歐陽(yáng)志良，萬(wàn)志偉，黃潤(rùn)標(biāo)，王肇基

（廣東省東莞市厚街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，廣東東莞 523960）

一宗路邊現(xiàn)殺現(xiàn)賣(mài)羊肉案件執(zhí)法主體的思考

歐陽(yáng)志良，萬(wàn)志偉，黃潤(rùn)標(biāo)，王肇基

（廣東省東莞市厚街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，廣東東莞 523960）

根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2013] 106號(hào)）要求，農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）主管部門(mén)承擔(dān)畜禽屠宰行業(yè)管理和畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)，推動(dòng)屠宰行業(yè)健康發(fā)展，保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，當(dāng)前，隨著多年來(lái)對(duì)生豬“定點(diǎn)屠宰，集中檢疫”的方針實(shí)行，嚴(yán)厲地打擊注水豬肉、未經(jīng)檢疫肉等問(wèn)題肉品的違法行為，取得了良好的監(jiān)管效果。隨著人民生活水平的提高，人們對(duì)羊肉的需求也越來(lái)越大，對(duì)羊肉的質(zhì)量安全要求也越來(lái)越高，但是，國(guó)內(nèi)很多地方的羊只還沒(méi)有實(shí)施定點(diǎn)屠宰、集中檢疫，一些違法分子在利益的驅(qū)使下在路邊違規(guī)圈養(yǎng)屠宰羊只售賣(mài)羊肉，給老百姓食肉安全帶來(lái)了嚴(yán)重危害。

筆者通過(guò)整治一宗路邊違規(guī)圈養(yǎng)屠宰羊只售賣(mài)羊肉案件的執(zhí)法活動(dòng)，就整治當(dāng)前路邊違規(guī)圈養(yǎng)屠宰羊只售賣(mài)羊肉問(wèn)題進(jìn)行了梳理和探討，以期對(duì)加強(qiáng)羊肉監(jiān)管有所幫助。

1 案例介紹

2014年12月19日，東莞某鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在工作中發(fā)現(xiàn)，有數(shù)名少數(shù)民族人員在該鎮(zhèn)一工業(yè)區(qū)大道旁的空地違規(guī)圈養(yǎng)羊只，羊只均佩帶有耳標(biāo)，并附有《動(dòng)物檢疫合格證明》。當(dāng)事人在路邊售賣(mài)羊只羊肉，并現(xiàn)場(chǎng)在路邊殺羊剝皮，場(chǎng)面血腥，時(shí)有行人圍觀，現(xiàn)場(chǎng)非常臟亂。該鎮(zhèn)人民政府要求整治并取締這一宗違法案件，由于該案件涉及亂擺賣(mài)、私宰、少數(shù)民族利益等多方面問(wèn)題，為避免產(chǎn)生沖突，激發(fā)社會(huì)矛盾，該鎮(zhèn)力求平穩(wěn)解決問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)均采取協(xié)調(diào)和勸導(dǎo)的做法，在利于民族團(tuán)結(jié)的前提下，首先做好當(dāng)事人的思想教育工作。后經(jīng)農(nóng)業(yè)、動(dòng)監(jiān)、城管、公安等職能部門(mén)多次聯(lián)合執(zhí)法勸離未果。

2 案例分析

由于該案涉及農(nóng)業(yè)、動(dòng)監(jiān)、城管、公安甚至食品藥品監(jiān)督、環(huán)保等多個(gè)職能部門(mén)，操作過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)相互推諉的情形。按照“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，每個(gè)職能部門(mén)既要防止不作為的“失位”，又要避免亂作為的“越位”。那么此案應(yīng)該以哪個(gè)部門(mén)來(lái)作為執(zhí)法主體比較合適？羅列相關(guān)部門(mén)適合法律法規(guī)如下：

2.1 農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）主管部門(mén)

