程金華

依法治國者及其培育機制

程金華＊

依法治國的落實依賴于有質(zhì)有量的依法治國者，也就是那些手中有權力治國，并且直接處理國家法律事務或者影響國家法律事務處理的人。在中國，依法治國者包括兩類交叉但并不相同的黨政干部，即從事立法、執(zhí)法和司法工作的“法治工作隊伍”和作為領導干部的“關鍵少數(shù)”。中共十八屆三中和四中全會所推動的本輪法治中國建設，盡管對法治工作隊伍的法治素養(yǎng)培育進行了系統(tǒng)的頂層設計，并提出了“正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”的遠景目標；但是對于關鍵少數(shù)領導干部還是因循傳統(tǒng)的做法，即通過業(yè)余的“學法用法”活動來逐步改善他們的法治素養(yǎng)。然而，近二十年的事實表明，領導干部在業(yè)余的學法用法，只能對他們的法治素養(yǎng)進行量上的改善，并不能實現(xiàn)質(zhì)上的突破，因此也在結果上導致關鍵少數(shù)領導干部和法治工作隊伍之間存在巨大的法治素養(yǎng)落差，并造成“依法”治國不得不屈服于依法“治國”。并且，這個落差有擴大的趨勢。若使依法治國得以如愿實現(xiàn)，執(zhí)政黨應當通過黨建、統(tǒng)戰(zhàn)等工作機制在源頭上改變關鍵少數(shù)領導干部的人才構成，讓法律專業(yè)型黨員在基層治理、黨務工作（尤其是政法和紀檢工作）中扮演更重要的角色，用多層次、多渠道的人才培育機制讓法治工作隊伍、普通黨政干部和體制外法律職業(yè)者能夠?qū)崿F(xiàn)暢通流動，最終在中國實現(xiàn)“依法”和“治國”并駕齊驅(qū)。

依法治國 依法治國者 法治工作隊伍 關鍵少數(shù) 黨建 統(tǒng)戰(zhàn)

“我在黨的十八屆四中全會上講過，各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’。這也就是我們黨一直強調(diào)的，政治路線確定之后，干部就是決定因素?！?/p>

——習近平1語出習近平總書記于2015年2月2日在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話，引自中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第118頁。

近年來，尤其是中共十八屆四中全會發(fā)布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）之后，之于法治中國建設，理論和實務界的主要思考是如何實現(xiàn)法治的問題。2這其中有三個維度的內(nèi)容：法治建設的任務、實現(xiàn)法治的路徑與落實依法治國的人。很顯然，法治建設有哪些任務，一直是思考的重心，也最多被討論——實踐中，《決定》的內(nèi)容已經(jīng)被分解成多項需要落實的具體任務。而實現(xiàn)法治的方法與路徑之前也被相對忽視，直到最近才慢慢有些討論與思考——尤其是在司法改革領域的思考與探索。3比如，參見景漢朝：《中國司法改革策略》，中國檢察出版社2002年版；最高人民法院課題組：《司法改革方法論的理論與實踐》（第二版），法律出版社2014年版；程金華：《中國司法改革的利益相關者——理論、實證與政策分析》，載《北京大學法律評論》（第15卷·第2輯）2014年；熊秋紅：《司法改革中的方法論問題》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第6期。在三者之中，人的因素盡管被提到，但也是最少被認真討論的。正如題記所顯示的，中共中央總書記習近平最近明確提出，全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，也就是要解決人的因素。

那么，問題自然是，哪些是依法治國的人，這些人應當如何界定，又如何才能較好地培育他們的法治素養(yǎng)——尤其是其中的“關鍵少數(shù)”的法治素養(yǎng)，以實現(xiàn)依法治國的宏愿？在政治生活中，人的因素非常要，又往往被忽視。正如錢穆先生所言，“政治應該分為兩個方面來講：一是講人事，一是講制度。人事比較變動，制度由人創(chuàng)立亦由人改訂，亦屬人事而比較穩(wěn)定，也可以規(guī)定人事，限制人事?！驗橐粐恼啵烤箲摻桓杜c哪些人，這是第一義”。4錢穆：《中國歷代政治得失》，三聯(lián)書店2012年版，“前沿”。習近平總書記也曾在講話中提道，“治國之要，首在用人”。5習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第411頁。在本文中，筆者結合執(zhí)政黨在最近十多年推進法治中國建設的工作，從執(zhí)政黨在新時期改善自身執(zhí)政能力的角度，并結合歷史與現(xiàn)實，討論如何通過培育依法治國的人來實現(xiàn)法治中國。在文章結構上，筆者首先界定在當前中國的政治生態(tài)中，哪些人是依法治國的人，然后再分析已有的培育這些人的工作思路與限制，再而提出本文的建議，最后是簡單的結論。

一、依法治國者：“工作隊伍”VS.“關鍵少數(shù)”

在最寬泛的意義上講，只要直接行使公共權力或者受委托行使公共權力的人——在中國的語境中被稱為“黨政干部”的人，都算得上依法治國的人（或者“依法治國者”）。當然，這樣一個依法治國者的定義過于寬泛，對于理論和政策分析不太方便。在這里，筆者對此稍作限定，把依法治國者定義為那些手中有權力“治國”，并且直接處理國家法律事務或者影響國家法律事務

2比如，參見凌斌：《法治的中國道路》，北京大學出版社2013年版；季衛(wèi)東：《通往法治的道路：社會的多元化與權威體系》，法律出版社2014年版；王利明：《邁向法治——從法律體系到法治體系》，中國人民大學出版社2015年版。處理的人。此處的“國家法律事務”，指的是立法、執(zhí)法和司法活動。如此，在當下中國，依法治國者在外延上既包括國家的立法者、執(zhí)法者和司法者，也包括在領導崗位上行使公共權力并影響國家法律事務處理的黨政干部（俗稱“領導干部”）。前后兩者是高度交叉，但并不相互包含的群體。一方面，盡管中國目前的立法者、執(zhí)法者和司法者都算是黨政干部，但未必都可以稱得上是領導干部，也不能包含所有領導干部。反過來講，盡管在立法、執(zhí)法和司法系統(tǒng)之內(nèi)有相當一部分領導干部，但是在這些系統(tǒng)之外還有很多對國家治理起著事實上更為重要作用的領導干部，也就是落實依法治國的人。

