劉青峰

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091)

20世紀(jì)80年代以來，盛行新公共管理的西方發(fā)達(dá)國家在教育領(lǐng)域展開了一場聲勢浩大的變革，從管理模式的角度看就是普遍地采用了一種融入了更多市場精神的管理模式-政府購買教育服務(wù)。當(dāng)前，政府購買教育服務(wù)的理念和模式已經(jīng)滲透到許多國家的教育領(lǐng)域，并已成為這些國家長期的教育政策。政府購買教育服務(wù)的邏輯起點(diǎn)源于教育服務(wù)提供主體的角色可分離和政府與市場以及社會(huì)的分工合作理念。政府購買教育服務(wù)是在現(xiàn)代政府的服務(wù)化趨勢下，政府部門和非政府部門為了滿足社會(huì)公眾對優(yōu)質(zhì)、多元和個(gè)性化教育服務(wù)的需要，在雙方共同參與教育服務(wù)的生產(chǎn)和提供過程中所建立的以合作為目的的管理框架。其核心理念是將政府通過民主政治過程確定公共偏好和獲取資源的優(yōu)勢與市場或社會(huì)組織的配置資源和生產(chǎn)服務(wù)的優(yōu)勢結(jié)合起來，建立政府、市場和社會(huì)的分工合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三者的優(yōu)勢互補(bǔ)和有效合作。①敬義嘉:《中國公共服務(wù)外購買的實(shí)證分析-一個(gè)治理轉(zhuǎn)型的角度》，《管理世界》2007年第2期。在政府購買教育服務(wù)過程中，政府、市場和社會(huì)的分工合作主要是通過合同形式明晰各自所享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的。教育服務(wù)合同在政府購買教育服務(wù)中發(fā)揮著重要的管理作用，它是政府購買教育服務(wù)的重要內(nèi)容和有效憑證。而對于教育服務(wù)合同的管理則是政府購買教育服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障。從這個(gè)意義上看，在一定程度上教育服務(wù)合同管理的成效決定了政府購買教育服務(wù)的成敗。因此，在教育領(lǐng)域綜合改革全面深化階段，加強(qiáng)對政府購買教育服務(wù)合同管理的研究，探求提升政府的教育服務(wù)合同管理能力和水平的有效路徑，不僅是最大限度發(fā)揮教育服務(wù)合同的正外部效應(yīng)、規(guī)避其負(fù)面性影響，讓政府成為“精明買主”的需要，也是推進(jìn)我國教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，更是我國服務(wù)型政府建構(gòu)的題中之意。

一、政府購買教育服務(wù)合同管理的基礎(chǔ)

當(dāng)前，盡管我國政府購買教育服務(wù)的理論研究與實(shí)踐探索尚處于發(fā)展的初級階段，但是其展現(xiàn)出來的良好的治理效果，已經(jīng)使其成為全面深化中國教育改革的一種有效治理工具?；诖耍煜ず土私庥嘘P(guān)政府購買教育服務(wù)的相關(guān)理論尤其是合同管理的基礎(chǔ)理論，是很必要且非常重要的。

(一)教育服務(wù)合同的內(nèi)涵及性質(zhì)

教育服務(wù)合同源于政府購買合同，因此，政府購買合同的內(nèi)涵和屬性決定了教育服務(wù)合同的屬性和特征。政府購買教育服務(wù)是在現(xiàn)代政府的服務(wù)化背景下，各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了更好地滿足和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共教育服務(wù)需求，使用公共財(cái)政資金，以合同外包、委托或補(bǔ)貼等形式，將其“管不好”而市場和其他社會(huì)組織可管好的教育職能剝離給市場或其他社會(huì)組織，將自身低效或無效提供的教育服務(wù)交給具有一定專業(yè)資質(zhì)和能力的教育服務(wù)市場和其他社會(huì)組織來提供，以此獲取公共教育服務(wù)的行為。①參考《政府購買服務(wù)管理辦法 (暫行)》第二條、第三條、第十二條、第二十三條。在政府的教育服務(wù)購買過程中簽訂和履行的合同，我們稱之為政府的教育服務(wù)(購買)合同，簡稱為教育服務(wù)合同。②基于公共產(chǎn)品理論的分類標(biāo)準(zhǔn)，本文將教育服務(wù)分為三類:純公共教育服務(wù)、準(zhǔn)公共教育服務(wù)和私人教育服務(wù)。本文所提到的教育服務(wù)主要是純公共教育服務(wù)和準(zhǔn)公共教育服務(wù)，不包括私人教育服務(wù)。教育服務(wù)合同中涉及的資金主要源于公共財(cái)政，教育服務(wù)合同是基于非營利性目的通過公正、公開、透明的正式制度和程序簽訂的，是具有管理屬性的政府合同。

