柴 鐸

（中國財政發(fā)展2011協(xié)同創(chuàng)新中心/中央財經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100081）

0 引言

“效率”與“公平”是現(xiàn)代公共政策評價的準(zhǔn)繩。多年來，現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的效率與公平性始終缺乏直觀、綜合的實證分析[1，2]。一方面，長期耕保實踐驗證了其維護(hù)國家糧食戰(zhàn)略安全和社會穩(wěn)定的直接意義，更使其優(yōu)化國土利用空間格局、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力等價值得以顯化[3，4]。但另一方面，強(qiáng)制性的耕地用途管制導(dǎo)致了耕地保護(hù)主體（農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及基層地方政府）與代表社會整體利益的宏觀土地利用目標(biāo)的利益博弈，造成地方經(jīng)濟(jì)效益損失和用地矛盾激化，加劇了地區(qū)間、社會群體間發(fā)展不公平，成為許多學(xué)者批評乃至反對耕保制度的立論依據(jù)[5]，也使得多數(shù)社會成員對耕地保護(hù)抵制或漠視?？陀^評價耕地保護(hù)效率與公平性對于樹立全社會耕地保護(hù)信念，推動耕地保護(hù)的長期深化開展意義重大。

本文綜合運(yùn)用資源價值理論、古典經(jīng)濟(jì)學(xué)生產(chǎn)論和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，構(gòu)建耕地價值生產(chǎn)函數(shù)，深入分析耕地綜合價值的生產(chǎn)和分配機(jī)理，通過與土地其他最高經(jīng)濟(jì)收益用途（建設(shè)用地）狀態(tài)下的價值生產(chǎn)及分配對比，對耕保制度的效率與公平性作出實證評價，為改革完善現(xiàn)行耕保制度提供決策參考。

1 耕地保護(hù)效率與公平性評價的理論推導(dǎo)

從經(jīng)濟(jì)層面評價耕地保護(hù)制度的效率與公平性，應(yīng)基于土地價值比較的視角，判斷其是否能夠促進(jìn)土地資源最有效配置，提升社會整體福利，以及是否實現(xiàn)了相關(guān)方利益的公平分配，這就需要對耕地保護(hù)制度下耕地資源價值的產(chǎn)出及分配機(jī)理進(jìn)行深入分析。為此，基于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)生產(chǎn)論，建立耕地價值的四要素（土地、資本、勞動、管理）生產(chǎn)函數(shù)。

1.1 耕地綜合價值的生產(chǎn)及分配機(jī)理

耕地的資源綜合價值V不僅包括產(chǎn)出土地產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價值Ve，還包括保障農(nóng)業(yè)人口就業(yè)和基本生活的社會價值Vs以及維護(hù)和凈化生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價值Vz[6]。耕地的有限性使得耕地多樣化價值需求具有“高競用性”；而耕地系統(tǒng)的開放性造成其價值輸出的“低排他性”——除耕地的直接使用者外，其他社會成員也能夠分享耕地價值的外溢，這其中除一部分是其對耕地價值生產(chǎn)要素貢獻(xiàn)的合理回報外，其余部分則是一種無償?shù)恼獠啃暂敵觥?/p>

若將耕地價值的輸出抽象為一個生產(chǎn)過程，其中包含了耕地保護(hù)主體所投入全部勞動力L及部分農(nóng)業(yè)投資kK，和其他社會成員所投入的農(nóng)業(yè)投資（1-k）K及管理智力投入A。對于土地要素N投入的界定則較為復(fù)雜：與其他土地利用形式易于取得土地收益完整控制權(quán)不同，雖然按照現(xiàn)行土地制度耕地保護(hù)主體應(yīng)享有耕地的完整產(chǎn)權(quán)（收益權(quán)），但現(xiàn)實中耕地的生態(tài)和社會等非經(jīng)濟(jì)價值則無法被固定在耕地域內(nèi)，實際上為耕地保護(hù)主體和其他社會成員共享；不僅其受益范圍難于界定，收益方也缺乏向耕地保護(hù)主體提供支付的激勵，造成了耕地保護(hù)主體的土地收益繼而產(chǎn)權(quán)邊界產(chǎn)生模糊。因此，從現(xiàn)實角度來看，土地要素實際可被視為社會整體的共同投入，為便于分析，不妨按照人口數(shù)量對耕地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行平均化處理。

