潘凌云，王 健，樊蓮香

?

我國學校體育政策執(zhí)行的制約因素與路徑選擇
——基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析

潘凌云1,2，王 健2，樊蓮香3

政策執(zhí)行難是阻礙我國學校體育改革與發(fā)展的沉疴與頑疾。運用文獻資料調研、邏輯分析等方法，結合史密斯的政策執(zhí)行過程模型，對我國學校體育政策執(zhí)行中的困境進行分析，研究認為，學校體育政策執(zhí)行是一項復雜、系統(tǒng)的綜合性工程，政策本體的內在限制性因素、政策運行中治理結構的孱弱與執(zhí)行工具的單一、目標群體利益選擇的“短視性”與“自利性”傾向以及浮躁、急功近利的教育訴求對體育的傾軋等，都是我國學校體育政策執(zhí)行中的重要掣肘因素。要突破政策執(zhí)行困境，必須深刻認識學校體育變革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調性，高位入手，頂層設計，形成具有耦合效應的學校體育政策體系；層級性治理、多屬性治理與高位推動相結合，形成政策執(zhí)行的整體性治理效應；豐富政策執(zhí)行的手段，形成政策工具合力；推動政策教化常態(tài)化，尋求目標群體政策遵從的理性自覺；深化制度的改造與創(chuàng)新，優(yōu)化學校體育政策執(zhí)行環(huán)境等。

學校體育政策；政策執(zhí)行；史密斯模型；路徑選擇

改革開放以來，我國學校體育領域出臺了大量政策、法規(guī)，以強化對學校體育事業(yè)的引領、調控和管理。但值得深思的一個現(xiàn)實問題是，政策的相繼出臺，并沒有完全達到預期的目標。譬如，《中共中央 國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》(以下簡稱《意見》)頒布一年半后，國家督導團對華北某省20所中、小學的政策實施情況進行了督查，結果發(fā)現(xiàn)，“有些學校初中畢業(yè)班、高中畢業(yè)班沒有開設體育課，有些學校根本沒有把全體學生的體育衛(wèi)生工作納入學校教育的一部分，30個班級的小學只有1個兼職體育教師，3 000多人的高中學校體育器材少有使用的痕跡，20個學校只見到1種體育教學參考資料，一半以上的學校沒有體育衛(wèi)生師資的培訓記載……”[8]也有學者調查發(fā)現(xiàn)，“半數(shù)以上的學校幾乎沒有執(zhí)行過‘7號文件’中部署的任何工作?！盵3]正所謂 “文件歸文件，實踐歸實踐”。一些學者指出，政策領域一個頗為尷尬的實際狀況是，“力圖應對諸多現(xiàn)實問題的政策行動，很多都沒能解決原本存在的現(xiàn)實問題，因為問題仍然在持續(xù)。”[22]作為新中國成立以來學校體育工作規(guī)格最高的文件尚且如此，更遑論其他政策的執(zhí)行情況了，政策執(zhí)行難可謂阻礙我國學校體育變革的沉疴與頑疾。

面對我國學校體育政策執(zhí)行中的困境，研究者們也開始探究：有哪些因素在干擾著政策的執(zhí)行？要在政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)最大限度地避免失敗，人們需要做什么？針對這些問題，一些研究者開始著力審視導致學校體育政策執(zhí)行陷入困境的種種原因，并力圖尋找相應的脫困之策。文獻梳理可見，盡管這些研究已取得了一定成果，但它們對影響學校體育政策執(zhí)行的有關變量的關注比較分散，特別是存在視域狹窄和孤立地看問題之嫌。學校體育政策的執(zhí)行是一個政策系統(tǒng)內、外眾多因素交互作用的過程，如果能夠采用一個成熟的理論模型呈現(xiàn)和詮釋政策執(zhí)行過程，將會有助于厘清各種分散的認識和成果，進而為學校體育政策執(zhí)行實踐的優(yōu)化提供更為清晰、完整的指導思路。鑒于此，本研究借用史密斯的政策執(zhí)行過程模型，對學校體育政策執(zhí)行的復雜性和政策執(zhí)行中的困境及其原因進行分析，在此基礎上，提出富有針對性和可行性的政策推進路徑，以期為學校體育政策執(zhí)行研究的深化與實踐的優(yōu)化提供思路。

1 史密斯政策執(zhí)行過程模型的解構與應用

對政策執(zhí)行影響因素的研究，理論與實踐上大體涉及3方面的問題：1)影響政策執(zhí)行的因素有哪些；2)這些因素是如何影響政策執(zhí)行的；3)怎樣利用和創(chuàng)造積極因素，規(guī)避不利于政策執(zhí)行的消極因素。在這些問題上，中外不少政策學者已進行了有效探索，并形成了一些有力的解釋模型。最早對政策執(zhí)行影響因素進行系統(tǒng)分析并構建政策執(zhí)行過程模型的是美國學者托馬斯·史密斯(T.B.Smith)。史密斯研究指出，在一些第三世界國家，政府傾向于制定一些內容宏觀、寬泛而綜合的政策，而官僚機構卻缺乏實施這些政策的能力、信心或愿望，利益集團、相關群體與個人也往往傾向于影響政策而不是主動執(zhí)行它。在《政策執(zhí)行過程》一書中，史密斯對影響政策執(zhí)行成敗所需考慮和認定的因素進行了系統(tǒng)的梳理歸納，進而提出了公共政策執(zhí)行過程的理論框架，首次提出了政策執(zhí)行“四因素論”[24](圖1)，即：1)理想化的政策(ideal policy)，包括政策的淵源、合理性和可行性等；2)執(zhí)行機構(implementation agency)，指負責政策執(zhí)行的具體組織，包括執(zhí)行組織的架構和人員，領導者的管理方式和執(zhí)行技巧、能力和信心等；3)目標群體(target group)，又稱政策對象，即受政策影響而必須采取相應反應的那些人；4)環(huán)境因素(environmental factors)，包括政治、經(jīng)濟、文化和教育環(huán)境中影響政策執(zhí)行的各種因素。史密斯指出，在政策執(zhí)行過程中，“這四大因素間會通過互動形成一種張力，這種張力會導致政策執(zhí)行沒有按決策者所預想的進行，這就會引起機構的注意并把信息反饋給執(zhí)行者和制定者，支持或反對政策進一步的執(zhí)行”[24]。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型示意圖Figure 1. The Smith's Model of the Policy Implementation

