“成本—效益”的標(biāo)準(zhǔn)選擇性地公開(kāi)相關(guān)信息，造成經(jīng)濟(jì)理性的不足，從而影響了公眾的正確判斷。因此，政府履行其市場(chǎng)規(guī)制職能，也意味著其要徹底落實(shí)信息公開(kāi)義務(wù)。

此外，當(dāng)前政府通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)其行政管理目標(biāo)已成為政府的主動(dòng)追求，在這一市場(chǎng)化作為行政管理方式的過(guò)程中，更需要政府及時(shí)主動(dòng)全面地公開(kāi)信息。由此，實(shí)現(xiàn)公共資源的高效配置，并避免徇私舞弊、尋租腐敗?？傊卫憩F(xiàn)代化的核心是理性化，即政府的規(guī)制理性、市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)理性以及社會(huì)的溝通理性，而有效的信息公開(kāi)和傳播則是實(shí)現(xiàn)這三方面理性的基礎(chǔ)性條件。

四、信息公開(kāi)不足導(dǎo)致“治理危機(jī)”

在“信息公開(kāi)—理性化—公共治理”的結(jié)構(gòu)框架中，信息公開(kāi)處于基礎(chǔ)性的位置，也是尋求治理現(xiàn)代化的初始環(huán)節(jié)。如果信息公開(kāi)不充分，會(huì)引起一系列連鎖反應(yīng)，即造成治理理性化的不足，從而引發(fā)和加劇當(dāng)代公共治理過(guò)程中的一系列危機(jī)，如鄰避困境、決策難題、社會(huì)沖突升級(jí)、官民互信資源的流失，等等。一些治理失敗的個(gè)案，一再向我們揭示信息公開(kāi)不足與治理危機(jī)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

例如，2013年廣東江門反核電燃料項(xiàng)目事件。這個(gè)本預(yù)計(jì)投資金額達(dá)到400億元人民幣、正式建成后會(huì)為當(dāng)?shù)貛?lái)巨大經(jīng)濟(jì)收益的核電項(xiàng)目，卻因公眾反對(duì)，中途停建。究其原因，我們不難發(fā)現(xiàn)，在立項(xiàng)之初，當(dāng)?shù)卣](méi)有充分公開(kāi)相關(guān)的項(xiàng)目信息（主要是項(xiàng)目的環(huán)評(píng)信息），從而造成當(dāng)?shù)孛癖姷男睦砜只?。畢竟，民眾不是核電專家，他們?duì)于核電方面知識(shí)的認(rèn)知是非常有限的。正因?yàn)橹R(shí)方面的不足，公民無(wú)法理性地表達(dá)自己的訴求，最終采取一種極端的方式將政府逼上“工程停建”的絕境。

又如2014年深圳突然限制車牌事件。在這起公共事件中，盡管政府的初衷并無(wú)惡意（緩解城市交通的擁擠和改善空氣質(zhì)量），但由于采用手段不當(dāng)，致使社會(huì)各方都不滿意政府的此項(xiàng)決策。事實(shí)上，深圳是否限制車牌的討論由來(lái)已久，可政府總是回避給予一個(gè)明確的答復(fù)。不過(guò)，其負(fù)責(zé)人也承諾，“如果深圳出臺(tái)這樣的政策，一定會(huì)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，絕對(duì)不會(huì)搞突然襲擊?！钡捯粑绰?，一夜之間深圳限制車牌的政策就出臺(tái)，且迅速實(shí)施。顯然，在這一過(guò)程中，政府并沒(méi)有為該決策利益涉及的各方提供一個(gè)可以表達(dá)己方觀點(diǎn)的平臺(tái)。因此，政府制定決策的初衷再好，如果不能與公眾進(jìn)行充分的溝通，同樣在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)遇到極大的阻力。

中國(guó)傳統(tǒng)和當(dāng)下的政府管理的體制模式，仍具有“管理性”色彩，表現(xiàn)為主體的單一性、層級(jí)上的自上而下、信息的內(nèi)部循環(huán)以及參與的虛無(wú)化。這種體制往往導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)非常拘謹(jǐn)、敏感、不自信。盡管表面上仍舊非常強(qiáng)勢(shì)，但在心理上，由于明白在整個(gè)行政決策過(guò)程中沒(méi)有讓民眾充分知情、有效參與、合作治理，因此也就沒(méi)有底氣和自信。

