劉洋洋, 曲明明

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2.福州大學(xué)　經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建　福州　350100)

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大市場監(jiān)管體制改革的功能分析、挑戰(zhàn)與對策——以上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)管體制改革為例

劉洋洋1, 曲明明2

(1.中共上海市委黨校公共管理教研部，上海200233；

2.福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建福州350100)

[摘要]發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建新型市場監(jiān)管體系，大力推進(jìn)大市場監(jiān)管體制改革已成趨勢。以浦東為代表的大市場監(jiān)管體制改革可以充分發(fā)揮其部門整合后的集體效應(yīng)，形成監(jiān)管合力；當(dāng)下必須推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革和職能優(yōu)化；優(yōu)化行政運(yùn)行機(jī)制。同時應(yīng)重視其上下級銜接以及監(jiān)管一致性的問題，協(xié)同監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管間及“物理整合”和“化學(xué)融合”間的矛盾問題，信用監(jiān)管問題，法治保障問題等。積極創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，完善配套改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和強(qiáng)化法制保障等，以穩(wěn)定市場秩序，激發(fā)市場主體活力。

[關(guān)鍵字]大市場監(jiān)管體制；功能分析;行政機(jī)構(gòu)改革

國務(wù)院總理李克強(qiáng)2014年9月10日在夏季達(dá)沃斯開幕式致辭中詳解施政的三張清單：政府理出權(quán)力清單，明確政府該做什么，做到法無授權(quán)不可為；理出負(fù)面清單，明確企業(yè)不該干什么，做到法無禁止皆可為；理出責(zé)任清單，明確政府該做什么，管市場，做到法定責(zé)任必須為。要求市場監(jiān)管體系建設(shè)“圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，堅持放管并重，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)管，激發(fā)市場主體活力，平等保護(hù)各類市場主體合法權(quán)益，維護(hù)公平競爭的市場秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展”[1]，按照簡政放權(quán)、依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責(zé)一致和社會共治的原則要求，推進(jìn)市場監(jiān)管體制改革，加快形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監(jiān)管格局，形成更加制度化的市場監(jiān)管體系。

對于大市場監(jiān)管模式的探索，全國多地早已火熱進(jìn)行，像深圳模式、天津模式、浙江模式等，都在一定程度上為市場監(jiān)管體系的創(chuàng)新進(jìn)行了有益的嘗試并取得許多有益經(jīng)驗。作為上海機(jī)構(gòu)改革“排頭兵”的浦東新區(qū)，在2014年1月1日正式掛牌成立浦東市場監(jiān)督管理局，由原浦東新區(qū)的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門合并組成。2014年10月20日起，原來由浦東新區(qū)物價檢查所行使的價格監(jiān)督檢查職能劃入浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局。至此，“3+1”的大市場監(jiān)管模式正式形成，并已作為改革經(jīng)驗開始在上海中心城區(qū)推廣。浦東市場監(jiān)督管理局將實(shí)施對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的市場安全統(tǒng)一監(jiān)管，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，整合市場監(jiān)管執(zhí)法資源，形成“一體化、廣覆蓋、專業(yè)化、高效率”的大市場監(jiān)管體制，為浦東綜合改革拓展內(nèi)涵，為全市改革探索經(jīng)驗[2]。

一、大市場監(jiān)管體制改革的功能分析

從此次機(jī)構(gòu)改革的廣度和深度來講，浦東市場監(jiān)督管理局的“3+1”模式，并非簡單的部門間的“物理整合”，而是一次市場監(jiān)管體制機(jī)制的全面創(chuàng)新和先行探索。要理清大市場監(jiān)管模式以及“3+1”的邏輯依據(jù)需要回答兩個基本問題：大市場監(jiān)管體制改革是否合理？它是否符合社會管理的規(guī)律？

