□ 文/王立彬

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農(nóng)村土地“三權(quán)分離”概念首發(fā)過程親歷

□ 文/王立彬

農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”，這一闡述在2013年底以新華社權(quán)威解讀、“權(quán)威訪談”等形式首發(fā)后，經(jīng)過2014年中央農(nóng)村工作會議、2014年中央一號文件相關(guān)論述，特別是2014年黨的十八屆三中全會以及中央深改組第六次會議之后，成為廣泛的社會共識，也形成了一個新的約定俗成的說法。作者多年從事三農(nóng)報道，為您解析這一親歷見證的過程。展現(xiàn)其中的思考與作為。

三權(quán)分離 三農(nóng)報道 首發(fā)過程

在國內(nèi)媒體特別是中央新聞單位首次使用這一術(shù)語，不是記者突發(fā)奇想，也不是受權(quán)使用。從短時段來說，這一說法的淵源可以上溯至2013年7月以后的新華社一系列報道。這一術(shù)語的真正的淵源，既不是記者也不是學(xué)者，而是新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體立足農(nóng)村改革、對農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神的理論升華。

“三權(quán)分X”，一字幾斟酌

“上午有一位專家打電話到我們部里來，投訴你前天播發(fā)的通稿，首次公開用‘三權(quán)分離’，但沒有說明這一術(shù)語是由他本人最早提出來的。投訴說，你這條稿子通過專訪國土資源部法律事務(wù)中心主任孫英輝，以國家通訊社‘權(quán)威訪談’欄目播發(fā)，從頭至尾卻未講明出處，有剽竊他人學(xué)術(shù)成果之嫌?！?/p>

2014年元旦期間，國土資源部新聞處處長謝輝同志打電話給我，講了這一段公案。當(dāng)時，筆者在電話里，并且通過短信留存了一段回復(fù)：“這是記者作為歷史書記員采訪積累的結(jié)果。如果要找版權(quán)所有人，那也只能是實踐中的農(nóng)民和農(nóng)民工，是黨中央領(lǐng)導(dǎo)同志高瞻遠(yuǎn)矚，最近半年來的一系列闡述?！?/p>

2015年4月17日，談起這樁公案，孫英輝同志說：“哈哈，以前我們在不同場合說過類似的話，可是非常明確清晰且在中央主流輿論場推出，你確實是第一人。我只是提供一點素材……”

從2000年開始，筆者就從事“三農(nóng)”問題報道，一直在新華社國內(nèi)部經(jīng)濟(jì)采訪室“跑口兒”“農(nóng)林水、地礦油”新聞采訪，所以對土地問題這個中國革命、中國改革的核心問題的廣度、深度、難度，深有體會。我國農(nóng)村土地特別是集體建設(shè)用地問題，黨的十七屆三中全會通過的歷史性的關(guān)于農(nóng)村若干重大問題的決議，已經(jīng)提出農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)問題，但由于認(rèn)識不一致，又涉及不少法律障礙，一直未能推進(jìn)。新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體產(chǎn)生后，已經(jīng)無法再拖延下去的農(nóng)村土地制度改革問題開始破題。我國農(nóng)村土地制度、國有企業(yè)改革兩大問題，長期被海內(nèi)外視為中國改革的核心問題。作為長期從事農(nóng)村及土地問題報道的經(jīng)濟(jì)新聞記者，自然知道這兩大問題要害都是社會主義公有制和中國憲法。公開提出“三權(quán)分離”這樣的重大命題，群眾實踐與中央決策兩大要素缺一不可。

□ 圖1：為什么是理想的城鄉(xiāng)規(guī)劃？為什么會有“一邊說留住鄉(xiāng)愁、一邊逃離農(nóng)村”的格局？這是記者長期關(guān)注也為之困惑的課題。（本文作者在一處田間小路上小坐）

□ 圖2：當(dāng)英語從駐外采訪用語變?yōu)楸就敛稍L語言的時候，本文作者（左二）和同行在一次國際采訪活動的間隙。

□ 圖3：本文作者在波恩采訪。

2013年12月底，中央農(nóng)村工作會議在北京召開。會議指出：“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)?！边@不就是“一分為三”、“三權(quán)分離”嗎——記者立刻意識到，十七屆三中全會提出的“新土改”破題時刻正在成熟。為全新解讀這一句話，記者馬上與時任國土資源部法律事務(wù)中心主任孫英輝反復(fù)研究、溝通，最后商定以接受新華社記者專訪的形式，闡明土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“再分離”對全面深化農(nóng)村改革的重大意義，而且寫作中要努力“找新意、用新詞”，以充分宣講即將釋放的改革紅利。

