榮 芳

（1.深圳市住房建設(shè)信息中心，廣東 深圳 518031）

深圳市由于較為獨(dú)特的“房地合一”的產(chǎn)權(quán)登記管理模式，地籍?dāng)?shù)據(jù)出現(xiàn)不能完全覆蓋、更新流程不暢等問(wèn)題，影響了地籍?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量。原有的地籍管理方式、地籍更新流程已經(jīng)不能滿足新形勢(shì)下的土地管理要求，地籍信息亟需重新組織，整合形成地籍信息與土地業(yè)務(wù)信息的關(guān)聯(lián)，建立地籍信息動(dòng)態(tài)更新機(jī)制及信息化運(yùn)行環(huán)境。

1 地籍?dāng)?shù)據(jù)整合設(shè)計(jì)

1.1 數(shù)據(jù)組織設(shè)計(jì)

地籍?dāng)?shù)據(jù)是土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的核心組成部分，建立業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)相對(duì)分離的管理模式，土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)也相應(yīng)與土地業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)分離。梳理地籍?dāng)?shù)據(jù)與征地拆遷、農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地出讓、土地交易、合同監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)登記、土地儲(chǔ)備、土地監(jiān)察等多項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，建立以地籍為核心的土地全生命周期數(shù)據(jù)模型[1]。

參照國(guó)土資源部地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合深圳市實(shí)際情況，對(duì)地籍信息在組織上進(jìn)一步優(yōu)化，簡(jiǎn)化地籍信息數(shù)據(jù)項(xiàng)。地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)組成主要包括：宗地代碼、所有權(quán)類(lèi)型、使用權(quán)類(lèi)型、使用權(quán)來(lái)源、土地權(quán)屬管理方式、土地面積、批準(zhǔn)土地用途、土地利用現(xiàn)狀、土地位置、用地單位等[2]。增加“土地利用現(xiàn)狀”數(shù)據(jù)項(xiàng)，集成土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際管理需求，將土地權(quán)屬管理方式分為3個(gè)層次共7大類(lèi)：登記發(fā)證、登記造冊(cè)、確權(quán)、記錄、備案、注記、待處理。

1.2 數(shù)據(jù)清理整合

1）數(shù)據(jù)清理。深圳市在1997年進(jìn)行了全市范圍的初始地籍調(diào)查，以縣級(jí)行政區(qū)劃為單位分建地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)。之后在不同時(shí)期依據(jù)土地管理業(yè)務(wù)形成了多套地籍?dāng)?shù)據(jù)，需要清理整合。整個(gè)清理過(guò)程分為前期準(zhǔn)備（含規(guī)范編制、資料收集、技術(shù)準(zhǔn)備等）、數(shù)據(jù)清理、數(shù)據(jù)檢查驗(yàn)收、數(shù)據(jù)建庫(kù)4個(gè)階段實(shí)施。完成圖形及屬性的同步清理，涉及24個(gè)區(qū)域性地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，共48 個(gè)圖層，34萬(wàn)宗地記錄。每宗地均關(guān)聯(lián)查詢并比較合同、產(chǎn)權(quán)、收地等業(yè)務(wù)信息。