根據(jù)上述定義，本文對中國的依法治國者進行操作性的分類。分類有三個標準：

第一個標準是看行使公共權力的崗位所在系統(tǒng)的性質(zhì)，分為“立法、執(zhí)法或者司法部門”和“黨務及（立法、執(zhí)法與司法之外的）政務部門”。立法、執(zhí)法和司法部門，相對比較清楚。這些部門里的主體工作人員（未必是絕大多數(shù)）處理法律事務，是依法治國者。而黨務及上述系統(tǒng)之外的政務部門，就會更加復雜一些。黨務部門包括各個層級的黨委班子，還包括組織、宣傳、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、紀檢等黨務系統(tǒng)——其中，同法治最為相關的是黨委書記、主管政法的副書記、政法委和紀委。而立法、執(zhí)法和司法部門之外的政務部門——如外交部門、教育部門、科技部門等，顧名思義，其主體工作人員不再是處理國家法律事務，但也有部分人員同法律事務相關——如其中的法律法規(guī)部門等；各個層級的政府領導班子的主要成員，多少也會直接或者間接影響本轄區(qū)的法律事務處理——如分管維穩(wěn)、公安、法制的副省長、副市長、副縣長等。值得說明的是，這樣一個劃分把在國企和事業(yè)單位等不行使公共權力的黨政領導干部排除在外。

第二個標準是看行使公權力的崗位是否為實職，分為“實職”（如部長、省長、處長、縣長等）和“虛職”（如巡視員、調(diào)研員等）。這個標準通常是比較清楚的，在此不予展開。

第三個標準是看行使公共權力的崗位級別或者是否為領導崗位，分為“領導干部”和“普通干部”。關于“領導干部”，不同的文獻有不同的定義。一個通行的定義是國家人事部編寫的《國家公務員制度全書》（吉林文史出版社1994年版）的解釋：“黨政領導干部是指在黨務和國家政務系統(tǒng)工作中，具有一定領導職務，擁有一定權力并擔當相應責任的黨和國家公職人員?！辈贿^，這個定義只涉及領導干部的內(nèi)涵，但沒有說明外延。中共中央組織部2014年修訂施行的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，“本條例適用于選拔任用中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、中央紀律檢查委員會工作部門或者機關內(nèi)設機構領導成員，最高人民法院、最高人民檢察院領導成員（不含正職）和內(nèi)設機構領導成員；縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機關內(nèi)設機構領導成員；上列工作部門內(nèi)設機構領導成員?！蓖ㄟ^這個規(guī)定，該條例對領導干部的范圍作了初步界定，基本上界定為處級以上、部級以下的領導干部。不過，這個界定有明顯的限制，把副國和國家級的核心領導人成員排除在外。在這里，筆者根據(jù)通常用法，把處級（包括副處和正處）或者以上級別的黨政干部定義為領導干部。

如此，我們得到了如下表所示的依法治國者的分類，總共有八類。Ⅰ類表示黨務及（立法、執(zhí)法與司法之外的）政務部門的處級以上領導干部，其中Ⅰ-1和Ⅰ-2分別表示實職領導和虛職領導。Ⅱ類表示立法、執(zhí)法與司法部門的處級以上領導干部，其中Ⅱ-1和Ⅱ-2分別表示實職領導和虛職領導。Ⅲ類表示黨務及（立法、執(zhí)法與司法之外的）政務部門的科級以下普通干部，Ⅳ類表示立法、執(zhí)法與司法部門的科級以下普通干部。

中國依法治國的人員分類

上表的人員分類有何意義？本文的用意在于，對照執(zhí)政黨中央在最近若干年關于依法治國的要求，上表的分類可以幫助我們厘清執(zhí)政黨對不同類型的黨政干部是如何定位的，以及存在怎樣的潛在問題。

我們先從法治中國建設的“集大成者”十八屆四中全會《決定》開始。鑒于依法治國者的重要性，《決定》第六部分以“加強法治工作隊伍建設”對此作了專題規(guī)定，并明確全面推進依法治國必須“著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障”。同時，《決定》提道,“加強立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍、司法隊伍建設，抓住立法、執(zhí)法、司法機關各級領導班子建設這個關鍵，突出政治標準，把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來”。從這些規(guī)定可以看出，執(zhí)政黨的十八屆四中全會把落實依法治國的人主要定位為法治“工作隊伍”，這個隊伍也就是表一的第Ⅱ和第Ⅳ類黨政干部。對于法治工作隊伍的培養(yǎng)，《決定》也作了規(guī)定，就是要“推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”，其抓手是法律職業(yè)準入制度和全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試。由此可見，執(zhí)政黨對法治工作隊伍提出了同現(xiàn)代西方法治國家較為接近的要求——至少理論上如此。目前，在司法改革中人員分類改革也是朝這個方向去的。

那么，對于沒有納入“法治工作隊伍”的第Ⅰ和第Ⅲ類黨政干部，執(zhí)政黨是作如何要求呢？在最近十多年，無論是中共中央的文件還是高層領導人的講話，都在不同程度上強調(diào)黨政干部必須認真對待法律。以最具權威性的黨代會報告為例，1997年的中共十五大報告明確指出，“領導干部首先是高級干部要以身作則，模范地遵紀守法”。2002年的十六大報告指出，“黨員和干部特別是領導干部要成為遵守憲法和法律的模范”。2007年的十七大報告指出，“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護憲法和法律的權威。要按照科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，改進領導班子思想作風，提高領導干部執(zhí)政本領，改善領導方式和執(zhí)政方式……深入開展黨風黨紀教育，積極進行批評和自我批評，使領導干部自覺遵守黨紀國法，繼承優(yōu)良傳統(tǒng)，弘揚新風正氣，以優(yōu)良的黨風促政風帶民風”。2012年的十八大報告指出，“不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸”，同時也指出，“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。

根據(jù)上述黨代會報告和其他相關文件，我們可以得出這么幾點觀察。其一，關于依法治國，隨著時間的發(fā)展，執(zhí)政黨對所有黨政干部（尤其是領導干部）提出了更高的要求，即大體上從要求被動地“遵紀守法”到主動地“應用法治思維和法治方式”進行工作。這是非常積極的信號。其二，同依法治國相關的人群的概念使用顯得有點隨意，外延并不清楚。除了上文提到的《決定》中的“法治工作隊伍”及其下位概念中的“立法隊伍”、“行政執(zhí)法隊伍”、“司法隊伍”和“立法、執(zhí)法、司法機關各級領導班子”等概念以外，該《決定》和執(zhí)政黨的黨代會報告還出現(xiàn)過“黨員”、“干部”、“領導干部”、“高級干部”等概念。尤其是在最近，中共中央總書記習近平強調(diào)“關鍵少數(shù)”。