基于以上分析，假設(shè)：a.耕地價值的生產(chǎn)及消費(fèi)市場具有眾多的生產(chǎn)者和消費(fèi)者（目前我國分田到戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式及耕地價值全民共享的現(xiàn)狀下，該假設(shè)應(yīng)是合理的）；b.耕地保護(hù)主體對耕地在不同用途下的收益高低比較擁有充分信息；c.由于目前的討論層面為全國，則可剔除耕地質(zhì)量的地域性差別；d.短期內(nèi)，耕地價值生產(chǎn)的規(guī)模報酬不變（無農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力飛躍式提升）；則耕地價值的生產(chǎn)和消費(fèi)市場均可被視為完全競爭市場。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的分配論和歐拉定理，耕地價值應(yīng)可依據(jù)四類生產(chǎn)要素的邊際貢獻(xiàn)率進(jìn)行無剩余分配；而耕地保護(hù)主體和其他社會成員所分得的耕地價值量則由其對各類要素的投入比例而定。由此，將耕地資源綜合價值對四類生產(chǎn)要素求導(dǎo)并全微分，列出耕地價值生產(chǎn)及分配函數(shù)[7]：

1.2 耕地保護(hù)效率與公平性評價的基本標(biāo)準(zhǔn)

耕地保護(hù)主要是為了限制耕地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地，同時這也是耕地其他用途中可能收益最高的用途以及近年來耕地流失的主要動因。因此，評價耕地保護(hù)“是否造成土地價值浪費(fèi)（效率）”和“侵害了相關(guān)方利益（公平）”最直觀、客觀的方法即是將其與建設(shè)用地的價值產(chǎn)出和分配情況進(jìn)行比較。

從建設(shè)用地土地價值的構(gòu)成來看，主要在于發(fā)揮土地空間承載力作用；其生態(tài)價值已不顯著，而社會及經(jīng)濟(jì)價值則通過土地出讓的經(jīng)濟(jì)收益得以顯化。同時，由于建設(shè)用地已不再具有系統(tǒng)開放性，其產(chǎn)權(quán)邊界清晰，土地產(chǎn)權(quán)人能夠完整控制土地收益；其他社會成員不再享有土地價值外溢。設(shè)耕地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地后的價值純產(chǎn)出（扣除土地開發(fā)成本）為CP；該土地價值量由耕地保護(hù)主體獨(dú)享。結(jié)合1.1的研究結(jié)果分析：

（1）當(dāng)V＞CP＞VP時；

（2）當(dāng)V＞VP＞CP時；

耕地保護(hù)主體能夠獲得最高收益水平，而社會其他成員也能夠獲得要素投入的必要回報并享受耕地正外部性價值；但由于耕地保護(hù)主體不存在轉(zhuǎn)用耕地的激勵，此時實施耕地保護(hù)雖具有公平性，但卻是無效率（必要）的。

（2）當(dāng)CP＞V＞VP時；

保護(hù)耕地會導(dǎo)致社會整體（此時僅為耕地保護(hù)主體）CP—V的價值量浪費(fèi)；雖然其他社會成員依然能獲得耕地價值要素投入的必要回報和正外部性；但耕地保護(hù)主體則遭受了CP—VP（＞V—VP）的價值量損失。此時，耕地保護(hù)既無效率又不公平。

