論“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”管理模式與基層善治的實(shí)現(xiàn)

吳曉華

(浙江海洋學(xué)院思政部，浙江 舟山 316000)

摘要：作為一種治理狀態(tài)，善治已經(jīng)成為各國治理國家和社會(huì)的追求目標(biāo)。所謂善治，就是良好的治理、有效的治理，它包括責(zé)任性、合作性、服務(wù)性、有效性等多個(gè)訴求。浙江省舟山市實(shí)行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的基層管理模式，在這些方面作了有益的探索和實(shí)踐，為其走向善治提供了可能。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化管理；組團(tuán)式服務(wù)；善治；基層管理模式

中圖分類號(hào):C931.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-4681(2015)01-0019-04

收稿日期：2014-10-22

基金項(xiàng)目：浙江海洋學(xué)院校級(jí)專項(xiàng)“‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)’ 理論與實(shí)踐研究”子課題“‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)’與社會(huì)管理”，編號(hào)：21125033910。

作者簡介：吳曉華(1970— )，女,江西余江人,浙江海洋學(xué)院思政部副教授，博士。研究方向：中國哲學(xué)。

Abstract：As a kind of governance status, good governance has become the goal of many countries managing the state and society. Good governance is effective governance, including demands for accountability, cooperation, service, effectiveness and so on. Basic level management mode of “grid management, group services” which is put into practice in Zhoushan city of Zhejiang province, has conducted beneficial exploration in these areas, and it has provided the possibility towards good governance.

善治，就是良好的治理、有效的治理。作為一種治理狀態(tài)，它成為了許多國家追求的目標(biāo)；作為一種理論分析框架，它被運(yùn)用于包括農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、教育等諸多領(lǐng)域的實(shí)踐中并取得顯著成效。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊福特維奇(Adrian Leftwich)認(rèn)為，善治是“一種有效率的公共服務(wù)、一種獨(dú)立的司法體制以及履行合同的法律框架；對(duì)公共資金進(jìn)行負(fù)責(zé)的管理；一個(gè)獨(dú)立的、向代議制的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的公共審計(jì)機(jī)關(guān)；所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權(quán)；多元化的制度結(jié)構(gòu)以及出版自由?！盵1]俞可平先生認(rèn)為：所謂“善治 (good governance)， 就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)?！盵2]同時(shí)他還認(rèn)為善治包含10個(gè)基本要素，即合法性、法治、透明性、責(zé)任性、民主、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔。綜合二者對(duì)善治所下的定義，善治既指治理的目標(biāo)和結(jié)果，又包含達(dá)到這一目標(biāo)和結(jié)果所必須具備的條件。因而，要實(shí)現(xiàn)善治，首先要?jiǎng)?chuàng)造條件。浙江省舟山市實(shí)行的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的基層管理模式在這方面進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。

“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，是指在社會(huì)管理領(lǐng)域里運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將一定的行政轄區(qū)分為若干個(gè)單元網(wǎng)格，在每一個(gè)網(wǎng)格設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，以便聯(lián)系居民，及時(shí)了解居民的需求，為居民提供更好的服務(wù)。比如，舟山市的基本做法是，將100到150戶家庭劃定為一個(gè)網(wǎng)格，把全市43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)劃分為2360個(gè)網(wǎng)格，每一個(gè)網(wǎng)格原則上設(shè)立一個(gè)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)干部、民警、醫(yī)生、教師等5—7人服務(wù)團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)走訪網(wǎng)格內(nèi)的居民，并采集信息、了解民情、反饋民意、排解民憂，通過整合資源，為居民提供多元而人性化的服務(wù)，做到“聽民聲、集民智、解民憂、護(hù)民利、促民生”。[3]實(shí)踐表明，“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”這一“寓管理于服務(wù)”的基層管理模式實(shí)行治理主體多元化、責(zé)任到人的服務(wù)方式等等，使舟山基層治理走向善治成為可能。

一實(shí)行治理主體多元化，推動(dòng)善治的合作性訴求的實(shí)現(xiàn)

善治的合作性是指政府與其他參與到社區(qū)治理中的多元主體通過有效合作，共同管理社會(huì)公共事務(wù)。社會(huì)公共事務(wù)很復(fù)雜，民眾存在的困難、遇到的問題、提出的訴求等往往牽涉到許多職能部門，比如環(huán)保部門、衛(wèi)生部門、醫(yī)療部門、民政部門、公安部門、司法部門、教育部門、城管等等。如果相關(guān)部門不配合、不合作，居民的困難就無法得到解決，民眾的訴求就無法得到滿足，這勢必影響居民對(duì)政府及其他部門的信任。因此，協(xié)調(diào)與合作，對(duì)于善治的實(shí)現(xiàn)是不可缺少的條件。