史密斯的政策執(zhí)行過程模型和他提出的“四因素論”首創(chuàng)了分析政策執(zhí)行過程及其影響因素的基本理論框架，并成為政策研究領域最為經(jīng)典的理論模型之一，在該領域得到了極其廣泛的應用，以后的政策執(zhí)行研究者大多都是在這一框架內進行分析的。當前，我國學校體育已進入綜合改革的新時期，受文化傳統(tǒng)、利益博弈、制度變革等諸多因素影響，學校體育在傳統(tǒng)中守望，在探索中前行。在這一過程中，始終伴隨對政策的論爭以及政策行動者、執(zhí)行環(huán)境等各種復雜因素，眾多因素相互交織并呈現(xiàn)出學校體育的復雜性和學校體育政策執(zhí)行的復雜性相互纏繞的圖式。結合史密斯的政策執(zhí)行過程模型分析我國學校體育政策執(zhí)行特征，有助于為我國學校體育政策執(zhí)行提供一個明晰的、易于把握的政策執(zhí)行分析框架，使我們直面學校體育政策執(zhí)行的動態(tài)復雜性，透過林林總總的表象窺探到政策執(zhí)行陷入困境的深層次原因，進而找到從整體上優(yōu)化學校體育政策執(zhí)行實踐的有效路徑和策略。

2 史密斯政策執(zhí)行過程框架下我國學校體育政策執(zhí)行制約因素分析

“只有對問題進行追蹤，我們才能知道下一步必須做什么以得到所需的東西。要認真對待問題，不要歸因于別人的抵制、無知或固執(zhí)?！盵11]借助史密斯的政策執(zhí)行過程框架，本研究從政策本身、政策執(zhí)行機制、目標群體和執(zhí)行環(huán)境等維度對學校體育政策執(zhí)行的制約因素進行歸類并分而述之。之所以以“執(zhí)行機制”替代史密斯的“執(zhí)行機構”，是因為對復雜的政策執(zhí)行問題來說，機構之間缺乏協(xié)調順暢的政策執(zhí)行機制往往才是政策執(zhí)行的最大阻礙。

2.1 政策本身的內在限制性因素消融了對學校體育的調控和規(guī)制能力

在史密斯的政策執(zhí)行框架里，“理想的政策”被視為影響政策執(zhí)行的首要因素，它包括政策制定的淵源、合理性和可行性等方面。隨著決策民主化、科學化水平的不斷提高，我國學校體育政策決策失誤的可能性大大降低，但政策建設中依然存在一些內在限制性因素影響著政策的合理性和政策執(zhí)行的可行性，這些限制性因素主要表現(xiàn)在兩方面。

2.1.1 “問題推動型”政策路徑下政策前瞻性的缺失

政策的研究與制定離不開2個維度的考量，即政策問題的現(xiàn)實性與前瞻性。社會某領域遇到問題或困境，需要研究制定新的政策來協(xié)調各種利益關系，化解問題，突破困境，此乃政策研究的現(xiàn)實意義。同時，政策研究需能預見可能產(chǎn)生的問題，或者預知事物未來的發(fā)展趨勢，進而制訂出具有一定超前意識的政策和行動指南，此乃政策研究的前瞻性。科學的政策絕不應該是修修補補、亡羊補牢式的善后型政策，而應該具有較強前瞻性的、未雨綢繆式的計劃性政策，如此，才能引領學校體育規(guī)范、有序地發(fā)展。有學者對改革開放以來我國學校體育領域的政策進行了統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，“1979-2008年間，僅與青少年體質直接相關的政策、法規(guī)即有41件，平均每年1.4件……相當一部分新出臺的政策、法規(guī)，還存在內容重復的問題?！盵10]同一領域政策頻繁出臺，一方面是因為學校體育政策要隨著學校體育環(huán)境變化而進行調整；另一方面，也隱含著學校體育政策的制定缺乏深思熟慮的整體考量與長遠規(guī)劃。很多情況下，政策的構建缺乏對學校體育未來發(fā)展形勢的科學研判，而是受問題所迫，呈現(xiàn)出一種“問題推動”、“補課”性質的政策形成方式。這種政策形成方式，固然有利于短時間內解決一些現(xiàn)實問題，但學校體育發(fā)展有其自身規(guī)律，若總停留于解決問題層面，缺少充分的前瞻性和預判性，這樣的政策指引下的學校體育是難以穩(wěn)定有序發(fā)展的。

2.1.2 政策系統(tǒng)內部協(xié)調性和完整性不夠，導致政策體系整體功能受損

長期以來，我國學校體育政策存在的突出問題就是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，缺乏學校體育發(fā)展的完整理念和思路。同一時期頒布的若干政策，彼此間缺乏內在邏輯銜接，政策間的橫、縱向聯(lián)系沒有得到應有重視，沒有形成“協(xié)調增益”之效。譬如，《意見》既涉及到教育行政部門、學校的管理者、體育教師和學生，也涉及學生家長，廣泛聯(lián)系到了社會，規(guī)定“加強領導，齊抓共管，形成全社會支持青少年體育工作的合力”，學校體育政策由此拓展成了一個關聯(lián)社會方方面面的大政策。《意見》在引領學校體育發(fā)展中的作用毋庸置疑，但由于政策要達到的目標以及政策執(zhí)行主體和目標群體的行為種類大大增加，這樣一個系統(tǒng)工程不可能僅靠一個宏大的政策文件就能解決，還要借助于相關配套政策，以政策落實政策，為政策的具體執(zhí)行鋪路搭橋，才能為目標的最終實現(xiàn)奠定基礎。然而，反觀現(xiàn)實，“關于體育師資配備、體育工作經(jīng)費投入占教育公用經(jīng)費比例、如何問責地方及學校等方面均沒有明確規(guī)定，尚未建立起全面、動態(tài)、立體的政策執(zhí)行監(jiān)測與評估機制，未形成一種合理的配套政策體系，使得學校體育工作者在實際工作中缺乏強有力的政策支持”[17]。又如，在體育課程政策實施中，一些地方?jīng)]及時建立起與國家政策協(xié)調呼應的政策體系，“國家和學校層面體育課程改革較為扎實地向前推進，而一些地方教育行政部門尚未形成一整套課程實施方案，使得一些地區(qū)的學校未能得到有效指導，導致國家層面與學校層面脫節(jié)，使《課程標準》的精神和理念未能很好地在一些地區(qū)的學校得到有效貫徹，有的學校走了彎路，有的學校‘穿新鞋，走老路’”[4]。