(二)教育服務(wù)合同管理的目標(biāo)

政府購買教育服務(wù)在合同層面的意圖是利用非政府部門在生產(chǎn)經(jīng)營上的優(yōu)勢，目標(biāo)主要是實(shí)用的經(jīng)濟(jì)性和效率。具體而言。教育服務(wù)合同管理目標(biāo)包括:提高教育服務(wù)效率、節(jié)約教育服務(wù)成本、提高和改善教育服務(wù)質(zhì)量、回應(yīng)和滿足公眾的多元化和個(gè)性化的教育需求、增加教育管理靈活性等。一般而言，在設(shè)定教育服務(wù)合同管理目標(biāo)時(shí)，需要堅(jiān)持全面兼容和突出重點(diǎn)的原則。全面兼容要求在戰(zhàn)略取向上不排斥或忽視以上所提出的任何基本的教育服務(wù)合同管理目標(biāo)，同時(shí)要求在不同目標(biāo)之間設(shè)計(jì)配套互補(bǔ)的策略安排。在全面兼容的基礎(chǔ)上，政府可根據(jù)教育服務(wù)的特點(diǎn)和自身的需要確定教育服務(wù)合同管理目標(biāo)之間的優(yōu)先順序。

(三)教育服務(wù)合同管理的參與方

教育服務(wù)合同管理過程中基本的參與方包括政府組織、非政府部門組織、教育服務(wù)消費(fèi)者和監(jiān)管者，但并不是每一個(gè)購買交易都會(huì)卷入這四方，更不是每一方都能直接進(jìn)入合同過程。政府組織和非政府部門組織是基本的合作方，消費(fèi)者是接受教育服務(wù)的第三方。監(jiān)管者可能一開始就是介入的，也可能只是出現(xiàn)問題時(shí)才會(huì)介入。首先，政府組織是教育服務(wù)合同簽訂和管理的主要負(fù)責(zé)人。教育服務(wù)合同一般是在政府組織與教育服務(wù)提供組織之間簽訂的，政府組織是教育服務(wù)的購買者，負(fù)責(zé)對教育服務(wù)合同簽訂者的管理。政府必須處理好與第三方消費(fèi)者的關(guān)系，另外充當(dāng)好監(jiān)管者的角色。其次，非政府部門組織是教育服務(wù)合同中與政府組織相對應(yīng)的締約方。非政府部門組織包含營利企業(yè)、非營利組織、社會(huì)組織、社區(qū)組織、學(xué)校和個(gè)人等，是教育服務(wù)合同管理的相對方，是政府組織的合作伙伴。在單個(gè)教育服務(wù)合同里面，非政府部門通常是單一的組織，但是也可能包含多個(gè)組織。非政府部門組織在接受教育服務(wù)合同時(shí)因?yàn)楂@得授權(quán)也被賦予了責(zé)任，即政府組織、消費(fèi)者和監(jiān)管部門都可以在特定角度對其實(shí)施監(jiān)督。接受教育服務(wù)合同改變了非政府部門組織面臨的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。再次，教育服務(wù)消費(fèi)者也是教育服務(wù)合同的重要參與方之一。教育服務(wù)消費(fèi)者是當(dāng)教育服務(wù)合同簽訂時(shí)，政府組織指定的接受該教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)或者個(gè)人。教育服務(wù)合同管理在理論上為教育服務(wù)消費(fèi)者賦權(quán)，使他們在一定程度上可以作出消費(fèi)者選擇，形成對于教育服務(wù)生產(chǎn)者的壓力，例如家長可以持教育購買憑證在不同公立學(xué)校之間作出選擇。最后，教育服務(wù)合同的監(jiān)管方也是重要參與方之一。教育服務(wù)合同的監(jiān)管涉及法律、政治、行政和輿論權(quán)力的擁有者，包括立法機(jī)關(guān)、法院、政客、上級機(jī)關(guān)、媒體、意見領(lǐng)袖、專業(yè)協(xié)會(huì)和社團(tuán)、公益機(jī)構(gòu)等，它們可以在教育服務(wù)合同過程的某個(gè)時(shí)點(diǎn)或者全程施加影響。監(jiān)督者為第三方模型中各行行動(dòng)者提供共同的外部秩序，是教育服務(wù)合同過程的監(jiān)督者、調(diào)停者和仲裁者。

