苗 楊許英明徐淑華

（①③北京大學政府管理學院 ②商務部研究院 北京 100710）

論政府和市場在社區(qū)公共服務建設(shè)中的作用

苗 楊①許英明②徐淑華③

（①③北京大學政府管理學院 ②商務部研究院 北京 100710）

社區(qū)公共服務建設(shè)是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，完善、提升社區(qū)公共服務建設(shè)需要充分發(fā)揮政府和市場的雙重作用和合力，既不能越位，也不能錯位，更不能缺位。研究基于社區(qū)公共服務建設(shè)和全面深化改革的時代背景，從政府和市場的角色定位、服務體系構(gòu)建和實踐探索三個維度，分析探討政府和市場在社區(qū)公共服務建設(shè)中的作用，并提出分類構(gòu)建、分別提供、及時全面響應等發(fā)揮政府和市場作用的具體路徑。

社區(qū)公共服務；邊界界定；分類構(gòu)建；分類提供

黨的十八大報告明確提出：“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起“決定性”作用。這是我黨在重要文件中首次明確，市場將在資源配置中起“決定性”作用。推進社區(qū)公共服務建設(shè)的核心在于改革，改革的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮政府和市場的共同作用。

一、邊界界定：社區(qū)公共服務建設(shè)中政府和市場的角色定位

社區(qū)是現(xiàn)代社會的基本單元，是社會成員獲得公共服務的重要場所。社區(qū)公共服務建設(shè)是社會建設(shè)的重要基礎(chǔ)和主要任務之一，對于加強社會管理、提升城市管理水平發(fā)揮著舉足輕重的作用。

社區(qū)公共服務既包括公共產(chǎn)品，又包括準公共產(chǎn)品。社區(qū)公共服務包括社區(qū)基本公共服務和非基本公共服務兩種類型。社區(qū)基本公共服務是具有公共性、基礎(chǔ)性和均等性的公共產(chǎn)品，所以，政府應是社區(qū)基本公共服務的主要供給者，財政投入是社區(qū)基本公共服務最主要的資金來源。一些社區(qū)

非基本公共服務非公共產(chǎn)品的性質(zhì)，其供給既要發(fā)揮政府的引導作用，又需要利用市場機制，實行市場化運作，由市場根據(jù)居民需求來提供。

社區(qū)居民的公共服務需求決定了社區(qū)公共服務的供給類型、供給內(nèi)容和供給方式。提升社區(qū)公共服務能力，需要在明確社區(qū)居民服務需求的基礎(chǔ)上，建立以政府為主導、以市場為基礎(chǔ)的多元化協(xié)同發(fā)展的社區(qū)公共服務供給格局。

一是明確社區(qū)居民服務需求。根據(jù)社區(qū)居民的三重角色（社會角色、社區(qū)角色、個體角色），將社區(qū)居民服務需求劃分為社會性公共服務需求、社區(qū)性共同性服務需求和家庭個人的個性化服務需求。根據(jù)社區(qū)居民服務需求的屬性和特點，把社區(qū)服務劃分為三大類型：以“社會共識”確定基本公共服務類型；以“社區(qū)共識”確定非基本公共服務類型；以“個人偏好”確定非公共服務類型。

二是建立社區(qū)公共服務供給“二元結(jié)構(gòu)”體系。社區(qū)居民服務需求分為社區(qū)基本公共服務類、社區(qū)非基本公共服務類和社區(qū)非公共服務類三大類型，根據(jù)不同的社區(qū)居民需求類型，明確社區(qū)服務責任主體。其中，社區(qū)公共服務包括由政府主導的社區(qū)基本公共服務和由社區(qū)自主提供的社區(qū)非基本公共服務兩類，由此構(gòu)成了社區(qū)公共服務的“二元結(jié)構(gòu)”體系。

二、社區(qū)公共服務體系構(gòu)建：分類構(gòu)建、分別提供、及時響應

社區(qū)公共服務是社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容，屬于社會建設(shè)和發(fā)展范疇，其實質(zhì)是社區(qū)層面上的公共服務供給問題，涉及到政府、社區(qū)、社會、市場和居民之間的關(guān)系以及社區(qū)定位、社區(qū)公共服務屬性、社區(qū)公共服務供給體制機制等理論和實踐問題。在目前社區(qū)公共服務普遍短缺的情況下，只有正確處理好政府、社區(qū)、社會、市場和市民之間的關(guān)系，明確社區(qū)定位和社區(qū)公共服務屬性，創(chuàng)新社區(qū)公共服務體制機制，才能調(diào)動各方面力量參與社區(qū)公共服務建設(shè)的積極性，從而提高社區(qū)公共服務的有效供給。