2.2 政策執(zhí)行機制不暢，政策整體執(zhí)行力受到削弱

史密斯認為，“執(zhí)行機關的結構與人員、主管領導的管理方式和技巧、執(zhí)行的能力與信心”[24]等是政策執(zhí)行過程中關鍵性的因素。從一個更加完整的層面上講，由這些因素所形成的執(zhí)行機制是否協(xié)調順暢，對于政策執(zhí)行效果有著決定性作用。我國學校體育政策執(zhí)行機制上的主要問題有以下三方面：

2.2.1 執(zhí)行組織間溝通和協(xié)調不暢，多元參與主體合作共治機制缺乏完整呈現(xiàn)

首先，學校體育政策執(zhí)行的層級性特征會造成政策執(zhí)行失真。我國學校體育行政管理體制是一個多層次的組織體系，國家層面的學校體育政策要經(jīng)過教育部、省教育廳、市教育局、縣教育局等多個環(huán)節(jié)，最后才能抵達學校。高層政策制定者追求的是最大程度地實現(xiàn)社會整體利益，而地方政策執(zhí)行者關注的則是所在區(qū)域的局部利益乃至個個利益，在政策問題上有著利益的差別，這就導致政策運行過程中可能存在一個“過濾”機制。下級政策執(zhí)行者看重的是自己的利益損益并將其作為主要的對策參量，得益越多，就越愿意執(zhí)行；受損越多，就越不樂于執(zhí)行，表現(xiàn)出觀望、敷衍甚至抵制等消極態(tài)度，從而出現(xiàn)政策執(zhí)行失真問題。“在一個政策周期內操控變革的成功結論是非常困難的，政策將隨著行動者的意圖和目的而不斷變換，不可避免地在社會互動中變異，尤其是自上而下的政策邏輯在實踐場域的轉換，忠實實施僅存理論可能”[7]。

其次，學校體育政策執(zhí)行的多屬性特征往往導致政策執(zhí)行的“孤島現(xiàn)象”。學校體育政策問題需要多個部門如教育、體育、衛(wèi)生等行政部門和共青團組織的共同參與才能得以解決。大量實證研究表明，政策方案中把多個部門容納其中，但部門間合作卻不可能自動實現(xiàn)。多部門間的合作往往需要一個部門牽頭，多個其他部門配合。但不同部門間往往存在不同的利益訴求、價值立場乃至部門慣例，在執(zhí)行中不愿意與其他部門合作。從行政層級上看，教育行政部門與政府其他部門處在一個級別上，很難對其他部門提出要求，難以了解進展情況，更不可能落實檢查，這就造成政策執(zhí)行中誰都可以發(fā)表看法，但誰的看法都可聽可不聽，從而出現(xiàn)表面上看是在齊抓共管，事實上是只有齊抓而無共管，形成政策執(zhí)行的“孤島現(xiàn)象”。譬如，《意見》頒布之后，各地在貫徹、落實上反應較慢，政策推動力量不足?！耙皇莾H憑教育行政管理部門的力量推動省(市、區(qū))委，省(市、區(qū))政府下發(fā)文件還不是很足；二是各地制定的實施文件中有關學校體育經(jīng)費問題與當?shù)刎斦块T意見不一，有關體育教師數(shù)量配備問題與當?shù)厝耸虏块T意見不一，共建力量不足?！盵9]可見，對于“跨邊界”的學校體育政策而言，政策執(zhí)行的真正困境是治理意義上的，尤其是在“牽頭部門+配合部門”框架下，政策執(zhí)行的最大困境其實并不在于政策意圖是否清晰，執(zhí)行資源是否充足，而是怎樣在政策的多元參與主體間構建起合理、明確的責權關系，形成高效的聯(lián)動合作機制和政策治理格局。

2.2.2 對學校體育政策執(zhí)行復雜性認識不足，政策執(zhí)行工具單一

政策執(zhí)行工具是行政部門為解決政策執(zhí)行問題而采用的政策推進手段和方式，政策工具的選擇恰當與否關系著政策執(zhí)行成敗。在史密斯的政策執(zhí)行模型中，“主管領導的管理方式和技巧”就是一個政策工具的選擇和創(chuàng)造性運用的問題。從政策的執(zhí)行總體上看都存在兩個層面的規(guī)范過程：一是來自于外部的社會控制，主要表現(xiàn)為訓誡、強制等手段的采用；二是源于行動者內在的自我規(guī)范，它所依靠的是個體的自我反思和秉持的理念、信仰。在我國，政府部門通常采取直接行政的強制性政策工具，透過壓力型體制，自上而下地推動和操控政策推進。在陽光體育運動、體育課程改革等重大政策的運行上都不難看到政府直接行政、強制執(zhí)行的影子。不可否認，強制性工具在短時間內往往能夠取得良好效果，能夠產(chǎn)生較高的執(zhí)行效率。比如，在陽光體育運動開展的初始階段，由于行政部門的強力推進，陽光體育運動呈現(xiàn)轟轟烈烈的勢頭。但隨著時間推移，由于缺乏內部自我執(zhí)行機制的強化，導致政策執(zhí)行動力缺失，加上常態(tài)化監(jiān)管缺失，越來越多的學校出于自身利益考量而開始敷衍塞責，延宕推拖，從而形成虎頭蛇尾的尷尬局面。只有豐富政策執(zhí)行手段，創(chuàng)新政策執(zhí)行工具，著力將學校體育政策本身的倫理性內化為政策行動者的價值信仰，將政策行動者的觀念、知識、能力和行為與整個政策執(zhí)行過程有機融合起來，學校體育政策才能得以持續(xù)性、常態(tài)化執(zhí)行。

2.2.3 政策執(zhí)行監(jiān)督不力，政策執(zhí)行失范行為缺乏有效規(guī)制

對政策執(zhí)行進行適時監(jiān)督是防止政策執(zhí)行失控的必要手段。學校體育政策之所以在推行過程中出現(xiàn)種種失范，疲軟的監(jiān)督落實是不可排除的一個客觀因素。