上述條件即為耕地保護(hù)效率與公平性評價的基本標(biāo)準(zhǔn)。由此，該問題即轉(zhuǎn)化為對V、VP、CP三者關(guān)系的判斷。

2 耕地保護(hù)效率與公平性實證分析

下面基于上述理論方法，運(yùn)用2010～2012年全國31個省、市自治區(qū)（不含港、澳、臺）的統(tǒng)計面板數(shù)據(jù)；結(jié)合筆者在福建省福州市、廈門市、南平市，山東省菏澤市，四川省成都市以及湖北省荊州市等地的調(diào)研數(shù)據(jù)成果；首先，運(yùn)用自然資源價值理論，核算各省區(qū)單位面積各地資源年均綜合價值產(chǎn)出量V；其次，獲取各省區(qū)年度耕地價值生產(chǎn)要素投入量N、L、K、A信息，通過統(tǒng)計回歸建立耕地價值生產(chǎn)函數(shù)，計算耕地保護(hù)主體和其他社會成員獲得的耕地價值量；進(jìn)而計算各省區(qū)單位面積建設(shè)用地土地價值，展開比較分析，對耕地保護(hù)制度的效率與公平性做出評價。

2.1 全國耕地價值生產(chǎn)函數(shù)的構(gòu)建

2.1.1 各省區(qū)單位耕地面積年度價值產(chǎn)出核算

按照公式1，采用表1方法，分部計算各省區(qū)耕地的年度經(jīng)濟(jì)（Ve）、生態(tài)（Vs）和社會價值（Vz）貨幣價值產(chǎn)出。耕地的經(jīng)濟(jì)價值主要為年度土地產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)收益，借鑒目前較為成熟的標(biāo)準(zhǔn)糧計算方法，將各省區(qū)單位面積耕地年均土地產(chǎn)品產(chǎn)量統(tǒng)一為標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量，進(jìn)而按照國家糧食作物收購指導(dǎo)價格，加權(quán)計算單位重量標(biāo)準(zhǔn)糧價格，則有：

耕地的社會價值包含：a.社會穩(wěn)定價值Vα，即保障農(nóng)業(yè)人口就業(yè)和基本生活收入的作用；b.社會保障價值Vβ，即社會由于耕地吸納勞動力而減少的保障性支出。鑒于目前各地農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)較為混亂，可以各省城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老金額度為參照，以城鄉(xiāng)居民人均年可支配收入比為修正系數(shù)進(jìn)行估算。以I1表示農(nóng)村居民家庭人均年純收入；I2表示城鎮(zhèn)家庭居民人均年可支配收入；m表示城鎮(zhèn)最低工資水平；n表示城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險金額度；A表示人均耕地面積，則有：

表1 耕地資源價值核算方法選擇

由此，代入2011～2013年間《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》、《中國人力資源與社會保障年鑒》、第二次全國土地調(diào)查耕地資源數(shù)據(jù)、農(nóng)用地分等定級等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，結(jié)合筆者實地調(diào)研，分別核算得到2010～2012年間各省區(qū)每公頃耕地價值年均產(chǎn)出V1—V31：

表2 2010～2012全國各省區(qū)耕地面積及單位面積價值

2.1.2 各省區(qū)年度耕地價值生產(chǎn)要素投入量核算

耕地投入量N以各省區(qū)年末耕地面積表示，數(shù)據(jù)來源為2011～2013年各省統(tǒng)計年鑒。

資本投入量K由中央財政農(nóng)業(yè)投資、地方財政農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資構(gòu)成，數(shù)據(jù)來源為2011～2013年《中國財政統(tǒng)計年鑒》和《中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒》。