隨著改革開放的逐步深入、單位制的解體，作為中國社會(huì)基層基本單元的單位被社區(qū)所取代，其功能也由社區(qū)來承接。在單位制走向社區(qū)制的過程中，出現(xiàn)了許多新問題，比如，作為基層自治組織的居委會(huì)應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)。然而，在實(shí)際工作中，居委會(huì)卻要承擔(dān)上級(jí)下派的大量行政任務(wù)，甚至要同時(shí)接受多個(gè)上級(jí)部門委派的任務(wù)，這些任務(wù)、命令之間有可能存在著矛盾，使其工作缺乏自主性，導(dǎo)致其功能缺失，其地位被邊緣化，社會(huì)資源也難以得到合理的整合，正如哈貝馬斯所言：“相互矛盾的控制命令是通過行政人員而非市場參與者的目的理性行為而表現(xiàn)出來的。它們表現(xiàn)為不同的矛盾，直接威脅著系統(tǒng)整合，并從而危及社會(huì)整合。”[4]

這樣，居委會(huì)的威信、工作效率受到嚴(yán)重影響，工作難以得到居民的理解、支持和認(rèn)同。在這種情況下，居民對(duì)所在的社區(qū)很難產(chǎn)生歸屬感，這種歸屬感的缺乏使多數(shù)居民視社區(qū)的存在于無形，對(duì)于社區(qū)之事務(wù)抱著一種“事不關(guān)己、高高掛起”的態(tài)度，這不利于優(yōu)美、舒適、和諧的社區(qū)生活環(huán)境的創(chuàng)造，更不利于基層治理走向善治。

“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式實(shí)行參與治理的主體多元化，在很大程度上彌補(bǔ)了這一體制上的缺陷。在這一模式里，參與治理的主體主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)干部、民警、教師、社區(qū)醫(yī)生、信訪員、司法員等，他們直接負(fù)責(zé)走訪群眾，并將群眾的意見、問題及時(shí)反饋到上級(jí)，再由上級(jí)協(xié)調(diào)其他職能部門就問題的解決尋找對(duì)策。這樣，需要參與合作的不僅是政府與參與網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)的成員之間，政府與公民以及第三部門甚至其他組織之間也要密切配合，才能有效地解決民眾存在的問題。在這個(gè)實(shí)踐過程中，各部門之間的合作程度不斷提高，使善治的合作性訴求的實(shí)現(xiàn)成為可能。

二實(shí)行責(zé)任包干機(jī)制，推動(dòng)善治的責(zé)任性訴求的實(shí)現(xiàn)

善治社會(huì)所要求的責(zé)任性指的是參與治理的主體實(shí)施治理行為時(shí)應(yīng)秉著向治理區(qū)域的民眾負(fù)責(zé)的態(tài)度。治理主體的責(zé)任心越強(qiáng)，治理效果越好，民眾對(duì)治理者的認(rèn)同度越高，越有利于善治的實(shí)現(xiàn)。

在傳統(tǒng)的治理模式中，治理主體往往只對(duì)其上級(jí)職能部門負(fù)責(zé)，只完成上級(jí)部門下達(dá)的行政任務(wù)，而無需對(duì)其所在治理區(qū)域的民眾負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致責(zé)任性錯(cuò)位。民眾履行作為公民的應(yīng)盡義務(wù)的同時(shí)，將社會(huì)公共事務(wù)的行政管理權(quán)交給治理者，期望從對(duì)方獲得相應(yīng)的服務(wù)和權(quán)利保障，但是由于體制原因，本應(yīng)由治理者為民眾提供的服務(wù)和權(quán)利保障卻得不到兌現(xiàn)，從而使治理者所應(yīng)負(fù)的責(zé)任被規(guī)避了?！熬W(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的治理模式實(shí)行責(zé)任包干機(jī)制，它不僅要求治理者完成上級(jí)行政部門的行政任務(wù)，更把面向民眾、對(duì)民眾負(fù)責(zé)作為工作核心。在這一治理模式中，要求每個(gè)網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)的隊(duì)員對(duì)于本網(wǎng)格內(nèi)的居民實(shí)行“包管理、包服務(wù)、包教育、包提高”，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提高包干的技術(shù)含量。責(zé)任包干機(jī)制所要求的“四包”對(duì)于網(wǎng)格服務(wù)隊(duì)員來說落實(shí)起來存在很大難度，比如“包提高”，它涉及民眾的心理、情感、能力、水平等諸多因素，而且評(píng)價(jià)民眾是否得到提高的指標(biāo)難以確定，因此這樣的要求往往容易成為空談。盡管如此，但是它客觀上實(shí)現(xiàn)了一個(gè)根本轉(zhuǎn)向，即將傳統(tǒng)上對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的理念轉(zhuǎn)向?qū)Ψ?wù)對(duì)象負(fù)責(zé)的理念，這一根本轉(zhuǎn)向使善治的責(zé)任性訴求的實(shí)現(xiàn)成為可能。

