邢尊明，周良君

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我國地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金政策實踐、配置風(fēng)險及效率改進(jìn)
——基于8個省、自治區(qū)、直轄市的實證調(diào)查及分析

邢尊明1，周良君2

采用文獻(xiàn)資料調(diào)研、人員訪談和實地調(diào)查等研究方法，對我國地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金政策進(jìn)行研究。調(diào)查顯示，目前已有北京市、江蘇省等8個省、自治區(qū)、直轄市，以及寧波市、蘇州市等23個城市地區(qū)(地、縣級及以上)實施并累計投入體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金近50億元；實施地區(qū)及資金規(guī)模呈現(xiàn)加劇趨勢。研究認(rèn)為，地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金在有力推動地方體育產(chǎn)業(yè)布局及發(fā)展的同時，也存在巨大的破壞性風(fēng)險，地方政府需要謹(jǐn)慎選擇和科學(xué)決策；地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金在評審管理制度、項目結(jié)構(gòu)投向、資金資助方式及后期使用管理等環(huán)節(jié)存在的問題，造成了市場秩序破壞、拉動效率損失、項目績效缺失及引導(dǎo)資金流失等資金配置風(fēng)險，嚴(yán)重影響著地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的公共屬性及資源配置效率。建立科學(xué)項目評審機(jī)制、確保項目合理投向、完善資助方式體系、加強(qiáng)資金投入監(jiān)控、建立績效考核機(jī)制等是地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金制度效率改進(jìn)的重要路徑。

體育產(chǎn)業(yè)政策；產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金；配置風(fēng)險；效率改進(jìn)

1 前言

在國務(wù)院加快體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展系列文件的激勵下①與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2010〕22號)文件不同，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》(國發(fā)〔2014〕46號)是經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議決定并以國務(wù)院層面發(fā)布實施的操作性行政規(guī)范性文件，其將對地方體育產(chǎn)業(yè)政策包括體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金制度產(chǎn)生更為廣泛的激勵作用。，整合區(qū)域資源，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，日益成為各地方政府實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要選擇[5，24]。在此背景下，各地方政府競相探索統(tǒng)籌各類資源與產(chǎn)業(yè)政策，積極推動地方體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，其中，設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金，扶持引導(dǎo)地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局，即是地方政府發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)所采取的重要政策手段之一。產(chǎn)業(yè)政策與資源配置密切相關(guān)，產(chǎn)業(yè)政策最重要的功能就是引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等資源流向潛力大、效益好、前景廣闊的經(jīng)濟(jì)部門和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以加速相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[32]。在各類資源的配置過程中，資金配置是資源配置的核心，資金配置效率在很大程度上決定著資源配置的效率[8，22]。在地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金橫向經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗等的多重影響下，我國部分地方政府近年來陸續(xù)啟動了旨在促進(jìn)地方體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)資源配置，加速區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展及市場結(jié)構(gòu)形成的專項引導(dǎo)資金制度。目前，已有北京市、江蘇省、福建省、浙江省、青海省、云南省、山東省、廣西壯族自治區(qū)等8個省、自治區(qū)、直轄市及部分城市地區(qū)相繼設(shè)立地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項引導(dǎo)資金。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的實施地區(qū)及資金規(guī)模呈現(xiàn)出快速擴(kuò)大趨勢。相比關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域其他宏觀決策性政策文件，地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金由于其在區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)資源配置中所起的獨特功能及重要作用，對我國當(dāng)前地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及結(jié)構(gòu)布局，乃至未來若干年地方體育產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展都具有重大影響。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金在有力推動地方體育產(chǎn)業(yè)布局及發(fā)展的同時，也存在巨大的效率損失與市場破壞風(fēng)險。同時，由于地方體育產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金的公共屬性及其龐大規(guī)模，日益受到社會各界的廣泛關(guān)注。在體育產(chǎn)業(yè)逐步上升為國家新興重要產(chǎn)業(yè)的背景下，有必要準(zhǔn)確透視地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的政策實踐，發(fā)現(xiàn)問題與潛在風(fēng)險，并進(jìn)一步探尋地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金制度的效率改進(jìn)路徑。

2 我國地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金政策實踐

地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金是指，在我國地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，地方政府根據(jù)區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展意見決策，結(jié)合地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及政策目標(biāo)，為加快體育產(chǎn)業(yè)市場資源配置，更好地促進(jìn)地方體育企業(yè)發(fā)展，提高區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，通過財政預(yù)算安排等措施設(shè)立的專門用于資助、補(bǔ)貼體育產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展的專項性資金扶持制度。體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金能以較小的資金投入，有效吸引大量社會資本投資體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從而增加體育產(chǎn)品及服務(wù)供給，活躍體育產(chǎn)業(yè)市場，引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系形成，加快地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的制度安排，是我國地方政府發(fā)展區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)的重要政策手段之一。

2.1 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的實施地區(qū)及額度

除上述8個省份外，廣東省、天津市、廈門市[27]等地的地方政府正在研擬體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的事宜。從資金投入規(guī)?？矗煌貐^(qū)根據(jù)地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)及目標(biāo)的不同，資金投入體量不等。年度引導(dǎo)資金投放量最高的是北京市的5億元/年(人民幣，下同)，最低的是云南省的0.2億元/年(表1)。從地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資金整體投入情況看，近年，各地圍繞大型體育品牌賽事、重點體育品牌技術(shù)創(chuàng)新、體育產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺建設(shè)、體育產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，全國各省、自治區(qū)、直轄市已累計投入體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金近50億元。

表1 本研究地方政府體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金區(qū)域及額度信息一覽表(人民幣:億元)Table 1 The Basic Information of Local Sports Industry Guiding Funds

資料來源：根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市體育局相關(guān)部門調(diào)研資料整理。

2.2 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的財政來源及性質(zhì)

2.2.1 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資金來源

從各省、自治區(qū)、直轄市體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資金來源看，地方政府財政預(yù)算資金、地方體育彩票公益金是各地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的主要資金來源(表2)，其中，福建省體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，除省財政預(yù)算資金和體育彩票公益金外，也在福建省經(jīng)貿(mào)委工商發(fā)展資金、福建省人力資源和社會保障廳就業(yè)專項資金中對體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金做了相應(yīng)的資金安排。福建省體育產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金根據(jù)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域及環(huán)節(jié)的不同，由相應(yīng)的部門切塊負(fù)責(zé)組織實施體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的分配工作，其中，專項用于資助體育賽事項目及運動健身類項目2 000萬元/年的專項引導(dǎo)資金，由福建省體育局體育經(jīng)濟(jì)(處)管理部門負(fù)責(zé)具體組織實施。