(一)從部門整合后的集體效應(yīng)方面來看

1．有利于消除權(quán)責(zé)邊界，形成監(jiān)管合力。質(zhì)檢總局以前有句話叫做“管好國門，管好廠門”， 從傳統(tǒng)市場監(jiān)管的實(shí)際來說，質(zhì)監(jiān)局對產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管的邊界是“廠門”，也就是說，質(zhì)監(jiān)部門管理生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而工商部門管理流通環(huán)節(jié)，食藥監(jiān)部門也涉及相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管。傳統(tǒng)行政執(zhí)法過程中往往有一些案件是介于工商和質(zhì)監(jiān)這兩者之間的，生產(chǎn)領(lǐng)域的問題也可能涉及到流通領(lǐng)域。如在食品安全監(jiān)管方面，傳統(tǒng)的方式是采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、衛(wèi)生等部門對食品不同環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，看似監(jiān)管力量配置很強(qiáng)，但是具體處理起來往往會有難度，導(dǎo)致監(jiān)管的錯位與失位，職責(zé)的模糊和重疊，也有部門間的相互推諉和扯皮，監(jiān)管責(zé)任難到位，監(jiān)管效果不理想?，F(xiàn)在三局合并整合以后，就可以消除邊界，進(jìn)行無縫銜接，建立資源共享機(jī)制，這對行政效率的提高無疑是有益的。

2．有利于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。改革后的產(chǎn)品、商品質(zhì)量監(jiān)管工作職能將實(shí)現(xiàn)無縫銜接，通過對生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域質(zhì)量監(jiān)管信息的雙向追溯，建立了從源頭到終端、從工廠到商場的全程質(zhì)量監(jiān)管鏈條，監(jiān)管方式更加科學(xué)高效[3]。其他還有像標(biāo)準(zhǔn)化和計量工作在市場監(jiān)管體系下也能較好地融合，因為企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的好壞涉及到產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)。浦東市場監(jiān)督管理局專門成立綜合執(zhí)法稽查支隊，充分發(fā)揮“三局合一”后資源整合的優(yōu)勢，集中優(yōu)勢查處市場違法行為，規(guī)避職能缺位、錯位、交叉、重疊的問題，避免互相扯皮和“九龍治水”現(xiàn)象，做到監(jiān)管到位，更有效地解決市場監(jiān)管領(lǐng)域，特別是食品安全監(jiān)管等領(lǐng)域存在的監(jiān)管真空、監(jiān)管盲點(diǎn)等問題[2]。

(二)從機(jī)構(gòu)改革的綜合性方面看

1．機(jī)構(gòu)精簡與職能轉(zhuǎn)變并舉。此次機(jī)構(gòu)改革，將浦東新區(qū)原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門職能、機(jī)構(gòu)、人員全面整合，并將新區(qū)物價檢查所行使的價格監(jiān)督檢查職能納入到市場監(jiān)管局；取消指導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)行業(yè)發(fā)展的職責(zé)、培育商標(biāo)的職責(zé)和有關(guān)事務(wù)性工作；增加上海市食品藥品監(jiān)督管理局下放的第二類、第三類醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)(除經(jīng)營范圍為第三方物流、各類醫(yī)療器械、連鎖總部)開辦、變更、換證、注銷許可職責(zé)、上海市食品藥品監(jiān)督管理局下放的學(xué)生盒飯生產(chǎn)企業(yè)開辦、變更、換證、注銷許可職責(zé)[4]。此外，浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局列出食品藥品行政權(quán)力清單，整理工商、質(zhì)監(jiān)、物價等領(lǐng)域的行政審批、許可和強(qiáng)制具體事項等，此次機(jī)構(gòu)改革還重點(diǎn)強(qiáng)化食品藥品監(jiān)管的科學(xué)化水平和技術(shù)保障等。

