姜莉

云南師范大學(xué) 云南昆明 650500

我國問責(zé)官員復(fù)出程序機(jī)制探析

姜莉①

云南師范大學(xué) 云南昆明 650500

官員復(fù)出是我國官員問責(zé)制的一個重要環(huán)節(jié)，它不僅體現(xiàn)了問責(zé)制度的完整性，更在很大程度上影響著問責(zé)制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，同時還關(guān)系到政府的公信力。對官員復(fù)出持審慎態(tài)度顯得尤為重要。嚴(yán)格規(guī)范官員復(fù)出的程序有利于防止問責(zé)制的異化，純潔干部隊伍及構(gòu)建陽光政府。我國官員復(fù)出程序機(jī)制的構(gòu)建要以法律為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮公眾參與的作用。

官員復(fù)出；程序機(jī)制；公眾參與

一、規(guī)范問責(zé)官員復(fù)出的意義

維護(hù)官員問責(zé)制尊嚴(yán)。官員復(fù)出程序規(guī)范性的提高能夠保障復(fù)出機(jī)制的完善和問責(zé)制的嚴(yán)肅性。若復(fù)出程序模糊會使問責(zé)官員復(fù)出參差不齊，易使一些官員未經(jīng)處罰和考察而直接復(fù)出，問責(zé)機(jī)制成為擺設(shè)問責(zé)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。然而，問責(zé)制并非可有可無，尤其是非典事件以來，我國問責(zé)制作用變大，并日益受到人們關(guān)注，成為官員權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)的重要體現(xiàn)。規(guī)范官員復(fù)出程序能保證官員問責(zé)制的完整性和威懾力。

避免徇私枉法。官員復(fù)出程序的規(guī)范性是防止官員復(fù)出機(jī)制外溢效應(yīng)的重要保障，主要表現(xiàn)在問責(zé)制形同擺設(shè)；責(zé)任轉(zhuǎn)移；將復(fù)出視為必然；犯錯警惕性降低等，權(quán)力的濫用難以控制，公共權(quán)力將異化。而規(guī)范官員復(fù)出的程序可提升官員復(fù)出光亮度，避免暗箱操作發(fā)生，減少權(quán)責(zé)交易、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁事后補償?shù)目赡苄浴?/p>

留住有才之士。首先是節(jié)約人事成本。以規(guī)范的程序保住曾因失誤而被問責(zé)的官員，給他們將功補過的機(jī)會，還降低培養(yǎng)新干部的成本。若一律不允許官員復(fù)出而重新培養(yǎng)機(jī)會成本巨大。其次是能降低用人不當(dāng)風(fēng)險。規(guī)范復(fù)出程序能降低了某些官員魚目混珠僥幸心理的生成和滋長。再次是保障行政效率。規(guī)范官員復(fù)出程序使各部門能根據(jù)既定時間和規(guī)范做好工作安排，而復(fù)出官員能很快上手，避免交接，提高行政效率。

二、我國官員復(fù)出程序存在的問題

第一，復(fù)出時間雜亂無章。復(fù)出時間相當(dāng)于對問責(zé)官員的考察期，學(xué)者對我國30名問責(zé)復(fù)出官員的研究表明：問責(zé)官員復(fù)出時間“1-6個月”的占43.4%，復(fù)出時間“1-12個月”的占86.8%，復(fù)出時間為1年以上的僅占6.6%。②可見，問責(zé)官員的復(fù)出時間集中在一年以內(nèi)。此外，官員復(fù)出的時間未能完全與被問責(zé)原因及所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任來做區(qū)分，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)范，容易讓某些有關(guān)系的問責(zé)官員鉆空子，縮短自身問責(zé)考察的時間。

第二，復(fù)出官員職位安排考慮欠妥。[1]（p123）問責(zé)官員正常通過考察期后，其復(fù)出職位應(yīng)是降級或與原崗位平級（包括官復(fù)原職），我國卻出現(xiàn)了升級（多表現(xiàn)為異地升職）的怪象，科學(xué)性欠妥。問責(zé)官員復(fù)出升職使問責(zé)制的嚴(yán)肅性、公信度大打折扣，還給公務(wù)員隊伍提供不良的示范效應(yīng)，助長官員為所欲為、不負(fù)責(zé)任之政治作風(fēng)的蔓延和對國家干部的侵蝕。

第三，民眾參與被人為忽略。在一個法治化的國家，公民參與在問責(zé)官員復(fù)出程序中是一個必經(jīng)階段，這有利于保證政府權(quán)力在陽光下運行，充分保護(hù)和體現(xiàn)公民的知情權(quán)、參與權(quán)。然而，很多問責(zé)官員的復(fù)出卻省略這一階段，可見，官員復(fù)出信息的排他性在一定程度上表明部分官員復(fù)出的“見不得光”。