從制度建設上看，缺乏常態(tài)化、制度化的全程監(jiān)督是我國學校體育督導中存在的突出問題?！罢邎?zhí)行中更多地注重形式建設，以‘運動’方式轟轟烈烈組織的會議和活動不少，但缺乏對學校體育常態(tài)工作的有力推進和監(jiān)管。”[19]常態(tài)化監(jiān)管的缺失，使得學校體育政策執(zhí)行無法通過經(jīng)常性監(jiān)督控制起到事前預防、事中完善的作用。由于政策領導者缺乏對政策落實的常態(tài)監(jiān)督，久而久之，導致人們不再關注學校體育改革，最終使得政策的實施不了了之。從監(jiān)督形式上看，督導部門對學校體育政策執(zhí)行的監(jiān)督形式單一，對政策執(zhí)行情況的把握過分依賴學校單方面匯報，較少深入實地進行檢查。許多督導人員把教育督導變成了行政督導，如同領導視察工作，往往只是走馬觀花、霧里看花，只是對被督導學校體育工作的一個階段性或結論性評價，不能提出專業(yè)化的、建設性的意見和建議。有研究者實地考察發(fā)現(xiàn)，“針對學校體育政策的實地檢查通常是學校會議室一坐，一聽學校匯報，二看材料，三到體育場館走一走。學校則出于自身利益考慮，不惜在數(shù)據(jù)和文字上下力氣，使執(zhí)行中的問題不能浮出水面，檢查組前腳走，學校后腳就恢復常態(tài)?！盵15]

督導過程中要掌握政策實施的準確信息是一個沒有太大難度的技術問題。沃爾斯得特(Wohlstetter)指出，“督導檢查更多的是一政治問題而非技術問題?！盵14]學校體育督導工作之所以常被人詬病“走過場”，發(fā)現(xiàn)不了政策執(zhí)行中的真實問題，很大程度上是因為教育行政部門不想知道，因為他們清楚，與學校體育政策執(zhí)行相關的特殊問題是他們解決不了的。在我國教育領域，不管是對校長還是對局長來說，確保升學率和學生安全比學校體育工作重要得多。教育行政部門對學校實施體育政策可能會影響中、高考成績，可能出現(xiàn)安全事故也心存顧慮。教育行政部門不能一方面強制學校不折不扣地實施學校體育政策，確保學生體育鍛煉時間，同時又要學校在升學率和安全問題上不受任何影響，因為他們明白，在當前的社會和教育環(huán)境下，學校難以做到這一點。教育行政部門為避免自己陷入難堪，故意選擇“不想知道”。正如一位校長所言，“政府強力地推，但推到一定程度就不推了……局長們其實也有壓力……學校其實也很清楚，領導和群眾真正看重的不是這點，所以，領導即使知道搞形式主義應付也問題不大，其實領導也知道我們在做什么，大家都知道，發(fā)展才是硬道理，對教育來說，成績是硬道理！”[6]可見，正是管理者與被管理者、監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間達成的這種“默契”，帶來了學校體育政策執(zhí)行監(jiān)督中的種種虛監(jiān)、漏監(jiān)問題。

由此分析可見，學校體育政策執(zhí)行監(jiān)督力度偏弱的一個重要原因其實在于缺乏獨立性的監(jiān)督機構。我國大多數(shù)督導機構雖然屬于各級人民政府的派出機構，但其實并不具備必要的獨立性，掛靠在教育行政主管部門，如同教育行政部門中的一個科室，接受教育行政部門的領導，“督導辦公室的編制和人事關系往往隸屬于教育行政部門，具體工作人員一般也是由教育行政部門領導兼任?！盵13]從監(jiān)督主、客體之間的關系來看，地方教育行政部門與學校不僅僅是管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，它們之間還存在著復雜、密切的共生關系，有著共同的利益訴求，把對其督導的部門置于利益共同體中自然難以真正行使其監(jiān)督和指導的職能。

2.3 目標群體的短視性及其利益選擇的自利性，導致政策執(zhí)行偏離良性軌道

史密斯認為，目標群體接受政策的意愿中既有的政策經(jīng)驗、對領導的認可程度以及自身行為的復雜多樣等都是政策執(zhí)行過程中需要考慮的重要因素。學校體育政策歸根結底要通過學校、學生、體育教師、家長等目標群體的遵從來完成。而絕大多數(shù)目標群體都是遵從“實用性倫理”的，他們是否遵從以及在多大程度上支持新政策，并非出于對理念的守持，而是基于對利益得失的權衡。如果目標群體經(jīng)過權衡后覺得融入改革所付出成本太高，或者認為改革會使自身利益受損，那么，對政策的不滿、排斥甚至抵制就成為必然，政策實施過程和結果便難如預期。

就學校而言，消極執(zhí)行或不執(zhí)行學校體育政策的收益包括：因縮短學生體育活動時間，學生文化課時間增加，學習成績提高，由此受到家長認可、社會贊譽，學校競爭力提升。而積極執(zhí)行體育政策的收益則包括：學生體質增強，學生身心全面發(fā)展，國家教育方針得以落實，受到教育主管部門的肯定、嘉獎。二者相比，前者基本上屬于個人利益、小集體利益和物質利益，而后者總體上都是國家利益、長遠利益和非物質利益。就家庭而言，其投資教育主要不是為了公共利益，他們往往考慮的是眼前得失和現(xiàn)實利益。他們并不迫切希望花時間經(jīng)由素質教育實現(xiàn)個性充分發(fā)展、品德高尚、內心和諧完善等在孩子升學和求職時不能立刻派上用場的素質，自然也不會有投入以“維系人類健康，滿足人類精神文化需求，使人類充分享受自由和幸福”[2]為宏大旨歸的體育中的沖動了。對于體育教師而言，新政策實施往往意味著需要走出自己的“舒適地帶”，去擁抱充滿不確定的新局面，意味著熟悉的東西突然陌生了，有把握的做法突然值得懷疑了，輕松自在的工作變得有負擔了。如果體育教師由于思想觀念及行為習慣同政策所提要求難以適應而心存疑慮、顧慮和焦慮，對政策的實施抱以觀望、拖延、敷衍的消極態(tài)度，也就不足為奇了?！霸S多人更希望明天像今天一樣，他們不希望一個不確定的將來，尤其是需要他們?yōu)闆]有更高回報的改革付出更大努力時，他們更不愿意?！盵23]可見，學校體育政策執(zhí)行過程中存在著復雜多元的利益關系，對政策目標群體來說，他們在政策博弈中遵循的往往是政策的私益向度，他們更多地關注個人利益、局部利益和眼前利益?！疤厥鈧€體的價值選擇和行動選擇是受制于‘當下合理性’的，‘未來合理性’只有后來人、旁觀者才能體察和感悟，現(xiàn)實世界中的人們很難認識到自己的行動是否具有這種‘未來合理性’?！盵18]這就導致學校體育政策本身蘊含的價值、行為和規(guī)范在具體實施中發(fā)生了性質、程度和方向上的背離、僭越和錯位，成為學校體育政策執(zhí)行失真的重要病灶。

