潘勝軍，沈尚建

(中共四川省委黨校政治學(xué)教研部，四川 成都 610072)

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政府績(jī)效管理法治化途徑

潘勝軍，沈尚建

(中共四川省委黨校政治學(xué)教研部，四川 成都 610072)

摘要：我國(guó)政府績(jī)效管理從國(guó)外引進(jìn)來(lái)的時(shí)間很短，通過(guò)政府績(jī)效管理的法治化，能真正實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理的作用，為持續(xù)推動(dòng)政府自身改革提供必要的動(dòng)力。政府績(jī)效管理的科學(xué)化和規(guī)范化需要法治化的途徑加以保障，因此政府績(jī)效管理法治化意義十分重要。

關(guān)鍵詞：政府；績(jī)效管理；法治化

一新時(shí)期全面推進(jìn)政府績(jī)效管理法治化的必要性

依法治國(guó)最重要的部分就是政府依法行政，核心是對(duì)公權(quán)力的制約，防范公權(quán)對(duì)私權(quán)的肆意侵犯。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的若干重大問(wèn)題的決定》明確提出推進(jìn)政府依法行政，建設(shè)法治政府的要求。政府績(jī)效管理作為政府內(nèi)部管理的重要部分，是著眼于提升和改進(jìn)政府行政能力。因此，政府績(jī)效管理的法治化不只是關(guān)系政府績(jī)效管理的法治問(wèn)題，更是對(duì)政府全面行政法治化的約束要素。

(一)提高政府決策能力和落實(shí)政府職能的使命要求

政府決策是落實(shí)政府職能的前提條件，把政府績(jī)效管理納入法治化軌道，通過(guò)開(kāi)展對(duì)公共政策的績(jī)效評(píng)估，不斷優(yōu)化政府決策，使決策制度更科學(xué)、程序更正當(dāng)、過(guò)程更公開(kāi)、責(zé)任更明確。尤其是建立重大決策責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，政府績(jī)效管理將會(huì)加大時(shí)間跨度，針對(duì)重大決策開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)的政策評(píng)估，為政府決策總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提供了一個(gè)很好的借鑒。政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序和責(zé)任法定化以及權(quán)力清單制度的推行有助于開(kāi)展績(jī)效管理工作，通過(guò)績(jī)效管理的法治化，使我國(guó)的績(jī)效管理常態(tài)化、制度化。通過(guò)績(jī)效管理及時(shí)糾正政府的不作為和亂作為，避免懶政、怠政，及時(shí)懲處失職瀆職的行為。通過(guò)績(jī)效管理壓縮政府尋租的權(quán)力空間，減少部門(mén)假借公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵犯。

(二)加快部門(mén)綜合執(zhí)法和規(guī)范公正執(zhí)法的迫切要求

在深化行政執(zhí)法體制方面，績(jī)效管理將會(huì)發(fā)揮更大作用。首先是在推進(jìn)綜合執(zhí)法之前，通過(guò)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估合理配置執(zhí)法力量，大幅減少一線執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)，實(shí)現(xiàn)相同領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法，探索跨部門(mén)綜合執(zhí)法。其次是在推進(jìn)綜合執(zhí)法之后，通過(guò)全面的績(jī)效管理，將有利于改進(jìn)和完善綜合執(zhí)法的工作方法，進(jìn)一步提高政府效能，落實(shí)好政府職責(zé)。嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要指標(biāo)，執(zhí)法全過(guò)程記錄制度有利于開(kāi)展政府績(jī)效管理工作?？偟膩?lái)說(shuō)，績(jī)效管理法治化適應(yīng)了新時(shí)期綜合執(zhí)法的趨勢(shì)。

(三)全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和加強(qiáng)監(jiān)督制約的現(xiàn)實(shí)需要

績(jī)效管理的法治化和全面實(shí)施績(jī)效管理將會(huì)推動(dòng)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)。同時(shí)，政務(wù)公開(kāi)也會(huì)提高政府績(jī)效管理的水平和范圍。特別是針對(duì)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施及社會(huì)公益事業(yè)等領(lǐng)域的評(píng)估，將會(huì)在更大范圍內(nèi)促進(jìn)政府信息公開(kāi)。可以說(shuō)，績(jī)效管理法治化的同時(shí)也在打造透明政府，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。陽(yáng)光政府建設(shè)的同時(shí)也滿(mǎn)足了社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的外部條件，使外部監(jiān)督更加有效。