2）數(shù)據(jù)整合建庫(kù)。不同歷史時(shí)期的不同土地管理政策導(dǎo)致目前土地權(quán)屬類(lèi)型數(shù)據(jù)眾多，包括登記用地、出讓用地、行政劃撥用地、非農(nóng)建設(shè)用地、兩規(guī)用地、儲(chǔ)備土地等。根據(jù)土地權(quán)屬管理方式對(duì)地籍?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行分層管理。深圳市采用的是房地合一的產(chǎn)權(quán)登記方式，將已經(jīng)辦理了地、樓、房登記的宗地作為登記發(fā)證類(lèi)。已簽訂土地使用權(quán)出讓合同、辦理非農(nóng)建設(shè)用地審批手續(xù)、核發(fā)兩規(guī)處理決定書(shū)、已辦理行政劃撥決定書(shū)等類(lèi)型土地因尚未進(jìn)行土地登記和地籍調(diào)查，僅具備土地權(quán)屬來(lái)源文件，將該類(lèi)型土地?cái)?shù)據(jù)歸類(lèi)為備案數(shù)據(jù)。儲(chǔ)備土地?cái)?shù)據(jù)正在開(kāi)展土地登記，將儲(chǔ)備土地完成土地登記手續(xù)后轉(zhuǎn)入登記發(fā)證層中，其他儲(chǔ)備土地因未有嚴(yán)格土地權(quán)屬界線及土地權(quán)屬來(lái)源文件且未進(jìn)行地籍調(diào)查，該類(lèi)用地歸類(lèi)于注記類(lèi)。同時(shí)存在大量的自然實(shí)體、公共設(shè)施類(lèi)用地，如森林、河流、道路、公園等沒(méi)有進(jìn)行土地登記，按照紅線管理獲取的邊界，歸類(lèi)為注記類(lèi)，該類(lèi)用地經(jīng)過(guò)地籍調(diào)查、確權(quán)后，可以實(shí)現(xiàn)登記造冊(cè)管理。

3）信息關(guān)聯(lián)整合。將土地管理全過(guò)程的7個(gè)階段業(yè)務(wù)信息與地籍信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)，同時(shí)提取其檔案信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)圖、文、檔一體化的信息關(guān)聯(lián)。①劃，針對(duì)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等信息；②批，針對(duì)征收轉(zhuǎn)地協(xié)議、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和實(shí)施方案，市政府批地會(huì)議紀(jì)要等信息；③供，針對(duì)規(guī)劃選址意見(jiàn)書(shū)、用地預(yù)審、用地方案、用地規(guī)劃許可證、土地出讓合同及協(xié)議、行政劃撥決定書(shū)、非農(nóng)建設(shè)用地批復(fù)、兩規(guī)處理決定書(shū)等信息；④用，針對(duì)工程規(guī)劃許可證、規(guī)劃驗(yàn)收合格證、地籍調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀等信息；⑤補(bǔ)，針對(duì)土地儲(chǔ)備、耕地占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田保護(hù)等信息；⑥查，針對(duì)違規(guī)查處等信息；⑦登，針對(duì)土地登記、樓宇初始登記等信息。

在地籍空間信息方面，建立二、三維信息關(guān)聯(lián)。隨著城市的發(fā)展，在垂直方向上土地空間進(jìn)行分層出讓的情況越來(lái)越多，二維方式僅能表達(dá)復(fù)雜空間范圍的平面投影，會(huì)出現(xiàn)多地塊相互重疊的現(xiàn)象，無(wú)法實(shí)現(xiàn)精確管理。隨著三維技術(shù)的發(fā)展，在二維地籍?dāng)?shù)據(jù)整合的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)二、三維地籍?dāng)?shù)據(jù)集成。目前已經(jīng)建立了300余宗采用三維方式管理的宗地，主要包括跨市政道路的空間連廊用地、獨(dú)立的地下商業(yè)區(qū)用地、獨(dú)立出讓的地下停車(chē)場(chǎng)用地、地鐵車(chē)站及隧道用地、地鐵上蓋物業(yè)等。

2 地籍信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)

2.1 地籍信息系統(tǒng)功能框架

在統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)的支持下，以地籍管理為核心，構(gòu)建土地信息系統(tǒng)總體框架，如圖1所示。土地管理的“批、供、用、補(bǔ)、查”環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的信息系統(tǒng)對(duì)應(yīng)，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，都遵從“源于地籍、歸于地籍”原則，與地籍信息系統(tǒng)緊密關(guān)聯(lián)[3-5]。