2.2.2 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的性質(zhì)分析

地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金主要來自地方政府財政預(yù)算資金、地方體育彩票公益金的公共財政來源特征，決定了體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的公共屬性。體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的公共屬性，要求體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的分配必須建立客觀準(zhǔn)確的評定標(biāo)準(zhǔn)，遵守嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的執(zhí)行程序，以科學(xué)規(guī)范的分配機(jī)制，確保符合區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、富有市場前景的優(yōu)質(zhì)體育產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)入地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資助序列。

表2 本研究地方政府體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金來源信息一覽表Table 2 The Source Information of Local Sports Industry Guiding Funds

資料來源：根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市體育局調(diào)研資料整理。

地方政府設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，旨在通過引導(dǎo)資金獨特的資源配置功能，將區(qū)域各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源配置到體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從而增加體育產(chǎn)品及服務(wù)供給，加速區(qū)域體育市場結(jié)構(gòu)形成，推動地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資本帶動功能要求，決定了體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的造血功能屬性。因此，體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的作用不是替代市場投資，而是遵循市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的前提下，通過科學(xué)的配置機(jī)制，引導(dǎo)健全體育市場體系，增加體育產(chǎn)品及服務(wù)供給，帶動更多的社會資本投資體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，糾正和彌補(bǔ)體育市場自然發(fā)展中的缺陷及滯后效應(yīng)。

2.3 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的發(fā)展趨勢及特點

調(diào)查顯示，近年地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的發(fā)展表現(xiàn)出3個重要的趨勢及特點。1)在實施范圍上，設(shè)立地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金安排的地區(qū)逐步擴(kuò)大。在國家系列決策性文件及國家體育行政部門的激勵下[6，7]，廣東省、上海市、重慶市等越來越多的省份開始著手研究安排體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項引導(dǎo)資金，推動地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展①在2013年蕪湖市召開的全國體育產(chǎn)業(yè)工作會議上，國家體育總局領(lǐng)導(dǎo)對青海省作為西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份依然安排每年2 000萬的體育產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金的做法予以大力表揚，呼吁其他省份學(xué)習(xí)青海省的做法。。推動各地方建立更多的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，已成為國家體育總局未來推動地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點任務(wù)和手段之一[17]。2)在資金規(guī)模上，地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金安排的資金規(guī)模持續(xù)增長。各省份體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的支持力度和資金體量有不斷增大的趨勢，如江蘇省從2011年的0.6億/年增長至2014年1.0億元/年[12，13]。浙江省、青海省等諸多省份體育行政部門的調(diào)研皆顯示出提高體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金額度的意向。3)在行政層級上，地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的制度安排呈現(xiàn)基層縱深發(fā)展。近年，越來越多的地級、縣級市(區(qū))地方政府部門，根據(jù)本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)及目標(biāo)，從本級政府財政中專門安排體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，扶持推動本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如寧波市、蘇州市、連云港市等。逐步形成了“省—地、市—縣、市(區(qū))”三級覆蓋的地方政府體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金體系，如江蘇省(自2011年,6 000萬/年)—蘇州市(自2012年,1 000萬/年)—吳江區(qū)(自2013年,200萬/年)。安排體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的地方政府呈現(xiàn)基層化縱深發(fā)展，是近年地方體育產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金發(fā)展的重要趨勢和顯著特征。

2.4 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的實施效果及影響

2.4.1 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金引導(dǎo)形成健全的地方體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

從各地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資助項目結(jié)構(gòu)投向看，各省份體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的實際分配，多從建立完備的體育產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)體系出發(fā)，對接了體育產(chǎn)業(yè)體系結(jié)構(gòu)的各個產(chǎn)品環(huán)節(jié)。資助領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)特征顯示，地方政府致力追求建立全面的區(qū)域體育產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和地方體育產(chǎn)業(yè)體系。在地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的帶動下，各地區(qū)逐步形成了一批覆蓋區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)市場各領(lǐng)域發(fā)展的體育項目和企業(yè)，形成了初步的區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)框架。2007—2010年，北京市3年累計投入15億元，共扶持體育產(chǎn)業(yè)項目41個，其中，體育賽事類項目13個，占總資金的43%；全民健身服務(wù)業(yè)類項目16個，占總資金的35%；體育產(chǎn)業(yè)功能集聚區(qū)項目4個，占總資金的10%；體育用品生產(chǎn)加工銷售業(yè)類項目7個，占總資金的9%；體育新興產(chǎn)業(yè)類項目7個，占總資金的9%；其他類項目2個，占總資金的3%[1]。江蘇省2013年體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的分配共涉及123個項目，包括體育健身休閑與場館服務(wù)類24項，體育賽事活動類21項，體育裝備制造類23項，體育產(chǎn)業(yè)基地類3項，體育產(chǎn)業(yè)資源集團(tuán)化運作類4項，體育培訓(xùn)7項，體育旅游13項，其他類4項，涉及大型體育場館閑置空間改造和大眾健身場所機(jī)構(gòu)運營等的獎勵類項目24項[11]。