二國(guó)外政府績(jī)效管理法治化的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)美國(guó)：從1993年的《政府績(jī)效與結(jié)果法》到2010年的修正案

1993年，聯(lián)邦政府開(kāi)展戰(zhàn)略化的績(jī)效評(píng)估模式，成立了國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)。國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果法》[1]，為聯(lián)邦政府各部門(mén)實(shí)施政府績(jī)效管理提供了法律依據(jù)，政府部門(mén)大規(guī)模的績(jī)效評(píng)估開(kāi)始不斷涌現(xiàn)。2002年，小布什將績(jī)效評(píng)估工具應(yīng)用到聯(lián)邦政府項(xiàng)目管理中，引入項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具[2]。2003年開(kāi)始推行部門(mén)績(jī)效“報(bào)告卡”制度，圍繞組織績(jī)效的主要方面，設(shè)立績(jī)效基準(zhǔn)和等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。2010年國(guó)會(huì)通過(guò)《2010年政府績(jī)效與結(jié)果法案修正案》[3]，法案要求聯(lián)邦政府部門(mén)設(shè)定可衡量的績(jī)效目標(biāo)，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)以避免重復(fù)性計(jì)劃的出臺(tái)，并將績(jī)效進(jìn)展在網(wǎng)站上更新和公開(kāi)。

(二)英國(guó)：從1999年的《地方政府法案》到2003年的“全面績(jī)效評(píng)估”

1999年英國(guó)議會(huì)通過(guò)政府提交的《地方政府法案》，該法案要求中央政府確定和地方政府本身必須達(dá)到績(jī)效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)“公共服務(wù)協(xié)議”的形式評(píng)估地方政府是否達(dá)到要求和確定評(píng)估方式。2003年推行的地方政府全面績(jī)效考核包括三部分：資源利用評(píng)價(jià)、服務(wù)評(píng)價(jià)和市政當(dāng)局評(píng)價(jià)。其中前兩部分進(jìn)行年度考核，后一部分每三年考核一次。全面績(jī)效考核由國(guó)家審計(jì)署具體負(fù)責(zé)。國(guó)家審計(jì)署根據(jù)法律法規(guī)以及中央對(duì)地方政府的具體要求，在充分征求官員、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體以及公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，提出地方政府績(jī)效考核的框架結(jié)構(gòu)和基本方案，并及時(shí)向地方政府和社會(huì)公布[4]。年終考核時(shí)，地方政府首先自評(píng)，然后由審計(jì)署復(fù)核，根據(jù)考核結(jié)果分別授予地方不同星級(jí)政府稱(chēng)號(hào)，獎(jiǎng)勵(lì)成績(jī)優(yōu)秀者，欠優(yōu)秀者拿出整改方案并反饋整改結(jié)果。

(三)澳大利亞：從1992年的《基于績(jī)效的支付協(xié)議法案》到1999年的《公共服務(wù)法》

澳大利亞的績(jī)效管理分為兩部分，前期從上世紀(jì)八十年代到九十年代中期，霍克政府一上臺(tái)就面臨著財(cái)政赤字和經(jīng)濟(jì)衰退的形勢(shì)，為了加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算，政府引入了績(jī)效管理，在1992年頒布了《基于績(jī)效的支付協(xié)議法案》。1996年總理霍華德命令國(guó)家審計(jì)委觀察聯(lián)邦政府的管理和財(cái)政運(yùn)作，從而進(jìn)入第二個(gè)績(jī)效管理的階段。聯(lián)邦政府在1996年到1999年之間，相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于公共領(lǐng)域的法律，如1997年關(guān)于聯(lián)邦政府和企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)責(zé)任的《聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦企業(yè)法》，1998年正式將權(quán)責(zé)發(fā)生制作為政府會(huì)計(jì)制度原則的《預(yù)算報(bào)表誠(chéng)信法》，1999年提出規(guī)定政府部門(mén)和人員績(jī)效職責(zé)的《財(cái)政管理及問(wèn)責(zé)法》[5]。1999年在肯定1992年《基于績(jī)效的支付協(xié)議法案》的基礎(chǔ)上，制定頒布了《公共服務(wù)法》，該法案明確了各支出部門(mén)的自由裁量權(quán)，從而為調(diào)動(dòng)支出部門(mén)的積極性、提升公共服務(wù)的效能奠定了法律基礎(chǔ)。至此，澳大利亞已經(jīng)形成比較了完備的績(jī)效管理法律體系制度。