那么問題來了：究竟誰是依法治國的“關鍵少數(shù)”？從習近平的原話看，關鍵少數(shù)是“領導干部”。比照上表，Ⅰ-1、Ⅰ-2、Ⅱ-1和Ⅱ-2都應該屬于關鍵少數(shù)。但是，上表同樣告訴我們，很顯然，這四類人在依法治國中的“關鍵性”并不一樣。在立法、執(zhí)法和司法部門擔任實質(zhì)領導職務的人，其在依法治國中的關鍵性毋庸置疑，因為他們的影響往往不只是個案，同樣可能會影響自己所管轄“條”或者“塊”區(qū)域的整體法治狀況。反過來，同樣是領導干部，在這些部門中擔任虛職的影響力就不一樣，其影響往往限于個案——有時甚至連個案都影響不了。更為重要的是，Ⅰ-1類的黨政領導干部，其對轄區(qū)法治的影響關鍵性不僅很強，甚至往往比同為“關鍵少數(shù)”的法治工作隊伍成員更強。想象一下，一個地方黨委書記、分管副書記、政法委書記、市長、分管副市長對轄區(qū)法治的影響，往往比同級的人大常委會主任、副主任、法院院長、副院長、檢察長、副檢察長的影響更強。

如此，我們有必要對“關鍵少數(shù)”作一個更加精準的定義。在筆者看來，在中國的現(xiàn)實政治語境中，存在廣義的和狹義的“關鍵少數(shù)”。廣義的關鍵少數(shù)是處級或者以上級別的黨政領導干部，包括表一中的Ⅰ-1、Ⅰ-2、Ⅱ-1和Ⅱ-2類黨政干部；而狹義的關鍵少數(shù)是其中擔任實質(zhì)崗位的領導干部，僅包括其中的Ⅰ-1和Ⅱ-1類黨政干部。這樣的話，我們不僅對依法治國者作了界定，也對其中的“工作隊伍”和“關鍵少數(shù)”作了區(qū)分。上表也用灰色底色表示關鍵少數(shù)，其中顏色更深者為狹義的關鍵少數(shù)，或者“關鍵的關鍵少數(shù)”。

在這樣區(qū)分之后，我們就可以相對清楚地發(fā)現(xiàn)其中的問題。問題的核心是，法治工作隊伍和關鍵少數(shù)在法律體系運行影響力和法治素養(yǎng)高低這兩個方面的錯位。一方面，在依法“治國”中，真正拍板決策的是關鍵少數(shù)領導干部（尤其是其中的Ⅰ-1類領導干部），而法治工作隊伍——顧名思義——大部分是執(zhí)行決策的人（尤其是其中的Ⅱ-2和Ⅳ類黨政干部），地位相對被動。比如，在立法層面，法律通常是執(zhí)政黨和政府意志的轉化；在執(zhí)法中，黨委和政府領導的意志常常處于強勢地位；在司法中，盡管大部分的常規(guī)工作已經(jīng)由法治工作隊伍來處置，但諸如司法改革、司法政策、大案要案等關鍵性法律事務還是由關鍵少數(shù)來決定。另一方面，因為法治工作隊伍是經(jīng)過職業(yè)化培訓出來的，而關鍵少數(shù)的領導干部（通常是Ⅰ-1類黨政干部，有時也表現(xiàn)為Ⅱ-1類黨政干部）盡管參加過零星的法律培訓但并不掌握系統(tǒng)的法律知識，結果是前者的法治素養(yǎng)整體上比后者更高。也就是說，在“依法”治國中，法律工作隊伍的法治素養(yǎng)通常比關鍵少數(shù)領導干部更高。這樣，依法“治國”與“依法”治國就可能不盡一致。

在實踐中，當這兩者發(fā)生不一致時，幾乎沒有例外，“依法”會聽命于“治國”，后者壓倒前者。日常發(fā)生的違法決策、違規(guī)執(zhí)法、黨政干預司法，往往不是在事前沒有人想到?jīng)Q策、執(zhí)法和司法的合法性與公正性，而是負責“依法”治國的法治工作隊伍不得不聽從于依法“治國”的關鍵少數(shù)領導干部。6目前一些地方雖然制定了重大行政決策程序規(guī)定，如《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》（2008）、《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》（2013）、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》（2011）、《蘇州市重大行政決策程序規(guī)定》（2013）等，但是實施效果差強人意。事實上，與之相關的還有一個落差是，公民（尤其是市場上的商業(yè)主體）與廣大黨政干部之間，在落實法治中的影響力與法治素養(yǎng)高低方面的落差——在部分事件與案件中，當事人公民在事前更強的權利意識或者事后動態(tài)學習而來的權利意識，往往比行使公權力的黨政干部的法治素養(yǎng)更高，結果導致大量的“依法維權”或者“以法維權”發(fā)生。這是目前很多群體性事件發(fā)生、膨脹的根源之一。7于建嶸：《當前農(nóng)民維權活動的一個解釋框架》，載《社會學研究》2004年第2期，第49—55頁；KevinJ.O’Brien&LianjiangLi,RightfulResistanceinRuralChina,CambridgeUniversityPress,2006。

所以，如果要推進依法治國，首先要解決公民和廣大黨政干部的法治素養(yǎng)之間的落差。這一點自中共十五大提出依法治國以來，一直在強調(diào)，直到十八屆四中全會《決定》對法治工作隊伍作了系統(tǒng)要求。盡管這方面的工作還有很多要推進，但畢竟在正確的道路上前進。而目前改革者和理論界較少意識到，但同樣重要的工作是，要解決廣大黨政干部內(nèi)部關鍵少數(shù)領導干部同法治工作隊伍之間的法治素養(yǎng)落差問題，尤其是Ⅰ-1類關鍵少數(shù)領導干部同所有法治工作隊伍之間的法治素養(yǎng)落差。如果不能重視這個問題，不能解決這個問題，即便法治工作者隊伍已經(jīng)合格，依法治國的實效也是大打折扣的。

二、領導干部“學法用法”的源流及其局限

那么，應當如何解決關鍵少數(shù)領導干部（尤其是Ⅰ-1類領導干部）同法治工作隊伍之間的法治素養(yǎng)落差？很顯然，這兩個群體都需要提升自己的法律素養(yǎng)。只不過，現(xiàn)行政策是分而治之的。對于法治工作隊伍，誠如上文所言，執(zhí)政黨采用的是整體性的思路，也就是最終實現(xiàn)正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化。而對于非法治工作隊伍的關鍵少數(shù)，執(zhí)政黨的目前思路是以業(yè)余參加法治培訓為基本要求，以政績考核為杠桿來實現(xiàn)。這種思路大體上是改革開放以來領導干部“學法用法”工作的延續(xù)。在這個部分，筆者梳理這項工作的源流，并指出其中的現(xiàn)實局限。