2．整合優(yōu)化執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級。市場監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)之一就是將市場監(jiān)管職責(zé)關(guān)聯(lián)、部門功能分散和層級分化的監(jiān)管隊伍予以整合，統(tǒng)一負(fù)責(zé)市場監(jiān)管的各項執(zhí)法活動，同時充實(shí)基層一線執(zhí)法力量，形成多“腳”市場監(jiān)管格局。浦東新區(qū)市場監(jiān)管體制改革除專業(yè)性強(qiáng)、風(fēng)險性高的事項外，凡能由基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)的綜合執(zhí)法事項，全部下放基層，并按照“人隨事走、編隨事轉(zhuǎn)”的原則，精簡機(jī)關(guān)行政編制，充實(shí)基層一線力量。按照市場監(jiān)管局的“三定”方案，新局內(nèi)設(shè)16個機(jī)關(guān)處室和注冊許可分局，下設(shè)綜合執(zhí)法稽查支隊1個直屬機(jī)構(gòu)，以及臨港、旅游度假區(qū)和地區(qū)市場監(jiān)管所等38個派出機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)干部編制精簡48%，百余人涉及崗位、職務(wù)變動。并在原30個工商所基礎(chǔ)上，與所有的街鎮(zhèn)一一對應(yīng)設(shè)置36個市場監(jiān)管所，著力形成“36+X”的市場監(jiān)管格局?！癤”即與相關(guān)開發(fā)區(qū)體制相銜接，在重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，有效保障重點(diǎn)區(qū)域的市場安全[5]。

3．機(jī)關(guān)“瘦身”，基層“強(qiáng)身”。據(jù)悉，此次機(jī)構(gòu)改革中，原三個局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從29個減少至16個，精簡了44.8%；機(jī)關(guān)編制從264名減少至139名，精簡了48%；市場監(jiān)管局991名干部中，86%的人員在基層、在一線從事行政執(zhí)法工作。減少了領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，優(yōu)化了人力資源配置。

(三)從行政運(yùn)行機(jī)制的重塑方面看

1．優(yōu)化再造行政流程。伴隨著“3+1”的宏觀組織架構(gòu)調(diào)整合并，微觀的具體行政程序和行政事項也必然需要有機(jī)整合。傳統(tǒng)市場監(jiān)管模式下，企業(yè)在注冊登記時，營業(yè)執(zhí)照要到工商部門辦理，組織機(jī)構(gòu)代碼證要到質(zhì)監(jiān)部門辦理，餐飲服務(wù)許可證要到食品藥品監(jiān)管部門辦理。浦東市場監(jiān)督管理局積極探索“大市場”審批機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)“一門受理、一表申請、一口辦理”，并為此成立了注冊許可分局。同時，對于外資實(shí)現(xiàn)外資批準(zhǔn)文件、營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、食品前置許可“五證聯(lián)辦”。“一口受理”后，一個窗口就可以完成上述申請，極大地簡化辦事流程，提高市場效率。另外，浦東此次“一口受理”率先將涵蓋范圍延伸至企業(yè)變更，或?qū)槿珖鞯赜绕涫亲再Q(mào)試驗區(qū)“一口受理”進(jìn)一步擴(kuò)容積累經(jīng)驗。

2．執(zhí)法檢查高效便捷。依托整合后規(guī)范的執(zhí)法隊伍和嚴(yán)格的執(zhí)法程序開展執(zhí)法檢查。一位農(nóng)貿(mào)市場場長說：“以前工商所過來查票證臺賬，食藥監(jiān)查瘦肉精，質(zhì)監(jiān)查電子秤，要上三次門，現(xiàn)在一次都檢查好了，這樣的改革很方便”。一位藥品生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，現(xiàn)在市場監(jiān)管所上門一次，就完成了對藥品生產(chǎn)過程及藥廠的壓力容器、反應(yīng)爐等特種生產(chǎn)設(shè)備的安全檢查，大大地提高了辦事效率[6]。

從以上分析，可以看出浦東新區(qū)大市場監(jiān)管模式的改革無論從機(jī)構(gòu)整合的角度講，還是從行政效率提升的角度講，應(yīng)該是合理的，也符合社會管理規(guī)律。

二、大市場監(jiān)管體制改革面臨的挑戰(zhàn)