勞動力投入L以農(nóng)村勞動力從事耕地生產(chǎn)年度總出工日表示，總出工日T=人均年出工日Dp×農(nóng)村勞動力總量QL×其中從事耕地生產(chǎn)的人口比例修正系數(shù)q。農(nóng)村勞動力數(shù)據(jù)來源為2011—2013年《中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒》；平均出工日和修正系數(shù)則需借助實地調(diào)研獲得。筆者在前期研究中根據(jù)各省耕地資源稟賦，采用人均耕地閾值方法將全國劃分為耕地赤字、盈余和平衡區(qū)三類[10]；本次調(diào)研中，筆者分別在三類地區(qū)選取了福建、山東、湖北省作為典型代表，發(fā)放問卷500份，計算得出三類地區(qū)農(nóng)村勞動力全年人均出工日分別為37.2天、41.9天和43.4天；而從事耕地生產(chǎn)的人口比例修正系數(shù)q分別為0.37、0.49和0.44；三類分區(qū)中其他省份以此推算，得出2010～2012年各省耕地生產(chǎn)年度勞動力投入數(shù)據(jù)。

管理治理投入A由中央—省—市—縣4級從事耕地生產(chǎn)、管理及支農(nóng)服務(wù)的土地及農(nóng)業(yè)部門管理人員年均人數(shù)表示。A=管理人員人數(shù)QM×修正系數(shù)l；管理人員人數(shù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于各省區(qū)地方統(tǒng)計年鑒、政府及事業(yè)機(jī)構(gòu)人員編制資料；而筆者在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些類型的支農(nóng)服務(wù)如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)機(jī)具租賃、生產(chǎn)資料經(jīng)營管理以及耕地基建、測繪等業(yè)務(wù)還涉及財政、發(fā)改、水務(wù)、林業(yè)等部門的協(xié)作；部分業(yè)務(wù)則外包給企業(yè)；為避免遺漏，筆者通過調(diào)查，獲得了8個樣本地區(qū)農(nóng)業(yè)、土地編制內(nèi)管理人員和“編外”耕地生產(chǎn)服務(wù)人員的大致比例，用修正系數(shù)l表示，耕地赤字、盈余、平衡區(qū)l值分別為3.9、4.3、3.1。由此得出2010～2012年各省耕地價值管理智力投入量。

2.1.3 全國耕地價值生產(chǎn)函數(shù)回歸分析

以各省區(qū)耕地單位面積年均價值產(chǎn)出Vit為因變量，各省區(qū)年度耕地價值生產(chǎn)要素投入量 Nit、Kit、Lit、Ait為自變量，建立全國耕地價值生產(chǎn)函數(shù)（i表示省份，i=1，…，31；t表示年份，t=2010，2011，2012）。首先，鑒于回歸涉及變量的數(shù)值單位不同，先需對各類數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理；同時，由于本文采用的面板數(shù)據(jù)為短期面板數(shù)據(jù)，為避免偽回歸，首先對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根檢驗，結(jié)果表明數(shù)據(jù)序列一階單整，故需進(jìn)一步檢驗各變量間是否存在長期協(xié)整關(guān)系；基于回歸變量的數(shù)據(jù)性質(zhì)，選取固定效應(yīng)變截距模型對各變量進(jìn)行協(xié)整檢驗，檢驗結(jié)果表明，數(shù)據(jù)回歸殘差項均為平穩(wěn)序列，因此上文所選各變量之間存在長期平穩(wěn)關(guān)系。進(jìn)而，由F檢驗與Hausman檢驗可知，不論是全國數(shù)據(jù)還是分區(qū)數(shù)據(jù)，均適合采用固定效應(yīng)變截距模型。根據(jù)本文研究需要，基于公式1，設(shè)耕地價值生產(chǎn)函數(shù)計量模型如下：

書籍幫助許許多多的人獲得了智慧，走向了成功，但是，也有一些讀書人沒能真正認(rèn)識到讀書的意義，自己沒長進(jìn)，反而厭恨書籍坑害了自己。南北朝時，梁朝的梁元帝就是這么一個。