對于法治工作隊伍以外領導干部的法治素養(yǎng)培育，十八屆四中全會《決定》的相關規(guī)定出現(xiàn)了兩處：一處是第五部分“增強全民法治觀念、推進法治社會建設”中要求“堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵，完善國家工作人員學法用法制度，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內(nèi)容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課”。另一處體現(xiàn)在第七部分的“加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”中，專門提到“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，并要求“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系”。從中我們可以看到，十八屆四中全會對于提升領導干部法治素養(yǎng)的工作機制是兩項：參加法治培訓和利用政績考核，其中法治培訓是基本面，政績考核是杠桿和抓手。8在十八屆四中全會之后，中組部常務副部長陳希對相關內(nèi)容作了解讀，并提出提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的思路和辦法，包括：（一）重視法治思維養(yǎng)成，在學習和實踐中提高依法辦事的能力；（二）把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，形成良好法治環(huán)境；（三）堅持獎懲并舉，真正使法治思維和依法辦事能力成為一種硬標準、應要求、硬約束。陳希：《提高黨員干部法治思維和依法辦事能力》，載本書編寫組：《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2014年版，第273—280頁。

但是，這兩項工作并不是在十八屆四中全會才提出來的。事實上，中共要求領導干部學法用法的歷史源遠流長，這也是同改革開放以來的“普法”工作高度相關的。自1985年中共中央和國務院轉發(fā)《中央宣傳部、司法部關于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》（俗稱“一五普法規(guī)劃”）開始到2011年《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規(guī)劃（2011—2015年）》（俗稱“六五普法規(guī)劃”），中國執(zhí)政黨面向全國“一切有接受教育能力的公民”的普法活動到今年剛好是30個年頭。盡管對象是全體公民，但是執(zhí)政黨普法的重點之一是領導干部：“一五普法規(guī)劃”明確“普及法律常識的重點對象：第一是各級干部，尤其是各級領導干部”；“二五普法規(guī)劃”明確“重點對象是：縣、團級以上各級領導干部，特別是黨、政、軍高級干部”；“三五普法規(guī)劃”明確“其中重點對象是：縣、處級以上領導干部”；“四五普法規(guī)劃”明確“各級領導干部、司法和行政執(zhí)法人員……是法制宣傳教育的重點對象”；“五五普法規(guī)劃”明確“要重點加強對領導干部、公務員……法制宣傳教育”；“六五普法規(guī)劃”明確“重點加強對領導干部、公務員、青少年、企事業(yè)經(jīng)營管理人員和農(nóng)民的法制宣傳教育，把領導干部和青少年作為重中之重?！庇纱丝梢?，針對領導干部的法治宣傳教育一直是重點，這個立場至今沒有改變。事實上，在普法活動的開始，有關方面就非常明確指出了這個立場。比如，早在1986年，時任司法部副部長蔡誠就撰文主張“領導干部應當成為學法、守法、用法的模范”。9蔡誠：《領導干部應當成為學法、守法、用法的模范》，載《理論月刊》1986年第5期，第9—14頁。并且，當時就涌現(xiàn)了高級領導干部學法用法的宣傳典范，如1949年以后第一位取得律師資格的女省委書記萬紹芬。10郁忠民：《領導干部帶頭學法的楷?！L江西省委書記萬紹芬》，載《法學》1985年第9期，第6—10頁。

如果說領導干部在普法活動中學習法律知識、提高法治素養(yǎng)具有被動性，那么在1990年代中后期之后，領導干部主動地“學法用法”成為一道新的政治風尚，并逐步在中央和地方層面制度化。在中央層面，這道政治風尚最靚麗的地方是“中央政治局法制講座”，最開始也是同全國普法工作相關。1986年的“一五普法”開局之年，時任司法部部長鄒瑜想到全民普法需要領導帶頭，提出了為中央領導干部舉辦法律知識講座的設想，向中央政法委匯報并得到時任政法委書記喬石首肯，由時任中共中央總書記胡耀邦親自批準法學學者進中南海辦講座。只不過，在20世紀80年代，由于政治大環(huán)境和人事安排等原因，法律知識講座在中南海僅僅舉辦過四次。11參見王麗娜：《中央領導學法“尋路”》，載《財經(jīng)》2013年第24期（總第366期）。而對這個活動進一步推動起關鍵性作用的是后來的中共中央總書記江澤民。在1994年12月9日，中共中央根據(jù)司法部黨組的建議，重啟在中南海舉辦“中央政治局法制講座”。在講座之后的講話中，時任總書記江澤民提道，“各級領導干部一定要增強學習法律知識的自覺性，并且要形成制度，除了每年集中聽一兩次法制課以外，還要充分發(fā)揮各級黨校、干校在傳授法律知識中的作用”，12黃海、莊會寧：《總書記和中南海的法制課》，載《瞭望新聞周刊》1998年6月15日第24期，第7頁。并曾專門撰文要求“各級領導干部要努力學習法律知識”。13江澤民：《各級領導干部要努力學習法律知識》，載任建新主編：《社會主義法制建設基本知識》，法律出版社1996年版，“序言”。后來的事實表明也的確如此。

與中央領導人帶頭主動學習法律知識相關的是——正如總書記江澤民所要求的——領導干部學法用法的“規(guī)范化、制度化”。對這項工作進行規(guī)范化、制度化的官方文件有兩類——殊途同歸的兩類：一類是國務院為落實執(zhí)政黨中央的依法治國方略而對政府內(nèi)部公務員（包括領導干部）所作的要求，另一類則是執(zhí)政黨的中央部門為落實黨中央的政策而聯(lián)合政府部門所作的要求。在中央層面，前者包括國務院在1999年發(fā)布的《關于全面推進依法行政的決定》，2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》，2008年發(fā)布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》和2010年發(fā)布的《關于加強法治政府建設的意見》。后者則包括中央組織部、宣傳部、司法部在1996年發(fā)布的《關于組織廣大干部學習社會主義法律知識的通知》；中宣部、人事部、司法部在2000年發(fā)布的《關于在全國公務員中開展學法用法活動和進行依法行政培訓的意見》；中組部、中宣部和司法部在2002年發(fā)布的《關于加強領導干部學法用法工作的若干意見》；中組部、中宣部、司法部和全國普法辦在2012年發(fā)布的《關于進一步加強領導干部學法用法工作的意見》。這類文件對領導干部學法用法的指導思想、基本目標、學習內(nèi)容、學習方法、考試考核、保障措施等作了原則性的規(guī)定。相應地，各個地方的黨政部門根據(jù)中央的精神也紛紛出臺了本地的類似意見與辦法。14參見《領導干部學法用法逐步制度化》，載《光明日報》2000年8月1日第C03版。在近期，對領導干部學法用法作了非常系統(tǒng)要求的地方性政策是，廣東省政府在2013年3月27日發(fā)布的《廣東省依法行政考評辦法》和《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》，其中對領導干部的學法用法進行了非常量化的規(guī)定。當然，其他地方性的制度不勝枚舉——盡管大部分地方的規(guī)定只是中央政府的“話筒”。