(一)上下級銜接以及監(jiān)管一致性問題

首先，在“權(quán)責(zé)同構(gòu)”的行政架構(gòu)中，由于上級部門沒有同步改革，下級對口部門為應(yīng)對上級工作要求而難以優(yōu)化和精簡。所謂“下改上不改，等于沒有改”，1+1>2的“大部門制”理想改革效果難以實(shí)現(xiàn)[7]。 在實(shí)際工作中會遇到上級多頭管理的問題，最后會出現(xiàn)兩種可能性：一是上面管了卻不知道聽誰的；二是上面誰都不管。筆者認(rèn)為，大市場監(jiān)管體制改革是一個上下聯(lián)動的系統(tǒng)工程，“上改下不改”，最后可能導(dǎo)致下面一級的融合出現(xiàn)混亂。其次，機(jī)構(gòu)整合后的行政流程再造和行政文化的沖突問題。如標(biāo)準(zhǔn)化工作實(shí)際上與知識產(chǎn)權(quán)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是密切相關(guān)的，合并前是分屬質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)、衛(wèi)生和工商，四局合并后就需從更深層次的業(yè)務(wù)相關(guān)度方面進(jìn)行整合和監(jiān)管，而不僅僅是簡單的部門間的職權(quán)讓渡。所以在頂層設(shè)計明確以后，在具體的推進(jìn)過程當(dāng)中，上下級銜接和部門之間的協(xié)同配合很重要。最后，后續(xù)監(jiān)管的配套問題。監(jiān)管重心的下移不能忽視的對應(yīng)性問題是監(jiān)督執(zhí)法和技術(shù)支撐等資源的隨之下沉，避免“監(jiān)管職責(zé)往下壓，監(jiān)管資源被截流”。實(shí)質(zhì)就是寬進(jìn)和嚴(yán)管怎樣配套的問題，寬進(jìn)也就是降低準(zhǔn)入門檻，政府在簡政放權(quán)的同時其實(shí)也擺脫掉了一些義務(wù)，這個過程相對來說還是比較容易的。難點(diǎn)在于，在現(xiàn)在的監(jiān)管體系下怎樣進(jìn)一步體現(xiàn)嚴(yán)管，后續(xù)監(jiān)管沒有協(xié)同推進(jìn)，配套措施沒跟上的話很可能一放就亂。市場經(jīng)濟(jì)催生了大量的市場主體，蓄水中“魚”越來越多，渾水摸“魚”的也就越來越多。因此要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管的針對性和有效性，做到管得住、管到位。

(二)協(xié)同監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管間及“物理整合”和“化學(xué)融合”間的矛盾問題

工商部門監(jiān)管的是交易行為和市場秩序，更多地體現(xiàn)為綜合執(zhí)法。監(jiān)管方式較為粗放，監(jiān)管的領(lǐng)域較為廣泛，監(jiān)管責(zé)任也較重；質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)體現(xiàn)的更多的是專業(yè)執(zhí)法，技術(shù)支撐能力要求較高，尤其是食品藥品監(jiān)管方面監(jiān)管壓力大。但由于市場結(jié)構(gòu)及交易越來越復(fù)雜，市場面向的領(lǐng)域越來越寬，市場監(jiān)管的難度越來越大，市場安全問題愈加突出，原有的市場監(jiān)管體系難以適應(yīng)[8]。 部門間的差異也會帶來行政許可、行政執(zhí)法和行政處罰標(biāo)準(zhǔn)的沖突、品種監(jiān)管、特殊行業(yè)監(jiān)管與一般監(jiān)管發(fā)生“化學(xué)融和”的問題。雖然深圳很早就成立了市場監(jiān)督管理局，整合工商、質(zhì)監(jiān)、物價、知識產(chǎn)權(quán)以及食品安全監(jiān)管等職能，但基于食藥監(jiān)管的重要性和復(fù)雜性，最后還是專門成立了食品藥品監(jiān)督管理局。此外，從協(xié)同監(jiān)管角度看，雖然上面一級戴了綜合監(jiān)管的“大帽子”，但下面一級還是相對獨(dú)立的，可能需要上面一級的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)。天津模式成立了市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，由分管的副市長出任領(lǐng)導(dǎo)，這也從一定程度上說明確實(shí)要處理好上下協(xié)調(diào)的關(guān)系，這也是浦東市場監(jiān)督管理局需要進(jìn)一步探索的。“合”只有在運(yùn)作的過程中才能知其利弊，改革伊始一味追求“化學(xué)融合”也不太符合實(shí)際。對于三大局的融合，目前來看還是一個“物理的整合”，未達(dá)到“化學(xué)融合”的程度或者說是在融合的過程中。從目前運(yùn)作狀況看，機(jī)構(gòu)整合更多地體現(xiàn)為職能科室的安排，未觸及實(shí)質(zhì)，監(jiān)管一致性受到挑戰(zhàn)。