β1—β4為各類生產(chǎn)要素邊際貢獻(xiàn)率系數(shù)；εit為隨機(jī)干擾項。運(yùn)用Eviews6.0軟件對省際面板數(shù)據(jù)做回歸分析，得出各要素邊際貢獻(xiàn)率系數(shù)進(jìn)而全國耕地價值生產(chǎn)函數(shù)：

雖然回歸樣本容量較小，但回歸檢驗?zāi)Ｐ蛿M合優(yōu)度達(dá)到92.6%，表明模型實現(xiàn)了對我國2010～2012年間耕地價值和生產(chǎn)要素貢獻(xiàn)關(guān)系的較高擬合效果。

表3 耕地價值生產(chǎn)函數(shù)回歸檢驗結(jié)果

2.2 全國各省區(qū)建設(shè)用地單位面積價值估算

基于上文進(jìn)一步分析，在建設(shè)用地的基本類型中，住宅、商業(yè)用地的區(qū)位要求較高，不具有全國層面的宏觀代表性；而工業(yè)用地則大多分布于城鄉(xiāng)結(jié)合地帶及農(nóng)業(yè)地區(qū)，亦是目前基層土地違規(guī)建設(shè)占用的主要形式，其價值量代表性較強(qiáng)。因此，借鑒以往研究方法，將工業(yè)用地土地價值作為耕地價值的比較對象；為使樣本選擇更貼近農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用后的價值情況，本文避開了各省區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)區(qū)域，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)模適中的城市作為樣本獲取對象；運(yùn)用土地儲備機(jī)構(gòu)公布數(shù)據(jù)并結(jié)合調(diào)研，獲取了2010～2012年間每省區(qū)10宗共310宗工業(yè)用地出讓價格CT和開發(fā)成本CF（開發(fā)條件統(tǒng)一歸算為“五通一平”），CT—CF為工業(yè)用地的土地總貨幣價值，進(jìn)而折算為每公頃土地年均貨幣價值CP，如表4：

a為還原率，根據(jù)2010～2012年間銀行一年定期存款利率平均計算得該值為0.0272。

表4 2010～2012全國各省區(qū)工業(yè)用地每公頃年均土地價值

2.3 耕地保護(hù)制度效率與公平性的比較分析

將上述計算結(jié)果代入公式1得到全國每公頃耕地年均價值產(chǎn)出V=93605.67元。按照編輯生產(chǎn)率分配理論，每公頃耕地四類要素所分得的年均耕地價值為：

（1）基于全國層面的耕地保護(hù)效率與公平性評價

從全國宏觀層面來看，每公頃耕地年均綜合價值產(chǎn)出V＞建設(shè)用地（工業(yè)用地）每公頃土地年均價值產(chǎn)出CP＞耕地保護(hù)主體的收益現(xiàn)狀VP。對照前文1.2所推導(dǎo)出的評價標(biāo)準(zhǔn)可見，目前通過耕地保護(hù)制度限制耕地轉(zhuǎn)用，可以避免社會整體遭受V—CP=41007.17元的價值損失，這可被看做是耕地保護(hù)的“制度價值”；但是，耕地保護(hù)主體由于耕地轉(zhuǎn)用限制卻遭受了CP—VP=6727.69元的價值損失。因此，現(xiàn)行耕地保護(hù)制度雖然是有效率的，但卻是不公平的。