2.4.2 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資源配置的社會資本拉動效果明顯

從地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的社會資金拉動效果看，不同地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、實施程序及發(fā)展思路不盡相同，體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的社會資本帶動效益存在較大差異。從體育產(chǎn)業(yè)項目申報材料的內(nèi)部投資信息看，2014年江蘇省體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助的144個體育產(chǎn)業(yè)項目共累計社會投資近50億元②根據(jù)江蘇省2014年體育產(chǎn)業(yè)資助項目立項申報材料的項目投資信息測算。。由于江蘇省良好的民營經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資金帶動效益顯著，近幾年平均每億元體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金平均拉動社會投資為30～50億元。北京市2007—2009年累計投入體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金15億元，從所資助的體育產(chǎn)業(yè)項目內(nèi)部投資數(shù)據(jù)信息看，41個體育產(chǎn)業(yè)項目累計社會投資近30億元，每億元體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金平均拉動社會投資2～5億元①根據(jù)北京市2007-2009年體育產(chǎn)業(yè)資助項目立項材料的內(nèi)部投資信息測算。。雖然沒有明確的專項統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但從各省份體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金管理負(fù)責(zé)人員提供的信息看，地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金有效地帶動了大量體育系統(tǒng)外的社會資本投資體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。江蘇省2014年體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金所資助的144個體育產(chǎn)業(yè)項目中，體育系統(tǒng)外單位達(dá)112個，占總資助數(shù)量的77.8%，有90家民營類企業(yè)獲得資助。江蘇省體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金吸引并資助了一批大型非體育企業(yè)集團(tuán)投資體育產(chǎn)業(yè)項目，如江蘇省海瀾集團(tuán)、江蘇省中超電纜集團(tuán)等；吸引諸多社會企業(yè)直接參與場館設(shè)施建設(shè)和運營，利用自身閑置廠房、社區(qū)房產(chǎn)等閑置設(shè)施改建經(jīng)營性體育健身場所[10]。以各地區(qū)立項項目樣本材料內(nèi)部投資數(shù)據(jù)估算，近年來全國各地方累計投入的近50億元體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，直接撬動新進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的社會資金約為800～1 000億元。

整體看來，由于受整體宏觀體制因素及資金分配程序效率的影響，體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金帶動社會資金的層次、數(shù)量及相關(guān)資源配置效率依然有限。在國外體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展及我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中日漸盛行的風(fēng)險投資(Venture Capital，VC)與私募股權(quán)投資(Private Equity，PE)，在各地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中較少②在西方體育產(chǎn)業(yè)市場化程度高的國家，PE/VC投資于體育產(chǎn)業(yè)及體育賽事并獲得良好回報的PE/VC機(jī)構(gòu)眾多，如歐洲PE機(jī)構(gòu)CVC，其投資的知名賽事F1大獲成功并取得豐厚回報；CVC目前是 F1管理公司(Formula One Administration，F(xiàn)OA)的主要股東。。由于大型體育賽事等多數(shù)體育本體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制性障礙及風(fēng)險，使得PE/VC等投資在體育產(chǎn)業(yè)中不敢輕易涉足。在我國體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中直接進(jìn)行投資的PE/VC極少，僅有一些在體育相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)投資的案例，如美國國際數(shù)據(jù)集團(tuán)(International Data Group,IDG)投資運作付費英格蘭足球超級聯(lián)賽賽事轉(zhuǎn)播的天盛(上海)數(shù)字電視發(fā)展有限公司等[9]。

2.4.3 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金引帶的地方體育市場活躍功能顯著

地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金對有效激活區(qū)域體育市場，尤其對處于體育市場發(fā)展初期的地方體育市場的活躍作用顯著。各省份體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金年度項目申報數(shù)量逐年遞增，多數(shù)省份的申報企業(yè)中非體育企業(yè)的項目申報數(shù)量增加明顯。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的社會資本帶動及資源配置功能效果逐步顯現(xiàn)。由于體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的理性配置特點，其對于有目的地增加地方體育產(chǎn)品與服務(wù)供給，撬動優(yōu)質(zhì)社會資本投資體育產(chǎn)業(yè)，針對性有效活躍區(qū)域體育市場及引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成，都產(chǎn)生了深刻影響。然而，由于體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的有限性和各地體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)不同，各地區(qū)的資助立項信息顯示，各省份體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金項目平均立項率為18%～50%(表3)[1，21]。

表3 本研究江蘇省體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金情況分析一覽表(單位：億元)Table 3 The Analysis Schedule of Sports Industry Guiding Funds in Jiangsu

資料來源：根據(jù)江蘇省體育局調(diào)研資料整理。

3 我國地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資金配置風(fēng)險

3.1 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的市場秩序破壞風(fēng)險

堅持市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求[19]。公平競爭的市場環(huán)境是經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)[16]。維護(hù)公平競爭的市場秩序，是政府市場監(jiān)管職能的中心任務(wù)[4]。體育產(chǎn)業(yè)作為一種以體育制造與服務(wù)生產(chǎn)為內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)活動，其發(fā)展也離不開良好的市場環(huán)境與秩序。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金作為一種地方政府促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要財政性政策手段，其作用絕不是替代市場，而是在遵循市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的前提下，通過科學(xué)的資金配置機(jī)制，對地方體育市場自然發(fā)展中的缺陷進(jìn)行糾正和彌補(bǔ)。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金主要源自政府財政預(yù)算和體育彩票公益金，資金的分配權(quán)是一項極大的公共權(quán)力。若沒有建立科學(xué)的資金分配立項機(jī)制，在資金配置中政府與市場的邊界混亂，不但影響地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的公共屬性，更會導(dǎo)致企業(yè)對良性創(chuàng)新的競爭努力誘變?yōu)槠髽I(yè)非生產(chǎn)性的尋租努力，從而在一定程度上對區(qū)域體育市場產(chǎn)生破壞作用。