2.4 應試教育群眾基礎深厚，學校體育政策缺乏良好的實施環(huán)境

學校體育政策的執(zhí)行是一個具象化的過程，是將政策本身所蘊涵的規(guī)范、原則和意圖等落實于具體學校情境中的過程。學校體育政策實施是否順暢、代價幾何，與所處社會環(huán)境尤其是教育環(huán)境關系密切。毋庸置疑，現(xiàn)階段我國浮躁、急功近利的教育訴求成了學校體育政策執(zhí)行的重要掣肘因素。從社會發(fā)展進程看，當前我國社會人口屬于“生存型人口”，都還在為生存問題而奔波忙碌。生存型人口更關注“以何為生”的現(xiàn)實問題，而不是“何以為生”的抽象問題。對于作為教育投資、消費者的家長和學生來說，絕大多數(shù)都屬于“生存型人口”，他們投資、接受教育的主要目的并非尋求個性飽滿、自我實現(xiàn)以及人生意義的充實等，而是為獲取謀生和向社會上層流動的基本素質和競爭能力。在”文憑社會“的文化教育背景下，在當前的教育評價、人才選拔和社會流動體制下，應試教育能比其他教育形態(tài)(如素質教育)更有效地幫助人們謀生、求職和向社會上層攀升，因而更契合社會需求，這就推動著教育沿著實用方向走上應試之路，應試教育成了現(xiàn)階段中國教育最典型、最深刻的特征。

應試教育對智育的過度推崇其實是對體育的傾軋與束縛。在超穩(wěn)定的應試教育社會心理定勢無法打破、“健康第一”理念遠未扎根的今天，學校體育對學生全面發(fā)展所帶來的沖擊遠不及文化課成績和升學率具有的誘惑。當政策理念的價值判斷與文化課程成績和升學率的事實判斷相沖突，而事實判斷表現(xiàn)出更強的現(xiàn)實誘惑力時，政策對象必然屈從于事實判斷，學校體育政策的初旨往往為執(zhí)行者和目標群體的自我價值所篡奪。在以智育為中心、應試成績主導一切的學校教育環(huán)境下，體育在很多人眼里如同學校教育中的一個雞肋式存在，不僅食之無味，即使棄之，也不會有多少人覺得有什么可惜。各級政府也以需要“辦人民滿意教育”(把人民滿意的標準等同于升學率)為由，對政策進行自我解讀和重構，并為學校體育政策推進不力尋找借口。一些地方教育行政官員和校長掛在嘴邊的一句話是“別聽這改革那改革，升不上學就不是好改革。”[20]在這樣的思維支配下，在整體教育投入有限的情況下，學校體育發(fā)展的有效資源必然難以得到保障，而體育經(jīng)費短缺、人員配置不足、器材設施缺乏，必然使得政策制定時的良善意圖難以貫徹落實。

3 走出困境：提升學校體育政策執(zhí)行力的路徑選擇

3.1 高位入手，頂層設計，完善學校體育政策體系

當前，我國學校體育改革的關聯(lián)度不斷增加，綜合改革已成必然要求。為保障學校體育科學、有序發(fā)展，必須改變頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的窘迫局面，高位入手，頂層設計，從學校體育與教育改革的同步性方面整體謀劃學校體育政策。學校體育領域各種問題的產(chǎn)生，往往有著多方面原因，這就需要通過制定一套綜合、一貫的政策，形成整體性的學校體育政策框架來引領學校體育改革與發(fā)展，政策間應是相互協(xié)調、相輔相成的，而不應彼此隔膜、相互掣肘。一般而言，在全國性學校體育政策和重大學校體育政策的制定上，應更重視學校體育發(fā)展的長遠目標，更多考慮保持學校體育政策更長的時間周期和效力；而在具體和局部政策的制定上，則應更多考慮學校體育現(xiàn)實、短期問題的解決，由此形成一種比較協(xié)調的政策體系。在學校體育的主政策外，是否具有能夠使其更具體化并為其提供支撐的配套政策或方案，并實現(xiàn)這些政策與方案間的有效耦合，乃是提升學校體育變革效力的關鍵。譬如，關于學校體育場(館)開放和利用的政策必須與如何加強學校體育設施開放率、如何管理和經(jīng)營、如何保障體育設施和鍛煉人員安全等問題的各項子政策相耦合。耦合狀態(tài)下，學校體育中的各種問題都有相關政策方案去調適和規(guī)范，這既能防止出現(xiàn)政策“真空”地帶，也不會出現(xiàn)不同政策作用方向不一致的政策沖突。

3.2 完善政策執(zhí)行機制，提高政策執(zhí)行效率

一是要推動技術進步，鼓勵扶持企業(yè)的技術創(chuàng)新與技術引進，提高安徽科技水平。特別是要注意研發(fā)成果的轉化，安徽財政支出中科技支出占比從2010年的1.99%提升到了2016年的4.69%，但全要素生產(chǎn)率增長率卻沒有提高，反而有所下降，說明安徽科技投入只是加大了技術知識儲備，并沒有轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。

3.2.1 “層級性治理”、“多屬性治理”與“高位推動”相結合，形成學校體育政策執(zhí)行的整體效應

第一，以縱向層面的高位推動和中間層級的溝通協(xié)調為策略的層級性治理是破解學校體育政策執(zhí)行失真問題的關鍵?！霸谥袊瑢蛹壭灾卫淼年P鍵在于縱向上‘依靠黨委’的高位推動和中間層級的協(xié)調?！盵5]我國學校體育政策要逐級經(jīng)歷中央、省、市、縣等治理場域，最后才能落實到學校。這個冗長的政策實施鏈條大大增加了學校體育政策失真發(fā)生概率。要減少政策失真，需要政府部門采取高位推動策略，同時要在“政策落地”過程中加強常態(tài)化巡視、督導和檢查。學校體育政策執(zhí)行過程中，中間各個層級政府和教育行政部門的領導和推動都十分重要。正如王登峰司長所說，“當省長開始重視的時候，廳長就重視了；當廳長重視的時候，局長就重視了；當局長重視的時候，校長就重視了；當校長重視的時候，學校就重視了。各方都重視了，學生體質健康就能夠提高?！盵14]反之，如果上級政府和相關部門出現(xiàn)領導力、執(zhí)行力缺失，則會直接影響下級政府和部門的有效落實。所以，要提高學校體育政策的整體執(zhí)行力，必須重視中間層級部門的相互協(xié)調和政策領導力的加強。