應該說，自從執(zhí)政黨中央以身作則開始參加法制講座以來，領導干部學法用法工作的影響面是很大的。一個數(shù)據(jù)顯示，自“五五普法”在2006年下半年開始組織實施到2009年9月，全國參加法制講座學習的省部級干部達2萬多人次，市縣級領導達300多萬人次，29個?。▍^(qū)、市）和絕大多數(shù)市（地）出臺了領導干部學法用法規(guī)范性文件，建立和完善了學習培訓、考試考核、學法檔案等多項制度。15《領導干部學法用法經(jīng)驗交流電視電話會議要求用制度保障領導干部學法用法》，載《光明日報》2009年9月3日第009版。在十八屆四中全會之后，這項工作的力度有增無減。16比如，參見梁洪杰：《著力加強領導干部學法用法機制建設》，載《中國司法》2015年第2期，第30—31頁。部分學者和專家對此類活動也作了非常積極正面的評價。17比如，莫于川教授表示：“近些年來，我曾到一些部委和地方講授法制課，還到一些地方調(diào)研推進依法行政、依法治理、公正司法的做法和經(jīng)驗，深感廣大干部特別是各級領導干部對于法律知識的重視程、學習熱情、知曉程度和運用能力，已發(fā)生較大變化?！蹦诖ǎ骸丁捌辗ā钡闹攸c是幫助各級領導干部樹立現(xiàn)代法治觀念》，載《探索》2006年第1期，第152頁。當然，也有個別研究與評論對這項工作的實效表示擔憂。18人民論壇《千人問卷》調(diào)查組：《調(diào)查顯示：當前干部學習動力堪憂——72.9%領導干部表示學習形式主義嚴重》，載《人民論壇》2008年第13期，第42—45頁；曹秀偉：《領導干部法治思維能力現(xiàn)狀的實證分析——基于對聊城市領導干部的問卷調(diào)查》，載《中共青島市委黨校青島行政學院學報》2014年第6期，第84—88頁。

那么，如此聲勢浩大的領導干部學法用法運動，究竟達到了什么樣的效果——對前文提到的解決法治工作隊伍和關鍵少數(shù)領導干部之間的法治素養(yǎng)落差又有什么樣的啟示？很遺憾的是，這方面的第一手實證研究是缺失。筆者在此只能根據(jù)新聞報道、他人研究和自己的經(jīng)歷談幾點看法。首先，毫無疑問，“普法”和領導干部“學法用法”運動的開展，對于中國人（包括領導干部）法律素養(yǎng)的普遍提升是有幫助的，不能抹殺這一點。其次，此類活動針對不同人群的影響是不一樣的。那些對學法用法有切身利害關系的群體，通常對法律的掌握和應用比其他群體更多、更快。反過來講，那些對此沒有切身利害關系的群體，參加法律學習，往往是“得法制之形，而失法治之神”——他們學習之后在口頭上多了一些法律的詞匯，但是行動中還是老的一套做法。正如有學者所言：“從普法與守法的關系看，普法能夠做到的，是讓公民了解法律知識，而公民是否遵守法律，并非完全取決于他對法律規(guī)范的了解認知程度?！?9張明新：《對當代中國普法活動的反思》，載《法學》2009年第10期，第33頁。

對于大部分領導干部而言，依賴“學法用法”運動來實現(xiàn)對自身在法治素養(yǎng)方面的根本性改造的可能性不高。在參加過學法用法培訓的領導干部中，一些人仍然出現(xiàn)違法亂紀、貪污腐敗的問題就是例證，說明了上述自改革開放以來對領導干部要求學法用法，甚至進行考核的做法具有局限性。在筆者看來，局限性的原因有如下幾個方面：其一，很多領導干部學法用法存在走過場，被要求的下級機關和領導干部個人沒有認真對待。其二，許多領導干部在接受法治培訓之前，已經(jīng)養(yǎng)成、固化了權力行使的行為方式（很多是劣習），并不能夠通過零碎的業(yè)余法治培訓來改變他們的行為習慣。其三，目前針對領導干部進行法治培育的課程體系設置不合理，零敲碎打的專題討論遠遠多于體系化、整體性的學習。這個原因看起來是個技術問題，但卻是非常根本的。因為一方面法治工作是非常職業(yè)化的工作，是需要系統(tǒng)學習的；而另一方面，針對領導干部的法治培訓也只能是業(yè)余、零碎的，因為絕大多數(shù)的領導干部不可能有時間和精力開始從頭系統(tǒng)學習法律。其四，盡管很多政策的文本上提到對干部學法用法的考核，但是在實踐中基本上既無抓手，也無落實的機制。其五，像參加其他類型的學習一樣，領導干部在參加法治培訓時，形式主義非常嚴重。20人民論壇《千人問卷》調(diào)查組：《調(diào)查顯示：當前干部學習動力堪憂——72.9%領導干部表示學習形式主義嚴重》，載《人民論壇》2008年第13期，第42—45頁。這些因素和其他原因一起，使領導干部學法用法工作更多是在形式上、量上改變對法治的認識，而難以實現(xiàn)通過量變帶來質(zhì)變。

簡言之，盡管執(zhí)政黨中央早就意識到了關鍵少數(shù)領導干部在落實法治中的重要性，并著手對其進行法治素養(yǎng)培育，但是目前零敲碎打的方式，并不能有效解決法治工作隊伍和關鍵少數(shù)領導干部在法治素養(yǎng)方面的“剪刀差”。所以，如果要從人的角度推動依法治國的落實，還要改善領導干部法治素養(yǎng)的新思路。

三、依法治國者培育的多元機制：“黨建”與“統(tǒng)戰(zhàn)”新思維

那么，既然目前注重對領導干部進行學法用法的工作機制更多的是解決“量”的問題，難以實現(xiàn)“質(zhì)”的突破，應該采用怎樣的新機制來實現(xiàn)關鍵少數(shù)領導干部在法治素養(yǎng)方面的質(zhì)變，以最終消除法治工作隊伍和他們之間的落差？筆者在這里先談論整體的思路，然后就相關的機制設計提出建議。

