◎ 文 《法人》見習記者 李立娟

從政策出臺到政策落實還有很長一段距離，主要原因在于政府出臺的政策與資金沒有匹配，加上實際補貼申請中還會出現(xiàn)各種審批程序復雜、申請標準不明確等現(xiàn)象，國內(nèi)養(yǎng)老政策落實難度極大

近日，國務院轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家發(fā)改委、人民銀行發(fā)布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，要求各級政府通過資本市場和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務項目的投資、運營管理。

隨后，國家發(fā)改委官網(wǎng)首度發(fā)布PPP項目庫。PPP推介項目包括基礎設施、養(yǎng)老項目、旅游開發(fā)、保障房等類型，總投資1.97萬億元。其中，養(yǎng)老服務項目共有38個，總投資20億元。

政府自2000年以來大力扶植養(yǎng)老企業(yè)，民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈迎來發(fā)展契機，但是實際運營情況卻并不如意，民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)如何突破困局，成為整個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)首先應該思考的問題。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的民資機遇

目前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚處于初級發(fā)展階段，存在前期資金需求大、投資回報周期長，收益率偏低、專業(yè)管理難等問題，但是其發(fā)展空間巨大。

“我國人口已經(jīng)逐步進入老齡化階段，全國60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?5%以上。隨著我國養(yǎng)老服務和產(chǎn)品需求量的迅速增加，民辦養(yǎng)老在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的地位逐漸提高，但當前處于主導地位的依然是公辦養(yǎng)老?！敝型额檰柈a(chǎn)業(yè)與政策研究中心主任扈志亮在接受《法人》記者采訪時說。

中研普華管理咨詢公司研究員李湖在接受《法人》記者采訪時亦表示，中國65歲以上老人已超過2億，未富先老、未備先老的情形突出，市場與社會需求潛力較大。我國人口老齡化進程加快釋放了老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，未來中國將成長為全球老齡產(chǎn)業(yè)市場潛力最大的國家。

但與此同時，來自于民政部的數(shù)據(jù)顯示，全國擁有養(yǎng)老機構(gòu)床位493.8萬張，床位空置率近38.4%。一半以上(51.6%)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)收入只能持平，40.3%的民辦養(yǎng)老機構(gòu)長年處于虧損狀態(tài)。

李湖認為，盡管市場潛力巨大，但我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)形勢仍舊不容樂觀，社區(qū)養(yǎng)老服務設施、養(yǎng)老機構(gòu)床位與社會需求相比嚴重不足，老年產(chǎn)品供給單一等問題依然嚴峻。我國養(yǎng)老機構(gòu)仍以公辦為主，民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展滯緩。民辦養(yǎng)老雖然國家有很多政策，但支持力度和系統(tǒng)性都有待完善。

中國政法大學法和經(jīng)濟學研究中心教授胡繼曄在接受《法人》記者采訪時認為，隨著我國老齡化的加劇，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方興未艾，成為很多投資者的目標，民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)正是看中了其中的商機，將大量的投資投向了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，目前來看，民營資本在投資力度、投資范圍等方面都超過了公立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資。

公立民辦有別

在李湖看來，民辦養(yǎng)老和公立養(yǎng)老最主要的差別在于，民辦養(yǎng)老是以盈利為目的，而公立養(yǎng)老帶有社會福利性質(zhì)，公立養(yǎng)老通常是由國家負責土地、房屋建設和設備采購，其收費更低，但是門檻較高。

“民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)必須盈利才能繼續(xù)發(fā)展，而公立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)沒有這么大的盈利壓力?！焙^曄亦對《法人》記者說。

國家對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)大力扶植，但是民辦養(yǎng)老卻處于虧損的局面，扈志亮對此進行了如下解釋：當前受到政策鼓勵，眾多民資進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，民辦養(yǎng)老市場發(fā)展較快，但是真正能夠盈利的民辦養(yǎng)老卻并不多，行業(yè)發(fā)展較為混亂。

扈志亮認為，民辦養(yǎng)老處于困境的原因主要有兩方面，一方面是政策落實不到位，民辦養(yǎng)老機構(gòu)申請政府補貼手續(xù)煩瑣、等待時間較長，而且存在一些申請標準不明確、政策落地時間延遲等現(xiàn)象；另一方面，民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚未摸索出較為成熟的盈利模式，而且行業(yè)標準還沒有完善。

胡繼曄同時認為，我國民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)剛剛開始，土地等要素都基于市場渠道；而公立養(yǎng)老院早前由政府投資，土地近乎免費，更無資金成本，民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)處于虧損狀態(tài)就很正常了。