三實(shí)行服務(wù)方式多元化，推動(dòng)善治的服務(wù)性訴求的實(shí)現(xiàn)

善治社會(huì)所要求的服務(wù)性指的是，治理主體要為社會(huì)民眾提供包括公共設(shè)施、公務(wù)衛(wèi)生、公共安全等在內(nèi)的公共物品和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在傳統(tǒng)的治理模式中，治理主體在官尊民卑等級(jí)觀念的土壤中滋生出了官本位、權(quán)力本位的行政理念，并控制著公共資源和公共物品，在實(shí)際上成為了社會(huì)的主人，而不是人民的公仆。隨著公民社會(huì)的發(fā)展，人們的權(quán)力意識(shí)、民主意識(shí)逐漸增強(qiáng)，這一變化客觀上要求治理者轉(zhuǎn)變觀念、改變角色意識(shí)，從居高臨下的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榕c民眾平等、為公眾提供有效公共服務(wù)的服務(wù)者，充分有效地整合社會(huì)公共物品和公共資源，促進(jìn)社會(huì)公共文化、公共教育的發(fā)展，從而進(jìn)一步促進(jìn)公民整體素質(zhì)的提高。之所以如此，因?yàn)槿嗣袷菄业闹魅?，是社?huì)物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的創(chuàng)造者，是促進(jìn)社會(huì)和諧與發(fā)展的主體力量。托克維爾(Charles Alexisde Tbcqueville)在評(píng)價(jià)美國人民的貢獻(xiàn)時(shí)說，“人民之對(duì)美國政界的統(tǒng)治，猶如上帝之統(tǒng)治宇宙。人民是一切事務(wù)的原因和結(jié)果，凡事皆出自人民，并用于人民?！盵5]因而，治理者從民眾那兒接受了管理社會(huì)事務(wù)的委托，并成為公共權(quán)力的代理人，就應(yīng)該為民眾提供他們所需要的服務(wù)，包括他們個(gè)體各方面的成長和提高，正如萊昂·狄驥(Leon Duguit)說：“政府必須從事那些對(duì)于促進(jìn)個(gè)人在體能、智能和精神方面的福利，以及國家的物質(zhì)繁榮所必須的事務(wù)?！盵6]就像羅納德·德沃金(Ronald M.Dworkin)所說的那樣：“政府必須關(guān)懷它所治理的人民……也必須尊重他們……政府必須不僅關(guān)懷和尊重人民，而且要平等地關(guān)懷和尊重人民。”[7]

舟山市“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”在轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念、提供多元化服務(wù)方面走出了一條具有個(gè)性化的道路。首先，“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”設(shè)有專用的信息管理系統(tǒng)。這一系統(tǒng)包括基礎(chǔ)信息、民情日志、工作交流、服務(wù)辦事、短信互動(dòng)等，群眾有什么要求可以即時(shí)通過電話、短信、網(wǎng)上呼叫中心或通過管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)的隊(duì)員上門走訪收集后輸入信息系統(tǒng)，系統(tǒng)自動(dòng)將收集到的相關(guān)信息按內(nèi)容分類、流轉(zhuǎn)程序傳送至各級(jí)、各職能部門，在可能的情況下限時(shí)辦結(jié)；其次，設(shè)置了10639393短信平臺(tái)。該平臺(tái)有兩個(gè)主要功能，一是，居民可以經(jīng)由該平臺(tái)將自己的訴求通過信息發(fā)送至網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)；二是，網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)可以經(jīng)由該平臺(tái)向居民發(fā)送就業(yè)服務(wù)、天氣預(yù)警、社區(qū)活動(dòng)等服務(wù)信息；再次，要求每個(gè)網(wǎng)格服務(wù)隊(duì)員撰寫民情日志，將居民的訴求、問題的處理方式以及處理結(jié)果如實(shí)反映出來；最后，建立民情研判機(jī)制。為了更好地服務(wù)于民眾，該機(jī)制要求定期地召開由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)工作人員、網(wǎng)格隊(duì)員、相關(guān)職能部門代表與群眾代表等參加的民情分析會(huì)，就當(dāng)?shù)孛癖娖毡榇嬖诤完P(guān)注的熱點(diǎn)問題進(jìn)行分析，在可能的條件下，盡可能現(xiàn)場解決，不能現(xiàn)場解決的，由各級(jí)有關(guān)部門逐級(jí)分析研判，最終給予解決或答復(fù)。