(四)教育服務(wù)合同管理的過程

教育服務(wù)合同管理是政府組織連續(xù)的決策和管理過程。以合同的生命周期為主線，可以將教育服務(wù)合同管理分為事前管理、事中管理和事后管理三個(gè)階段。首先，教育服務(wù)合同的事前管理是直到合同簽訂時(shí)，政府所作的管理努力，是對政府購買教育服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，具體包括確定所要購買的教育服務(wù)的類型和內(nèi)容的選擇、選定承接政府購買教育服務(wù)的主體、確定政府購買教育服務(wù)的方式、設(shè)定政府購買教育服務(wù)的目標(biāo)以及調(diào)整自身管理機(jī)制等。其次，教育服務(wù)合同的事中管理是政府在教育服務(wù)合同締結(jié)后到教育服務(wù)合同到期前，對于承接政府購買教育服務(wù)的主體的表現(xiàn)進(jìn)行了解并適當(dāng)介入教育服務(wù)提供過程中，以進(jìn)行必要的控制或者提供協(xié)助的過程。再次，教育服務(wù)合同的事后管理是對教育服務(wù)合同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評估和反饋，主要是在教育服務(wù)合同到期時(shí)對政府購買教育服務(wù)績效的評估。教育服務(wù)合同的事后管理并不總是在合同結(jié)束的時(shí)候進(jìn)行，根據(jù)所評估對象的發(fā)展規(guī)律，政府組織可采取不同形式的階段性評估，實(shí)現(xiàn)對承接主體行為的監(jiān)控和糾正。

二、政府購買教育服務(wù)合同管理的理論邏輯-基于委托代理的觀點(diǎn)

隨著全球化、信息化的快速發(fā)展和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，人們對優(yōu)質(zhì)、多元和可選擇的教育服務(wù)的需求日益增加，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對創(chuàng)新型、綜合型人才的需求日益旺盛，我國教育開始從規(guī)模發(fā)展走向內(nèi)涵提高、從基本普及走向質(zhì)量提升、從滿足共性到追求個(gè)性。①胡伶:《教育社會(huì)組織發(fā)展與教育行政職能轉(zhuǎn)變》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。面對外部環(huán)境所帶來的挑戰(zhàn)，我國傳統(tǒng)的以權(quán)威理念為基礎(chǔ)的教育管理模式的弊端日益凸顯。主要表現(xiàn)為:第一，教育的國家化和公共教育權(quán)力的壟斷，極易造成政府教育職能的缺位、越位和錯(cuò)位和問題以及教育服務(wù)提供的無效率、低效率和低質(zhì)量問題;第二，抑制了作為辦學(xué)主體的學(xué)校的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性;第三，擠壓了各種社會(huì)力量辦學(xué)的空間，阻礙了各類社會(huì)組織的發(fā)展和壯大，減少了政府可資利用的外部優(yōu)質(zhì)資源，進(jìn)而導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源增量有限，存量不足。當(dāng)前政府提供教育服務(wù)的質(zhì)量、效率和滿意度都遭受到了社會(huì)各界的嚴(yán)重質(zhì)疑。因此，能夠充分回應(yīng)和徹底摒棄權(quán)威管理模式弊端的合同管理模式正越來越為人們所認(rèn)同并逐漸發(fā)展成為有效破解公共教育服務(wù)提供難題的新型改革工具。