第二，以橫向層面的高位推動和以合作、信任、整合等為基石的多屬性治理是應對學校體育政策執(zhí)行中“孤島現(xiàn)象”的重點。學校體育政策執(zhí)行離不開跨部門間的合作，特別是當學校體育改革從主體改革走入配套改革時，部門間的有效合作和多屬性治理顯得尤為迫切。所謂多屬性治理，就是針對政策實施的多屬性特征，通過采取高位推動、信息溝通等治理方式，促進相關部門間的有效合作，實現(xiàn)政策的順利、高效執(zhí)行。依據(jù)政策網(wǎng)絡理論有關觀點，為實現(xiàn)有效的多屬性治理，需要通過信任、合作和整合等相關策略的建立來保障多元政策主體的參與和互動。信任是達成共識和實現(xiàn)合作的基石，相互間缺乏信任就會導致同盟關系破裂、瓦解。學校體育政策執(zhí)行中，各有關部門應以基本規(guī)則作為基礎，通過關系運作等手段，在彼此間形成一種信任機制，擴大行動共識，減少協(xié)作行動障礙。合作是多屬性治理的核心策略，學校體育政策執(zhí)行只有形成多部門間的合作，建立起穩(wěn)固的政策執(zhí)行聯(lián)合體，才能產(chǎn)生實質性的政策執(zhí)行績效。整合是學校體育多屬性治理的又一重要策略，教育、體育、衛(wèi)生、人事、財政等政府部門和共青團組織等多部門需要透過一定的整合機制，有效降低因部門狹隘利益產(chǎn)生的消極影響，最大程度上凝聚起政策執(zhí)行合力。在我國政治制度框架下，要實現(xiàn)這些策略的有機揉合，同樣離不開黨委、政府的橫向層面的高位推動。事實上，這種推動在學校體育“多屬性治理”中有著更為重要的作用。在我國其他一些領域的改革實踐中，已有不少在“黨委領導、黨政合作為基礎的高位推動下，解決了公共政策多屬性帶來的困境，達至有效治理的結果”[5]的成功經(jīng)驗。在實施學校體育政策的過程中，由于教育行政部門在政府部門和權力序列中的所處地位并不十分突出，僅僅依靠教育行政部門推動學校體育改革，力量明顯不足。只有采取高位推動方式，才能有效避免“臺上唱戲，臺下看戲”的情形，促使其他部門積極配合和支持學校體育政策的實施。

3.2.2 靈活運用政策執(zhí)行工具，形成政策工具合力

“政策執(zhí)行可采取的工具很多，它分布在一個以完全自愿和完全強制為兩端的軸上，絕對自愿的政策工具幾乎不存在，完全強制的工具則沒有留給私人回旋余地，大多數(shù)政策都位于二者之間?！盵12]當前，學校體育領域的問題日益復雜，政策執(zhí)行中必須綜合考量政策目標、政策工具的特點和具體情境等關鍵因素，靈活地、創(chuàng)造性地運用政策工具，共同推動學校體育政策的順利實施。

以基礎教育體育課程政策為例，政策實施初期，教育行政部門的主要任務是采取各種措施，廣泛宣傳新的課程政策理念，推動政策實施。這一階段，政策運行的基本特征為自上而下，強制實施的色彩較為濃厚。教育行政部門和專家學者是政策實施的主角和主要推動力量，他們組成政策實施領導小組、專家組和項目組等，學校領導和體育教師等主要接受教育行政部門和專家學者的指示和指導，信息交流的主要方式是上令下行。到了穩(wěn)步推進階段，政策實施的核心問題就不能僅僅關注目標群體有沒有遵從政策，更為重要的是關注目標群體是否形成對政策實施的持續(xù)投入和自主探索。這一階段，政策的運行應以“自下而上”為主要特征。一線體育教師、學校領導和體育教研人員應成為這一階段的主角，他們應擁有自由探索的自主權，他們的探索性實踐和學校提供的常態(tài)保障應成為關注重點；一線體育教師、學校領導、學生和家長等利益相關者的利益訴求、價值觀念以及他們面臨的問題和建議都應受到教育行政部門和專家學者的高度重視，此時，信息交流的主要方式是“自下而上”和彼此間平等的雙向溝通和協(xié)調?？梢?，特定的政策工具都有適合其發(fā)揮作用的特定場域和環(huán)境，也存在一定的作用邊界，學校體育政策工具的選擇必須在“限制和自由”之間保持一定的平衡。

3.2.3 完善政策執(zhí)行的監(jiān)督與問責機制，實現(xiàn)對政策執(zhí)行的有效控制

“每一群體中都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機會主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規(guī)范。”[1]由于學校體育政策執(zhí)行伴隨著十分復雜的價值判斷，政策執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)行偏差。這就需要通過完善監(jiān)督問責等控制機制，實現(xiàn)對政策規(guī)避的防范和政策失真的糾偏。

完善政策監(jiān)督與問責機制，首先要建立獨立于執(zhí)行機構的政策監(jiān)督機構，使其擁有獨立的地位，并賦予與其職責相一致的權力，增強其實施監(jiān)督的權威性。嚴格執(zhí)行國家《教育督導條例》，切實落實學校體育工作的“掛牌督辦”制度，加強對學校體育政策執(zhí)行的常態(tài)化監(jiān)督，對政策執(zhí)行全程進行經(jīng)常性監(jiān)督，對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的失衡、失真、敷衍、抵制等現(xiàn)象及時進行有力的約束和規(guī)制。同時，要加大對學校體育政策執(zhí)行主體的問責力度。在問責內容上，要從追究“有過”向追究“無為”深化；在問責對象上，除了要對學校、校長和體育教師問責，還要對各級政府和教育行政機構黨政一把手問責，“督政”與“督學”有機結合，形成一個上下貫通的學校體育監(jiān)督與問責體系，形成合力，整體推進，只有這樣，才能使學校體育政策執(zhí)行收到最大成效。

3.3 加強政策宣傳，尋求目標群體的政策認同和遵從政策的理性自覺

學校體育政策執(zhí)行是以政策參與者對政策的認同和接受為前提的。缺乏政策認可，“理解要執(zhí)行，不理解也要執(zhí)行”，通常會讓政策參與者產(chǎn)生“他們的政策我執(zhí)行”的不良心理。若被迫接受成為無奈之舉，消極敷衍便會成其行為選擇。尤其是在環(huán)境高度不確定的情勢下，若目標群體不能預知政策實施的前景，就會表現(xiàn)出冷漠和抗拒心態(tài)，傾向于“拒絕接受新的規(guī)則”，因為他們會覺得這樣可能對自己造成的損害相對小些。只有形成了對新政策的認同，才會產(chǎn)生配合學校體育政策的決心和行動。為此，要高度重視針對目標群體的政策宣傳，使政策目標群體充分理解政策的目的、意義和政策與他們自身利益間的密切聯(lián)系，推動目標群體中的政策抵制者向政策順從者和支持者轉變。特別是，校長的態(tài)度和實際行動直接影響學校相關部門、工作人員尤其是體育教師實施政策的熱情和信心。因此，提升校長對學校體育政策的深層次認同尤為重要。