三國(guó)內(nèi)政府績(jī)效管理法治化的現(xiàn)狀

從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)的一些地方政府和部門(mén)引入了績(jī)效評(píng)估的理念和方法，拉開(kāi)了我國(guó)績(jī)效管理的大幕。中央政府總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，于2005年明確提出要建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系[6]。但是由于我國(guó)政府績(jī)效管理法治化的水平比較低，在一定程度上影響了績(jī)效管理的發(fā)展和應(yīng)用。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)法治保障的缺失——沒(méi)有形成完整的專(zhuān)門(mén)法律

目前，我國(guó)還沒(méi)有形成關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估和管理的專(zhuān)門(mén)法律，涉及政府績(jī)效相關(guān)的規(guī)定散落于法律條文和部門(mén)規(guī)章當(dāng)中。如2004年國(guó)家商務(wù)部和外管局共同發(fā)布的《關(guān)于2004年境外投資聯(lián)合年檢和綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，以通知的名義開(kāi)展績(jī)效評(píng)估工作在效力的層次而言，明顯低于績(jī)效立法的效力。法是治國(guó)之本，只有通過(guò)績(jī)效管理立法的途徑，才可以對(duì)行政主體和成員進(jìn)行有效的評(píng)估。

(二)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的失量——沒(méi)有形成科學(xué)的指標(biāo)體系

我國(guó)的績(jī)效管理活動(dòng)大多借助于上級(jí)政府推動(dòng)，由于沒(méi)有法規(guī)的限制，各地在設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系的時(shí)候避重就輕，把部門(mén)容易達(dá)到或完成的項(xiàng)目指標(biāo)比重?cái)U(kuò)大，把不易完成或者耗費(fèi)大量人財(cái)物的任務(wù)指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)更小。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而涉及民生領(lǐng)域的指標(biāo)明顯予以弱化。政府在績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)上隨意更改，評(píng)估的結(jié)果成為部門(mén)政績(jī)宣傳的一個(gè)窗口，使得績(jī)效管理流于形式。例如2013年福建省《2013年度績(jī)效管理工作方案》才將預(yù)算績(jī)效管理納入政府績(jī)效管理指標(biāo)體系當(dāng)中。在“2013年度省直黨群部門(mén)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系”和“2013年省政府工作部門(mén)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系”中將預(yù)算績(jī)效管理作為部門(mén)“自身建設(shè)”考核的重要內(nèi)容，突出強(qiáng)調(diào)部門(mén)財(cái)政資金使用效益和效率[7]。財(cái)政預(yù)算屬于重要的評(píng)估內(nèi)容，卻在近幾年才出現(xiàn)省級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估管理中。而廣西才在今年的區(qū)政府績(jī)效管理中增加了財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)。

(三)評(píng)估主體的失效——沒(méi)有形成以第三方評(píng)估為主的評(píng)估主體

我國(guó)績(jī)效管理的評(píng)估主體都以政府自身為主，政府既是績(jī)效評(píng)估的主體又是評(píng)估的客體。在評(píng)估報(bào)告中，通常強(qiáng)調(diào)的是政府做了什么，投入了多少，很少提及效用的大小。評(píng)估工作應(yīng)該是獨(dú)立的、客觀的、公正的，自己評(píng)估自己本身就是制度的缺陷。后來(lái)政府開(kāi)始引入第三方評(píng)估機(jī)制，評(píng)估的主體由政府自身轉(zhuǎn)向另一個(gè)部門(mén)。我國(guó)的第三方評(píng)估主體大部分是與政府有著一定聯(lián)系的科研院所和高校。雖然是第三方評(píng)估，但是這些機(jī)構(gòu)存在著一種長(zhǎng)期依賴(lài)的合作關(guān)系。而在我國(guó)真正的、獨(dú)立市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的績(jī)效評(píng)估公司卻沒(méi)有分享到這塊蛋糕。他們的評(píng)估是客觀的，卻沒(méi)有市場(chǎng)。還有一些世界知名的評(píng)估公司和調(diào)查公司，政府部門(mén)也沒(méi)有有效地用起來(lái)。