調(diào)研顯示，地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的分配評審管理機(jī)制未能清晰定義和限制政府作用與市場功能的各自邊界，諸多環(huán)節(jié)亟待規(guī)范。由于組織機(jī)構(gòu)、評審程序和評審標(biāo)準(zhǔn)、專家遴選等多方面的不足所導(dǎo)致的各種不確定性“操作空間”預(yù)期，對區(qū)域體育市場主體企業(yè)產(chǎn)生了對非經(jīng)營性尋租逐利行為的鼓勵效應(yīng)，造成了明顯的市場秩序破壞風(fēng)險。從各地體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金評審管理的機(jī)構(gòu)看，大多沒有專門穩(wěn)定的業(yè)務(wù)管理組織主體。雖然不同地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金具體實施機(jī)構(gòu)設(shè)置及組建方式不盡相同，但多以地方體育或財政部門牽頭，聯(lián)合審計、規(guī)劃、旅游等相關(guān)部門，以申報材料評審為主，部分地區(qū)結(jié)合入圍項目考察①少數(shù)對地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助項目進(jìn)行實地考察的省份，在實地考察中以考察路線集中為原則，采取按區(qū)域就近考察而非體育產(chǎn)業(yè)項目類型分組考察的方法，不利于同類型、同性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)項目間的橫向比較，也因而影響了資助立項的科學(xué)及規(guī)范性。同時，因相關(guān)制度不明確，考察人員無須出具考察報告，評審會議沒有形成書面記錄，被拒項目的名稱、申報資料、被拒原因等均未予以說明和留存，導(dǎo)致無法對評審過程的透明性及評審結(jié)果的公平性做出更為全面的評價。，借助相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍I(yè)優(yōu)勢(評審、聽證等)，以臨時性“任務(wù)處理”方式為主，分配思維明顯(表4)。僅有北京市設(shè)立了體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的專門組織管理機(jī)構(gòu)“體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金部門聯(lián)席會議”，聯(lián)席會議在體育局下設(shè)專門辦公室，對北京市體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的受助產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)行審定[2]。從評審過程看，評審程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范，評審方式缺乏獨立量化標(biāo)準(zhǔn)，主要以主觀材料評審為主，綜合考慮區(qū)域及項目結(jié)構(gòu)均衡。如在某些地區(qū)(隱去地區(qū)具體信息，下同)，由于申報材料數(shù)量太多，集中會審時間短促，出現(xiàn)了在確保區(qū)域重點知名項目的基礎(chǔ)上，其余項目按照申報名稱等表面信息進(jìn)行立項的情況。某省體育產(chǎn)業(yè)資金相關(guān)管理人員CZH證實：“問題肯定會有的，去年的資金分配會審時，有的工作人員極力側(cè)重推薦某個企業(yè)項目，但我們自己看材料肯定是沒有什么東西，但是后來還是資助了”(2013年7月)。評審專家遴選環(huán)節(jié)的隨意性也是地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金評審管理中的重要風(fēng)險環(huán)節(jié)之一。例如，某省2013年度體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的集中評審會議所邀請的10名高校體育學(xué)專家中，從事體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域研究的專家僅2名，其他多為學(xué)校體育或者訓(xùn)練學(xué)領(lǐng)域的專家?？梢?，評審管理立項機(jī)制及相關(guān)程序標(biāo)準(zhǔn)缺失，難以保障引導(dǎo)資金的科學(xué)配置，也易造成區(qū)域市場尤其同類企業(yè)市場間的不當(dāng)競爭風(fēng)險，造成市場破壞作用。因此，建全項目評審機(jī)制是確保地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金避免市場破壞風(fēng)險，進(jìn)行科學(xué)配置的基本條件。

表4 本研究地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金評審管理方式分析一覽表Table 4 The Review Management Ways of Local Sports Industry Guiding Funds

資料來源：根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市體育局相關(guān)部門調(diào)研數(shù)據(jù)調(diào)資料整理。

3.2 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的拉動效率損失風(fēng)險

財稅激勵政策是影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展及結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段[30]。在財政性產(chǎn)業(yè)政策中，政府財政資金的支出結(jié)構(gòu)是影響資金資源配置效率的關(guān)鍵因素[29]。資源配置理論也證實，發(fā)揮資金的最優(yōu)經(jīng)濟(jì)帶動功能，必須將其配置于最具市場效率的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)之中[26]。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金作為一種財政性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策手段，資金資助項目領(lǐng)域與類型是決定地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金支出結(jié)構(gòu)的基本口徑。因此，資助項目的基本領(lǐng)域及具體結(jié)構(gòu)投向，就成為影響地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金產(chǎn)業(yè)拉動效率的重要前提。

在各地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資助領(lǐng)域要求投向中，各地在體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助投向領(lǐng)域上，不顧地方資源限制及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，片面追求大而全或小而全的體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，忽略地方特色主導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)的培育，缺乏區(qū)域經(jīng)濟(jì)部門間的體育相關(guān)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)考慮，相互模仿痕跡明顯，給龐大的地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金造成了巨大的產(chǎn)業(yè)拉動效率損失風(fēng)險。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資助領(lǐng)域主要集中在體育健身休閑與場(館)服務(wù)、體育賽事活動、體育裝備制造、體育產(chǎn)業(yè)基地、體育產(chǎn)業(yè)重點項目技術(shù)改造、體育產(chǎn)業(yè)人才隊伍建設(shè)，全民健身和體育科研項目等(表5)。

在各地體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助項目的實際投向結(jié)構(gòu)中，給予產(chǎn)業(yè)拉動度較低的體育產(chǎn)業(yè)項目較多資助，影響了體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的產(chǎn)業(yè)拉動效率。例如，體育制造業(yè)項目的產(chǎn)業(yè)拉動度較低，對體育用品制造企業(yè)的資助缺乏理論正當(dāng)性支持并容易形成不當(dāng)競爭風(fēng)險。江蘇省2013年體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金支持的123個項目中，在資助類的99個項目中，體育裝備制造類23項，占資助類項目總數(shù)的23.3%。對地方體育產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的資助，也因管理主體不明[28]而具有帶動效益不足的風(fēng)險。例如，2007—2010年北京市體育產(chǎn)業(yè)資金的分配中，體育產(chǎn)業(yè)功能集聚區(qū)建設(shè)項目4項，資助資金達(dá)2.0億元，占體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資總額的10%；2014年山東省體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助的47個項目中，省級體育產(chǎn)業(yè)基地項目有8個，占資助項目數(shù)的17%[21]；浙江省等其他省份也皆在年度體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金中安排體育產(chǎn)業(yè)基地及集聚區(qū)建設(shè)專項資助資金。在對產(chǎn)業(yè)感應(yīng)度及帶動度較大的體育賽事服務(wù)類項目的資助結(jié)構(gòu)中，對經(jīng)濟(jì)影響及商業(yè)價值較低、非連續(xù)性舉辦的體育競賽項目的資助數(shù)量過多，資助資金僅減輕了資助項目的財務(wù)壓力，而難以形成引導(dǎo)資金本身的市場漣漪效應(yīng)。例如，2013年江蘇省體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金所資助的21項體育賽事類項目中，非連續(xù)性舉辦的一次性體育賽事17項，占體育賽事類資助項目的80%以上，如江蘇省泰州市春蘭銷售公司的“春蘭杯世界職業(yè)圍棋錦標(biāo)賽品牌建設(shè)”項目、鎮(zhèn)江市紅藍(lán)廣告設(shè)計有限公司的“2013年世界乒乓球錦標(biāo)賽中國乒乓球男隊選拔賽”項目、蘇州市體育競賽管理中心的“全國田徑錦標(biāo)賽暨全運會預(yù)賽”、江蘇省洪澤縣體育局的“洪澤湖水上漁民運動會”等[10]。各地區(qū)對國外體育產(chǎn)業(yè)市場起極大帶動作用的知名職業(yè)體育俱樂部的培育與支持則幾乎未見?？梢?，地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金項目結(jié)構(gòu)投向存在明顯的分配色彩，缺乏區(qū)域產(chǎn)業(yè)實際拉動效應(yīng)的科學(xué)分析與設(shè)計。因此，確保項目合理投向是發(fā)揮體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資源配置效率的重要前提。