根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求，農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）主管部門(mén)依法履行畜禽屠宰行業(yè)管理和屠宰環(huán)節(jié)畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能，推動(dòng)屠宰行業(yè)健康發(fā)展，保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，但目前只有《生豬屠宰管理?xiàng)l例》和《生豬屠宰管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》以及各省級(jí)《生豬屠宰管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)，但由于《生豬屠宰管理?xiàng)l例》和《生豬屠宰管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》只是對(duì)生豬屠宰活動(dòng)作出明確規(guī)定，對(duì)其他畜禽屠宰管理規(guī)定尚不明確。只是《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第三十二條提及“省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定實(shí)行定點(diǎn)屠宰的其他動(dòng)物的屠宰管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，參照本條例制定”。同時(shí)《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》第二十三條提及“牛、羊?qū)嵭屑卸c(diǎn)屠宰，屠宰管理參照本規(guī)定執(zhí)行”。但目前還沒(méi)有相關(guān)羊屠宰管理具體規(guī)定出臺(tái)，對(duì)于羊屠宰活動(dòng)的處罰依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)也不夠明確。再者，目前還沒(méi)有對(duì)羊屠宰活動(dòng)實(shí)行定點(diǎn)屠宰的相關(guān)法律法規(guī)，大部分鎮(zhèn)街都沒(méi)有對(duì)羊只實(shí)行定點(diǎn)屠宰，路邊宰殺羊只活動(dòng)是不是私宰行為還有待進(jìn)一步去論證。

由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)法律法規(guī)不適用于監(jiān)管路邊亂擺亂賣(mài)羊只活動(dòng)，即便是屠殺個(gè)別羊只屬于私宰，但相關(guān)于一群羊只的亂擺亂賣(mài)也是次要的，農(nóng)業(yè)部門(mén)不應(yīng)作為本次整治行動(dòng)的執(zhí)法主體，否則，容易導(dǎo)致因處罰依據(jù)不足而亂作為的情形。

2.2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)

目前，《動(dòng)物防疫法》、《動(dòng)物檢疫管理辦法》等農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)條文對(duì)來(lái)源合法并持有《動(dòng)物檢疫合格證明》的羊只圈養(yǎng)行為，沒(méi)有規(guī)定相關(guān)罰則；只是對(duì)未附《動(dòng)物檢疫合格證明》的羊只及依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的羊肉產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)行為規(guī)定罰款的處罰，但由于該案涉及售賣(mài)的羊肉只有15～20kg，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)只能采取補(bǔ)檢措施，沒(méi)收無(wú)證羊肉并作罰款處罰。另外，至于本案可能涉及的暫時(shí)養(yǎng)殖場(chǎng)所和屠宰場(chǎng)所沒(méi)有辦理《動(dòng)物防疫條件合格證》，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)也只能作罰款處罰，并不能取締這一宗違法活動(dòng)。因此，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)不應(yīng)作為本次整治行動(dòng)的執(zhí)法主體。

2.3 城市管理部門(mén)

查閱城市管理部門(mén)的相關(guān)法規(guī)，發(fā)現(xiàn)有充足的法律依據(jù)。具體法律法規(guī)羅列如下：

2.3.1 東莞市城市綜合管理局管理規(guī)定——《東莞市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》第十九條任何單位和個(gè)人不得違法占用道路、街巷、人行道從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

第二十五條任何單位和個(gè)人禁止實(shí)施下列影響環(huán)境衛(wèi)生的行為：

（五）擅自飼養(yǎng)雞、鴨、兔、羊、豬、食用鴿等家禽家畜；

第四十九條違反本規(guī)定的，按照市容環(huán)境衛(wèi)生管理有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行處理。

又根據(jù)《廣東省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》第四十條：未經(jīng)批準(zhǔn)擅自飼養(yǎng)家禽家畜影響市容和環(huán)境衛(wèi)生的，由主管部門(mén)責(zé)令其限期處理或者予以沒(méi)收；并可按禽類(lèi)每只處以50元以上100元以下罰款，畜類(lèi)每只處以200元以上500元以下罰款。

2.3.2 東莞市城市綜合管理局管理規(guī)定——《東莞市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》（廣東省東莞市人民政府第99號(hào)）第六條市城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制職能，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施；依據(jù)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對(duì)違反城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理的下列行為行使行政處罰權(quán)：

