張 慧

(長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012)

上個(gè)世紀(jì)90年代，眾多學(xué)者開(kāi)始將研究關(guān)注點(diǎn)集中于我國(guó)高校的行政化問(wèn)題。特別是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》公布后，解決高校“行政化”的問(wèn)題越來(lái)越引起高等教育界和社會(huì)各界的關(guān)注。

一 高校“行政化”概念界定

行政是高校的建設(shè)發(fā)展中不可或缺的組織與活動(dòng)。高等教育領(lǐng)域所談及的解決高?！靶姓眴?wèn)題是指高校中行政權(quán)力的泛化，具體是指無(wú)視教育教學(xué)以及學(xué)術(shù)規(guī)律的存在，完全依賴于行政性公權(quán)利，運(yùn)用行政模式和機(jī)制調(diào)整教育和學(xué)術(shù)。其外部表現(xiàn)為，一是按行政級(jí)別對(duì)高校進(jìn)行設(shè)置和劃分。一般副部級(jí)高校直屬教育部，中央和所在地地方財(cái)政提供教育經(jīng)費(fèi)，一些廳級(jí)、副廳級(jí)高校直屬省級(jí)。二是按行政模式配備任免高校干部。如省屬高校干部的調(diào)配任免權(quán)屬于該地區(qū)省委組織部或該地區(qū)省委高校工委，教育部則調(diào)配任免部屬高校。筆者從部分985高校走訪調(diào)查情況來(lái)看，11所學(xué)校的22名黨政一把手有50%曾任職于政府部門(mén)。三是按行政方式配置高校資源，其中包含高校的人、財(cái)、物以及具體教育教學(xué)、科學(xué)研究、文化服務(wù)等具體業(yè)務(wù)。其內(nèi)部表現(xiàn)主要為，一是行政管理人員配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置龐大。與此相對(duì)應(yīng)，學(xué)校下設(shè)院系也與學(xué)校匹配地設(shè)置人數(shù)眾多的領(lǐng)導(dǎo)、組織機(jī)構(gòu)和工作人員。目前，從調(diào)研看，大部分省部屬高校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子一般有領(lǐng)導(dǎo)10多名，黨政機(jī)構(gòu)20到30個(gè)左右，機(jī)關(guān)工作人員400名左右。二是重大事項(xiàng)決策多為行政干預(yù)和決策。高校是教育教學(xué)高地，然而，很多涉及學(xué)校教育教學(xué)、學(xué)術(shù)研究、資源配置等重大問(wèn)題的決策權(quán)基本上由黨政管理機(jī)構(gòu)享有和實(shí)施，學(xué)校常設(shè)的學(xué)術(shù)、學(xué)位委員會(huì)等很少發(fā)揮作用。

二 高?！靶姓眴?wèn)題帶來(lái)的弊端

(一)偏離大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)

在行政思維的主導(dǎo)下，部分高校在辦學(xué)治校的過(guò)程中往往追求短期的政績(jī)，而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)學(xué)校發(fā)展建設(shè);部分高校注重面子工程，貸款圈地只為大肆建樓舍館宇;有些高校把創(chuàng)收獲利放在首位，不顧教育公益性事業(yè)的根本屬性，忽視立德樹(shù)人教育的本質(zhì)。

(二)扼殺學(xué)術(shù)創(chuàng)造力

行政權(quán)利化的趨勢(shì)導(dǎo)致部分高校淡化了教育教學(xué)的功能與理念。在功利性、追逐行政權(quán)利化理念的趨勢(shì)下，一些教育工作者淡化對(duì)教育教學(xué)、學(xué)術(shù)學(xué)問(wèn)等的追求和理想，勢(shì)必使高校失去原有的生機(jī)與活力，無(wú)法實(shí)現(xiàn)教育之本質(zhì)目的。

(三)容易滋生校園腐敗

過(guò)度的行政理念下，容易導(dǎo)致招生就業(yè)、人才引進(jìn)、職稱評(píng)聘等都受到行政公權(quán)利的過(guò)分干涉，從而使得教育教學(xué)質(zhì)量、教育教學(xué)能力、學(xué)術(shù)科研能力等無(wú)法進(jìn)入評(píng)價(jià)機(jī)制，真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三 高校“行政化”問(wèn)題存在的原因