表5 本研究地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助范圍一覽表Table 5 Aid Scopes of Local Sports Industry Guiding Funds

續(xù)表 5

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市體育產(chǎn)業(yè)資金管理部門調(diào)研資料整理。

3.3 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金項目的項目績效缺失風(fēng)險

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金是以政府財政預(yù)算安排為主的一類專項資金[15]。隨著政府財政管理規(guī)范的不斷提高及財政資金管理內(nèi)涵的不斷延伸，政府決策部門、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門及社會公眾在關(guān)注財政專項資金使用合法性、合規(guī)性的基礎(chǔ)上，日益關(guān)注財政資金績效水平的高低[23]。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金政策績效的實現(xiàn)依賴于資助項目實際經(jīng)濟(jì)績效的取得。除受資助體育產(chǎn)業(yè)項目本身的經(jīng)濟(jì)績效外，在引導(dǎo)資金作用因素下所產(chǎn)生的超額項目績效中，資金的資助或者項目作用方式是政策績效取得的重要因素。若資金的作用方式不適合具體體育產(chǎn)業(yè)項目的內(nèi)在運作規(guī)律及實際發(fā)展需求，將極大地影響體育產(chǎn)業(yè)資助項目的資金政策項目績效。

現(xiàn)行的地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的項目資助方式體系，簡單移植其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資金資助方式經(jīng)驗，難以有效對接各類體育產(chǎn)業(yè)項目類型的多樣化需求，對資助項目產(chǎn)生項目績效缺失風(fēng)險。項目補(bǔ)貼、貸款貼息、政府采購等是各地方體育產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金資助的主要方式。北京市、山東省、云南省等省份也通過政府重點采購、后期贖買及后期獎勵等方式扶持所資助的地方體育產(chǎn)業(yè)項目。福建省、江蘇省、青海省等省份結(jié)合以獎代補(bǔ)實施對資助產(chǎn)業(yè)項目的事后扶持辦法。其他還包括后期贖買及股權(quán)投資等多種組合形式，涉及了事前、事中及事后多種形式(表6)。貸款貼息，其指受資助的體育產(chǎn)業(yè)項目企業(yè)從商業(yè)銀行獲得貸款的利息由體育產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金全額或部分負(fù)擔(dān)，資助企業(yè)只需要按照協(xié)議歸還本金或少部分的利息。項目補(bǔ)助是指根據(jù)體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的分配，對符合條件的體育產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資及相關(guān)服務(wù)項目給予的投資補(bǔ)助資金，以有效引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)投資行為。以獎代補(bǔ)，如某省對獲得市級、省級、國家級體育產(chǎn)業(yè)示范基地或運動休閑基地等稱號的企業(yè)安排30萬元獎勵。

以經(jīng)驗?zāi)７聻橹鞯捻椖垦a(bǔ)貼、貸款貼息等常規(guī)資金資助方式，缺乏體育產(chǎn)業(yè)綜合屬性分析及區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際需求考慮，無法對接體育產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展規(guī)律與實際需求，難以對體育產(chǎn)業(yè)項目本身的績效形成實質(zhì)性影響，從而造成了潛在的體育產(chǎn)業(yè)項目績效缺失風(fēng)險。在受資助項目層面的調(diào)研顯示，由于體育產(chǎn)業(yè)的新興及交叉產(chǎn)業(yè)屬性，相對于資金需求，對專業(yè)人才的渴求是體育企業(yè)尤其是體育賽事等體育服務(wù)類企業(yè)或相關(guān)項目更為迫切的需求之一。在諸多體育休閑運營場所負(fù)責(zé)人及體育賽事組織類企業(yè)調(diào)研中，“能不能給我們推薦你們的研究生”是諸多企業(yè)負(fù)責(zé)人的普遍性訴求。對于體育專業(yè)知識與專業(yè)人力資源密集為特點的體育賽事等諸多體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)而言，資金對于企業(yè)或項目的經(jīng)營績效所起的直接作用有限。專業(yè)人力資源及專業(yè)管理技能對于項目的推動能在更高的層面上保障和推動體育產(chǎn)業(yè)項目績效的實現(xiàn)?？梢?，不顧產(chǎn)業(yè)項目屬性，地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助方式簡單模仿及雷同，對眾多在體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的市場激勵效應(yīng)下催生的體育產(chǎn)業(yè)項目，尤其是對體育系統(tǒng)外企業(yè)的體育產(chǎn)業(yè)項目而言，由于缺乏必要的專業(yè)技術(shù)及人力資源基礎(chǔ)，難以保障資助項目的實際運營績效，造成了資助項目績效缺失風(fēng)險，進(jìn)而影響著資金政策效率的實現(xiàn)。因此，完善資助方式體系是保障地方體育產(chǎn)業(yè)資金資助項目績效的重要手段。

表6 本研究地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助方式一覽表Table 6 Aid Modes of Local Sports Industry Guiding Funds

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市體育產(chǎn)業(yè)資金管理部門調(diào)研信息整理。

3.4 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的專項資金流失風(fēng)險

財政性專項資金的項目使用管理狀況是評價財政資金支出績效的重要環(huán)節(jié)[23]。在近年來的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項引導(dǎo)資金的政策實踐中，資金使用不夠規(guī)范，存在資金流失風(fēng)險是突出的問題之一[14，18]。有效的資金管理不但是提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的重要保障，也是保障資金專項用途的重要手段[20]。企業(yè)或者個人，作為經(jīng)濟(jì)活動中的理性逐利主體，在缺乏必要的資金使用管理的條件下，必然會造成專項引導(dǎo)資金的不當(dāng)處置。如果不對資助企業(yè)和項目的資金使用管理進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管和科學(xué)評價，不但難以把握體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金政策的制度效力，也很難保障產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金的專項用途，造成體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的流失風(fēng)險。