從思路上講，首先，必須要強調(diào)的是，既然業(yè)余培訓的方式不能解決實質(zhì)性問題，那么還是應當盡可能從源頭上抓——不僅要建設正規(guī)化、職業(yè)化和專業(yè)化的法治工作隊伍，還要以類似的標準要求那些不在立法、執(zhí)法和司法系統(tǒng)工作，但事實上對“依法”治國的影響不亞于專業(yè)隊伍的關鍵少數(shù)。其次，最好在依法治國背景下對領導干部的要求同現(xiàn)有政權的“本土資源”以及執(zhí)政黨的“革命傳統(tǒng)”相配合，以避免意識形態(tài)上的障礙，并能夠與現(xiàn)有的工作平臺對接。據(jù)此思路，筆者提出，可以結合執(zhí)政黨的“黨的建設”和“統(tǒng)一戰(zhàn)線”來重新建構對依法治國者的培育機制。事實上，黨建和統(tǒng)戰(zhàn)也是中共在革命年代取得勝利的兩大“法寶”。

首先，在黨建工作中，應當把優(yōu)秀青年法律人才的入黨及其培養(yǎng)工作放在特別重要的位置，不僅要把他們輸送到法治工作隊伍中去，還要有意識地放在黨務和政務崗位上進行綜合訓練，以拓寬依法治國者的人才源頭，不僅要保證法治工作隊伍中領導干部的專業(yè)化，而且也要保證其他關鍵少數(shù)的專業(yè)化——也就是讓更多接受過系統(tǒng)專業(yè)法律訓練的人才來擔任。

目前，上述通過黨建路徑來選拔法律人才的工作部分已經(jīng)實現(xiàn)了。這主要體現(xiàn)在兩個方面：其一是法科學生的入黨比例相對較高，其二是法治工作隊伍里面中共黨員比例特別高。21筆者在2014年針對全國十三家中、基層檢察院的調(diào)查問卷顯示，在所有這些單位回答了自己政治身份的1669名檢察人員中，中共黨員有1493人，約占89.45%。參見程金華：“司法人員的改革立場及共識凝聚——以檢察人員分類改革為例的實證研究”，未刊稿，2015年。但是，在筆者看來，這方面還有很大的可為空間。尤其是，應當有計劃地選拔法律院校系畢業(yè)的優(yōu)秀黨員承擔重要的基層治理工作——比如說“村官”，甚至直接擇優(yōu)成為街道黨工委或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的成員，以及讓更多的法科畢業(yè)生在政法委、紀委等同法律事務直接相關的黨務部門工作。

通過這樣的操作方式，可以多層次、多渠道盤活依法治國中的關鍵少數(shù)領導干部的人才來源，并解決當前領導干部選拔所面臨的一個尷尬，即體制內(nèi)既對法律事務具有專業(yè)化能力又具有較強綜合協(xié)調(diào)能力的干部人才不多。這個尷尬產(chǎn)生的原因是，現(xiàn)有黨建和干部培養(yǎng)工作是把法治工作隊伍和其他黨政領導干部分別對待的，結果導致一直在法律條線工作的人雖然具有較強的專業(yè)能力，但綜合協(xié)調(diào)能力較差，所以從事法律工作的干部（尤其是法院和檢察院的干部）很少有機會成為綜合黨政部門的領導。反過來講，一直在綜合黨政部門歷練的干部很少具有法律專業(yè)背景和能力（盡管他們時不時參加“學法用法”活動），較少勝任領導法律領域的工作，也因此，當個別擔任過普通黨政部門領導干部的官員被調(diào)換到法院、檢察院擔任領導干部時，基本沒有例外會受到輿論和學術界的批評。執(zhí)政黨中央雖然意識到這個問題，并在2014年十八屆四中全會《決定》明確“暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道。”但是這個規(guī)定主要是為法治工作隊伍的普通干部（上表中的IV類干部）提供在綜合黨政部門歷練的機會，并為其今后回到立法、執(zhí)法和司法部門擔任領導（上表中的II類領導）做準備，而不是解決非法治工作隊伍的領導干部（上表中的I類領導）的法治素養(yǎng)問題，所以只是單方面的工作。22中組部常務副部長陳希在解讀十八屆四中全會的決定中提道：“要按照《決定》的部署，暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間與其他部門具備條件干部和人才交流渠道，特別是要推動立法、執(zhí)法、司法機關優(yōu)秀年輕干部到地方、基層一線和艱苦崗位培養(yǎng)鍛煉，幫助他們加深對國情社情民意的了解，增強黨的觀念和執(zhí)政意識，提高解決復雜問題能力和水平，進而不斷增強整個干部隊伍的法治意識和法治能力?！标愊＃骸短岣唿h員干部法治思維和依法辦事能力》，載本書編寫組：《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2014年版，第280頁。理想的情況是雙向互動的。