圖1 土地信息系統(tǒng)總體框架

地籍信息系統(tǒng)除了必要的查看地籍及相關(guān)業(yè)務(wù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以外，其核心業(yè)務(wù)功能還包括地籍調(diào)查、爭(zhēng)議調(diào)處、土地登記、日常更新、地籍核查、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、檔案管理、三維地籍建模等[4]。

2.2 地籍更新流程設(shè)計(jì)

地籍?dāng)?shù)據(jù)更新業(yè)務(wù)來(lái)源主要包括地籍調(diào)查、土地征收、土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)、產(chǎn)權(quán)登記、土地監(jiān)察、法院裁定解除用地合約、發(fā)現(xiàn)地籍?dāng)?shù)據(jù)錯(cuò)誤等。地籍的整個(gè)更新過(guò)程必須遵循以下原則[6]：

1）數(shù)據(jù)更新及時(shí)全面，由系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)起地籍?dāng)?shù)據(jù)更新任務(wù)，以及定期收集非系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)，由人工發(fā)起地籍更新任務(wù)，保證地籍更新及時(shí)、全面；

2）地籍信息完整準(zhǔn)確；

3）連續(xù)變更同步更新，對(duì)于界址點(diǎn)（線）發(fā)生變更的，必須做到變更宗地及界址點(diǎn)（線）所涉及的相鄰宗地?cái)?shù)據(jù)連續(xù)變更，同時(shí)提出地籍?dāng)?shù)據(jù)更新方案，經(jīng)審核后同步更新入地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)。

在地籍更新過(guò)程中，對(duì)任一地籍更新操作均會(huì)將更新前宗地（包括圖形及屬性信息）轉(zhuǎn)為歷史，更新確認(rèn)后的信息存為現(xiàn)狀宗地，其過(guò)程為：

1）更新任務(wù)發(fā)起，根據(jù)不同的地籍更新來(lái)源，由系統(tǒng)或人工發(fā)起更新任務(wù)；

2）地籍信息錄入核對(duì)，依據(jù)發(fā)起的更新任務(wù)及相應(yīng)的權(quán)屬來(lái)源文件對(duì)宗地的圖形及屬性信息進(jìn)行錄入、核對(duì)、修改等操作，包括宗地圖形數(shù)據(jù)中的界址點(diǎn)坐標(biāo)、界址點(diǎn)編號(hào)，屬性信息中的土地用途、位置、權(quán)利人等；

3）權(quán)屬管理方式確定，依據(jù)土地權(quán)屬管理方式分類(lèi)，確定土地權(quán)屬管理類(lèi)別，分別為登記發(fā)證、登記造冊(cè)、確權(quán)、調(diào)查、備案、注記、待處理；

4）沖突地塊處理，當(dāng)與注記、待處理類(lèi)數(shù)據(jù)沖突時(shí)，需要進(jìn)行裁切處理，當(dāng)與權(quán)屬管理方式為發(fā)證、備案類(lèi)數(shù)據(jù)沖突時(shí)，一般情況不做切割處理，依據(jù)實(shí)際情況分類(lèi)別進(jìn)行，一般操作為將沖突地塊轉(zhuǎn)為歷史數(shù)據(jù)或暫不做處理，但都必須填寫(xiě)處理依據(jù)；

5）更新處理意見(jiàn)，填寫(xiě)更新依據(jù)及更新處理辦法。

3 實(shí)踐效果

本項(xiàng)目的實(shí)施獲得2013年中國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)優(yōu)秀工程金獎(jiǎng)，實(shí)踐的效果具體包括：