（十一）未經(jīng)批準(zhǔn)擅自飼養(yǎng)家畜家禽影響市容和環(huán)境衛(wèi)生的。

根據(jù)城市管理部門(mén)的相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)事人占道經(jīng)營(yíng)羊只羊肉活動(dòng)和擅自飼羊只活動(dòng)違反了城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理，綜合執(zhí)法部門(mén)處罰依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)充足，可以作限期處理或者予以沒(méi)收處理，達(dá)到該鎮(zhèn)人民政府的工作目標(biāo)。鑒此，本宗違法案件由綜合執(zhí)法部門(mén)作為執(zhí)法主體有充分的法律依據(jù)支持，是合情合理的。

3 當(dāng)前羊只屠宰售賣(mài)監(jiān)管存在的問(wèn)題

3.1 羊只屠宰監(jiān)管配套法規(guī)不完善，私宰認(rèn)定存在爭(zhēng)議

羊的屠宰管理一直以來(lái)參照《生豬屠宰管理?xiàng)l例》進(jìn)行，國(guó)家當(dāng)前還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)羊的屠宰管理的法律法規(guī)，當(dāng)前，廣東省《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》第二十三條提及“牛、羊?qū)嵭屑卸c(diǎn)屠宰，屠宰管理參照本規(guī)定執(zhí)行”。雖然以前商務(wù)部也下發(fā)了不少加強(qiáng)羊只屠宰管理工作的文件（已經(jīng)移交農(nóng)業(yè)部門(mén)），同時(shí)，在2014年5月5日，農(nóng)業(yè)部關(guān)于征求《畜禽屠宰管理?xiàng)l例（草案）（征求意見(jiàn)稿）》的通知里的起草說(shuō)明中也指出：應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法形式，盡快將牛羊禽的屠宰納入定點(diǎn)制度統(tǒng)一管理，更好保障肉食品質(zhì)量安全，但文件和《畜禽屠宰管理?xiàng)l例（草案）（征求意見(jiàn)稿）》不是法律，不具有法律約束力。由于缺乏相應(yīng)法律依據(jù)，加之羊肉消費(fèi)較少，消費(fèi)具有一定的季節(jié)性，造成許多鎮(zhèn)街還沒(méi)有設(shè)立羊只定點(diǎn)屠宰場(chǎng)，因此，羊的私屠亂宰認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

3.2 相關(guān)部門(mén)配合不力，市場(chǎng)監(jiān)管力度不夠

當(dāng)前，我國(guó)的羊只羊肉屠宰監(jiān)管，分別由農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督、工商、質(zhì)檢等多個(gè)部門(mén)進(jìn)行規(guī)范和管理。各部門(mén)沒(méi)有完善的協(xié)調(diào)組織，配合不力，遇到棘手問(wèn)題相互推諉扯皮，往往出現(xiàn)“九龍治水，無(wú)龍管水”的現(xiàn)象。另外，相當(dāng)一部分鎮(zhèn)街的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)對(duì)羊肉索證進(jìn)場(chǎng)要求也沒(méi)有豬肉產(chǎn)品嚴(yán)格，從而鑄就一些羊肉經(jīng)營(yíng)戶隨意屠宰和銷(xiāo)售。由于監(jiān)管力度不夠，一些違法分子為謀取利益甚至銷(xiāo)售注水羊肉、病害羊肉，將問(wèn)題羊肉非法出售到農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、飲食餐廳、工廠飯?zhí)玫葓?chǎng)所，嚴(yán)重人民群眾危害肉食安全。

4 監(jiān)管建議

4.1 及早出臺(tái)畜禽屠宰管理的配套法規(guī)，規(guī)范羊只屠宰管理

制定一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)羊的屠宰管理的全國(guó)性法律法規(guī)，完善羊只屠宰、檢疫、監(jiān)管等方面相關(guān)的法律法規(guī)，否則就會(huì)出現(xiàn)像本宗案件造成農(nóng)業(yè)部門(mén)想作為又無(wú)法可依的尷尬場(chǎng)面。