(一)從權(quán)威管理走向合同管理:傳統(tǒng)公共教育服務(wù)提供模式的嬗變

為重塑公共教育服務(wù)提供模式，必須打破傳統(tǒng)的政府權(quán)威型管理模式，取而代之的是引入一種以教育服務(wù)合同為主要協(xié)調(diào)機(jī)制的管理模式。該模式主張采用政府購買教育服務(wù)的方式，通過教育服務(wù)合同的大量運(yùn)用，引入市場、公民社會(huì)作為教育服務(wù)提供中的治理工具，將政府、市場、公民社會(huì)三種力量以恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)加以整合，形成“政府-市場-公民社會(huì)”型教育服務(wù)提供的合力，進(jìn)而有效解決公共教育服務(wù)提供長期存在的效率低下、覆蓋面較低、可及性較差、質(zhì)量不高以及公眾回應(yīng)性不足等難題。在合同管理模式中，政府組織和非政府部門組織構(gòu)成教育服務(wù)合同管理的主要相對方，其關(guān)系是合同管理的核心。盡管兩者都存在教育服務(wù)合同管理的需要，但是相對來看，政府組織獲得具體的教育服務(wù)，而教育服務(wù)合同商獲得一般等價(jià)物-貨幣。交換物之間可測量性的區(qū)別使政府組織成為更為主要的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，因而也應(yīng)該是相對更加積極主動(dòng)的合同管理方。

從權(quán)威管理走向合同管理，不僅是引入市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制而帶來的公共教育管理模式的一種嬗變，同時(shí)也是公共教育治理格局中政府、市場和社會(huì)多元主體之間權(quán)力、利益和責(zé)任的重新調(diào)整和配置，是公共教育服務(wù)秩序中政府、市場和社會(huì)多元主體的一系列角色意識(shí)、價(jià)值取向、行為方式和互動(dòng)結(jié)構(gòu)的變遷，是政府與市場和社會(huì)的關(guān)系從單向依賴到多元互動(dòng)、從行政指令向契約合作的整體轉(zhuǎn)型過程。

(二)教育服務(wù)合同的管理邏輯:基于委托代理理論的解釋路徑

政府購買教育服務(wù)過程中政府組織和合同商之間的關(guān)系是典型的委托代理關(guān)系。委托代理關(guān)系的關(guān)鍵是解決協(xié)作的問題，從政府購買教育服務(wù)角度看，是解決作為委托人的政府組織對合同商的激勵(lì)和控制問題，使代理人按照能使委托人福利最大化的方式行動(dòng)。如果這是可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，那么政府購買教育服務(wù)的管理活動(dòng)基本是組織內(nèi)部的事:界定需要、確定目標(biāo)、招標(biāo)和簽訂合同。這個(gè)假設(shè)顯然是不成立的，為了解決委托代理關(guān)系的基本問題，政府組織必須在對合同商的管理上作有效投入。

委托代理關(guān)系中的首要問題是激勵(lì)不足或激勵(lì)偏離。教育服務(wù)合同商具有獨(dú)立的利益，不會(huì)完全將政府組織的目標(biāo)認(rèn)同為其自身的目標(biāo)，這種目標(biāo)和利益的差異會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)不足和有違政府組織利益的行為。通常教育服務(wù)合同反映了委托人和代理人在對交易關(guān)系中的貢獻(xiàn)和誘導(dǎo)作出協(xié)商后形成的平衡，即委托人承諾以特定價(jià)格購買教育服務(wù)，而代理人承諾在該價(jià)格上提供特定教育服務(wù)，但是教育服務(wù)合同常常并不足以實(shí)現(xiàn)委托人與代理人利益的完全一致。代理人可能發(fā)現(xiàn)各種形式的怠工能夠最大化其自身的利益，例如，代理人可能減少教育服務(wù)的供給數(shù)量，降低教育服務(wù)質(zhì)量，將教育資源轉(zhuǎn)移到其他用途，夸大教育成本或者將其他成本轉(zhuǎn)入等。這些活動(dòng)或者直接違反了教育服務(wù)合同，或者沒有得到教育服務(wù)合同的明確界定。利益沖突的問題無法根本解決，即使在組織內(nèi)生產(chǎn)的情況下，組織管理目標(biāo)和雇員個(gè)人目標(biāo)也不可能完全整合。政府作為委托人能做的就是通過堅(jiān)持不懈地健全和完善激勵(lì)機(jī)制，促使合理恰當(dāng)?shù)睦娣窒砼c風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制在雙方之間形成。