孫英輝同志長期從事土地法治工作。而長期從事經(jīng)濟(jì)新聞報道的筆者是畢業(yè)于人民大學(xué)中文系的研究生，所以在“新詞兒”選擇上，兼顧了法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)與語義學(xué)。當(dāng)時考慮了多個術(shù)語的可行性，包括“三權(quán)分割”、“三權(quán)并立”、“三權(quán)分開”、“三權(quán)分置”等。然而“三權(quán)分割”容易形成三種權(quán)利對立的感覺；“三權(quán)并立”忽視了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)不同的優(yōu)先性；“三權(quán)分開”可能被誤解為三種權(quán)利互不相關(guān)；“三權(quán)分置”是不錯的選項，但更多屬于改革前景，因為當(dāng)前三種權(quán)利的剝離都尚需試點。孫英輝同志強調(diào)，中央明確表述的這三個權(quán)利，屬于一個“權(quán)利束”，但又并非像三根木棒捆在一起那樣機械……當(dāng)然“三權(quán)分離”也非十全十美，記者鐘情這一術(shù)語，多少有一些新聞傳播學(xué)上的“小把戲”，是從傳播效果最好方面考慮。

法律術(shù)語選擇歸根到底要服從社會實踐。為確保這一術(shù)語順利發(fā)出去，孫英輝同志同意以國土資源部法律事務(wù)中心主任的名義，簽字核定負(fù)責(zé)?！案寮蓪O英輝本人核?！?，稿簽上注明這句話，就發(fā)出去了。

稿件發(fā)出后在國內(nèi)外引起了巨大反響。孫英輝說，不少同志更喜歡其他“三權(quán)分X”，但新華社“先聲奪人”，其他的術(shù)語不免要被淹沒了。

從群眾中來，實踐總是走在前面

這篇報道，反響很大，幾乎沒有遇到反對聲。這是因為歸根到底，新聞是建立在社會實踐之上的。對新一屆黨中央農(nóng)村改革政策的準(zhǔn)確領(lǐng)會，使記者把握了最合適的時機。

我從童年在農(nóng)村生活近16年，從事農(nóng)村問題報道近16年，所以對農(nóng)村發(fā)生的變化有一種近乎本能的直覺。上世紀(jì)80年代初，我國建立分包到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，承包經(jīng)營權(quán)從農(nóng)民集體土地所有權(quán)分離出來，就是“一權(quán)變兩權(quán)”。承包經(jīng)營權(quán)第一次“分離”，解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率問題，調(diào)動了農(nóng)民積極性和經(jīng)營自主性，大大提高了中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。當(dāng)然，這也形成“人均一畝三分地”的土地細(xì)碎化現(xiàn)象。而勞動力和土地，是最基本的生產(chǎn)關(guān)系。上世紀(jì)90年代開始，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移加快，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)迅速改變而農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)未變，問題就出來了——農(nóng)民工家里有地，但寧愿“撂荒”；種田能手土地不夠用卻也不敢接手，鬧“心慌”。因為從法律上，承包經(jīng)營權(quán)是不可分割的一個權(quán)利，外出打工農(nóng)民一旦把“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)出去，“承包權(quán)”本身可能要不回來；而對種植大戶來說，由于無法獲得承包權(quán)，法律不承認(rèn)的“經(jīng)營權(quán)”是虛的，原承包戶隨時可能把土地要回去。這些擔(dān)心各有道理。所以“寧撂荒不流轉(zhuǎn)”，“有田無人種”與“有人無田種”并存，嚴(yán)重影響了土地、勞動力配置效率。

記者在采訪中早就發(fā)現(xiàn)，實踐不等人。從上世紀(jì)90年代開始，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”探索已在各地悄然展開。盡管沒有國家立法依據(jù)，重慶、江西、浙江、安徽、四川等地迫于實踐要求出臺了地方性文件，鼓勵農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“適度分離”，以在所有權(quán)不變同時，穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。特別是湖北省還通過地方性立法，確認(rèn)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“再次分離”，大大促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。

承包經(jīng)營權(quán)“二次分離”，有社會訴求，有實踐基礎(chǔ)，下一步就要看中央決策了。2013年7月21日至23日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平同志到湖北調(diào)研全面深化改革問題和經(jīng)濟(jì)運行情況。7月22日是大暑，習(xí)近平總書記上午到武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所考察，聽取農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易探索情況匯報，同工作人員和前來辦理產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證手續(xù)的農(nóng)民交談，詳細(xì)詢問產(chǎn)權(quán)交易具體流程，認(rèn)為這是一個積極探索。在新華社通稿中，習(xí)近平總書記強調(diào)：深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿、保障基本農(nóng)田和糧食安全，要有利于增加農(nóng)民收入。

2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。中央農(nóng)村工作會議12月召開，進(jìn)一步明確了這一重要論述。2014年1月19日，中央一號文件公布，再次明確“落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”。

在中央農(nóng)村工作會議召開近一個月之后，在解讀中央一號文件時，記者再次與孫英輝同志合作，進(jìn)一步深入論述了“三權(quán)分離”的法治意義，在稿件中明確提出“承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分離’思想正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，再一次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整之必需，也是保障農(nóng)民權(quán)益當(dāng)務(wù)之急?！?/p>