一是分類構(gòu)建。將整個社區(qū)公共服務體系劃分為基本公共服務和非基本公共服務兩大類型，將所有社區(qū)公共服務項目分別歸入這兩大類型中來，形成基本公共服務項目和非基本公共服務項目兩大序列。除此之外，社區(qū)服務中還包括社區(qū)非公共服務。與此相對應，居民對社區(qū)服務的需求也分為社區(qū)基本公共服務需求、社區(qū)非基本公共服務需求和社區(qū)非公共服務需求，以基本公共服務項目滿足居民的基本公共服務需求，以非基本公共服務項目滿足居民的非基本公共服務需求，以非公共服務項目滿足居民的個性化非公共服務需求，以達到最大限度滿足居民日益增長的物質(zhì)文化需求的目標。

二是分類提供。根據(jù)“分類構(gòu)建、分別提供”原則，對社區(qū)基本公共服務項目采取規(guī)范化、標準化建設(shè)模式，實現(xiàn)均等化提供；對社區(qū)非基本公共服務項目則應充分發(fā)揮社區(qū)自治功能，由社區(qū)根據(jù)居民需求自主提供；對社區(qū)非公共服務采取市場化改革模式，實行差異化提供。

三是明確責任主體。將提供社區(qū)基本公共服務的責任主體明確落實在政府身上，由政府直接提供或間接提供（即通過購買基本公共服務方式或其他符合有關(guān)規(guī)定的方式來提供），將提供社區(qū)非基本公共服務的責任主體明確落實在居民個人身上，實行市場化運作，政府發(fā)揮引導作用，由市場根據(jù)居民需求來提供。

四是分類評估，分別問責。構(gòu)建社區(qū)公共服務績效評估“二元體系”，對社區(qū)基本公共服務和非基本公共服務分別設(shè)計不同的績效評估指標體系，分別進行評估。以居民對社區(qū)基本公共服務和社區(qū)非基本公共服務的滿意度評價為基礎(chǔ)，在統(tǒng)一框架下構(gòu)建社區(qū)公共服務問責制和監(jiān)管體系，且公共服務問責制和監(jiān)管體系要覆蓋公共服務提供和供給的全過程。

五是及時響應。社區(qū)規(guī)范化和標準化建設(shè)是一個持續(xù)發(fā)展、不斷改進提升的過程，需要通過智慧社區(qū)等建設(shè)對已經(jīng)建立的社區(qū)居民需求回應機制進行充實和提升，以更高標準、更高要求構(gòu)建全方位、智慧型社區(qū)居民需求——回應機制，利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、信息智能終端等新一代信息技術(shù)，不斷創(chuàng)新社區(qū)服務方式。同時繼續(xù)發(fā)揮

傳統(tǒng)社區(qū)服務方式的積極作用，通過全面提升社區(qū)公共服務規(guī)范化和標準化建設(shè)水平，實現(xiàn)對社區(qū)居民服務需求的全方位回應和各類社區(qū)服務的智能化提供，逐步形成全方位、智慧型社區(qū)居民服務新格局。通過準確把握信息化條件下社區(qū)服務發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律構(gòu)建的全方位、智慧型社區(qū)居民服務需求——響應機制基本框架，可以進一步推進社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、政府服務協(xié)同化、社區(qū)管理智能化、公共服務網(wǎng)絡化、居民生活便利化、社區(qū)服務集成化。

三、實踐探索：北京市推進社區(qū)公共服務建設(shè)的主要做法

北京市是我國較早開展社區(qū)服務的城市之一，在社區(qū)建設(shè)和公共服務方面一直走在全國前列。改革開放三十多年來，北京市在探索社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務過程中不斷改革創(chuàng)新，取得了顯著成效，形成了符合時代發(fā)展要求、具有中國特色和首都特色的社區(qū)公共服務建設(shè)模式。近年來，北京市圍繞改善民生、構(gòu)建和諧、創(chuàng)新體制，基于北京社區(qū)公共服務供給和需求特點（供給方面：內(nèi)容豐富但不同項目之間差距較大；需求方面：居民對社區(qū)公共服務需求“大同小異”），在更寬視野、更高層次上推進和提升社會公共建設(shè)質(zhì)量和水平，在社區(qū)公共建設(shè)方面取得了明顯成效，為推動全國社區(qū)公共服務建設(shè)發(fā)揮了重要的示范作用。