委托代理關(guān)系中存在的第二個(gè)問題是信息不對稱。一般而言，在信息充分情況下，委托人可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)代理人的越軌或怠工行為，并實(shí)施控制，從而部分克服激勵(lì)不足的問題，實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)和誘導(dǎo)的平衡。信息不對稱在政府購買教育服務(wù)過程中非常普遍。專業(yè)知識(shí)的缺乏、教育服務(wù)質(zhì)量的難以衡量、環(huán)境因素的影響難以界定、教育服務(wù)合同造成的信息梗阻和教育服務(wù)合同承包商可以采取投機(jī)行為，隱瞞真實(shí)信息等，這些因素都可能造成政府由于無法準(zhǔn)確把握合同承包商的具體行為而難以對其實(shí)施有效的管理和控制。信息不對稱導(dǎo)致政府的錯(cuò)誤判斷，在尋找承接政府購買教育服務(wù)的主體時(shí)出現(xiàn)“逆向選擇”即政府與不合格或者利益沖突更大的組織簽訂教育服務(wù)合同;它還導(dǎo)致合同商在獲得教育服務(wù)合同后的投機(jī)行為，即通常所說的“道德危害”。雖然政府可以采取多種方式引入信息揭示機(jī)制，但是這些機(jī)制往往不完善，并且?guī)砀甙旱慕灰壮杀荆茈y在信息監(jiān)控的收益和成本之間找到平衡點(diǎn)。同時(shí)還須注意，政府的信息揭示努力有時(shí)可能適得其反，導(dǎo)致合同承包商的懷疑和進(jìn)一步博弈行為-不信任是自我強(qiáng)化的。

根據(jù)委托代理理論對教育服務(wù)合同管理的分析，可以整理出這樣的解釋路徑:由于政府購買教育服務(wù)過程中政府作為購買主體與承接主體之間信息不對稱和有限理性①有限理性 (bounded rationality)的概念是阿羅提出的，他認(rèn)為有限理性就是人的行為“即是有意識(shí)地理性的，但這種理性又是有限的”。指的是盡管個(gè)體期望以理性的方式行動(dòng)，但是他們的知識(shí)、預(yù)見、技能和時(shí)間等都是有限的，這一切都阻礙了個(gè)體完全理性的行動(dòng)。人的有限性包括兩個(gè)方面的含義，一是環(huán)境是復(fù)雜的，在非個(gè)人交換形式中，人們面臨的是一個(gè)復(fù)雜的、不確定的世界，而且交易越多，不確定性就越大，信息也就越不完全;二是人對環(huán)境的計(jì)算能力和認(rèn)識(shí)能力是有限的，人不可能無所不知。西蒙認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中作為管理者或決策者的人是介于完全理性與非理性之間的“有限理性”的“管理人”。，以及教育服務(wù)的不確定性，導(dǎo)致了教育服務(wù)合同中的代理問題，表現(xiàn)為合同雙方會(huì)有利益沖突，會(huì)出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，還可能有高昂的代理成本;針對政府購買教育服務(wù)過程中代理問題的應(yīng)對之策，委托代理理論提出了要有良好的教育服務(wù)合同設(shè)計(jì)，通過詳細(xì)的教育服務(wù)合同條款，以約束和激勵(lì)代理人，也就是對教育服務(wù)合同文本的管理;同時(shí)，通過教育服務(wù)合同雙方信息共享以解決信息不對稱的問題，建立長期合作伙伴關(guān)系而不僅僅是一次性或短期購買關(guān)系，解決利益沖突，即是對教育服務(wù)合同關(guān)系的管理。合同關(guān)系管理與合同文本管理便構(gòu)成了教育服務(wù)合同的管理機(jī)制，從而改善教育服務(wù)合同的管理績效。而影響選擇教育服務(wù)合同文本管理與合同關(guān)系管理的因素，委托代理理論認(rèn)為主要包括教育服務(wù)需求市場和供給市場的不確定性和復(fù)雜程度等。(如下圖所示)

三、政府購買教育服務(wù)合同管理的策略選擇

在政府購買教育服務(wù)的范圍和程度不斷擴(kuò)展以及復(fù)雜性不斷增加的背景下，教育服務(wù)合同的數(shù)量和規(guī)模也在與日俱增。在公共教育服務(wù)領(lǐng)域，我國政府正逐漸依賴通過合同形式由私人企業(yè)和社會(huì)組織生產(chǎn)和遞送的教育服務(wù)，毋庸置疑，私人企業(yè)和社會(huì)組織將在公共教育管理領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用。在此背景下，對公共教育管理者而言，“他們必須學(xué)會(huì)合同的草擬、談判以及監(jiān)督其他組織的專業(yè)性知識(shí)，工作才能有效進(jìn)行，否則，他們的管理者地位將受到挑戰(zhàn)”。①［英］諾曼·弗林:《公共部門管理》，曾錫環(huán)譯，北京:中國青年出版社，2004年版，第9頁。通過以上部分的深入分析，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)政府的教育服務(wù)合同管理能力建設(shè)，提升政府的教育服務(wù)合同管理水平，可以采取以下策略:

