易勝果，黃邦琴

(1.重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院, 重慶400020；2.重慶市平正房地產(chǎn)測量事務(wù)所, 重慶 400020)

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土地利用規(guī)劃實(shí)施中的問題探討
——基于重慶市云陽縣土地利用中期評估的探究

易勝果1，黃邦琴2*

(1.重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院, 重慶400020；2.重慶市平正房地產(chǎn)測量事務(wù)所, 重慶 400020)

摘要以重慶市云陽縣土地利用中期評估為例，通過數(shù)據(jù)分析、實(shí)證研究探討縣級土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)實(shí)施過程中存在的一些具有普遍性和代表性的問題，主要是城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃難以銜接、執(zhí)行重點(diǎn)項目力度不夠、居民點(diǎn)選址與規(guī)劃不符、“征而未供”現(xiàn)象突出、建設(shè)用地指標(biāo)使用過快等，對此，提出相應(yīng)解決途徑，為規(guī)劃后期實(shí)施提供決策參考。

關(guān)鍵詞土地利用規(guī)劃；中期評估；問題；對策

土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)實(shí)施期限已過半，本輪土地利用規(guī)劃在耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)方面起到18億耕地紅線的警戒線作用，在建設(shè)用地管控中予以用地約束管制，在重點(diǎn)建設(shè)項目用地中發(fā)揮用地保障等顯著作用，但在其作用發(fā)揮的同時，也暴露出規(guī)劃與實(shí)際不符、土地利用變更調(diào)查與規(guī)劃數(shù)據(jù)銜接問題、城規(guī)土規(guī)銜接不暢等問題。

為全面掌握本輪規(guī)劃的實(shí)施情況，云陽縣按照國土資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)土地利用總體規(guī)劃中期評估工作方案的通知》和重慶市國土資源和房屋管理局《關(guān)于開展土地利用總體規(guī)劃中期評估工作的通知》的相關(guān)要求，以2012年12月31日為評估時點(diǎn)，對現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行中期評估。筆者對云陽縣現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃審批及實(shí)施情況進(jìn)行分析，旨在找出本輪規(guī)劃中存在的一些具有代表性和普遍性的問題，并提出相應(yīng)對策，為中后期規(guī)劃實(shí)施的改進(jìn)提供科學(xué)依據(jù)和決策參考。

1云陽縣現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃審批及實(shí)施情況分析

1.1縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃審批情況——力保耕地指標(biāo)，嚴(yán)控建設(shè)規(guī)模 《云陽縣土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》的縣級規(guī)劃以2005年第一次土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)作為基數(shù)，規(guī)劃時段15年。全縣41個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)均采用2009年第二次土地利用變更調(diào)查成果作為基數(shù)進(jìn)行規(guī)劃編制工作，41個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田面積、耕地保有量等有關(guān)糧食安全的約束性規(guī)模指標(biāo)均不得低于重慶市規(guī)劃下達(dá)縣級規(guī)劃的指標(biāo)，而各類建設(shè)用地等規(guī)模易擴(kuò)張指標(biāo)均不得超過重慶市市政府下達(dá)指標(biāo)。

1.2云陽縣土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)各項指標(biāo)執(zhí)行情況分析 土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況評價需結(jié)合規(guī)劃確定的主要目標(biāo)進(jìn)行評價[1]，現(xiàn)結(jié)合本輪規(guī)劃的主要目標(biāo)于評估時點(diǎn)2012年12月31日的執(zhí)行情況與重慶市國土資源局下達(dá)的2020年指標(biāo)目標(biāo)進(jìn)行對比分析，據(jù)此對云陽縣土地利用總體規(guī)劃中期評估工作進(jìn)行簡要的評價分析。本輪自土地利用總體規(guī)劃自2006年實(shí)施以來，各項規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況見表1。

(1)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)。截至2012年底，云陽縣耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積均高于市政府批復(fù)下達(dá)的2020年規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，提早完成規(guī)劃任務(wù)，其主要原因在于2009年二調(diào)數(shù)據(jù)與2005年一調(diào)數(shù)據(jù)因調(diào)查口徑的不同，二者之間存在29 232.06 hm2差距，在數(shù)量上直接增加了耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)面積。

(2)建設(shè)用地總規(guī)模。建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)未突破2020年規(guī)劃指標(biāo)范圍，但截至2012年底已使用縣級指標(biāo)72.71%，剩余8年僅剩7%的建設(shè)用地指標(biāo)，建設(shè)用地布局面積緊張。