（2）基于省際層面的耕地保護(hù)效率與公平性評價

具體比較近3年各省每公頃耕地和建設(shè)用地（工業(yè)用地）年均價值產(chǎn)出，得到表5：

表5 2010～2012全國各省區(qū)耕地和建設(shè)用地價值差額

除內(nèi)蒙古、黑龍江外，全國其他省份每公頃耕地綜合價值產(chǎn)出均高于建設(shè)用地土地價值產(chǎn)出；價值差額最大的10個省份分別為上海、天津、北京、廣東、湖南、浙江、江西、西藏、四川，表明這些地區(qū)（多數(shù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)）雖然耕地經(jīng)濟(jì)收益低于建設(shè)用地，但其耕地的主要價值體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)勞動力基本保障、維持社會穩(wěn)定及改善生態(tài)環(huán)境等社會和生態(tài)價值方面。因而，這些地區(qū)耕地保護(hù)應(yīng)以耕地社會和生態(tài)價值建設(shè)為重。而價值差額較小的10個省份山東、遼寧、新疆、重慶、寧夏、山西、甘肅、山西、吉林、江蘇，其工業(yè)土地價值已逼近耕地綜合價值，說明這些地區(qū)耕地轉(zhuǎn)用壓力較大，耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效率正在減弱。由于樣本量不足以構(gòu)建耕地價值生產(chǎn)函數(shù)，故各省區(qū)耕地保護(hù)公平性難以評價，這一問題將在未來研究中加以解決。

3 結(jié)論

（1）現(xiàn)階段，嚴(yán)守耕地數(shù)量紅線對于維持耕地價值、增進(jìn)社會福利仍具重要意義

通過加大農(nóng)業(yè)投資力度，提升耕地生產(chǎn)率，以耕地“質(zhì)量”的提升彌補(bǔ)“數(shù)量”減少的價值損失是未來耕地保護(hù)的一種有價值的思路。從耕地價值生產(chǎn)函數(shù)回歸結(jié)果來看，近年來我國農(nóng)業(yè)投資對于耕地價值的貢獻(xiàn)率已超過耕地數(shù)量和勞動力投入，體現(xiàn)出我國耕地生產(chǎn)從依靠耕地面積擴(kuò)張和勞動力密集投入的粗放式增長向依靠農(nóng)業(yè)投入的集約型、精細(xì)化增長模式的轉(zhuǎn)變；但是，耕地數(shù)量的貢獻(xiàn)率依然達(dá)到各類要素總貢獻(xiàn)率的34.78%。因此，雖然“提質(zhì)補(bǔ)量”的耕地保護(hù)思路是未來的發(fā)展趨勢，但現(xiàn)階段仍需重視耕地數(shù)量的維持。

（2）長期中，耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效率正在減弱，政治、戰(zhàn)略意義決定耕保制度走向

本文研究中發(fā)現(xiàn)，2010—2012年間，全國工業(yè)用地每公頃土地價值產(chǎn)出的年均增長速度達(dá)到12.4%，而單位面積耕地綜合價值產(chǎn)出的年均增速則只有7.5%?？梢灶A(yù)見，隨著我國未來加速推動城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，建設(shè)用地需求將快速上升，其土地價值產(chǎn)出也將迅速增長，正在不斷接近耕地資源綜合價值；與此同時，隨著耕地資源數(shù)量的減少以及我國耕地生產(chǎn)率的不斷提升，單位耕地面積的邊際價值也將逐步提高；這一動態(tài)過程最終將在耕地和建設(shè)用地二者土地價值趨于一致時實現(xiàn)平衡?？梢?，從長期來看，耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效率正在逐步消失，決定耕地保護(hù)制度存續(xù)的，仍然是維持國家糧食安全的政治、戰(zhàn)略性考量。

（3）耕地保護(hù)應(yīng)在增進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)效率的同時，改善其公平性

從近年數(shù)據(jù)來看，耕地保護(hù)中其他社會成員能夠從每公頃土地上免費(fèi)獲得18689.15元的正外部性價值，遠(yuǎn)高于耕地保護(hù)主體的每公頃土地價值損失6727.69元。若能對此價值進(jìn)行重新分配，以彌補(bǔ)耕地保護(hù)主體的利益損失，則能夠在實現(xiàn)耕地保護(hù)制度經(jīng)濟(jì)效率的同時，改善耕地保護(hù)制度的公平性，實現(xiàn)帕累托改進(jìn)，這應(yīng)是未來耕地保護(hù)政策改進(jìn)的重點(diǎn)方向。

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