五、以透明、參與、責(zé)任為要素推進(jìn)治理現(xiàn)代化

針對(duì)當(dāng)下中國(guó)管理模式的具體問(wèn)題，為促成社會(huì)管理和公共生活治理體系和能力的現(xiàn)代化建設(shè)，在體制改革方面需要將公共治理的核心要素嵌入體制之中，推動(dòng)體制變革，促成公共理性。

第一，現(xiàn)有的體制需要進(jìn)一步強(qiáng)化透明度。事實(shí)上，信息的開(kāi)放、流通，本質(zhì)上是一種公民的知情權(quán)。知情權(quán)是公民進(jìn)行表達(dá)、參與、監(jiān)督、選舉等權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。信息的公開(kāi)問(wèn)題不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，也是一個(gè)體制性層面的問(wèn)題，更是公民主觀權(quán)利的滿足問(wèn)題。所以，在改革方面，它的空間很大，現(xiàn)實(shí)性很強(qiáng)。目前，我們只是強(qiáng)調(diào)政府信息的公開(kāi)，而這很大程度上只是結(jié)果的公開(kāi)、靜態(tài)的公開(kāi)。因此，改革的重點(diǎn)是從結(jié)果公開(kāi)轉(zhuǎn)向過(guò)程公開(kāi)，即整個(gè)決策的過(guò)程都應(yīng)該是公開(kāi)的。如果政府的透明度能進(jìn)一步提升，極有可能發(fā)生某種“溢出效應(yīng)”。換言之，構(gòu)建更加透明的政府可能正好是推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要因素。

第二，需要在透明度建設(shè)的基礎(chǔ)上，引入多元的參與這種開(kāi)放的合作治理要素。無(wú)論是政府日常的管理、突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，還是具體的某一個(gè)項(xiàng)目，比如征地拆遷、城市規(guī)劃、地鐵項(xiàng)目的改造等，這些事項(xiàng)都是具有高度公共性的，總有一些民眾是非常關(guān)心的。與其關(guān)門決策而引發(fā)相關(guān)利益攸關(guān)者的不滿甚至反對(duì)，還不如在決策的過(guò)程中進(jìn)行面對(duì)面的對(duì)話、溝通合作，讓不同的利益主體都可以在一個(gè)平臺(tái)上表達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)，從此過(guò)程中尋求某種各方都能接受的意見(jiàn)，而這也是民主治理的精髓。概言之，日?；膮⑴c，即微觀的日?；拿裰鳎瑢?duì)我們的治理也是非常重要的。

第三，需要強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，也就是政治學(xué)所講的問(wèn)責(zé)。所有權(quán)力的行使，都要對(duì)應(yīng)著責(zé)任，而且還應(yīng)建立一種很容易啟動(dòng)的機(jī)制，方便民眾和利益主體去問(wèn)責(zé)。目前，我們的問(wèn)責(zé)制度主要是政治意義上的，即上下級(jí)的官僚層級(jí)和政治層級(jí)上的問(wèn)責(zé)，比如一旦發(fā)生礦難，主管部門要被上級(jí)部門問(wèn)責(zé)。同時(shí)，問(wèn)責(zé)的形式多種多樣，例如公開(kāi)的記者發(fā)布會(huì)、賠禮道歉以及物質(zhì)賠償?shù)?。盡管這些方式都很重要，但還是不夠的，問(wèn)責(zé)的力度仍要加強(qiáng)。值得強(qiáng)調(diào)的是，問(wèn)責(zé)的方式不應(yīng)該僅僅局限在內(nèi)部，應(yīng)該在信息公開(kāi)和公民參與的基礎(chǔ)上形成有效的法律機(jī)制與民主參與機(jī)制，來(lái)啟動(dòng)這種問(wèn)責(zé)的機(jī)制。

有效公共治理與“善治”的要素眾多，但其核心在于如何實(shí)現(xiàn)公共信息的分享、流通，從而促成交流與形成共識(shí)；在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)有效的利益表達(dá)和協(xié)商合作。信息公開(kāi)和公眾參與，構(gòu)成有效公共治理、有質(zhì)量的公共生活的“兩翼”。