(三)信用監(jiān)管基本思路的滯后性問題

一是信用制約不足，即企業(yè)失信后對其懲戒不足。就是通常所講的違法成本低，違法收益高，助長了企業(yè)的投機(jī)心理、“逃票心理”。二是信用評價的科學(xué)性和公正性不高。對企業(yè)的信用評價缺乏一個公正客觀科學(xué)的評價體系。三是信用信息的匯集與共享。部門之間缺乏資源共享，等于說每個部門是一個信息的孤島。

(四)改革中的法治保障問題

1．改革推進(jìn)中的法治保障問題。一方面表現(xiàn)為改革仍然缺乏法治的保障。如征信法規(guī)制度不健全，信用信息的征集、征集內(nèi)容、征信數(shù)據(jù)的開放等方面無法律依據(jù)，一定程度上影響了社會信用體系建設(shè)的進(jìn)程[9]。另一方面表現(xiàn)為由審批項目備案制引發(fā)的問題。企業(yè)的備案信息存在虛假成分，政府部門在材料審核時不一定能發(fā)現(xiàn)這些虛假信息，對政府部門來說，面臨很大的監(jiān)管壓力。所以在監(jiān)管方面需要有更強(qiáng)力的法律支撐，否則的話，事中事后監(jiān)管也會流于形式，問題越積越多。

2．市場監(jiān)管與司法的銜接問題。司法系統(tǒng)對市場監(jiān)管的特點(diǎn)是嚴(yán)格、規(guī)范、權(quán)威性強(qiáng)，處理案件的威懾力量大，具有殺一儆百的效果[10]。目前來看，司法參與市場監(jiān)管較一般行政處罰力度稍顯不足，威懾性匱乏。

3．社會組織參與監(jiān)管的法治保障問題。社會組織尤其是行業(yè)協(xié)會參與市場監(jiān)管是大市場監(jiān)管體系構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。參與市場監(jiān)管，規(guī)制成員市場行為，是履行社會責(zé)任的集中體現(xiàn)[11]。目前，我國尚未制定和出臺行業(yè)協(xié)會參與市場監(jiān)管的專項法律法規(guī)，加之《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》確立的對行業(yè)協(xié)會的雙重管理體制，使得行業(yè)協(xié)會進(jìn)行市場監(jiān)管舉步維艱。

三、深化大市場監(jiān)管改革的對策

(一)借鑒創(chuàng)新經(jīng)驗，完善市場監(jiān)管模式

市場監(jiān)管模式的創(chuàng)新離不開政府職能的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在的市場監(jiān)管模式有很多種，浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三局合一”，外加價格監(jiān)督檢查職能。上海中心城區(qū)市場監(jiān)督管理局是由“原先各區(qū)的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部分組成，都由各自對應(yīng)的市局進(jìn)行垂直管理，今后要調(diào)整為區(qū)政府分級管理，同時整合區(qū)物價局有關(guān)價格監(jiān)督檢查的職能，組建成一個區(qū)市場監(jiān)督管理局，同時再掛區(qū)食安辦和區(qū)質(zhì)量發(fā)展局的牌子，屬于區(qū)政府的工作部門”[12]。這是浦東模式的進(jìn)一步發(fā)展。正在改革中的上海自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管模式可供借鑒，雖然它不是幾大局合并，但是它把所有的“腳”都合并了，因為它設(shè)有市場監(jiān)督管理局。所有“腳”合并以后，內(nèi)部協(xié)調(diào)阻力減小，執(zhí)法力量能夠統(tǒng)一指揮。其他的地方如深圳模式、天津模式，都有可借鑒的做法。深圳市場監(jiān)管模式充分考慮并區(qū)分對待普通產(chǎn)品質(zhì)量與食品藥品安全，食品安全監(jiān)管職能由食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管[13]。天津模式采取從市、區(qū)、街道同步改革的舉措，全部實(shí)行“三局合一”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)上下統(tǒng)一的垂直監(jiān)管模式。