調(diào)查證實，在地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助后的使用管理中，缺乏有效、持續(xù)的使用管理監(jiān)控與配套資金落實監(jiān)管?，F(xiàn)行地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助使用管理主要以基本要求與檢查制度為主。北京市要求獲資助項目單位對引導(dǎo)資金進(jìn)行單獨核算、?？顚Ｓ茫煌ㄟ^監(jiān)督和檢查、項目驗收及績效考評、審計部門審計、年度決算總結(jié)報告報送等形式，對體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金進(jìn)行資金使用及績效管理。福建省對體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的管理采用“?？顚Ｓ靡?、年度專項資金使用報告、多部門聯(lián)合審計檢查、定期及不定期檢查”等方式對產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金進(jìn)行后期管理。浙江省體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的后期管理則是以體育局負(fù)責(zé)項目的全程跟蹤問效，省財政部門負(fù)責(zé)資助項目績效評估的方式進(jìn)行分塊處理。然而，從8省份的情況看，由于缺乏地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的常設(shè)機(jī)構(gòu)及穩(wěn)定人員，有限人手的多數(shù)精力集中于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的分配組織工作，普遍缺乏對資助項目資金使用跟蹤管理的透視數(shù)據(jù)。多數(shù)省份以檢查、抽查及項目匯報材料為主的監(jiān)督管理方式執(zhí)行情況并不理想，對體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金難以實現(xiàn)有效管理。對申報材料中各個企業(yè)單位針對引導(dǎo)資金，承諾的配套資金落實情況的統(tǒng)計尤為不足。從部分受資助企業(yè)項目的情況調(diào)查看，企業(yè)及項目，由于難以實時監(jiān)測資助資金的材料承諾用途，資金資助的主要效力多集中在減輕具體企業(yè)項目的財務(wù)壓力，對于經(jīng)營、創(chuàng)新等其他可持續(xù)發(fā)展要素的激勵有限，甚至部分存在違規(guī)使用的情況。

雖然缺乏各省份體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助項目配套落實資金情況的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但從部分資助項目的實際運作情況看，并不理想。如某省2012年立項企業(yè)體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金項目計劃申請銀行貸款2 000萬元,實際落實資金800萬元 ,自籌資金實際落實僅占計劃貸款額度的40%。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金后期使用管理中，資金使用及配套資金落實的動態(tài)監(jiān)管不嚴(yán)，難以全面保障體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的專項用途，導(dǎo)致部分體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金存在流失風(fēng)險和資金無效空轉(zhuǎn)風(fēng)險?？梢?，資助項目缺乏規(guī)范的資金使用管理及配套落實資金情況的準(zhǔn)確監(jiān)測，地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金政策存在被流于形式的危險。因此，加強(qiáng)資金使用監(jiān)控是決定體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4 地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的效率改進(jìn)路徑

對地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金配置過程中存在的體育市場秩序破壞、資金拉動效率損失、資助項目績效缺失及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金流失等風(fēng)險的歸因分析，分別指向了地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的項目評審管理、項目結(jié)構(gòu)投向、資金資助方式后期使用管理等環(huán)節(jié)存在的問題。在系統(tǒng)分析地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金配置程序及標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的公共屬性及資金造血功能要求，結(jié)合體育產(chǎn)業(yè)本身的特殊性，“健全項目評審機(jī)制、確保項目合理投向、完善資助方式體系、加強(qiáng)資金投入監(jiān)控、建立績效考核機(jī)制”是優(yōu)化和改進(jìn)地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資源配置效率的重要路徑(圖1)。

圖1 本研究地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的效率改進(jìn)路徑示意圖Figure 1. The Path Improving the Efficiency of Local Sports Industry Guiding Funds

4.1 建全項目評審機(jī)制是確保地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金科學(xué)配置的基本條件

地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的公共屬性，決定了體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金不是簡單的區(qū)域和結(jié)構(gòu)性分配，而是必須在參照相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論、地方體育產(chǎn)業(yè)資源稟賦及區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際等因素的基礎(chǔ)上，所進(jìn)行的以嚴(yán)謹(jǐn)評審程序和客觀評審依據(jù)為保障，有組織、有目的的科學(xué)與公平配置。以“健全的組織、規(guī)范的程序和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)”為核心的項目立項評審管理機(jī)制是確保地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金科學(xué)公平配置的基本條件。

目前，多數(shù)省份“一部門主導(dǎo)、多部門聯(lián)合”集中業(yè)務(wù)處理式的資金分配管理方式及主觀材料評審為主的立項確定機(jī)制，給龐大的地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金造成了巨大的效率風(fēng)險，尤其在競技體育發(fā)展領(lǐng)域具有經(jīng)驗優(yōu)勢的體育行政人員，由于體育經(jīng)濟(jì)知識儲備和產(chǎn)業(yè)實踐發(fā)展經(jīng)驗不足，在資金配置的相關(guān)管理程序設(shè)計及關(guān)注層面存在較大的行政錯位干預(yù)風(fēng)險。因此，成立常設(shè)專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)(小組或辦公室)，根據(jù)體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金在組織(體育部門)、評審(體育、經(jīng)濟(jì)等)、監(jiān)督(財政部門)、審計(審計及統(tǒng)計部門)等不同環(huán)節(jié)的知識及專業(yè)要求，建立穩(wěn)定的業(yè)務(wù)溝通聯(lián)系對接機(jī)制，通過相對穩(wěn)定的專門機(jī)構(gòu)人員，對體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金工作進(jìn)行持續(xù)專門管理，是確保體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金科學(xué)分配的基本組織條件。根據(jù)體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的公共屬性特征，科學(xué)設(shè)計并建立規(guī)范的項目評審程序，既能有效動員又能準(zhǔn)確篩選，既參考項目材料也有效實地考察，確保體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金科學(xué)分配的公平與公正，是體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的公平和科學(xué)配置的基本保障。建立相對客觀量化的項目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評價體系，能有效避免人為干擾，回避尋租空間，是保障科學(xué)確定資助項目的重要技術(shù)手段，如項目類型產(chǎn)業(yè)感應(yīng)度、產(chǎn)業(yè)拉動度、市場運營基礎(chǔ)、區(qū)域輻射效應(yīng)等都可擬作為資助項目評價的重要依據(jù)。

4.2 確保項目合理投向是發(fā)揮體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資源配置效率的重要前提