(一)外部原因

首先，教育體系中高等教育的泛政治化思想促使高校管理行政化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)教育體系中的高等教育沒(méi)有強(qiáng)調(diào)其作為公益性事業(yè)的屬性，反而被定位為整個(gè)社會(huì)的上層建筑，從而帶有較強(qiáng)的政治色彩，最終導(dǎo)致了高等學(xué)校教育管理機(jī)構(gòu)等級(jí)層次森嚴(yán)，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)利的劃分具有嚴(yán)格限制，進(jìn)而體現(xiàn)了類似政府行政管理機(jī)關(guān)的行政化屬性。其次，高校一把手任命形式及制度的存在。高校一把手任命形式和制度的存在是導(dǎo)致高校行政化和一把手身份“官員化”的直接結(jié)果和深層原因。我國(guó)高校的一把手都不是經(jīng)過(guò)高校共同體內(nèi)部群眾自發(fā)醞釀而產(chǎn)生的，而是在高校外部自上而下的權(quán)力運(yùn)作下由行政機(jī)關(guān)或者說(shuō)政府直接任免，這種任命機(jī)制或者說(shuō)任命形式必然導(dǎo)致高校一把手、主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)更多地負(fù)責(zé)于上級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)。

(二)內(nèi)部原因

首先，不合理配置學(xué)術(shù)權(quán)力與行政公權(quán)利的關(guān)系。學(xué)術(shù)權(quán)力是理順、調(diào)整以確保高校教育教學(xué)、學(xué)術(shù)研究等各個(gè)部分發(fā)揮各自屬性和作用以及成為緊密聯(lián)系、不可分割的統(tǒng)一整體的指揮棒。這就要求二者必須合理行使各自的權(quán)利，任何一種權(quán)力偏離軌道，必然會(huì)打破二者關(guān)系，進(jìn)而阻礙和制約學(xué)校的發(fā)展建設(shè)。其次，行政公權(quán)力排斥、阻礙和掠奪學(xué)術(shù)權(quán)力作用的發(fā)揮。由于從事教育教學(xué)和學(xué)術(shù)研究的主體是學(xué)術(shù)人員，其行為活動(dòng)的區(qū)域、權(quán)力作用和服務(wù)的領(lǐng)域通常僅限于所屬或從事的學(xué)科，而高校資源配置往往涉及不同學(xué)科、不同領(lǐng)域，這就使得以學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)術(shù)能力來(lái)配置的標(biāo)準(zhǔn)得不到保障，由于資源最終配置不能由學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)術(shù)能力來(lái)調(diào)整，那么，學(xué)術(shù)自由勢(shì)必不能得到充分保障和發(fā)揮。再次，監(jiān)督機(jī)制缺乏。只有合理分配高校黨組織、行政公權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，甚至是明確校、院、系三級(jí)黨組織、行政公權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的主體、內(nèi)容和職責(zé)界限，才能真正發(fā)揮監(jiān)督作用，進(jìn)而保障各自權(quán)利發(fā)揮應(yīng)有作用。

四 高校“行政化”問(wèn)題的解決途徑

高?！靶姓眴?wèn)題的解決需要我們?cè)谧鹬馗咝＾k學(xué)規(guī)律的前提下，有條件地接受政府的管理，并在學(xué)校建設(shè)發(fā)展過(guò)程中不斷克服和避免政府對(duì)高校管理的行政化以及高校自身管理的行政化。應(yīng)該說(shuō)各國(guó)政府對(duì)高校管理的模式是不盡相同的，卻都是在接受有限定或者有條件下的管理的狀態(tài)下，試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)高校最終的管理控制權(quán)，其內(nèi)容包括資源配置確定、辦學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)、高校主要領(lǐng)導(dǎo)任免以及高校董事會(huì)或理事會(huì)等學(xué)校權(quán)力機(jī)關(guān)成立的標(biāo)準(zhǔn)等［1］。正因?yàn)槿绱耍瑑H僅認(rèn)為“去掉高校行政級(jí)別”就是解決我國(guó)高校行政化問(wèn)題的途徑是膚淺的、較低層次的。筆者認(rèn)為要解決高?！靶姓眴?wèn)題可從以下兩個(gè)方面努力。