當然民辦養(yǎng)老機構(gòu)也有一些地方性法規(guī)的支持，比如北京市政府就出臺鼓勵民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關法規(guī)，通過政府購買服務的模式來支持民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，具體的做法就是：民辦養(yǎng)老業(yè)者每提供一個養(yǎng)老床位，政府提供2萬元以上的補貼。

目前國內(nèi)民辦養(yǎng)老機構(gòu)主要參照《社會福利機構(gòu)管理辦法》的相關規(guī)定來監(jiān)管，除了蘇州、昆明等出臺了地方性的《民辦養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》，暫未看到全國性的法規(guī)文件。

不過，國家已經(jīng)出臺了《關于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》等文件，對民辦養(yǎng)老進行扶持，民辦養(yǎng)老院不僅能拿到一次性的建設補貼，還將享受到床位補貼，稅收減免、水電優(yōu)惠等各項政策。

《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》還明確規(guī)定，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)提供的育養(yǎng)服務免征營業(yè)稅。養(yǎng)老機構(gòu)在資產(chǎn)重組過程中涉及的不動產(chǎn)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，不征收增值稅和營業(yè)稅。

政策落實難

“國家扶植政策落實難可以說是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的原因之一?！焙^曄對《法人》記者說道，國家的扶植政策只能促進民辦養(yǎng)老業(yè)減少土地成本，其他方面還要依靠對養(yǎng)老類產(chǎn)業(yè)總體的稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)政策的傾斜。

“從政策出臺到政策落實還有很長一段距離，主要原因在于政府出臺的政策與資金沒有匹配，加上實際補貼申請中還會出現(xiàn)各種審批程序復雜、申請標準不明確等現(xiàn)象，國內(nèi)養(yǎng)老政策落實難度極大?！崩詈喔嬖V《法人》記者。

關于民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)如何突破困境，扈志亮建議：第一，應該加快政策落實，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成本較高，如果補貼、稅收優(yōu)惠等不落實到位，民辦養(yǎng)老企業(yè)將面臨較大資金壓力；第二，民辦養(yǎng)老企業(yè)需要優(yōu)化盈利模式，并提高服務水平；第三，完善行業(yè)標準，提高硬件、服務、人才等的標準化發(fā)展，加強消費者對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的信任。

李湖還認為，從當前國內(nèi)養(yǎng)老形勢上來看，民辦養(yǎng)老機構(gòu)過度盼望國家政策的扶持，還不如從自身定位、專業(yè)服務及人員培訓上尋求突破。民辦養(yǎng)老可以通過加強人員培訓，提高服務質(zhì)量，提高競爭力。此外可以通過發(fā)展看護、保健、康復等專業(yè)服務提升民辦養(yǎng)老服務能力。最后，找準市場定位，避免與公力養(yǎng)老機構(gòu)同質(zhì)化競爭，是民辦養(yǎng)老的重要路徑。

胡繼曄同時對《法人》記者說：“任何一個產(chǎn)業(yè)都需要政府完成基礎設施建設，才能真正實現(xiàn)長期的招商引資，民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)亦如是?！?/p>

他認為，政府應當根據(jù)人口老齡化的精算結(jié)果，準確預測本地區(qū)養(yǎng)老服務的總需求，根據(jù)現(xiàn)有提供養(yǎng)老服務的能力，測算出供需缺口，將該缺口公之于眾，利用市場的力量來彌補這些缺口。此外，政府的優(yōu)惠政策和措施要落到實處，通過政府購買養(yǎng)老服務的方式，讓民辦養(yǎng)老業(yè)產(chǎn)業(yè)，依靠市場發(fā)揮決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用，迎接老齡化的挑戰(zhàn)。

中國老齡產(chǎn)業(yè)研究員執(zhí)行院長鄧春陽在接受《法人》記者采訪時表示，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)而言，定位門檻是非常重要的，這涉及在什么地方選址以及確定什么樣的服務等多個因素。

鄧春陽認為，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應該遵循“五位一體，兩元式管理”的方式。五位一體，就是政策、開發(fā)、金融、運營、技術(shù)結(jié)合在一起，進行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的運營以及整體開發(fā)。二元式管理，則是企業(yè)自身管理體系和政府參與相結(jié)合。

“此外，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在大多采用直投的方式，中間缺少杠桿環(huán)節(jié)，這是現(xiàn)在民營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)運營需要進行的思考?！编嚧宏栕詈蠼ㄗh道。