(四)評(píng)估工具的單一——沒(méi)有借用大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用對(duì)公共機(jī)構(gòu)是具有很高的價(jià)值的，大數(shù)據(jù)的核心在于預(yù)測(cè)。大數(shù)據(jù)應(yīng)用到政府績(jī)效評(píng)估當(dāng)中將會(huì)對(duì)整個(gè)管理過(guò)程產(chǎn)生深刻變革。大數(shù)據(jù)理念有三大轉(zhuǎn)變：要全體不要抽樣，要效率不要絕對(duì)精確，要相關(guān)不要結(jié)果[8]。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用是填補(bǔ)了公民作為評(píng)估主體的一種應(yīng)用。因?yàn)榇髷?shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)全部來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，是人們對(duì)某一行政事務(wù)或行政行為的及時(shí)反饋。尤其在公共政策的評(píng)估上，依據(jù)大多數(shù)群眾的意見(jiàn)匯成信息，借助大數(shù)據(jù)分析得出預(yù)測(cè)結(jié)果。政府績(jī)效評(píng)估借助大數(shù)據(jù)分析將會(huì)是今后績(jī)效評(píng)估的大方向之一。它的成本更低廉，評(píng)估更迅速、評(píng)估的結(jié)果最為客觀。

四我國(guó)發(fā)展和建構(gòu)政府績(jī)效管理法治化的途徑和建議

我國(guó)績(jī)效管理已經(jīng)大大擴(kuò)容，必須通過(guò)改革來(lái)改進(jìn)和提升績(jī)效管理的制度化水平，進(jìn)而增強(qiáng)政府的執(zhí)政能力。

(一)及時(shí)制定專(zhuān)門(mén)法律，使政府績(jī)效管理有法可依

人大代表要關(guān)注政府績(jī)效管理的發(fā)展情況，積極向大會(huì)提交關(guān)于制定績(jī)效管理的專(zhuān)門(mén)法律建議，使政府績(jī)效管理有法可依、有章可循，避免政府在開(kāi)展績(jī)效管理的時(shí)候“各自為政”。政府績(jī)效管理應(yīng)該有一個(gè)明確的法律規(guī)范，要邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家充分討論，尤其是績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)定上，要根據(jù)部門(mén)職責(zé)分門(mén)別類(lèi)細(xì)化績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，設(shè)計(jì)好相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重。要根據(jù)政府行政的變化，適時(shí)修改相應(yīng)的指標(biāo)，使指標(biāo)體系日漸科學(xué)。政府績(jī)效的評(píng)估應(yīng)該從內(nèi)部評(píng)估更多地轉(zhuǎn)向公共政策評(píng)估和依法行政評(píng)估，以結(jié)果為導(dǎo)向更多地關(guān)注行政效能。將政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告公開(kāi)制度寫(xiě)入該法，加強(qiáng)公民和輿論媒體的監(jiān)督，不斷建設(shè)陽(yáng)光政府和效能政府。

(二)以立法形式建立以第三方為評(píng)估主體的評(píng)估機(jī)制，使績(jī)效評(píng)估更為客觀

應(yīng)該以法律的形式建立起以第三方為主體的評(píng)估機(jī)制，終結(jié)政府部門(mén)自己評(píng)估自己的時(shí)代。第三方評(píng)估主體應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)容，讓更多的獨(dú)立調(diào)查公司為政府服務(wù)。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式向這些單位購(gòu)買(mǎi)績(jī)效評(píng)估報(bào)告，可以是部門(mén)內(nèi)部的或公共政策的或是依法行政方面的評(píng)估報(bào)告。將國(guó)際先進(jìn)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制引進(jìn)來(lái)，培育我國(guó)績(jī)效評(píng)估管理的產(chǎn)業(yè)化，鼓勵(lì)績(jī)效評(píng)估先引進(jìn)來(lái)再走出去，使我國(guó)的績(jī)效管理走在世界前列。鼓勵(lì)更多的從事企業(yè)績(jī)效評(píng)估的公司參與政府績(jī)效管理，一大亮點(diǎn)就是可以充分借鑒和吸收企業(yè)績(jī)效評(píng)估的優(yōu)點(diǎn)，在企業(yè)績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)中逐步完善政府績(jī)效評(píng)估管理工作。