(一)加快建設(shè)民主機(jī)制

1.擴(kuò)大民主參與廣度和深度。我國(guó)高校施行的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)由上級(jí)任命，其內(nèi)部各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部也都是層層由上級(jí)組織任命，雖然在選拔、任命過(guò)程中都進(jìn)行了各個(gè)層面的公示，包括投票和征求意見(jiàn)等，但由于指向性的相對(duì)確定性，往往使公示、征求意見(jiàn)以及民主投票等方式流于形式，并未發(fā)揮其真正的民主和公正作用［2］。為此，要解決問(wèn)題，必須發(fā)揮民主作用，在機(jī)制上下功夫。應(yīng)成立由教師代表、學(xué)生代表、人大代表、校友代表、學(xué)校其他領(lǐng)導(dǎo)、政府官員等組成的學(xué)校董事會(huì)或理事會(huì)對(duì)學(xué)校遴選主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策和監(jiān)督。應(yīng)建立健全高校主要領(lǐng)導(dǎo)遴選機(jī)制，實(shí)行以推薦自薦、公開(kāi)述聘、投票選舉、上報(bào)教育部等程序?yàn)橹鞯墓_(kāi)招聘制度。應(yīng)建立健全民主組織與發(fā)揮民主機(jī)制作用，建立健全高校教育教學(xué)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、教職工委員會(huì)等民主組織機(jī)構(gòu)，推進(jìn)各項(xiàng)重大事務(wù)由上述民主組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行民主表決的程序。特別是在具體推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)決杜絕和避免教育教學(xué)委員會(huì)成員由行政任命，職稱評(píng)定委員會(huì)要由院長(zhǎng)辦公會(huì)定而非學(xué)術(shù)委員會(huì)來(lái)確定，實(shí)實(shí)在在地改變由上而下的任命，變?yōu)橛上露系剡x舉，從而，從形式和實(shí)質(zhì)上真正保證民主的推進(jìn)。

2.分離和劃分高校內(nèi)外權(quán)利。要大力推進(jìn)教育領(lǐng)域特別是高等教育領(lǐng)域的政校分離。切實(shí)落實(shí)中央早就提出的“遵循政事分開(kāi)的方向，逐步取消事業(yè)單位的行政級(jí)別”的意見(jiàn)，去除高校行政化級(jí)別屬性，還高校知識(shí)型組織團(tuán)體的身份。要大力精簡(jiǎn)高校黨政機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員的配備，特別是要大力簡(jiǎn)化高校內(nèi)部存在的類似于與行政部門(mén)內(nèi)部設(shè)置機(jī)構(gòu)相匹配的管理機(jī)構(gòu)，充分還原和強(qiáng)化高校教書(shū)育人的主體責(zé)任，以教書(shū)育人、教育教學(xué)、學(xué)術(shù)研究為主體設(shè)置和匹配高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。要合理劃分中央和地方政府教育管理部門(mén)的權(quán)力，建立符合發(fā)展教育事業(yè)、推進(jìn)國(guó)家建設(shè)的中央與地方教育行政管理部門(mén)的和諧關(guān)系。應(yīng)改變現(xiàn)在政府和學(xué)校由于資源配置、干部任命等情況下的控制與被控制的關(guān)系。應(yīng)將政府行政主管部門(mén)與學(xué)校分離開(kāi)來(lái)，充分還高校自主。如可以設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)，把高校從行政主管部門(mén)控制下剝離出來(lái)，先由人大預(yù)算和確認(rèn)，之后再把經(jīng)費(fèi)放到高校撥款委員會(huì)，再撥給學(xué)校［3］。為落實(shí)《規(guī)劃綱要》中“推進(jìn)中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)”的要求，目前，各地政府也正在積極推進(jìn)權(quán)利的下放進(jìn)程，例如部分地區(qū)都相繼出臺(tái)對(duì)于專業(yè)設(shè)置、學(xué)位審批、學(xué)籍管理等等權(quán)力下放的文件。此外，還有一個(gè)趨勢(shì)就是目前中央對(duì)于教育領(lǐng)域的行政管理權(quán)也在積極不放，由地方政府自主管理為主，中央教育行政機(jī)構(gòu)和地方教育行政機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置上表現(xiàn)為一種平行的對(duì)等關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的緊密型隸屬關(guān)系。當(dāng)然在推進(jìn)過(guò)程中，也有學(xué)者提出這種中央與地方教育行政部門(mén)分權(quán)管理模式容易導(dǎo)致和加大我國(guó)教育發(fā)展的不均衡［4］，但就目前效果來(lái)看，這種分權(quán)模式正發(fā)揮積極作用，就像加州大學(xué)教授漢森(Mark Hanson)所說(shuō)的那樣——“地方分權(quán)化既不好也不壞，它只是達(dá)到某一目的的一種手段”［5］。綜合權(quán)衡而言，我們應(yīng)該在未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)適度推進(jìn)高等教育的非集中化、地方化［6］。