(一)培育和堅(jiān)守契約倫理，重塑公共教育管理者的公共行政精神

契約倫理與公共行政精神是政府管理合同的“軟實(shí)力”，二者內(nèi)化于公共教育管理者的價(jià)值觀念中，外化于公共教育管理者的行動(dòng)體系中。因此，培育和堅(jiān)守契約倫理，重塑公共教育管理者的公共精神有助于進(jìn)一步增強(qiáng)政府管理合同的“軟實(shí)力”，有利于有效實(shí)現(xiàn)政府購買教育服務(wù)的政策意圖。

首先，培育和堅(jiān)守教育服務(wù)合同過程中的契約倫理。合同即契約，契約是市場經(jīng)濟(jì)或市民社會(huì)的產(chǎn)物，建立于“契約”之上的倫理精神即契約倫理精神，其特征為主體平等性、目的功利性、行為權(quán)衡性、自由合意、信守承諾。②朱玉知:《契約倫理與公共行政的精神-公共合同有效治理的兩個(gè)維度》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立以及社會(huì)公眾的民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，以等級權(quán)威為基礎(chǔ)，通過命令和控制方式實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)提供的權(quán)威型管理模式日漸式微，并逐漸呈現(xiàn)出被一種以契約為基礎(chǔ)，通過管理和協(xié)作方式實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)提供的合同型管理模式所取代的趨勢。依據(jù)契約倫理精神的特征，培育和堅(jiān)守教育服務(wù)合同中的契約倫理，關(guān)鍵在于將契約倫理的有效實(shí)踐與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的健全和完善以及公民社會(huì)的發(fā)展壯大結(jié)合起來，形成科學(xué)合理地處理政府與市場和社會(huì)關(guān)系的正式規(guī)則體系，以逐漸彰顯制度正義。

其次，重塑教育服務(wù)合同管理者的公共行政精神。在政府購買教育服務(wù)過程，我國各級地方政府能否成為一個(gè)“精明的買主”，能否為公眾做個(gè)好交易不僅取決于是否要簽訂教育服務(wù)合同、與誰簽訂教育服務(wù)合同，能否獲得公平合理的報(bào)價(jià)，更取決于政府能否對教育服務(wù)合同進(jìn)行有效的管理。衡量一個(gè)好的交易的標(biāo)準(zhǔn)是多元化的，標(biāo)價(jià)是一個(gè)因素，但有效性、公平性以及責(zé)任性也是一些重要的問題。③［美］菲利普·庫珀:《合同制治理--公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，竺乾威譯，上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年版，第125頁。一個(gè)好的教育服務(wù)合同，應(yīng)當(dāng)充分考慮教育服務(wù)消費(fèi)者的合理訴求和公共價(jià)值的有效表達(dá)。教育服務(wù)合同管理凸顯了政府管理的契約化傾向，彰顯著公共行政的精神，貫穿著公共行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。教育服務(wù)合同管理是一種以道德倫理上的“對”為前提，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)教育服務(wù)消費(fèi)者的公共利益，體現(xiàn)一種公共的善的新型改革工具。在政府購買教育服務(wù)過程中，教育服務(wù)合同管理者擁有大量的自由裁量權(quán)，在其實(shí)施管理和控制的過程中應(yīng)始終堅(jiān)持服務(wù)人民群眾的價(jià)值理念，以實(shí)現(xiàn)公共利益為依歸，以履行公共責(zé)任為依托，以求得最大化的公共的善的為旨?xì)w。政府部門要積極開展各種類型的教育活動(dòng)，使契約倫理和公共行政精神有機(jī)統(tǒng)一于公共教育管理者的價(jià)值觀念和管理行為中。