（一）社區(qū)公共服務建設(shè)已成為北京建設(shè)世界城市的重要內(nèi)容。北京奧運會的成功申辦和舉辦，極大地提升了北京市的現(xiàn)代化國際大都市城市形象，人文北京、科技北京、綠色北京的“新北京”展現(xiàn)在世人面前。在新的歷史起點上推進首都發(fā)展，加強首都社會建設(shè)是必然選擇，也是必然要求。北京建設(shè)世界城市對政府和市民提出了更高要求，對城市公共管理和公共服務提出了更高要求。新的社會歷史條件，賦予了北京市社區(qū)公共服務建設(shè)研究更加豐富的意義和內(nèi)涵。社區(qū)公共服務作為政府公共服務的重要組成部分，已成為北京建設(shè)世界城市的重要內(nèi)容和重要著力點，也是北京建設(shè)世界城市的重要標志。

（二）成立市級社會工作領(lǐng)導機構(gòu)和小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市社會建設(shè)工作。2007年12月，北京市在全國率先成立市委社會工委、市社會辦，作為市級社會建設(shè)工作機構(gòu)，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市社會建設(shè)工作。2008年9月，在成功舉辦奧運會之際，市委、市政府成立由主要領(lǐng)導同志牽頭，市委、市政府38個部門為成員單位的“北京市社會建設(shè)工作領(lǐng)導小組”，加強對全市社會建設(shè)工作的組織領(lǐng)導。此后，這項工作繼續(xù)向區(qū)縣層面推進和深化，形成了市區(qū)（縣）統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互配合的工作機制。同時，北京市面向社區(qū)、社會組織和新經(jīng)濟組織建立了社會建設(shè)信息直報點，為加強工作平臺和工作網(wǎng)絡建設(shè)提供了組織保障。

（三）持續(xù)推動社會建設(shè)和社區(qū)公共服務改革創(chuàng)新。從2009年起，北京市按照“一分、三定、兩目標”[1]的總體思路，通過試點和推廣，不斷加強社區(qū)規(guī)范化建設(shè)。2010年8月，北京市發(fā)布《北京市社區(qū)基本公共服務指導目錄（試行）》，為社區(qū)居民享受政府基本公共服務提供了“基本菜單”，進一步充實了社區(qū)公共服務的實質(zhì)內(nèi)容[2]。2011年6月，中共北京市委在《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理全面推進社會建設(shè)的意見》中，提出了今后五年的發(fā)展目標和工作格局，建立現(xiàn)代社區(qū)治理機構(gòu)和新型社區(qū)服務管理體系。同年8月，北京市提出2012年度社區(qū)建設(shè)工作的要點是深入貫徹《關(guān)于全面加強城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，全市社區(qū)建設(shè)工作要以建設(shè)干凈、規(guī)范、服務、安全、健康、文化“六型社區(qū)”為重點，加強城鄉(xiāng)一體化社區(qū)建設(shè)，全面推進城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)。2013年北京市社會建設(shè)工作要點是：以保障和改善民生為重點，以社會體制改革為動力，以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社會服務管理創(chuàng)新為著力點，以網(wǎng)格化社會服務管理體系建設(shè)為突破口，以社會服務管理精細化為落腳點，進一步推動社會服務管理創(chuàng)新。

（四）探索符合區(qū)情、具有時代特征的社會服務管理模式。北京市東城區(qū)的“網(wǎng)格化社會服務與管理模式”和西城區(qū)“全響應社會服務管理模式”，是北京市在探索社區(qū)公共服務建設(shè)道路的積極而有

益的探索，引起了社會廣泛的關(guān)注和認同。北京市東城區(qū)“網(wǎng)格化社會服務管理模式”是根據(jù)屬地管理、地理布局等原則，將管轄地域劃分成若干網(wǎng)格狀的單元，由專門網(wǎng)格工作人員對社區(qū)實施24小時動態(tài)、全方位管理，把服務民生、排憂解難落到實處，實現(xiàn)社會管理和服務的精細化?！叭憫鐣展芾砟Ｊ健笔俏鞒菂^(qū)在社會管理網(wǎng)格化的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域特點創(chuàng)建的社會服務管理新模式。其實質(zhì)是對公眾服務需求全面感知、快速傳達、積極響應，目標是通過信息化手段，實現(xiàn)社會服務管理的全覆蓋、全感知、全時空、全參與、全聯(lián)動，形成“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，提升社會服務管理能力和水平。