(三)把大數(shù)據(jù)應(yīng)用列入該法范圍，進(jìn)一步豐富績(jī)效評(píng)估方法

大數(shù)據(jù)應(yīng)用會(huì)在政府績(jī)效管理方面嶄露頭角，發(fā)揮其超強(qiáng)的評(píng)估判斷和預(yù)測(cè)能力。因此，把大數(shù)據(jù)應(yīng)用納入到政府績(jī)效管理的法律當(dāng)中，是一種極富預(yù)見(jiàn)性的行為，這會(huì)進(jìn)一步豐富績(jī)效評(píng)估工具的種類(lèi)。大數(shù)據(jù)的信息來(lái)源是群眾在互聯(lián)網(wǎng)的看法的綜合，搜集到相關(guān)的信息就等于收到了群眾的反饋意見(jiàn)，因此大數(shù)據(jù)的來(lái)源是基于廣大群眾的，這種“樣本=總體”的調(diào)查方式比抽樣調(diào)查要準(zhǔn)確得多。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用確實(shí)有很多好處，但它的弊端也十分明顯，普通群眾缺乏必備的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，尤其是在公共政策方面，里面夾雜著自身的利益偏好，因此大數(shù)據(jù)生成的績(jī)效評(píng)估報(bào)告可以作為一種評(píng)估的參考，應(yīng)該配合其他的評(píng)估報(bào)告一起使用。另外，大數(shù)據(jù)生成的績(jī)效評(píng)估報(bào)告可能會(huì)發(fā)生國(guó)家機(jī)密的泄露問(wèn)題。因此，在將大數(shù)據(jù)應(yīng)用寫(xiě)入績(jī)效管理法的同時(shí)，也應(yīng)該重視大數(shù)據(jù)評(píng)估報(bào)告的泄密情況，應(yīng)該以法律制度的形式保護(hù)好國(guó)家機(jī)密。

(四)以法律的形式確定評(píng)估報(bào)告成果轉(zhuǎn)化為政府效能的持續(xù)改進(jìn)

為了避免政府將政府績(jī)效評(píng)估作為一種總結(jié)報(bào)告流于形式，必須用法律的形式確定評(píng)估報(bào)告成果轉(zhuǎn)化為政府效能的持續(xù)改進(jìn)，即以法的硬約束條件使政府績(jī)效管理工作落實(shí)到實(shí)處。一旦出現(xiàn)政府部門(mén)不重視績(jī)效評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化，可以按照相關(guān)的法律規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)和處罰。要在績(jī)效管理的法律中規(guī)定好落實(shí)績(jī)效評(píng)估報(bào)告成果轉(zhuǎn)化所必備的外在條件，包括人力、財(cái)務(wù)、物資等方面。可以對(duì)政府績(jī)效評(píng)估后的整改措施進(jìn)行二次評(píng)估，從而發(fā)現(xiàn)改進(jìn)過(guò)程中的不足，再加以完善。因此，績(jī)效評(píng)估工作可以在績(jī)效管理當(dāng)中針對(duì)專(zhuān)門(mén)的事項(xiàng)評(píng)估多次，持續(xù)追蹤政府和部門(mén)的各項(xiàng)管理活動(dòng)，使績(jī)效評(píng)估達(dá)到最優(yōu)，使績(jī)效管理的效果達(dá)到最好。

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(責(zé)任編校：陳婷)

On the Legalization Path of Government Performance Management

PAN Shengjun, SHEN Shangjian

(Party School of Sichuan Provincial Committee of CPC ,Chengdu Sichuan 610072, China)

Abstract：China’s government performance management was introduced from abroad just several years ago. The legalization of government performance management is conducive to the realization of its designed function, which thus continuously provides impetus to the government reform. The scientification and standardization of government performance management need to be protected by laws, so its legalization is of great significance.

Key Words：government；performance management；legalization

作者簡(jiǎn)介：潘勝軍(1980— )，男，湖南岳陽(yáng)人，中共四川省委黨校政治學(xué)教研部講師，碩士。研究方向：政治學(xué)。沈尚建(1989— )，男，河北衡水人，中共四川省委黨校政治學(xué)教研部碩士生。研究方向：地方政務(wù)管理。

收稿日期：2015-06-04

中圖分類(lèi)號(hào):C936;D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-4681(2015)04-0038-03