值得強調(diào)的是，通過黨建來解決法治工作隊伍和關鍵少數(shù)領導干部之間的法治素養(yǎng)落差，既是落實依法治國的一項重要工作，也更是解決國家治理現(xiàn)代化語境下的執(zhí)政黨自我轉型升級的必由途徑。1939年10月，毛澤東在《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》中指出，統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭和黨的建設是中國共產(chǎn)黨在革命中戰(zhàn)勝敵人的三個法寶。23《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第606頁。執(zhí)政黨的自我建設不但沒有過時，事實上也貫穿著整個中共的革命與執(zhí)政歷史。尤其是執(zhí)政黨的領導干部培養(yǎng)貫穿著中共的全部歷史。24參見高新民、張希賢主編：《中國共產(chǎn)黨建設史》，中共中央黨校出版社2009年版；陳鳳樓：《中國共產(chǎn)黨干部工作史綱（1921—2011）》，黨建讀物出版社2012年版。在經(jīng)歷“文化大革命”的挫折以后，執(zhí)政黨充分意識到了在執(zhí)政時期對干部隊伍建設的重要性。在改革初期，鄧小平提出了干部隊伍建設的“四化”方針——即革命化、年輕化、專業(yè)化和知識化。25《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第361頁。在新世紀之交，隨著中國市場轉型和社會發(fā)展的不斷變化，中國共產(chǎn)黨系統(tǒng)地提出了從革命黨向執(zhí)政黨轉變的組織建設新策略。江澤民代表執(zhí)政黨中央提出了“三個代表”的執(zhí)政理念，并要求用該理念去選拔和培養(yǎng)執(zhí)政黨干部隊伍。26江澤民在《始終做到“三個代表”是我們黨的立黨之本，執(zhí)政之基、力量之源》中指出：“要堅持把‘三個代表’要求落實到建設一支高素質(zhì)的干部隊伍中去。我們黨要做到‘三個代表’，關鍵在于建設一支能夠適應新形勢新任務要求的高素質(zhì)領導干部隊伍，特別是要培養(yǎng)選拔好跨世紀擔當重任的一批接班人。這件事實在是太重要了。”《江澤民文選》（第三卷），人民出版社2006年版，第27頁。中共中央辦公廳在2000年6月23日發(fā)布了《深化干部人事制度改革綱要》，并陸續(xù)出臺了相關的配套制度。與此同時，中共在組織入口上調(diào)整了策略，最大的變化是允許“紅色資本家”入黨。27BruceJ.Dickson,RedCapitalistsinChina:TheParty,PrivateEntrepreneurs,andProspectsforPoliticalChange,CambridgeUniversityPress,2003.此后，中共中央分別在2004年的十六屆四中全會發(fā)布了《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，在2009年的十七屆四中全會發(fā)布了《關于加強和改進新形勢下黨的建設的若干重大問題的決定》。之后，中共中央辦公廳又在2009年12月3日發(fā)布了《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》。隨后，作為這項偉大事業(yè)的一部分，十八屆四中全會《依法治國重大決定》中“加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”這一章中，明確了加強黨內(nèi)法律制度建設和提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的重要性和舉措?？傊@些文件表達了中共對自身建設（尤其是黨員領導干部培養(yǎng)）的重視和不斷努力。28參見邢賁思：《加強黨的執(zhí)政能力建設》，人民日報出版社2004年版。由此觀之，在中共致力于國家治理現(xiàn)代化和根據(jù)新形勢不斷加強自我建設、自我學習的大背景之下，在法治工作隊伍之外加大對具有法律專業(yè)背景黨員的選拔和培養(yǎng)，應當成為新時期黨建和干部工作的核心部分。也只有如此，中共才能更好地實現(xiàn)組織內(nèi)部的規(guī)范化、制度化建設，更好地在當前的形勢下依法執(zhí)政。29張恒山：《依法執(zhí)政——中共共產(chǎn)黨執(zhí)政方式研究》，法律出版社2012年版。

在具體的操作上，通過黨建思路的來強化依法治國者培育的工作可以探索如下的一些相互配套的舉措：（1）前提是，中共黨員選拔繼續(xù)保持寬口徑、多元化，以保證執(zhí)政黨的全民代表性（正如“三個代表”所主張的）；（2）與此同時，加大對具有法學教育/法律職業(yè)背景公民的入黨工作，并且除了繼續(xù)向立法、執(zhí)法和司法部門輸送這些法律專業(yè)型黨員以外，還要適當為他們提供更多在黨務和綜合政務部門鍛煉的機會；（3）把基層治理工作同依法治國工作高度相結合，加大基層黨務和政務領導干部中法律專業(yè)型黨員的比例，實現(xiàn)黨內(nèi)法律專業(yè)型干部人才培養(yǎng)與基層治理規(guī)范化良好結合；（4）適當提高從事政法、紀檢這兩種黨務工作的法律專業(yè)型黨員的比例；（5）適當調(diào)整政法委的功能，除了繼續(xù)承當執(zhí)政黨對國家法律事務的領導與協(xié)調(diào)工作以外，還要把大量的精力放在黨內(nèi)規(guī)章與制度建設上，并承當黨內(nèi)決策的合規(guī)性審查工作，在條件成熟時對政法委領導的崗位——同法治工作隊伍一樣——要求正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。

同時，對于已經(jīng)開展了二十多年的領導干部學法用法工作進行全面升級改造。在“學法”方面，應當改造黨校的課程體系，加大法律類課程（尤其是實務型課程）的比例，聘請更多具有一線法律實務經(jīng)驗的立法者、執(zhí)法者、司法者、律師等法律專業(yè)人士為黨校的學員授課，提供領導干部在治理中遇到實踐問題能夠到黨校中從法治視角進行“回爐式”訓練的機會。在“用法”方面，由黨的組織部門明確工作機制，真正落實《決定》中提到的“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，有限提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部”。

總之，執(zhí)政黨應當把法律專業(yè)型黨員的選拔和培養(yǎng)作為黨的自我建設（尤其是組織和干部體系建設）的系統(tǒng)工程來嚴抓落實。

其次，除了把法律人才納入自己的干部體系，執(zhí)政黨還可以同時在組織外面聯(lián)合更多的法律人朋友，這也是統(tǒng)戰(zhàn)的思維。統(tǒng)戰(zhàn)一直是中國共產(chǎn)黨革命與執(zhí)政工作的法寶之一，也是“黨建國家”的重要政治手段。30林尚立主編：《統(tǒng)一戰(zhàn)線與國家建設》，上海人民出版社2008年版。執(zhí)政黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作不僅在其革命年代發(fā)揮了重要的幫襯作用，在中華人民共和國成立之后，也一直受到重視。在極具國家建制意義的文本《論十大關系》中，毛澤東把“黨和非黨的關系”列為第七大關系，并指出，“希望你們抓一下統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，使他們和我們的關系得到改善，盡可能把他們的積極性調(diào)動起來為社會主義服務?！痹诟母镩_放年代，中共也曾數(shù)次以中央文件的方式重申統(tǒng)戰(zhàn)和政治協(xié)商的重要性，包括1989年以“中央14號文件”形式發(fā)布的《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、2000年以“中央19號文件”發(fā)布的《中共中央關于加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的決定》和2012年以“中央4號文件”形式發(fā)布的《中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》。這些也說明了執(zhí)政黨對于統(tǒng)戰(zhàn)工作的持續(xù)關注和努力。

同黨建一樣，在統(tǒng)戰(zhàn)領域中探索法律型干部人才選拔工作，具有雙重意義：既是解決依法治國中法治工作隊伍和關鍵少數(shù)領導干部之間法治素養(yǎng)落差的重要工作機制，也是執(zhí)政黨在國家治理現(xiàn)代化的語境中拓展政治盟友的必由途徑。事實上，在新世紀之交，中共就提出了“新社會階層”的統(tǒng)戰(zhàn)問題。“新社會階層”是江澤民在2001年的“七一講話”中提出來的，指的是“民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術人員、個體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會階層”。31《江澤民文選》（第三卷），人民出版社2006年版，第286頁。