(3)土地整治補(bǔ)充耕地規(guī)模。該項指標(biāo)距離市級下達(dá)的2020年目標(biāo)還有3 288.00 hm2的耕地補(bǔ)充空間，7年時間完成目標(biāo)任務(wù)的28.35%，剩下的8年時間需進(jìn)一步補(bǔ)充耕地3 288.00 hm2，占2020年目標(biāo)指標(biāo)的71.65%。

(4)城市發(fā)展規(guī)模。城市發(fā)展規(guī)?？刂菩阅繕?biāo)未受到強(qiáng)力約束，人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模超過規(guī)劃目標(biāo)1.7 m2，建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平未達(dá)到市級規(guī)劃預(yù)期要求。

2現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中存在的主要問題

2.1城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃呈現(xiàn)“兩規(guī)”難以銜接的現(xiàn)象 在編制本輪云陽縣的土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)時的主要依據(jù)為經(jīng)重慶市政府2008年批復(fù)的《云陽縣城市總體規(guī)劃(2005-2020年)》。為達(dá)到“兩規(guī)”一致，在規(guī)模上，編制本輪規(guī)劃時將2 162.34 hm2城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)用于中心城區(qū)，另外還設(shè)定了1 081.98 hm2有條件建設(shè)區(qū)；在布局上，用地指標(biāo)覆蓋了云陽縣中心城區(qū)主要發(fā)展區(qū)，借此達(dá)到了本輪土地利用總體規(guī)劃與當(dāng)前城市規(guī)劃在規(guī)模上和布局上相銜接一致。但云陽縣城市規(guī)劃又于2013年進(jìn)行規(guī)劃修編，卻并未關(guān)注“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)一致問題。2013年修編的城市規(guī)劃雖在規(guī)模上保持了與2008版相同的城市建設(shè)用地和人口總規(guī)模，但在用地結(jié)構(gòu)和布局上進(jìn)行了大量調(diào)整，調(diào)減了長江片區(qū)復(fù)興組團(tuán)、金銀洞組團(tuán)、人和片區(qū)工業(yè)組團(tuán)、小江片區(qū)松樹包組團(tuán)、長江片區(qū)張家灣組團(tuán)及盤龍片區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地269.58 hm2，而相應(yīng)對長江片區(qū)薛家溝組團(tuán)、張家灣組團(tuán)、黃嶺工業(yè)組團(tuán)、長沖工業(yè)組團(tuán)規(guī)劃建設(shè)用地予以調(diào)增。此次城市規(guī)劃調(diào)減范圍中，有部分土地為已征地范圍，而城市規(guī)劃調(diào)增區(qū)域中有較多位于土地利用總體規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)范圍外，調(diào)整后，城市規(guī)劃確定的建設(shè)用地中土地利用總體規(guī)劃未覆蓋區(qū)域面積達(dá)396.14 hm2。這是一種普遍存在于重慶市區(qū)縣乃至全國其他區(qū)縣城市的突出現(xiàn)象，無論是城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃的單方面更改，都將導(dǎo)致原來“兩規(guī)”銜接協(xié)調(diào)的和諧局面被打破，導(dǎo)致項目落地存在違規(guī)的現(xiàn)象。

表1　云陽縣各規(guī)劃控制指標(biāo)執(zhí)行情況

2.2執(zhí)行重點(diǎn)建設(shè)項目力度不夠，效果欠佳，僅3成符合縣級規(guī)劃預(yù)期進(jìn)度安排 結(jié)合了“十一五”、“十二五”規(guī)劃編制的本輪縣級規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項目共計21個項目，涉及能源、交通、生態(tài)、水利、旅游等類型。截至此次評價時點(diǎn)，在建或已建成投入使用項目7項，準(zhǔn)備報建項目3項，因計劃推遲未建項目11項。從執(zhí)行效果看，在縣級規(guī)劃預(yù)期進(jìn)度安排時間內(nèi)完成的重點(diǎn)項目僅占比33.33%，“十一五”及“十二五”規(guī)劃期間的項目完成進(jìn)度為已實(shí)施或正在報建。由此可見，執(zhí)行重點(diǎn)建設(shè)項目力度不夠，效果欠佳，僅3成符合縣級規(guī)劃預(yù)期進(jìn)度安排，重點(diǎn)建設(shè)項目的實(shí)施進(jìn)度有待加快。

2.3多因素致使居民點(diǎn)選址與規(guī)劃不符 經(jīng)分析，云陽縣規(guī)劃復(fù)墾的居民點(diǎn)得到實(shí)施并變更的規(guī)模僅占規(guī)劃復(fù)墾規(guī)模的3.48%，而實(shí)際新增規(guī)模中符合規(guī)劃的僅占8.25%。這說明規(guī)劃的居民點(diǎn)選址位置一方面確實(shí)不利于實(shí)際操作，難以依原規(guī)劃布局進(jìn)行；另一方面，存在人為和管理不到位的原因，導(dǎo)致在新村建設(shè)實(shí)際操作時，缺乏有效機(jī)制和制度保障措施來杜絕隨意更改規(guī)劃行為的發(fā)生。