地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資金造血和產(chǎn)業(yè)拉動功能，要求體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金必須配置于最具產(chǎn)業(yè)帶動度和市場活力的領(lǐng)域及環(huán)節(jié)之中。因此，體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助領(lǐng)域及項目的結(jié)構(gòu)是發(fā)揮體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資源配置效率的重要前提，也是各地方政府體育行政部門普遍關(guān)注的焦點。從國際體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗看，體育服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)拉動作用高于體育用品制造業(yè)。在體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各類型中，體育賽事有關(guān)的體育服務(wù)業(yè)和健身有關(guān)的體育服務(wù)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)拉動效果又高于體育用品銷售等類型的體育服務(wù)業(yè)。與賽事有關(guān)的體育服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)感應(yīng)度最高的產(chǎn)業(yè)類型①感應(yīng)度(系數(shù))是指，國民經(jīng)濟(jì)各部門每增加一個單位最終使用時，某一部門由此而受到的需求感應(yīng)程度，也即需要該部門為其他部門生產(chǎn)而提供的產(chǎn)出量。系數(shù)越大說明該部門對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求感應(yīng)程度越強(qiáng)。影響力又稱帶動度，一個產(chǎn)業(yè)影響他產(chǎn)業(yè)的程度稱為影響力，某產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)生變化時對為其提供直接或間接投入品產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)生相應(yīng)影響的能力。任何一種產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)活動通過產(chǎn)業(yè)之間相互聯(lián)結(jié)的波及效果，必然影響和受影響于其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)活動。；與健身休閑有關(guān)的服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)影響力最高的產(chǎn)業(yè)類型。因此，從地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資源配置及資金造血功能看，對體育賽事和運動健身相關(guān)的體育服務(wù)業(yè)的資助與培育，會產(chǎn)生比其他體育產(chǎn)業(yè)分支板塊更為明顯的產(chǎn)業(yè)帶動作用。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助結(jié)構(gòu)的確定，更依賴于區(qū)域特定的體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型特點、規(guī)模及自有優(yōu)勢。例如，2008年北京市體育鞋、服及相關(guān)產(chǎn)品的銷售、體育組織管理活動、運動健身休閑活動和其他體育活動等為主的體育服務(wù)業(yè)增加值占到全市體育產(chǎn)業(yè)增加值的77%[3]。福建省體育用品制造業(yè)占全省體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模90%以上[31]。因此，各地體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的組織實施部門必須科學(xué)分析區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)微觀結(jié)構(gòu)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)互動機(jī)理，合理配置專項資金流向，而不能相互模仿及高度趨同。體制性因素也是地方確立資金資助項目結(jié)構(gòu)的重要考量維度[25]，雖然體育賽事服務(wù)業(yè)具有較高的產(chǎn)業(yè)感應(yīng)度，但體育賽事產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與全國體育管理體制密切相關(guān)，其已超越地方層面的政策權(quán)限而需要國家宏觀管理層面的政策支持。運動健身休閑產(chǎn)業(yè)的制度性牽絆因素較小，地方干預(yù)的政策空間更大，地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金帶動效率的發(fā)揮也就更為明顯。

4.3 完善資助方式體系是保障地方體育產(chǎn)業(yè)資金資助項目績效的重要手段

地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資源配置功能所產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)推動作用，最終也必須通過體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金制度政策的終端——體育產(chǎn)業(yè)項目績效得以實現(xiàn)。各資助體育產(chǎn)業(yè)項目的資助發(fā)展績效是確保體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金政策實際效力的基本效率單元。除體育產(chǎn)業(yè)項目本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效外，由體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助所產(chǎn)生的政策績效中，資金的資助方式是決定體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金資助項目政策績效的重要中介變量。然而，體育產(chǎn)業(yè)與其他傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)及一般服務(wù)產(chǎn)業(yè)相比具有極大差異。不同類型與內(nèi)容的體育產(chǎn)業(yè)項目，資金、技術(shù)、信息、政策等資源對項目運營績效取得的影響路徑及權(quán)重差異巨大。建立更有效地對接不同體育產(chǎn)業(yè)項目實際需求的多元化多層次的資金資助方式體系，是保障地方體育產(chǎn)業(yè)資金資助項目績效的重要手段。例如，針對專業(yè)運營技術(shù)性較強(qiáng)的體育賽事項目的資助，可從體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金中安排經(jīng)費，聘請相關(guān)專家，以專業(yè)人力技術(shù)資源形式直接介入資助體育賽事項目的策劃、營銷及運作環(huán)節(jié)，通過上移資助資金的投放層次，以專業(yè)知識對接與服務(wù)體育賽事資助項目運作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，協(xié)助體育賽事的品牌化、專業(yè)化的持續(xù)運營；亦可安排資金以體育系統(tǒng)外以高端專業(yè)人才資源的形式，支持體育制造企業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)；也可采取在體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金中安排資金協(xié)助建立區(qū)域體育服務(wù)資源對接平臺，如區(qū)域體育賽事贊助資源網(wǎng)絡(luò)平臺，提高體育贊助企業(yè)與賽事組織等之間的信息集散效率，降低市場交易成本，推動體育市場發(fā)展。通過資金安排，建立相關(guān)企業(yè)之間信息聯(lián)系機(jī)制與平臺，也有助于推動體育產(chǎn)業(yè)鏈系的形成。

4.4 加強(qiáng)資金投入監(jiān)控是決定體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的資金管理效能是保障地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金管理與使用效率，確保資金產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)拉動效果的關(guān)鍵。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的實質(zhì)是一種引導(dǎo)性資金，對于受資助的體育產(chǎn)業(yè)項目及企業(yè)而言，體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的資助只是項目總體投入的一部分，甚至僅是起補(bǔ)充作用的小部分。最為重要的功能在于這部分資金可以有效引導(dǎo)市場相關(guān)企業(yè)提高體育產(chǎn)業(yè)的投資意向，加大體育產(chǎn)業(yè)項目的資金投入力度及規(guī)模。在實際的地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金政策實踐中，現(xiàn)行的資金使用監(jiān)管方式，對資助資金使用情況缺乏全面了解，難以保障產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的專項用途及準(zhǔn)確使用。使用管理缺乏有效監(jiān)管，不但造成了企業(yè)對資助資金的異化引導(dǎo)，更存在違規(guī)使用等問題。因此，必須加強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金使用管理的監(jiān)控，從程序、觀念及實踐上，建立完善的資金投入監(jiān)控與使用管理體系，確保體育產(chǎn)業(yè)專項資金的引導(dǎo)資金性質(zhì)。這就要求受助項目及單位制定專門管理制度、設(shè)立專戶儲存、建立專賬核算等，以全面監(jiān)測體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的使用情況，如項目進(jìn)度是否按期執(zhí)行，有無延期、緩期等情況。在此，企業(yè)體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金使用規(guī)章制度建立數(shù)、項目進(jìn)度(項目實際完成工作量/項目總的工作量×100%)、項目延期緩期天數(shù)、違規(guī)資金金額占比(檢查出違規(guī)使用資金數(shù)/總專項資助資金×100%)等都可以作為科學(xué)監(jiān)測及準(zhǔn)確評價體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金項目使用情況的重要參考指標(biāo)。