4.2 加強(qiáng)輿論宣傳，形成群眾參與監(jiān)督氛圍

做好輿論宣傳，提高經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者對(duì)羊肉產(chǎn)品質(zhì)量安全的認(rèn)識(shí)。規(guī)范羊肉經(jīng)營(yíng)行為，要求所有羊肉要亮證經(jīng)營(yíng)。只有提高消費(fèi)者的安全意識(shí)，才能讓路邊“走鬼”沒(méi)有市場(chǎng)，拒絕購(gòu)買(mǎi)問(wèn)題羊肉，形成社會(huì)、群眾監(jiān)督的良好氛圍。

4.3 建立定點(diǎn)羊只屠宰場(chǎng)，取締非法屠宰點(diǎn)

整合全市屠宰資源，根據(jù)實(shí)際情況，在部分鎮(zhèn)街建設(shè)專(zhuān)業(yè)羊只屠宰場(chǎng)，為定性和取締羊只私屠亂宰提供依據(jù)。專(zhuān)業(yè)羊只屠宰場(chǎng)同時(shí)理想的儲(chǔ)藏和配送設(shè)備，及時(shí)專(zhuān)業(yè)配送羊肉至各鎮(zhèn)街。堅(jiān)決取締非法羊只屠宰點(diǎn)，教育引導(dǎo)個(gè)別羊只屠宰戶轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)型為羊肉銷(xiāo)售經(jīng)營(yíng)個(gè)體戶。

4.4 加強(qiáng)部門(mén)配合，強(qiáng)化羊肉監(jiān)管

建議由市食品安全委員會(huì)牽頭，制定羊肉監(jiān)管工作方案，統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全市羊只屠宰、加工、銷(xiāo)售所有環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題的監(jiān)督管理，指定具體部門(mén)作為整治監(jiān)管執(zhí)法主體，避免部門(mén)間相互推諉扯皮。農(nóng)業(yè)、城管、食品藥品監(jiān)督、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、公安等部門(mén)協(xié)調(diào)合作，對(duì)出現(xiàn)涉及多部門(mén)管理的問(wèn)題可由鎮(zhèn)級(jí)政府組織聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)羊只屠宰售賣(mài)的監(jiān)管工作。同時(shí)，加大對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部、工廠飯?zhí)?、餐廳、羊莊等非農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)銷(xiāo)售肉品的監(jiān)督檢查力度，教育引導(dǎo)羊肉消費(fèi)單位和個(gè)人采購(gòu)檢疫合格的羊肉產(chǎn)品，取締非法銷(xiāo)售點(diǎn)，杜絕私宰羊肉、注水羊肉、病害羊肉等問(wèn)題羊肉的銷(xiāo)售，將羊肉監(jiān)管做細(xì)做實(shí)，使違法分子無(wú)利可圖、無(wú)空可鉆。

要做好羊肉監(jiān)管，就應(yīng)該制定一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)羊的屠宰管理的全國(guó)性法律法規(guī)，建設(shè)專(zhuān)業(yè)羊只屠宰場(chǎng)，做到羊肉監(jiān)管有法可依。也應(yīng)該加強(qiáng)輿論宣傳，全力提高全社會(huì)的羊肉消費(fèi)安全意識(shí)，形成全社會(huì)參與監(jiān)督的良好社會(huì)氛圍，使違法分子無(wú)利可圖。同時(shí)，各監(jiān)管職能部門(mén)也應(yīng)該協(xié)調(diào)配合、勇于擔(dān)當(dāng)，完善和落實(shí)羊肉監(jiān)督管理機(jī)制和措施，組成一張密實(shí)的監(jiān)督網(wǎng)，杜絕無(wú)證羊肉、病害羊肉、注水羊肉流入消費(fèi)市場(chǎng)。只有立法完善、部門(mén)協(xié)作和社會(huì)監(jiān)督，才能真正確保人民群眾吃上放心羊肉。

[1]盛祖勛，等.牛羊定點(diǎn)屠宰中存在一些問(wèn)題的探討[J].上海畜牧獸醫(yī)通訊.2008（5）:87-87.

[2]李娜.當(dāng)前牛羊定點(diǎn)屠宰管理工作中存在的問(wèn)題及解決措施[J].畜牧與飼料科學(xué).2014（4）:35.

10．3969/J.ISSN．1671-6027．2015．05.008