(二)健全和完善教育服務(wù)合同管理過程，規(guī)避合同管理中的風(fēng)險(xiǎn)問題

首先，健全和完善教育服務(wù)合同管理過程。在教育服務(wù)合同管理中，政府是以市場交易者的身份出現(xiàn)的，必須在市場的法律和制度框架內(nèi)尋找到對問題的解決方案。政府這種角色的轉(zhuǎn)變雖然為實(shí)現(xiàn)公共教育目的帶來更多的備選工具、資源和便利，同時(shí)也帶來了管理上的新問題。政府可能是缺乏教育服務(wù)合同管理能力的。這一方面是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的行政管理體制即官僚模型下，政府的教育生產(chǎn)和教育提供過程往往是指令性的，實(shí)行垂直的等級領(lǐng)導(dǎo)，即使簽訂合同也主要是行政合同，受公法的調(diào)整和約束，政府缺乏管理市場合同的才能和經(jīng)驗(yàn)。另一方面，在對教育服務(wù)合同的管理過程中，政府并不可能完全采納市場單位的管理思維和方式，在管理目標(biāo)、手段、外部約束上都可能缺乏必要的靈活性。這些原因帶來了教育服務(wù)合同管理的困難。由于教育服務(wù)合同管理涉及政府購買教育服務(wù)的全過程，任何一個(gè)管理環(huán)節(jié)的失誤，都可能妨礙政府購買教育服務(wù)最終意圖的實(shí)現(xiàn)。教育服務(wù)合同管理要求建立一個(gè)與合同管理參與方協(xié)商后確定的適當(dāng)?shù)暮贤?shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)。要求地方政府發(fā)展自身的合同管理能力，合理界定教育服務(wù)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展合同要約、設(shè)計(jì)選擇合作者的競爭過程、進(jìn)行合同談判、監(jiān)督執(zhí)行情況、評估合作者績效，并獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰合作者，以實(shí)現(xiàn)直接政策意圖，提高政府公共教育服務(wù)提供的能力和效果。在教育服務(wù)的合同管理中地方政府一般通過制定教育服務(wù)合同管理的戰(zhàn)略，對合同的事前、事中和事后不同階段采取不同管理策略和手段，提升政府合同管理能力和水平。

其次，規(guī)避教育服務(wù)合同管理中的風(fēng)險(xiǎn)問題。由于政府購買教育服務(wù)在利用市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共教育目的的同時(shí)，鑄就了新的相互依賴關(guān)系，帶來了公共教育權(quán)力的分享和政府責(zé)任性的模糊，重塑了政府的任務(wù)環(huán)境，在創(chuàng)造激勵(lì)的同時(shí)也帶來了新的成本、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。從這個(gè)視角看，對政府購買教育服務(wù)過程的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，是實(shí)現(xiàn)政府有效購買教育服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。為了有效防范政府購買教育服務(wù)過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門應(yīng)該在教育服務(wù)合同簽約前認(rèn)真考察合同承包商的資質(zhì)、資源和能力，通過公開招標(biāo)的形式，利用競爭機(jī)制，篩選各類合格的承包商。在缺乏公開招標(biāo)的基礎(chǔ)條件或者公開招標(biāo)可能無效時(shí)，各級地方政府也可以采取其他方式，如詢價(jià)、競爭性談判、邀標(biāo)等。在此過程中要堅(jiān)持公開、透明和有效監(jiān)督的基本原則，這避免公私部門合謀的必要手段，也是防范腐敗問題和逆向選擇問題產(chǎn)生的主要方式。各級地方政府要通過投入一定的人力、物力、財(cái)力等對教育服務(wù)提供過程進(jìn)行必要監(jiān)管，這能夠在最大程度上確保教育服務(wù)過程創(chuàng)造預(yù)期的結(jié)果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府購買教育服務(wù)的政策意圖和目的。在教育服務(wù)合同的管理也可以借助間接的渠道。這包括:有教育管理的競爭和教育市場的商業(yè)競爭;以行業(yè)協(xié)會(huì)為基礎(chǔ)的專業(yè)性監(jiān)督;教育服務(wù)消費(fèi)者的信息反饋;媒體和研究機(jī)構(gòu)的信息披露等。

(三)發(fā)展和提升政府的教育服務(wù)合同文本管理和關(guān)系管理能力

合同管理既是對教育服務(wù)合作中的合同文本的管理，也是對教育服務(wù)合作中的合同關(guān)系的管理，屬于目標(biāo)管理的一部分。政府合同管理能力的強(qiáng)弱決定了政府合同的管理績效。發(fā)展和提升政府的教育服務(wù)合同管理能力，是尋求教育服務(wù)合同履約高績效的基礎(chǔ)和保障。