政策宣傳過程中，教育行政人員、專家學者應向目標群體敞開大門并認真聆聽他們的想法，與他們加強互動，協(xié)商對話，傾聽他們的訴求，分析他們的需求，消弭他們思想認識上的困惑和誤識，促使他們熱誠投入到政策實施中。從現(xiàn)實來看，我國學校體育政策的高頻度宣傳通常只發(fā)生在政策實施初期，一段時間之后，由于該政策已不再是教育熱點，政府部門與媒體便漸漸停止常態(tài)化的宣傳，未能隨著政策執(zhí)行中人們認識的變化和種種新情況、新問題的涌現(xiàn)而持續(xù)進行針對性政策宣傳，對政策實施中的一些錯誤認識也缺乏及時澄清。當政策參與者接收不到教育行政部門足量的信息時，加上一些混淆信息的侵擾，他們對政策的認同感便逐漸衰減。在我國學校體育改革逐漸從運動式管理向常態(tài)化治理轉型的過程中，政策的宣傳必須貫穿于政策實施全過程。

3.4 優(yōu)化學校體育政策執(zhí)行環(huán)境，營造政策執(zhí)行的良好生態(tài)

首先，政府要強化政策實施的主導推動力。學校體育的發(fā)展與教育發(fā)展方式的轉型密切相關，而轉變教育發(fā)展方式的主要責任在政府。政府持有什么樣的教育發(fā)展觀，采用什么樣的教育管理方式，對于教育的發(fā)展至關重要，也直接關系著學校體育的發(fā)展。政府的公權力應為學生身心全面、可持續(xù)發(fā)展服務，亦即為教育的內涵發(fā)展服務，而不是為片面追求升學率服務。在社會和家長片面追求分數(shù)的現(xiàn)實面前，政府應堅持履行自己的職能，并努力平衡各種不良傾向，不應違背國家意志一味屈從于社會和家長的應試壓力。同時，各級政府還要保證政策資源的有效投入，從宏觀上調整學校體育發(fā)展資源不足問題，從財政、人力等方面對體育教育事業(yè)的資源投入適度傾斜。

其次，重視輿論環(huán)境的營造和“價值共識”的凝聚。學校體育政策執(zhí)行中的價值共識，是指學校體育政策所涉及的各類主體對政策所凝聚的價值觀念持有一致態(tài)度。只有形成廣泛的價值共識，才能為學校體育政策的實施奠定廣泛的社會基礎。譬如，在我國體育課程政策實施過程中，一些體育教育工作者由于缺乏對新課程進行全面、深入的學習，仍舊依著教學論的思想來審視課程論，以教學大綱的陳舊思維評判課程標準，使得課程政策實施中存在一些認識偏差和思想混亂，缺乏實施新課程的價值共識，這在一定程度上干擾著體育課程與教學改革的深入推進。社會變革中，與消極觀念的博弈所取得的勝利可以說是最為艱巨的勝利之一。為此，政府和教育行政部門需要通過報紙、網(wǎng)絡、電視、短信等媒介，廣泛宣傳和普及科學的教育觀、人才觀、健康觀，宣傳學校體育政策實施的重要意義，或者通過專門的新聞發(fā)布會或政策宣講會對政策進行宣傳解讀，引領相關行動者形成對政策的共同理解，使他們多一些耐心、寬容、支持和承擔，少一些浮躁、苛刻、責難和推諉，使學校、校長、體育教師、社會和家長之間形成有利于政策實施的良好“同向效應”，營造起良好的學校體育政策實施環(huán)境。

第三，深化制度的改造與創(chuàng)新。Amis指出，“不提升體育教育的價值，不調整有利于政策運行的制度和結構，那么，學校是否能接受并執(zhí)行學校體育政策，決策者所預見的進展能否實現(xiàn)都是有必要質疑的?！盵22]李克強總理在第十二屆全國人大一次會議回答記者提問時指出，“改革中觸動利益比觸及靈魂還難”。因此，為破解我國學校體育政策執(zhí)行難題，必須將國家、集體和個人等利益主體的利益訴求一并納入決策系統(tǒng)，根據(jù)特定的價值取向并通過有關制度的創(chuàng)新予以統(tǒng)籌，實現(xiàn)公利私益的關系調協(xié)。特別是要將學校體育改革納入教育綜合改革的大背景下，同步進行學校體育改革與應試教育制度和人才選拔機制改革，做到“通過制度的改造與創(chuàng)新，使校長和教師切身利益的獲取同促進學生全面發(fā)展的實績緊密關聯(lián)起來，讓校長和教師心無旁鶩地奉獻于學生的身心健康成長與發(fā)展?！盵26]為此，各級政府應建立更為科學的教育質量政績標準，改變升學率為唯一的“好學?！睒藴剩?guī)范、治理以升學率為導向的教育管理制度，把學生體質健康狀況納入學校教育質量評估體系之中。教育行政部門要樂于放權，賦予學校更大、更多的辦學自主權，支持學校特色化發(fā)展，保證重視學校體育、促進學生全面發(fā)展的學校能夠真正得到“實惠”、得到更多“實惠”。惟其如此，才能推動相關利益群體真心實意、全心全意地參與學校體育政策的實施。當然，制度的改造與創(chuàng)新不是輕而易舉的事，它需要我們直面各種變革難題，需要我們確立與舊的制度邏輯和行為慣習決裂的決心和勇氣。

4 結語

當“上有政策，下有對策”成為學校體育政策執(zhí)行領域的集體隱喻，當“問題出現(xiàn)了，政策出臺了，問題更嚴重了”成為學校體育領域一個令人倍感尷尬的嚴肅問題，有一種共識呼之欲出：“徒法不能以自行”，政策執(zhí)行應被視為學校體育政策過程的“阿基里斯之踵”并受到學校體育研究者的足夠重視。結合史密斯的政策執(zhí)行過程模型，可以看到，學校體育政策執(zhí)行是一項復雜、系統(tǒng)的綜合性工程，政策本身的模糊、滯后和缺損，治理結構的孱弱，制度設計的殘缺和傳統(tǒng)觀念的固化等，都是當前我國學校體育政策執(zhí)行中的重要掣肘。為了使學校體育改革不至于永遠是西西弗斯式的無望勞役，必須進一步認識到學校體育變革的整體性、協(xié)調性，加強學校體育政策的頂層設計，深刻領悟政策執(zhí)行的創(chuàng)造性特質，在詮釋和批判中建立起協(xié)調暢通、富有活力的政策執(zhí)行系統(tǒng)，從而促使學校體育政策沿著決策者“如期所是”的方向行進。

[1][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].余遜達,陳旭東,譯.上海：上海三聯(lián)書店出版社，2000：61.