(二)強(qiáng)化配套改革，統(tǒng)籌各方面關(guān)系

1．強(qiáng)化行政執(zhí)法與技術(shù)保障的結(jié)合。改變單純的行政執(zhí)法方式，強(qiáng)化技術(shù)支撐。在監(jiān)督管理模式上需要一“硬”一“軟”。所謂“硬”，就是要繼續(xù)穩(wěn)定行政執(zhí)法過程，強(qiáng)化行政執(zhí)法手段，為應(yīng)付復(fù)雜狀況提供制度保障。所謂“軟”，就是在綜合執(zhí)法過程中，隨著任務(wù)的復(fù)雜性升級，制度創(chuàng)新需要專業(yè)的設(shè)備、專業(yè)技術(shù)人才，這就需要提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)，精通各行業(yè)知識和業(yè)務(wù)，提高執(zhí)法隊伍整體水平，稱之為“全能執(zhí)法人員”并非言過其實(shí)，這也是綜合市場監(jiān)管體系建設(shè)中的重要問題。

2．做好整合后的部門間協(xié)同配合和上下級銜接工作。要想從“物理整合”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎瘜W(xué)融合”：一方面，整合后的各部門要轉(zhuǎn)變本位主義觀念，從部門領(lǐng)導(dǎo)到執(zhí)法人員都要沖破部門利益邊界，從全局性和整體性角度對待機(jī)構(gòu)整合，繼續(xù)完善部門間的資源和信息共享機(jī)制，提高協(xié)同配合能力。另一方面，對于上下級之間的融合程度和進(jìn)度問題，既不能盲目整合，也不可造成多頭管理狀況，可根據(jù)具體實(shí)際逐漸推進(jìn)。

(三)創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

過去，我們習(xí)慣于通過發(fā)證、檢查等“一次性監(jiān)管”的靜態(tài)方式嚴(yán)控企業(yè)資質(zhì)，而不是采取多元化的動態(tài)監(jiān)管手段，更不用提現(xiàn)代化的風(fēng)險管理[13]。近年來，成熟的市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，其重心從對主體和資質(zhì)的監(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)ζ髽I(yè)活動和行為(包括行為的結(jié)果，如產(chǎn)品和服務(wù)等)的監(jiān)管，這是我國市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)變方向。

1．在事中事后監(jiān)管階段，政府監(jiān)管要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。在類型上，標(biāo)準(zhǔn)分為“目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)”①、“績效標(biāo)準(zhǔn)”②和“詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)”③三種。其中，目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和績效標(biāo)準(zhǔn)的政府干預(yù)程度較低，因此，也最符合激發(fā)市場活力的政府監(jiān)管改革方向。如1994年美國消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(CPSC)規(guī)定：打火機(jī)制造商必須將其外形新奇(novelty)的打火機(jī)設(shè)計成“兒童不易使用”的形式，唯有如此，才能獲準(zhǔn)銷售。作出這項基于“詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，主要是考慮到每年因火災(zāi)而造成人員死亡的事件中大約有80-105起是因五歲兒童玩打火機(jī)不慎所致。經(jīng)過CPSC在多種方案的成本收益詳細(xì)比較后，最終采取“績效標(biāo)準(zhǔn)”方案來實(shí)施監(jiān)管，即不論任何樣式的打火機(jī)，只要能通過實(shí)際測試，證明五歲以下的兒童無法任意使用，就可銷售。這項監(jiān)管改革不僅大幅度減少火災(zāi)導(dǎo)致的傷亡事故，而且預(yù)計每年為社會帶來約四億美元的凈收益，這相當(dāng)于CPSC年度預(yù)算的十倍。

2．依托信息監(jiān)管技術(shù)和合作監(jiān)管方式，加強(qiáng)產(chǎn)品領(lǐng)域中的監(jiān)管互認(rèn)。從地域差異和行業(yè)發(fā)展的角度看，各地產(chǎn)品監(jiān)管無論在標(biāo)準(zhǔn)、尺度以及法律法規(guī)方面都存在共性和獨(dú)特性。如何使得監(jiān)管伴隨產(chǎn)品的流通而得到加強(qiáng)，這就需要各地區(qū)、各部門建立信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助和信息共享等。