2.4“征而未供”現(xiàn)象突出2010～2012年云陽縣共計44宗城鎮(zhèn)工礦用地項目取得征地批文，規(guī)?？傆?74.67 hm2，共計供應(yīng)135宗城鎮(zhèn)工礦用地，供地規(guī)模為265.27 hm2，可得征而未供面積為309.4 hm2，供地率僅為46.16%，供地水平較低。

2.5建設(shè)用地指標(biāo)使用過快，剩余用地指標(biāo)不足 以第一次土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，截至2020年規(guī)劃目標(biāo)年的用地指標(biāo)，可計算出云陽縣15年共計增加城鎮(zhèn)工礦用地1 518.36 hm2，年均用地101.22 hm2。結(jié)合“二調(diào)”數(shù)據(jù)可知， 2009年云陽縣城鎮(zhèn)工礦規(guī)模為1 744.83 hm2，故2010～2020年的增量才565.17 hm2，約為2006～2010年增量的50%，年均用地增加量僅51.38 hm2。2009年云陽縣處于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的時期，地區(qū)生產(chǎn)總值由2009年的47.78億元增至2012年的106.08億元，增長幅度為54.96%，伴隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建設(shè)用地需求規(guī)模也不斷擴(kuò)大，2009～2012年云陽縣共計新增城鎮(zhèn)工礦用地358.18 hm2，年均增加119.39 hm2，據(jù)此計算，云陽縣2020年城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)將可能在2年內(nèi)被突破。

3規(guī)劃后期改進(jìn)的建議

3.1探索實(shí)行“多規(guī)合一”與“多規(guī)管理部門”的“一張圖”管理結(jié)合云陽縣中期評估分析可知，在本輪規(guī)劃編制初期，土地利用總體規(guī)劃是與城市規(guī)劃有效銜接的，然而在后期規(guī)劃修改階段，單方面的修改某一規(guī)劃都將導(dǎo)致 “兩規(guī)”銜接不一致問題，而重點(diǎn)建設(shè)項目也存在因“兩規(guī)”協(xié)調(diào)關(guān)系改變而導(dǎo)致落地困難，執(zhí)行效果差的現(xiàn)象。陳銀蓉等[2]建議“兩規(guī)”協(xié)調(diào)同步編制，將“兩規(guī)”編制的基期年和目標(biāo)年予以規(guī)范化、制度化；除此之外，王凱等[3]建議“兩規(guī)”由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)編制。針對這些問題，也有地方進(jìn)行了“兩規(guī)”合一的先行探索，取得了較好的成效[4]。除了探討“兩規(guī)合一”外，也有關(guān)于經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃“三規(guī)合一”的研究，相關(guān)學(xué)者建議要統(tǒng)一規(guī)劃的名稱、期限、標(biāo)準(zhǔn)、程序和管理平臺[5]。重點(diǎn)是協(xié)調(diào)“三規(guī)”在修訂期內(nèi)的人口規(guī)模、各類用地規(guī)模、用地布局方向、重點(diǎn)建設(shè)項目等等[6]。結(jié)合以上“兩規(guī)合一”“三規(guī)合一”方面的大量研究成果，筆者認(rèn)為，應(yīng)在做好“兩規(guī)”協(xié)調(diào)合一的基礎(chǔ)上逐步走向“三規(guī)合一”，且最終希望“多規(guī)合一”，包含地災(zāi)規(guī)劃、森林規(guī)劃等，不僅在平臺上落實(shí)多規(guī)的協(xié)調(diào)一致問題，還需統(tǒng)一坐標(biāo)問題，以便多種規(guī)劃的疊加分析使用，推動土地科學(xué)規(guī)劃切實(shí)指導(dǎo)實(shí)際用地行為，加強(qiáng)規(guī)劃約束，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)管理部門”的“一張圖”管理。

3.2完善重點(diǎn)項目清單與及時更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫并重 結(jié)合地區(qū)落實(shí)相關(guān)規(guī)劃戰(zhàn)略，全面掌握交通、能源、水利、旅游等各類建設(shè)項目用地需求，完善好重點(diǎn)建設(shè)項目清單，切實(shí)完成項目規(guī)劃落地，為落實(shí)地區(qū)功能區(qū)建設(shè)奠定規(guī)劃基礎(chǔ)。 同時重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫及時更新。由于符合性認(rèn)定、規(guī)劃局部調(diào)整項目處于不斷的調(diào)整更新狀態(tài)，其最終的結(jié)果可能并不在國土部門內(nèi)部，國土部門對項目成果的不重視，不僅不利于縣級國土部門對數(shù)據(jù)庫的管理，也難以將最終成果更好地應(yīng)用起來。建議市級主管部門加強(qiáng)對各個區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫更新與保存監(jiān)督，可設(shè)定具體時點(diǎn)定期對已通過審查的符合性認(rèn)定項目、規(guī)劃局部調(diào)整或局部修改項目進(jìn)行一次數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一更新，由市級主管部門下發(fā)更新后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫給區(qū)縣國土局，以督促各地及時更新與保存數(shù)據(jù)。