“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的主要職能是服務(wù)民生，也就是通過提供多元化、全天候的服務(wù)為民眾解決實(shí)際問題，為走向善治奠定良好的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

四注重高效的公共服務(wù)，推動(dòng)善治的有效性訴求的實(shí)現(xiàn)

善治所要求的有效性指的是治理者對(duì)所轄區(qū)域?qū)嵤└咝实闹卫?。在傳統(tǒng)的治理模式中，官僚主義、權(quán)力本位的觀念在社會(huì)公共事務(wù)管理中占據(jù)主導(dǎo)地位，行政部門機(jī)構(gòu)林立、權(quán)責(zé)不明、人浮于事，程序繁冗、批文拖沓、辦事拖拉，遇事推三阻四、互相推諉，上情難以下達(dá)，下情難以上傳，管理效率極為低下?！熬W(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”為提高管理效率，建立了責(zé)任包干機(jī)制、民意表達(dá)機(jī)制、信息共享機(jī)制和分層解決機(jī)制等。責(zé)任包干機(jī)制要求將責(zé)任落實(shí)到具體的負(fù)責(zé)人身上，在制度上避免了權(quán)責(zé)不明、互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生，客觀上也提高了辦事效率。民意表達(dá)機(jī)制為民眾表達(dá)自己的訴求提供保障，民意表達(dá)的渠道很多，譬如可以通過服務(wù)團(tuán)隊(duì)隊(duì)員入戶走訪反映情況、通過發(fā)送短信到短信平臺(tái)表達(dá)意愿、也可以通過QQ群提出問題等等，使管理部門能夠及時(shí)掌握民情、了解民意，使民眾的困難和問題得到及時(shí)有效的解決提供了可能性。信息共享機(jī)制的建立有利于管理成本的降低、有利于管理效率的提高。分層解決機(jī)制主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)為中心針對(duì)民生問題的處理機(jī)制，具體分為：單元網(wǎng)格的服務(wù)團(tuán)隊(duì)、網(wǎng)格片組(社區(qū))相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的相對(duì)應(yīng)科室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)相關(guān)職能部門、縣區(qū)級(jí)和地市級(jí)，每層都設(shè)立相應(yīng)的問題處理機(jī)制。對(duì)于民眾問題，如果網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)能夠及時(shí)處理解決的，則即時(shí)解決，即時(shí)解決有困難的，則由負(fù)責(zé)人向網(wǎng)格片組(社區(qū))相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的相對(duì)應(yīng)科室匯報(bào)并落實(shí)解決，仍無法解決的，則視問題性質(zhì)、困難程度向縣區(qū)級(jí)或地市級(jí)相關(guān)部門申請予以妥善解決。這一分層解決機(jī)制極大地提高了管理效率，這已經(jīng)在舟山市的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的實(shí)踐中得到證明。這些成功經(jīng)驗(yàn)為走向善治邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

由上述四個(gè)方面可以看出，舟山市所實(shí)行的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的基層管理模式為未來走向善治積累了很好的經(jīng)驗(yàn)，也取得了很大成效，但是仍然存在諸多不利于走向善治的問題。比如治理理念仍然是自上而下，居民的參與意識(shí)薄弱，沒有真正調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的資源，尤其是沒有充分發(fā)揮其他社會(huì)組織和團(tuán)體的作用。這些問題的存在使舟山市的基層管理走向善治依舊任重道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]Adrian Leftwich.Governance: Democracy and development in the third world[J]. Third World Quarterly，1993.(3).

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[3]張兵.“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”——新時(shí)期基層治理的舟山模式[M].北京：黨建讀物出版社,2011.

[4]尤爾根·哈貝馬斯.合法化危機(jī)[M].劉北成,曹衛(wèi)東,譯.上海：上海人民出版社,2000.

[5]托克維爾.論美國的民主(上)[M].董果良,譯.北京：商務(wù)印書館,1988.

[6]萊昂·狄驥.公法的變遷[M].鄭戈,譯.沈陽：春風(fēng)文藝出版社,1999.

[7]Dworkin R.Taking rights seriously[M]. Cambridge ：Harvard University Press, 1978.

On the Realization of Basic Level Management Mode of “Grid Management,

Group Services” Towards Good Governance

WU Xiaohua

(Ideological and Political Department, Zhejiang Ocean University, Zhoushan Zhejiang 316000, China)

Key Words：grid management;group services; good governance; basic management mode

(責(zé)任編校：陳婷)