（五）充分發(fā)揮社區(qū)組織和市場的力量，促進社區(qū)公共服務管理創(chuàng)新。近年來，北京市鼓勵發(fā)揮社區(qū)自治的功能，實現(xiàn)政府行政功能與社區(qū)自治功能優(yōu)勢互補。同時，開展政府向社會組織購買服務，支持社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，大力推進社區(qū)公共服務民營化，形成了具有一定地方特色的社區(qū)公共服務民營化模式。從2010年起，北京市政府將向社會組織購買公共服務納入制度軌道，由財政通過社會建設(shè)專項資金撥款，向社會征集年度政府購買社會公共服務項目，并發(fā)布政府購買社會組織服務項目指南，鼓勵符合條件的社會組織申報項目。

四、意義和啟示

北京市進行社區(qū)公共服務建設(shè)探索，是社區(qū)公共服務建設(shè)理念創(chuàng)新、管理體制創(chuàng)新、治理模式創(chuàng)新和服務方式創(chuàng)新的結(jié)果。它所呈現(xiàn)的系統(tǒng)化的體制構(gòu)建、規(guī)范化的治理方式、網(wǎng)格化的服務管理、協(xié)同化的運行保障和法制化的發(fā)展環(huán)境等特點表明，首都人民對于具有時代特征、中國特色和首都特點的社區(qū)公共服務發(fā)展規(guī)律的認識上升到了一個新高度，對于與社區(qū)公共服務發(fā)展相關(guān)的政府、社區(qū)、社會、市場和居民之間關(guān)系的認識上升到了一個新高度，對于社區(qū)定位、社區(qū)公共服務屬性、社區(qū)公共服務供給體制機制等理論和實踐問題的認識上升到了一個新高度。

第一，社區(qū)公共服務建設(shè)理念創(chuàng)新。創(chuàng)造性地提出了“一分、三定、兩目標”的社區(qū)規(guī)范化建設(shè)總體思路，使社區(qū)作為城市首都基層公共服務平臺的定位更加明確，有力地促進了首都社區(qū)公共服務建設(shè)事業(yè)發(fā)展。

第二，社區(qū)公共服務管理體制創(chuàng)新。加強政府部門之間的溝通協(xié)調(diào)是北京市推進社區(qū)公共服務管理體制創(chuàng)新的重要突破口。北京市在全國首開先河，成立市、區(qū)（縣）兩級社會建設(shè)領(lǐng)導小組及辦公室，作為市、區(qū)（縣）黨委和政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并以此為起點不斷推進社區(qū)公共服務管理體制機制創(chuàng)新。在市、區(qū)（縣）黨委和政府領(lǐng)導下，市、區(qū)（縣）各相關(guān)職能部門、人民團體作為社會建設(shè)領(lǐng)導小組成員單位按照各自的職責，支持和參與本地區(qū)社區(qū)建設(shè)。這種以強化部門溝通協(xié)調(diào)、保障社區(qū)公共服務建設(shè)正常運行為目標的體制安排有效地解決了社區(qū)公共服務建設(shè)中政策落實不到位、部門相互推諉等問題。

第三，社區(qū)治理模式創(chuàng)新。社區(qū)規(guī)范化建設(shè)是推進北京社區(qū)治理模式創(chuàng)新的重要舉措。北京市從“居站分離”入手，按照“職責明確、分工合理、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)聯(lián)動”原則，在全市城鄉(xiāng)社區(qū)全面細化和落實“一分”、“三定”，實現(xiàn)社區(qū)服務站建設(shè)規(guī)范化、社區(qū)工作職能規(guī)范化、社區(qū)運行機制規(guī)范化、社區(qū)志愿服務規(guī)范化、社區(qū)工作者管理規(guī)范化、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配置規(guī)范化、社區(qū)經(jīng)費投入規(guī)范化，全面推進社區(qū)規(guī)范化建設(shè)。在此基礎(chǔ)上建立起“一個核心、兩個體系、三位一體”[3]的社區(qū)治理模式。

第四，社區(qū)服務方式創(chuàng)新。社區(qū)服務方式創(chuàng)新是提高社區(qū)服務效率、推進社區(qū)公共服務建設(shè)的重要途徑。國內(nèi)大城市中多有以某一服務方式創(chuàng)新而成為一方特色的案例，北京則明顯不同，既不倚重某一項創(chuàng)新以求單面突破，也不把創(chuàng)新領(lǐng)域限于社區(qū)之內(nèi)，而是結(jié)合北京社區(qū)建設(shè)實際，在全面加強社會建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會首善之區(qū)的系統(tǒng)工程中緊緊抓住加強社區(qū)公共服務建設(shè)這個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，通過社區(qū)管理體制改革，為創(chuàng)新社區(qū)公共服務方式提供制度保障，同時，加快推進社區(qū)信息化建設(shè)，綜合運用各種新技術(shù)、新方法和新手段，加強社區(qū)人、地、