3.3加強(qiáng)土地利用規(guī)劃實(shí)施管理，完善規(guī)劃管理制度 針對多因素致使居民點(diǎn)選址與規(guī)劃不符的問題，主要從以下幾個方面加強(qiáng)管理:一是加大依法依規(guī)用地宣傳，加強(qiáng)農(nóng)民按照規(guī)劃建設(shè)的意識，積極引導(dǎo)農(nóng)民按規(guī)劃建設(shè)，減少或避免農(nóng)民無序建設(shè)行為的發(fā)生；二是加強(qiáng)土地利用變更調(diào)查與土地利用總體規(guī)劃的銜接,根據(jù)近年已取得征地批文但未及時變更的建設(shè)用地，按實(shí)際用途逐年實(shí)施變更。

3.4應(yīng)結(jié)合供地率情況年下發(fā)年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo) 年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的取得依據(jù)為各區(qū)縣上報的年度內(nèi)重點(diǎn)建設(shè)項目，這就忽略了各區(qū)縣的存量土地等情況。建議在分配年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)時不僅根據(jù)用地需求，還應(yīng)結(jié)合區(qū)縣的閑置用地量、供地水平等指標(biāo)綜合分配指標(biāo)。建議市級主管部門在下達(dá)本年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)時，可結(jié)合上一年度該區(qū)縣已處置的閑置用地量和供地率等指標(biāo)實(shí)施獎懲，在供地率達(dá)到一定比例時，可據(jù)實(shí)增加部分新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)作為獎勵；在供地率下跌到一定比例時，可據(jù)實(shí)減少部分新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)作為懲罰，以激勵區(qū)縣充分利用自身的存量用，提高節(jié)約集約用地水平。

3.5針對中期評估發(fā)現(xiàn)的問題，盡快啟動規(guī)劃修改工作 云陽縣現(xiàn)位于“渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)”，是國家實(shí)施三峽后期扶持項目、民生工程發(fā)展要求的區(qū)縣，按照新的區(qū)位定位和戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整，云陽縣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相應(yīng)做了較大調(diào)整。面對新形勢，云陽縣土地利用規(guī)劃也同樣需要在生態(tài)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、重點(diǎn)建設(shè)項目等方面進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，而云陽縣城鎮(zhèn)工礦用地已顯出用地指標(biāo)不足，“兩規(guī)”在用地規(guī)模和布局上也出現(xiàn)難以銜接的局面。鑒于此，建議盡快啟動云陽縣規(guī)劃修改工作，適當(dāng)提高規(guī)劃人均城鎮(zhèn)工礦用地水平和開展空間布局調(diào)整。

結(jié)合云陽縣實(shí)例，各地區(qū)也應(yīng)結(jié)合中期評估的普遍性問題和自身的特殊問題，針對中期評估發(fā)現(xiàn)的問題，盡快啟動規(guī)劃修改工作，及時解決，不斷完善土地利用總體規(guī)劃。

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Discussion on the Issues in Implementation of Land Use Planning—Based on Land Use Mid-term Assessment from Yunyang County in Chongqing Municipality

YI Sheng-guo1,2, HUANG Bang-qin2*(1. Chongqing Land Resources and Housing Surveying and Planning Institute, Chongqing 400020; 2. Chongqing Pingzheng Real Estate Surveying Office, Chongqing 400020)

AbstractTaking land use mid-term assessment of Yunyang County in Chongqing Municipality as example, several common and representative problems in implementation of county-level land use general planning (2006-2020) were studied through data analysis and cases, such as urban planning and land use planning is difficult to link up, the implementation of key projects is not enough, residential site selection and planning does not match, construction land indicators use too fast and so on. Corresponding solutions were put forward, which will provide decision-making references for late planning implementation.

Key wordsLand use planning; Mid-term assessment; Issue; Countermeasures

收稿日期2015-11-25

作者簡介易勝果(1973-)，男，四川達(dá)州人，高級工程師，從事地籍測繪研究。*通訊作者，碩士，從事土地利用規(guī)劃、國土遙感等研究。

中圖分類號S 27

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2015)36-309-03