3．要加快市場主體信用信息平臺建設(shè)?！巴晟剖袌鲋黧w信用信息記錄，建立信用信息檔案和交換共享機(jī)制。逐步建立包括金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費(fèi)、交通違章、統(tǒng)計等所有信用信息類別、覆蓋全部信用主體的全國統(tǒng)一信用信息網(wǎng)絡(luò)平臺。”[1]同時推進(jìn)建立健全守信激勵和失信懲戒機(jī)制。

4．強(qiáng)化行業(yè)自律和企業(yè)社會責(zé)任，實(shí)施自我監(jiān)管，推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管，提高政府監(jiān)管中的社會參與水平。自我監(jiān)管方式包括自愿性倡議、自愿性規(guī)范、自愿性協(xié)議等；協(xié)同監(jiān)管即加強(qiáng)政府與社會組織的合作，強(qiáng)化監(jiān)管中的社會參與水平。在國際上，技術(shù)性較強(qiáng)的、市場反應(yīng)靈敏的業(yè)務(wù)性監(jiān)管都比較注重引入社會組織參與市場監(jiān)管。

(四)依法行政，強(qiáng)化監(jiān)管法治化保障

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，但法治的前提是法治的健全，沒有健全的法律，法治也無從談起。從世界范圍看。西方國家之所以食品安全問題、質(zhì)量事故相對較少，與其健全縝密的市場監(jiān)管法律體系有密切關(guān)系。政府及其公職人員運(yùn)用法治思維和法治方式履行市場監(jiān)管職能，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，推進(jìn)市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)法治化市場環(huán)境。

1．在立法方面，完善事中事后監(jiān)管相關(guān)的法律規(guī)范。根據(jù)市場監(jiān)管實(shí)際需要和市場變化情況，及時修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。梳理取消和下放行政審批項目、加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管措施涉及的法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，提出法律修改、廢止建議，修改或者廢止有關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件[1]。尤其是在專業(yè)領(lǐng)域立法的同時，也要重視市場監(jiān)管程序法的建設(shè)，以完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為。

2．在執(zhí)法方面，在相關(guān)法律實(shí)施上要做到有法必依，嚴(yán)格執(zhí)法。政府部門要強(qiáng)化法治思維和意識，加強(qiáng)自身建設(shè)，摒棄有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象；政府公職人員更要樹立法治觀念，提高依法辦事能力。在執(zhí)法實(shí)踐中，要善于將市場監(jiān)管與司法有機(jī)結(jié)合，建立市場監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間的信息互通機(jī)制和案情通報機(jī)制，以此機(jī)制規(guī)范執(zhí)法，維護(hù)市場秩序。此外，完善社會組織參與市場監(jiān)管的法律法規(guī)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等自律機(jī)制，加快轉(zhuǎn)移適合行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的職能，引導(dǎo)其依法開展活動。

注釋：

①在操作中，“目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)”不對供應(yīng)商的生產(chǎn)過程或產(chǎn)品設(shè)定特定的標(biāo)準(zhǔn)，但是針對其生產(chǎn)所造成的特定傷害后果設(shè)定了刑事責(zé)任。

②“績效標(biāo)準(zhǔn)”要求供應(yīng)商提供的產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)符合特定的質(zhì)量要求，至于如何滿足這些質(zhì)量要求由供應(yīng)商自由選擇。

③“詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)”有積極和消極兩種方式：其一，積極方式：強(qiáng)迫供應(yīng)商采用某種特殊的生產(chǎn)方法或原料；其二，消極方式：禁止使用某種特殊的生產(chǎn)方法或原料。

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責(zé)任編輯朱天義

[作者簡介]劉洋洋(1990-)，男，山東青島人，中共上海市委黨校公共管理教研部2013級政府管理專業(yè)研究生，主要從事行政體制改革與服務(wù)型政府建設(shè)研究；曲明明(1990-)，女，山東青島人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2014級碩士研究生，主要從事公共政策分析研究。

[收稿日期]2015-02-28

[中圖分類號]F203.9

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-6463(2015)02-0005-08