物、事、組織等相關(guān)服務要素的系統(tǒng)整合，使社區(qū)服務能力、服務水平和服務效率不斷提高。

結(jié)語

我國在社區(qū)公共服務建設(shè)方面取得了重大成就的同時，也面臨著一些新情況、新問題、新機遇和新挑戰(zhàn)。完善、提升社區(qū)公共服務建設(shè)需要充分發(fā)揮政府和市場的雙重作用和合力，既不能越位，也不能錯位，更不能缺位。加強社區(qū)公共服務建設(shè)，需要進一步發(fā)揮市場的作用，更多依靠市場的資源配置和自我調(diào)節(jié)作用。進一步推動社區(qū)公共服務建設(shè)，需要處理好社區(qū)基本公共服務、社區(qū)非基本公共服務與社區(qū)非公共服務之間的關(guān)系，明確政府、市場和居民在社區(qū)建設(shè)中的定位，準確劃分各類社區(qū)服務主體提供社區(qū)服務的責任。一要著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府的社區(qū)基本公共服務供給能力；二要著眼于處理好政府和市場的關(guān)系，在政府的引導下，將部分社區(qū)非基本公共服務交由市場來承擔；三是將社區(qū)非公共服務完全放于市場，充分發(fā)揮市場機制的作用。

注釋

[1]所謂“一分”，就是將社區(qū)服務站和社區(qū)居委會職能分開，社區(qū)服務站主要承擔政府公共服務職能，社區(qū)居委會主要承擔居民自治職能；“三定”，即確定社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務站的工作任務、工作人員和工作經(jīng)費；“兩目標”，即建設(shè)一支專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍，建設(shè)現(xiàn)代化、規(guī)范化的新型社區(qū)。

[2]“1060”工程已經(jīng)被納入《北京市“十二五”時期社會建設(shè)規(guī)劃綱要》，成為新時期北京社區(qū)公共服務建設(shè)的重要內(nèi)容。

[3]“一個核心、兩個體系、三位一體”：“一個核心”就是在社區(qū)建設(shè)中確立社區(qū)黨組織在社區(qū)各類組織和各項工作的領(lǐng)導核心地位；“兩個體系”，就是在社區(qū)服務站和社區(qū)居委會職能分開的前提下，社區(qū)居委會圍繞社區(qū)自我管理、自我服務形成自治性社區(qū)服務體系，社區(qū)服務站圍繞落實政府公共服務形成公共性社區(qū)服務體系；“三位一體”就是在社區(qū)黨組織領(lǐng)導下，社區(qū)居委會和社區(qū)服務站既有分工又有協(xié)作，黨組織、居委會、服務站三者分工不分家，共同推進社區(qū)公共服務建設(shè)。

[1]許英明,汪遠航.提升城市社區(qū)金融服務的路徑和機制——基于公共服務視角的分析[J].西南金融,2011（2）.

[2]周沖.北京社區(qū)公共服務提供現(xiàn)狀與居民需求調(diào)查[J].前線,2013（12）.

[3]譚善勇.世界城市新加坡的社區(qū)治理模式及北京的選擇[G]//轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式奠定世界城市基礎(chǔ)——2010城市國際化論壇論文集,2010.

[4]任晉鋒,呂斌.北京核心城區(qū)社區(qū)公共服務設(shè)施問題及對策研究[J].現(xiàn)代城市研究,2012（2）.

Preliminary Analysis of Government and Market Roles in Community Public Services

Miao Yang①Xu Ying-ming②Xu Shu-hua③
（①③School of Goverment Peking University②The ministry of Commerce International Ttrade and Economic Cooperation Research Institute，Beijing，100871）

Community public service is a key integral of public society.The improvement and perfection of com?munity public service entails the exploitation of both government and market to ensure the synergy between them,with nothing beyond limits,nothing mismatching,and nothing missing.The research takes the background of community public service construction and full-blown in-depth reform.It analyzes and discusses the roles of government and market playing in community public service from perspectives of government/market positioning, service system,and practice/trial and errors.The research also proposes the particular solutions to leverage the government and market functions,such as classed constructions,separate provisions,and timely and thorough re?action.

community public service;boundary definition;classed construction;separate provision

10.16249/j.cnki.1005-5738.2015.03.030

D669.3

A

1005-5738（2015）03-206-005

[責任編輯：周曉艷]

2015-05-10

北京市社會科學規(guī)劃重大項目“北京市社區(qū)公共服務建設(shè)研究”階段性成果，項目號：11ZDA08

苗楊，男，漢族，北京人，北京大學政府管理學院博士后，主要研究方向為公共經(jīng)濟、公共管理。