4.5 建立績效考核機(jī)制是保證體育產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金持續(xù)發(fā)展的重要保障

如何準(zhǔn)確評價體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金所產(chǎn)生的實際制度績效，是各地地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金工作的難點和弱點。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金是連續(xù)性的年度資金區(qū)域投放制度，具有具體性、連續(xù)性和持續(xù)性的政策特征。對體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金所產(chǎn)生的實際制度績效進(jìn)行準(zhǔn)確評估，不僅可以為地方后續(xù)引導(dǎo)資金配置制度的優(yōu)化調(diào)整提供科學(xué)決策參考，對全國范圍內(nèi)各地體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金制度的持續(xù)與縱深發(fā)展都具有重要價值。體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的引導(dǎo)作用與資助項目產(chǎn)生的績效之間具有邏輯傳遞關(guān)系，但卻并不等同于項目績效本身。因此，體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績效分析與考核，首先，要關(guān)注體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金本身是否切實產(chǎn)生了應(yīng)有的引導(dǎo)效果；其次，是對具體資助項目績效的關(guān)注。地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績效考核機(jī)制的建立，需要在資助項目材料基本信息的基礎(chǔ)上，重點考察資助企業(yè)或項目配套資金和項目自有資金是否按時、足額落實；項目若有銀行信貸資金，就要關(guān)注相關(guān)信貸政策的執(zhí)行情況；跟蹤資助項目的實際投入，查究有無虛報投入，分析體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金與體育產(chǎn)業(yè)項目本身投入資金比例等情況。在此，體育產(chǎn)業(yè)資助項目申報(實際)投入數(shù)、資金配套率(實際配套資金/應(yīng)配套資金×100%)、資金到位率(實際到位資金/應(yīng)到位資金×100%)、資金拉動比(引導(dǎo)資金/引導(dǎo)資金與項目總投入之差)等都是監(jiān)控與考察體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金政策績效的重要效率參考指標(biāo)。

5 結(jié)論

地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金制度是我國地方政府發(fā)展區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)的重要政策手段之一。由于體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金在區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)資源配置中所起的獨特功能及重要作用，其對我國當(dāng)前地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及結(jié)構(gòu)布局，乃至未來若干年地方體育產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展都具有重大影響。由于地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的公共屬性及其龐大規(guī)模，日益受到社會各界的廣泛關(guān)注。通過對我國8個省、自治區(qū)、直轄市體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的跟蹤研究及實施分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有地方體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金實施中評審程序、資助對象、資金管理等環(huán)節(jié)存在的問題，嚴(yán)重影響甚至扭曲了體育產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金的公共屬性及資源配置效率，存在巨大的市場破壞風(fēng)險。因此，地方政府對體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的制度安排，需要謹(jǐn)慎選擇和科學(xué)決策；實施體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的地區(qū)，通過健全項目評審機(jī)制、確保項目合理投向、完善資助方式體系、加強(qiáng)資金投入監(jiān)控、建立績效考核機(jī)制等路徑措施，進(jìn)一步完善資金立項評審標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范資金組織管理程序，提高引導(dǎo)資金的社會資本拉動效能，以更快更好地促進(jìn)我國地方體育產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。

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Policy Practices,Distribution Risks and Efficiency Improvement of the Guiding Funds in China’s Local Sports Industry ——Based on the Survey and Analysis in 8 Provinces

XING Zun-ming1,ZHOU Liang-jun2

Through using the method of literature review,interview and field survey,this paper makes a systematic study and analysis on China's local sports industry exclusive guiding funds.The result shows that so far nearly 5 billion RMB of sports industry exclusive guiding funds has been implemented and invested in 8 provinces (municipalities) including Beijing,Jiangsu and 23 urban areas such as Ningbo.The regions and sizes of the funds implementation are showing a tendency of rapid increasing.Researches find out that the local sports industry exclusive guiding funds have greatly promoted the local sports industrial layout and development,but there also have destructive risks and local governments need to choose carefully and make scientific decisions.The problems in allocation programs,funded objects and fund management,seriously affected the attribution and resource allocation efficiency of local sports industry exclusive guiding funds.On the basis of the above,this study further proposed some suggestions,such as establishing scientific evaluation mechanism,reasonable funded projects,improving the ways of funding,strengthening the implementation,monitor and evaluation mechanism and so on.

sportsindustrypolicy;sportsindustryguidingfunds;risksofallocation;efficiencyimprovement

1000-677X(2015)04-0012-10

10.16469/j.css.201504002

2014-12-21；

2015-03-26

國家社會科學(xué)基金資助項目(12CTY018)；福建省高等學(xué)校新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃資助(2014FJ-NCET-SK02)；福建省高等學(xué)校杰出青年科研人才培育計劃資助(JA13025S)。

邢尊明(1978-)，男，山東惠民人，副教授，博士，主要研究方向為體育產(chǎn)業(yè)與體育管理，Tel：(0592)6162117，E-mail：343569509@qq.com；周良君(1974-),男,湖南瀏陽人,教授，博士，主要研究方向為體育產(chǎn)業(yè)與體育管理，Tel：(020)38024483，E-mail：cxy66662004@163.com。

1.華僑大學(xué) 體育學(xué)院，福建 廈門 361021；2.廣州體育學(xué)院 休閑體育與管理系，廣東 廣州 510076 1.Huaqiao University,Xiamen 361021,China；2.Guangzhou Sports University，Guangzhou 510076，China.

G80-05

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