此后，2004年全國人大通過的憲法修正案和全國政協(xié)通過的政協(xié)修正案分別把新社會階層人士納入了“社會主義事業(yè)的建設者”的范疇。在2006年召開的第二十次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議中，時任中共中央總書記胡錦濤的講話以及在本次會議討論修改的《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》中也明確指出“切實做好新的社會階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作”。時隔9年之后，執(zhí)政黨的最近一次（第21次）全國統(tǒng)戰(zhàn)工作于2015年5月在北京召開。本次會議通過了中共的首部關于統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨內(nèi)規(guī)范性文件《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，其中也明確了新社會階層人士的重要地位。此外，在本次會議的講話中，中共中央總書記習近平指出三類人群將成為重點團結對象，即“留學人員”、“新媒體中的代表性人士”和“非公有制經(jīng)濟人士特別是年輕一代”。32《習近平在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上強調(diào) 鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線 為實現(xiàn)中國夢提供廣泛力量支持》，載《人民日報》2015年5月21日第01版。

很顯然，中國的律師（包括具有律師資格的企業(yè)法務工作者）是新社會階層的重要組成部分，很多既是“非公有制經(jīng)濟人士”，也是“留學人員”。同其他體制內(nèi)法律職業(yè)者（法官、檢察官和法學教研工作者）相比，律師之中的中共黨員比例相對較低。33據(jù)統(tǒng)計，2008—2009年間，在中國全部15萬名左右律師中黨員所占比例大約為30.7%左右。參見王中華：《當代中國律師政治參與研究》，南京大學出版社2012年版，表4.15，第188頁。在所有新社會階層成員中，中國律師個體參政議政的積極性是非常高的。34參見王中華：《當代中國律師政治參與研究》（第四章），南京大學出版社2012年版。根據(jù)當代國家的普遍經(jīng)驗，律師在國家治理現(xiàn)代化中可以扮演非常重要的角色。所以，結合統(tǒng)戰(zhàn)工作，可以吸納優(yōu)秀的律師等體制外的法律專業(yè)人士直接成為依法治國者（包括其中的關鍵少數(shù)）。目前，這方面的工作也在開展。比較值得指出的是，盡管執(zhí)政黨愿意吸納體制外的法律專業(yè)人才成為領導干部，但是這些人進入領導崗位以后，更多是在上表的Ⅰ-2或者Ⅱ-2類虛職領導崗位上，而不是成為“關鍵的關鍵少數(shù)”（Ⅰ-1和Ⅱ-1類領導干部）。所以，在統(tǒng)戰(zhàn)工作中，體制外法律專業(yè)人才進入體制擔任領導干部的人數(shù)可以不多，但是質(zhì)量一定要高，否則于事無補。

如果執(zhí)政黨能夠在現(xiàn)有領導干部選拔基礎上同時做好上述黨建和統(tǒng)戰(zhàn)工作，就可能實現(xiàn)一個多層次、多渠道的依法治國者的培育機制。多元培育機制意味著：（1）法科畢業(yè)生在畢業(yè)生可以比較“任性地”選擇體制外的法律職業(yè)，或者到體制內(nèi)成為黨務/普通政務干部（Ⅲ類黨政干部）或者加入法治工作隊伍（Ⅳ類黨政干部）；（2）有法律專業(yè)背景的Ⅲ類黨政干部可以退出體制成為體制外法律職業(yè)者，或者同級平調(diào)成為Ⅳ類法治工作隊伍成員，或者升遷到Ⅰ或者Ⅱ類領導干部；（3）同理，Ⅳ類普通法治工作者可以退出體制成為體制外法律職業(yè)者，或者轉換成Ⅲ類黨政干部，或者升遷為Ⅰ或者Ⅱ類領導干部；（4）Ⅰ和Ⅱ類領導干部可以互換；（5）無論是一開始便進入體制外還是后來到體制外工作的法律職業(yè)者，都有機會成為適當類別的體制內(nèi)依法治國者。

果真如此的話，即便前文提到的法治工作隊伍和關鍵少數(shù)領導干部（尤其是Ⅰ-1類領導干部）之間的法治素養(yǎng)還存在落差的話，也不會太大，并且隨著體制內(nèi)外人才流動的更加頻繁和自由化，這種落差也必定會慢慢減少，并最終減緩甚至消滅體制內(nèi)廣大黨政領導干部同普通公民（尤其是市場上的商業(yè)主體）之間的法治素養(yǎng)落差。也只有如此，習近平總書記所謂的領導干部這個關鍵少數(shù)在依法治國中才可能被牢牢抓住。

四、結語

本文的研究興趣在于，從人的角度去看法治中國建設還有哪些有待落實的工作，尤其是如何才能為中國的依法治國培育合乎質(zhì)和量的黨政干部。這項工作很重要，原因有兩個方面：一方面，正如習近平總書記講到的，“治國之要，首在用人”。如果落實依法治國的人并沒有得到很好界定，沒有配套的培育機制，那么法治中國建設這個偉大的事業(yè)，必定會打折扣。另一方面，反過來講，誠如國學大師錢穆所言：“人才無可表現(xiàn)，于是有大亂。”35錢穆：《中國歷代政治得失》，三聯(lián)書店2012年版，第180頁。如果中國法律人的聰明才智不能被有效用到依法治國這樣的宏偉事業(yè)上，他們就可能另辟蹊徑，與現(xiàn)行體制發(fā)生各種不愉快，相互之間磕磕碰碰，難免發(fā)生一些意想不到的政治事故。在十八大之后，執(zhí)政黨明顯加快了這方面的工作議程。這個方向是正確的。

但是，從依法治國者的培育思路與機制看，目前只重視了一半的工作，即對法治工作隊伍的培育，而另一半工作即對于關鍵少數(shù)領導干部的法治素養(yǎng)提升，事實上還是傳統(tǒng)的零敲碎打的方式。這種方式的潛在問題是，盡管依法治國者的整體專業(yè)水準會得到提升，但負責“依法”治國的法治工作隊伍和負責依法“治國”的關鍵少數(shù)領導干部之間的法治素養(yǎng)落差反而擴大，并最終妨礙依法治國的落實。在這樣的考慮之下，筆者建議執(zhí)政黨應該更加與時俱進地應用黨的建設、統(tǒng)一戰(zhàn)線這些傳統(tǒng)工作平臺，多層次、多渠道地融通各種法律專業(yè)人才進出體制、落實依法治國的渠道。唯有如此，執(zhí)政黨與法律人才才得其樂融融，國家才可長治久安。