第四，監(jiān)督程度松弛無度。對問責(zé)官員的監(jiān)督是官員復(fù)出程序的重要組成部分，要做好監(jiān)督工作，需要對監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)都嚴(yán)加把關(guān)，如有松弛將缺乏說服力。就目前而言，首先，我國對問責(zé)官員的監(jiān)督力度無論是事前、事中還是時候都較為薄弱，事后監(jiān)督表現(xiàn)幾乎可以說是無人問津。與標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督強(qiáng)度相對比顯得尤為遜色（圖1）。其次，從監(jiān)督主體看，內(nèi)部監(jiān)督程度很難考證，但對問責(zé)官員復(fù)出的外部監(jiān)督卻著實不足。部分官員復(fù)出悄無聲息，不敢接受社會輿論的檢驗，而公民的投票表決就更是稀有了，甚至連象征性的聽證會也沒有。從公眾角度看，多是事發(fā)時充滿熱情圍觀，未進(jìn)行深入思考，慢慢便沒了興致，且對問責(zé)官員復(fù)出情況關(guān)注的公民也較少。一方面是由于政府對官員復(fù)出的信息壟斷，處于某種利益的考慮而未完全公之于眾，公民跟蹤監(jiān)督難度大，另一方面則表明我國公民的參與意識不夠高，政治敏銳性低，政治參與熱情韌度不夠，容易冷卻。

圖1

圖2 [3](p9)

三、問責(zé)官員復(fù)出程序模型探究

官員復(fù)出在一定程度上具有其科學(xué)性和現(xiàn)實性，復(fù)出程序的規(guī)范有利于整頓官僚隊伍，提高行政水平。基于問責(zé)官員復(fù)出程序的重要性及當(dāng)前存在的諸多缺陷，建立規(guī)范的官員復(fù)出程序乃我國政治發(fā)展及行政管理應(yīng)然之需，本文據(jù)此擬設(shè)計此模型（圖2）。

1.關(guān)于問責(zé)考察期的說明。我國《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六十二條規(guī)定: 引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可按有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！蛾P(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第十條：引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。對引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，可根據(jù)工作需要及本人一貫表現(xiàn)特長等，由黨委（黨組）政府按干部管理權(quán)限酌情安排崗位或相應(yīng)工作任務(wù)。因此，被問責(zé)官員的問責(zé)考察期須在一年以上。此外，在問責(zé)考察期被問責(zé)官員只能從事非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，責(zé)任劃分明確，績效易于量化考察，待遇與其間所從事的工作相匹配。

2.復(fù)出啟動釋義。復(fù)出啟動是指問責(zé)官員復(fù)出的提議，復(fù)出啟動的主體只應(yīng)當(dāng)是問責(zé)官員本身，因為由公民提議是不現(xiàn)實的，對于復(fù)出官員在考察期的表現(xiàn)，公眾很難做到全面的了解，除非是有特別重大的貢獻(xiàn)的，否則公民一般不會對官員復(fù)出做積極的提議。

3.組織評估。復(fù)出官員提出的復(fù)出申請需要由專門的部門進(jìn)行評估，而這個部門應(yīng)當(dāng)是臨時性生成的，這樣既可保證評估的客觀性，也可節(jié)約因重建部門而需的花銷。評估人員應(yīng)包括對待復(fù)出官員進(jìn)行問責(zé)的機(jī)構(gòu)成員、待復(fù)出官員在問責(zé)考察期所處部門成員以及黨委、紀(jì)委、人事部門及監(jiān)察委員會成員組成，以保證問責(zé)官員復(fù)出的嚴(yán)肅性。[3]（p9）若評估未通過，則允許問責(zé)官員在半年后再次申請復(fù)出，申請累計不得超過十次（即五年），十次申請后皆不能通過者，即可清退出政治舞臺。評估通過者即可進(jìn)入聽證環(huán)節(jié)。

4.聽證會議。通過評估部門評估的問責(zé)官員需進(jìn)入聽證議程，在聽證會上，相關(guān)人員應(yīng)向與會者詳細(xì)介紹問責(zé)官員的情況，包括問責(zé)原因、曾任職務(wù)、現(xiàn)任職務(wù)、考察期間表現(xiàn)及復(fù)出原因等，通過聽證會議并經(jīng)公示無異議后問責(zé)官員方可進(jìn)入復(fù)出試用期。而未通過者則可在半年后提出進(jìn)入復(fù)出試用期的申請，直接進(jìn)入聽證會階段，連續(xù)十次未通過者，強(qiáng)行終結(jié)其政治生命。