[2]曹衛(wèi).構建“以人為本”的現(xiàn)代體育教育觀[J].體育科學，2004，24(3):67-69.

[3]慈鑫.拯救政策為何止不住青少年體質的下滑[N].中國青年報，2010-03-21.

[4]董翠香，茹佳，季瀏.體育強國視閾下中國學校體育發(fā)展方式探究[J].北京體育大學學報，2011，34(11)：91.

[5]賀東航.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗[J].中國社會科學，2011,(5)：69，73.

[6]柯政.課程改革過程中的教育督導行為分析[J].教育發(fā)展研究，2009,(10)：47.

[7]李彬彬，楊曉萍.西方教育變革的頂層設計與推進機制[J].教育研究，2014,(10)：131.

[8]李少群，盧其寶.落實“中央7號文件”不妨從“校長重視體育”抓起[J].中國學校體育，2012,(7)：70.

[9]劉海元.全國教育系統(tǒng)落實中央7號文件的基本狀況[J].體育學刊，2008，15(3)：49.

[10]劉寧，劉靜民，張威.改革開放以來我國學校體育政策、法規(guī)演變脈絡之研究[J].體育科學，2009，29(12)：91.

[11]邁克爾﹒富蘭.變革的力量：透視教育改革[M].中央教育科學研究所、加拿大多倫多國際學院，譯.北京：教育科學出版社，2004：35.

[12]邁克爾·豪利特，M·米拉什.公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006：144.

[13]蘇君陽.我國區(qū)縣教育督導體制的現(xiàn)狀、問題及對策[J].國家教育行政學院學報，2008,(4)：60.

[14]王登峰.學習十八大精神推進學校體育改革[J].體育學刊，2011，20(1)：3.

[15]王書彥.學校體育政策執(zhí)行力及其評價指標體系實證研究[D].福州：福建師范大學，2009：157.

[16]吳康寧.為什么學校會對學生的發(fā)展不負責[J].教育研究，2012,(12)：24.

[17]許弘，仇軍.我國基礎教育階段學校體育工作開展情況與趨勢分析[J].成都體育學院學報，2014，40(2)：81.

[18]閻亞軍，鄔小撐.試論教育局長參與教育改革的實踐邏輯[J].教育研究，2013,(5)：56.

[19]張綽庵.青少年體育綜合改革的理性思考[J].北京體育大學學報，2014，37(8)：4.

[20]張志勇.從不作為到作為——基于治理“應試教育”問題的教育行政學視角[J].中國教育學刊，2006,(4)：10.

[21]AMIS J M，WRIGHT P M，DYSON B,etal.Implementing childhood obesity policy in a new educational environment:the cases of Mississippi and Tennessee[J].Am J Public Health,2012,102(7):1412.

[22]ROTHSTEIN B.Just Institutions Matter:The Moral and Political Logic of the welfare State[M].Cam-bridge:Cambridge University Press,1998:65-160.

[23]RYAN C A,ROGER E M.Faculty Towers:Tenure and Structure of Higher Education[M].California:The Independent Institute,Oakland,2004:43.

[24]SMITH T B.The policy implementation process[J].Policy Sci,1973,4(2):203-205,197,203-205.

[25]WILLSTATTER P.The polities of legislative oversight:Monitoring educational reform in six states[J].Policy Stud Rev,1989,9(1):51.

Restraining Factors and Path Choice of Policy Implementation in School Physical Education in China——Under Smith’s Policy-Implementation-Processing Framework

PAN Ling-yun1,2,WANG Jian2,FAN Lian-xiang3

The difficulty of the policies implementation is a general chronic sickness impeding the reform and development of school physical education.Based on documents and logical analysis,by means of the framework of Smith’s policy-implementation-progress,this paper analyzes the difficult position during school physical education policy’s implementation.The results show that the policy implementation in school physical education is a complex and systematic comprehensive project.The real problems in the progress of policy implementation include the inherent vulnerabilities of policy itself,the deficiencies of the governance structure and the single policy tool,the target group’s short-sidedness and self-interest tendency,as well as physical education’s being squeezed by fickle attitude and quick wins educational claims,etal.To break through those predicament,we must deeply understand the wholeness and coordination,design and improve the policy system of physical education at top-level;combine hierarchical and multi-objective governance with impetus from higher-level authorities to create overall effect for policy implementation;enrich the toolbox of policy implementation and create joint forces;contribute to the normalization of policy education and promote the target group to have rational consciousness of abiding by the new policy;deepen institutional reformation and innovation and optimize circumstances for the policy implementation of school physical education,et al.

schoolphysicaleducationpolicy;policyimplementation;theSmithmodel;pathchoice

1000-677X(2015)07-0027-08

10.16469/j.css.201507004

2015-03-24；

2015-06-21

國家社會科學基金重大招標項目(11&ZD150)；江蘇省教育科學“十二五”規(guī)劃重點課題(T-B/2013/017)。

潘凌云(1976-)，男，河南鎮(zhèn)平人，副教授，博士，主要研究方向為學校體育改革與發(fā)展，Tel:(0510)85910882，E-mail：ply-1976@hotmail.com；王健(1963-)，男，河南南陽人，教授，博士，博士研究生導師，主要研究方向為體育理論，Tel：(027)67868363，E-mail：jwccnu1@163.com；樊蓮香(1969-)，女，河南滎陽人，教授，博士，主要研究方向為體育教育原理，E-mail：gz_flx@yahoo.com.cn。

1.江南大學 體育學院，江蘇 無錫 214122；2.華中師范大學，湖北 武漢 430079；3.中山大學 教育學院 體育系，廣東 廣州 510275 1.Jiangnan University,Wuxi 214122，China；2.Central China Normal University,Wuhan 430079,China；3.Sun Ya-sen University,Guangzhou 510275,China.

G80-05

A