2014年1月22日，中央財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、中農(nóng)辦主任陳錫文同志在國新辦解讀中央一號文件時，接受并使用了這個說法。據(jù)記者了解，中農(nóng)辦的同志更傾向使用“三權(quán)分置”。但“三權(quán)分離”不約而同，成為國土資源部、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志各種講話、報告及文件的正式術(shù)語，在社會層面也不脛而走。大家只能約定俗成了。

到群眾中去，探索未有窮期

“三權(quán)分離”以人意料的速度為社會普遍認(rèn)可，但這并不意味著相關(guān)工作結(jié)束。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“再分離”，不僅涉及我國土地管理法的修改，還涉及擔(dān)保法等民事法律問題。在世界各國的擔(dān)保法中，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是當(dāng)然無法分割。然而國外的擔(dān)保法，顯然未考慮到中國特有的農(nóng)村集體土地所有制問題。

對農(nóng)戶承包土地，我們過去只考慮“兩權(quán)分離”，作為公有制的所有權(quán)與家庭為主的承包經(jīng)營權(quán)分離。實行“三權(quán)分離”就是承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)再度分離。農(nóng)民拿去流轉(zhuǎn)抵押的是經(jīng)營權(quán)，而不是承包權(quán)——因為承包權(quán)不僅涉及農(nóng)民土地權(quán)益，更涉及農(nóng)民的社會保障。嚴(yán)格說，我國的《農(nóng)村土地承包法》是一個既不允許剝奪農(nóng)民土地、也不允許農(nóng)民放棄土地的法律。只有本村農(nóng)戶才可以承包本村土地，這是一個成員權(quán)，而法律上的成員權(quán)是無法流轉(zhuǎn)抵押的。隨著“三權(quán)分離”改革，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)抵押。農(nóng)戶可以把承包地的經(jīng)營權(quán)拿出來流轉(zhuǎn)抵押給了其他種植者，而這一經(jīng)營權(quán)可以再次抵押。這是改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度一個革命性變化?！霸谵r(nóng)村有土地的新市民”前景可期——這一革命的長遠(yuǎn)影響?，F(xiàn)在尚未完全顯示出來。

當(dāng)然，“三權(quán)分離”是針對耕地、草地、林地等農(nóng)用地的。然而這一革命性改革，很可能對農(nóng)村集體建設(shè)用地甚至城市用地產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

我們知道，黨的十八屆三中全會《決定》也提出了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓問題。在現(xiàn)行法律下，農(nóng)村宅基地與農(nóng)民住房是不可分的。農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證一定包括土地使用權(quán)。那么，中央提出的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)是否包括宅基地使用權(quán)呢？現(xiàn)行法律是否定的。只有本村集體農(nóng)民才有權(quán)申請宅基地。不要說城里人，就是鄰村的人也不能跑到這個村來申請宅基地。“三權(quán)分離”的重大意義就在于，它可能從承包地問題延伸到宅基地問題。這是非常有意思的一個話題。2014年8月，發(fā)展改革委、中央編辦等11部門發(fā)出通知，明確在農(nóng)村率先建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記；11月，國土資源部、住建部等四部門發(fā)出通知，歷史性地明確將農(nóng)村納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。這一發(fā)展趨勢值得期待。

“三權(quán)分離”實踐對城市也會有深遠(yuǎn)影響。隨著《不動產(chǎn)登記暫行條例》3月正式施行，我國城市商品房70年土地使用權(quán)問題成為社會高度關(guān)注的話題。4月中旬，國土資源部新聞處的秦曉燕在同記者討論這一問題時，提出是否可以觸類旁通，把“三權(quán)分離”運用到城市房地產(chǎn)問題上：商品房土地所有權(quán)國家所有，這是憲法秩序；土地使用權(quán)70年屬于購房者，可否再分離出“無期限”抵押權(quán)？這是一個令人聯(lián)想的話題，會隨著改革實踐逐步突顯。

作為一個術(shù)語，“三權(quán)分離”的大眾化使用才一年多；作為實踐，已經(jīng)有二十年時光了。二十年來，確實有一些學(xué)者專家提出過類似的設(shè)想，但往往一出頭就遭到一片反對。從2013年夏開始，習(xí)近平同志在湖北考察明確提出相關(guān)議題，到現(xiàn)在成為各界共識，兩年來的事態(tài)發(fā)展證明，革命性的觀念、提法，既是群眾首創(chuàng)精神的產(chǎn)物，也是政治家高瞻遠(yuǎn)矚的成果。這是從“群眾中來，到群眾中去”方法論的又一偉大證明。作為時代的書記員，記者在此過程中發(fā)揮的記錄作用，回味無窮。

（作者是新華社國內(nèi)部中央新聞采訪中心記者）

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編 輯 文璐 wenlu@xinhuanet.com