5.復(fù)出試用期。問責(zé)官員的試用期為期兩年，本文認(rèn)為兩年的時間

已可以充分考驗問責(zé)官員的表現(xiàn)了。試用期間任職崗位應(yīng)根據(jù)問責(zé)官員被問責(zé)的原因、責(zé)任大小、問責(zé)結(jié)果（如引咎辭職與免職的要有明確的區(qū)分和規(guī)定）及實際需要而定，級別一般與原級別相一致（包括原崗位）或是降級任職，嚴(yán)禁升級或變相升級的情況發(fā)生。試用期期間所享受工資待遇應(yīng)與正式復(fù)出期工資待遇有所不同，這樣可以很好地加以區(qū)分，并在物質(zhì)上激勵問責(zé)官員的正向行為。此外，在試用期間需要接受上下級的監(jiān)督，媒體及公眾也可參與監(jiān)督。

6.正式復(fù)出階段。問責(zé)官員在復(fù)出試用期滿后可向相關(guān)部門提出申請直接召開聽證會，聽證會通過并經(jīng)公示無異議后即可復(fù)出。若未通過聽證會者，可在一年后繼續(xù)提出申請召開聽證會，試用期滿5年后仍未正式復(fù)出的官員將終止復(fù)出，并返回問責(zé)考察期所在職務(wù)。

四、問責(zé)官員復(fù)出程序運行之重難點

（一）評估標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性

組織評估是問責(zé)官員復(fù)出的必經(jīng)階段，評估標(biāo)準(zhǔn)不僅要有權(quán)威性、唯一性、科學(xué)性、可行性，還要能夠量化處理。其間包括的內(nèi)容應(yīng)能夠反映被評估者的政治道德、政治責(zé)任感以及政治績效等等，必要的時候還可以加入一些心理測量來作參考條件。評估標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性是指標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)官方認(rèn)可，且評估過程和內(nèi)容須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。評估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性指標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有較高效度和信度。評估標(biāo)準(zhǔn)的可行性即可操作性，是指標(biāo)準(zhǔn)的操作難度不宜過大，使人們易于接受。而評估結(jié)果的量化處理比較復(fù)雜，若能達(dá)到則將大大降低評估工作的難度，且易于得出令人信服的結(jié)果。

（二）社會監(jiān)督的持續(xù)性

官員復(fù)出整個程序中的每一階段都需要有社會監(jiān)督的參與，這才更加能夠體現(xiàn)民主政治的發(fā)展，使得官員復(fù)出具有透明性。然而，社會監(jiān)督要有持續(xù)性，必須要有開放的環(huán)境和渠道，還要求公民要有較高的政治參與覺悟，否者，官員復(fù)出的后半階段會因社會監(jiān)督的缺失而遜色。官員正式復(fù)出后，社會監(jiān)督應(yīng)做一些必要的后續(xù)報道，做到首尾呼應(yīng)，有頭有尾。

（三）聽證會議的真實性

聽證會不僅要充分體現(xiàn)公平性，使問責(zé)官員方能夠有答辯的機(jī)會，還要具有開放性，允許公眾及新聞媒體參與，力爭能夠代表大多數(shù)人的利益訴求，使官員復(fù)出的問題得到解決。但由于受傳統(tǒng)官本位政治思想及某些利益相關(guān)性的制約容易出現(xiàn)官官相護(hù)，加上人們?nèi)罕妼賳T復(fù)出態(tài)度漠然，我國很多聽證會議的召開出現(xiàn)“走過場”的現(xiàn)狀，眼看是符合了相關(guān)程序，可實然與應(yīng)然卻相差甚遠(yuǎn)。因此,普及聽證知識，培養(yǎng)和提高參與意識十分迫切。

（四）復(fù)出崗位安排的合理性

問責(zé)官員復(fù)出后的崗位安排尚無易于操作的標(biāo)準(zhǔn)，難得出統(tǒng)一定論，這使官員在復(fù)出試用期及正式復(fù)出后的崗位安排混亂。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第二十九條：對引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，根據(jù)辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排。這一規(guī)定使人為性擁有空間，很難體現(xiàn)出公平公正的理念。

介于此，已有學(xué)者提出根據(jù)責(zé)任大小、問責(zé)原因等對問責(zé)官員進(jìn)行分類管理。[4]（p13）本文也認(rèn)為有必要依次劃分來決定官員復(fù)出后的級別及在復(fù)出過程中的嚴(yán)格程度，如引咎辭職者可以省略兩年的復(fù)出試用期而直接進(jìn)入正式復(fù)出階段。但是，具體該如何實施，還有待進(jìn)一步的探索。

[1]梁棟,鄭曙村.當(dāng)前我國官員問責(zé)復(fù)出機(jī)制的失范與完善[J].當(dāng)代世界與社會主義(雙月刊),2010(1).

[2]周燕軍,束順民.問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的設(shè)計原則及模型構(gòu)建[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2010(5).

[3]劉美萍.論問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的構(gòu)建——兼談《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》[J].成都行政學(xué)院學(xué)報,2010(2).

[4]胡春艷，李貴.30個官員問責(zé)與復(fù)出典型事例分析.行政管理與改革，2012(5)，第38頁.

①姜莉（1990-），女，昆明，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院行政管理碩士研究生。