(二)更新管理體制

1.建構(gòu)扁平式組織機(jī)構(gòu)。要改變我國(guó)高等教育傳統(tǒng)的“金字塔式”分層等級(jí)的行政化體制，去除這種等級(jí)分明、垂直權(quán)利管理森嚴(yán)的官僚化機(jī)制和官僚作風(fēng)，應(yīng)建構(gòu)適合的知識(shí)型組織或?qū)W術(shù)性團(tuán)體的管理組織機(jī)構(gòu)。克拉克指出:“一所大學(xué)的運(yùn)行應(yīng)該更像一個(gè)聯(lián)邦或者邦聯(lián)，而非一個(gè)等級(jí)性較強(qiáng)的官僚體系?！惫芾碚吲c知識(shí)工作者應(yīng)更多地體現(xiàn)平等的合作，而非上下級(jí)關(guān)系。只有這種崇尚自由、平等、合作以及實(shí)行扁平化管理模式的組織，才能建立健全民主科學(xué)決策與執(zhí)行體系。

2.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)身份和觀念。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的高校作為政府權(quán)利泛化、政府機(jī)關(guān)延展的后果和縮影，就應(yīng)高舉教育教學(xué)和科研服務(wù)的旗幟，彰顯高校以服務(wù)為宗旨的公益性組織的屬性。應(yīng)將資源配置等重大權(quán)利歸屬于以學(xué)術(shù)能力、學(xué)術(shù)水平為考量的學(xué)術(shù)人員，在推進(jìn)去除行政級(jí)別這種“去行政化”做法的同時(shí)，樹(shù)立“行政權(quán)力必須服從和服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力”的理念。正如美國(guó)學(xué)者凡勃倫說(shuō)，要提高學(xué)術(shù)研究的效率和效果，高校的行政管理人員必須服務(wù)于大學(xué)的學(xué)者和科學(xué)家團(tuán)體［7］。

［1］王德廣，繆偉.高校管理制度的缺失及其創(chuàng)新策略研究［J］.江蘇高教，2008，(3).

［2］張曉鵬.學(xué)院建制與管理分權(quán)——從國(guó)外名牌大學(xué)經(jīng)驗(yàn)得到的啟示［J］.全球教育展望，2001，(2).

［3］張琦.日本現(xiàn)代高等教育［M］.成都:四川大學(xué)出版社，1988.

［4］F Webster.Understanding contemporary society theories of the present［M］.Great Britain:Cromwell Press，Trowbridge，2000.

［5］H J Rossouw.Lecture to the department of Philosophy［M］.RAU:Johannesburg，1998.

［6］Laurence R Veysey.The Emergence of the American University［M］.Chicago:University of Chicago Press，1965.

［7］P Lay.The interpretation of the Magna Charta University and its principles［M］.Bologna:Bononia University Press，2004.