首先，發(fā)展和提升政府的教育服務(wù)合同文本管理能力。政府的教育服務(wù)合同文本管理能力主要包括合同總體策劃的能力、分析合同條款的能力、控制合同內(nèi)容變更的能力三個(gè)方面。教育服務(wù)合同的內(nèi)容非常豐富和復(fù)雜，因此，教育服務(wù)合同的前期管理顯得尤其重要，而這個(gè)階段的合同的總體策劃幾乎決定了政府購買教育服務(wù)的成敗。教育服務(wù)合同的總體策劃要求對有關(guān)政府購買教育服務(wù)的一系列重大問題和活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的構(gòu)思和設(shè)計(jì)，以期政府購買教育服務(wù)項(xiàng)目獲得良好效應(yīng)。以文本分析、風(fēng)險(xiǎn)分析以及履約分析為主要內(nèi)容的政府購買教育服務(wù)合同分析是一項(xiàng)技術(shù)性、操作性和綜合性很強(qiáng)的工作，要求公共教育行政部門的工作人員熟悉和掌握與教育服務(wù)合同相關(guān)的法律法規(guī)，了解和掌握政府購買教育服務(wù)項(xiàng)目的環(huán)境和條件，熟知和精通教育服務(wù)合同的文本內(nèi)容及其條款，逐步實(shí)施教育服務(wù)合同管理戰(zhàn)略以及具體策略等。合同的變更管理是教育服務(wù)合同管理的重要工作之一，控制合同內(nèi)容變更的能力能夠促使教育服務(wù)合同有效履約，減少不合規(guī)履約后可能造成的嚴(yán)重?fù)p失。它要求公共教育管理者深入教育服務(wù)合同的履約過程中，獲取承包商對于教育服務(wù)合同規(guī)定義務(wù)的遵循程度以及教育服務(wù)提供的相關(guān)信息，迅速對承包商的不合規(guī)行為進(jìn)行調(diào)控，及時(shí)對合同內(nèi)容及其條款作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改變，使得教育服務(wù)合同履行與內(nèi)外部環(huán)境相適應(yīng)。

其次，提升和建設(shè)政府的教育服務(wù)合同關(guān)系管理能力。政府的教育服務(wù)合同關(guān)系管理能力主要包括正確認(rèn)知和準(zhǔn)確定位合同關(guān)系的能力、選擇滿意的合同伙伴的能力、在變化中管理合同關(guān)系的能力。教育服務(wù)合同關(guān)系的類型主要有三種:合同購買關(guān)系、合同伙伴關(guān)系和合同聯(lián)盟。在一個(gè)有大量教育服務(wù)合同運(yùn)作的年代里，改進(jìn)政府購買教育服務(wù)項(xiàng)目管理的最大障礙之一是能否正確理解在這一運(yùn)作過程中形成的一些關(guān)系的性質(zhì)。在政府購買服務(wù)實(shí)踐中，真正的合作伙伴關(guān)系并不常見，合作伙伴常常會(huì)比較弱小，經(jīng)營太多伙伴關(guān)系會(huì)帶來管理困境。公共教育部門應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，政府教育管理職能性質(zhì)，教育服務(wù)的類型，營利性企業(yè)和非營利性社會(huì)組的行為方式等方面選擇和確定滿意的合同伙伴。此外，我們應(yīng)該注意到擴(kuò)張的教育服務(wù)合同外包帶來的變化是發(fā)生在一個(gè)更大的環(huán)境中的，而這個(gè)環(huán)境自身也在發(fā)生著各種變化。政府購買教育服務(wù)的外部環(huán)境主要指宏觀層面的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等態(tài)勢，這些宏觀因素影響了教育服務(wù)合同管理的決策、執(zhí)行和評估，為政府合同管理設(shè)定了外部參數(shù)。面對錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，公共教育管理者需要運(yùn)用新視角和新思路，正確認(rèn)知合同管理發(fā)展大趨勢，制定和實(shí)施合同管理的戰(zhàn)略以及具體策略，學(xué)會(huì)在變化的內(nèi)外部環(huán)境中管理合同關(guān)系。