1）管理模式創(chuàng)新。根據(jù)深圳市“房地合一”的產(chǎn)權(quán)登記管理模式和全市域?qū)嵤┏鞘谢D(zhuǎn)地的特點(diǎn)，創(chuàng)新設(shè)計(jì)了城鄉(xiāng)一體化地籍信息組織方式。結(jié)合土地空間使用權(quán)的研究成果，在數(shù)據(jù)和系統(tǒng)兩方面集成了三維地籍模型結(jié)構(gòu)和展示功能。在全國(guó)率先完成了宗地統(tǒng)一編碼試點(diǎn)，并在全市推廣實(shí)施。制定了地籍信息更新規(guī)范，通過(guò)信息系統(tǒng)固化流程，實(shí)現(xiàn)多業(yè)務(wù)發(fā)起更新任務(wù)、系統(tǒng)輔助自動(dòng)更新的地籍信息動(dòng)態(tài)更新。這些地籍信息組織和更新模式，在全國(guó)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化地籍信息管理的城市中具有示范意義。

2）信息高度集成。實(shí)現(xiàn)全覆蓋地籍?dāng)?shù)據(jù)整合，集成土地利用與土地權(quán)屬數(shù)據(jù)，建立城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)。以土地管理的“劃、批、供、用、補(bǔ)、查、登”為業(yè)務(wù)主線，建立地籍?dāng)?shù)據(jù)與土地業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)以地籍為核心的土地管理全過(guò)程信息管理。集成電子檔案信息，實(shí)現(xiàn)“圖、文、檔”一體化信息高度集成。探索建立三維地籍典型案例數(shù)據(jù)，與二維數(shù)據(jù)無(wú)縫集成。

3）應(yīng)用效果顯著。通過(guò)地籍信息系統(tǒng)的建立和運(yùn)行，推動(dòng)地籍信息管理新模式的有效運(yùn)作。系統(tǒng)全面運(yùn)行近1 a來(lái)，地籍更新職責(zé)得以落實(shí)，更新流程和規(guī)則得以固化，地籍?dāng)?shù)據(jù)在全市其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)中得以廣泛應(yīng)用，以地籍?dāng)?shù)據(jù)為核心的土地管理“一張圖”得以實(shí)現(xiàn)。地籍信息已經(jīng)成為土地精細(xì)化管理的有效基礎(chǔ)支撐。其應(yīng)用深度、廣度和穩(wěn)定性已經(jīng)迅速趕上國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平。

4 結(jié) 語(yǔ)

地籍信息作為土地管理的核心信息，已經(jīng)受到全國(guó)各地土地管理部門(mén)的重視，在原有地籍調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上開(kāi)展地籍?dāng)?shù)據(jù)整合是大勢(shì)所趨[7]。隨著土地管理制度改革的深入，地籍管理模式也將繼續(xù)創(chuàng)新，相對(duì)應(yīng)的地籍信息系統(tǒng)建設(shè)還會(huì)不斷完善。數(shù)據(jù)整合技術(shù)、GIS技術(shù)的發(fā)展，也將為地籍信息系統(tǒng)建設(shè)提供更多更新的技術(shù)手段。

[1]劉劍鋒,秦奮.基于宗地變更的地籍時(shí)空數(shù)據(jù)庫(kù)研究[J].測(cè)繪科學(xué),2006,31(4):149-150

[2]羅輝.地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)與質(zhì)量控制[J].北京測(cè)繪,2000(4):20-22

[3]孫在宏,陳惠明,喬偉峰,等.土地管理信息系統(tǒng)[M].北京:科學(xué)出版社,2005

[4]周曉光,陳軍.地籍信息系統(tǒng)綜述[J].地理信息世界,2006,4(3): 35-38

[5]詹長(zhǎng)根,張偉娜,陳偉濤,等.地籍管理全覆蓋的探討[J].國(guó)土資源科技管理,2005(6):49-53

[6]李蘇,楊敏華.地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制的探討[J].測(cè)繪科學(xué),2008,33(4):66-68

[7]林增杰,嚴(yán)星,譚俊.地籍管理[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001

[8]劉玲,鐘波.深圳市城鄉(xiāng)一體化地籍信息整合應(yīng)用[J].地理空間信息,2013,11(3):148-150