◎ 文 《法人》特約撰稿 董曦 趙忠龍

在改革中我們不應(yīng)簡(jiǎn)單地把電力市場(chǎng)化作為改革的目標(biāo)，只能為手段，電力市場(chǎng)化改革只能因地適宜、實(shí)事求是，以電力作為公共性基礎(chǔ)行業(yè)的特征和提供安全、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)的電能產(chǎn)品為目標(biāo)

據(jù)4月25日新華社報(bào)道，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國(guó)電力法》(下稱《電力法》)做出修改:刪去第二十五條第三款中的“供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)持《供電營(yíng)業(yè)許可證》向工商行政管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，方可營(yíng)業(yè)”。決定自公布之日起施行。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，本次對(duì)《電力法》的修改僅僅開了個(gè)頭。從對(duì)電力行業(yè)的影響來看，此次修改使售電主體入市門檻降低，為進(jìn)一步推進(jìn)售電側(cè)改革打下法理基礎(chǔ)，與此同時(shí)，《電力法》后續(xù)修法仍有很大空間。

電力發(fā)展成就改革基礎(chǔ)

毋庸置疑，中國(guó)電力事業(yè)取得了輝煌的成績(jī)，其基本原因是國(guó)家成功和不斷推進(jìn)電力體制改革及電力制度文明的作用，成功推動(dòng)中國(guó)電力工業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)型；從經(jīng)驗(yàn)管理向制度文明轉(zhuǎn)變。這兩項(xiàng)工作形成了中國(guó)電力事業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和模式，成就了中國(guó)電力事業(yè)今天的輝煌。

在改革開放前的1975年，全國(guó)裝機(jī)容量?jī)H為4340萬千瓦，發(fā)電為1958億千瓦時(shí)，到2013年分別增加了28倍和27倍。2013年，中國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量首次超越美國(guó)位居世界第一，達(dá)到12.5億千瓦。全國(guó)火電機(jī)組供電標(biāo)煤耗321克/千瓦時(shí)，提前實(shí)現(xiàn)國(guó)家節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，煤電機(jī)組供電煤耗繼續(xù)居世界先進(jìn)水平。

2013年，中國(guó)發(fā)電量全世界第一，發(fā)電量5.3萬億千瓦時(shí)，是美國(guó)的1.3倍，歐盟的1.8倍。2013年風(fēng)能發(fā)電全世界第一，全國(guó)風(fēng)電新增核準(zhǔn)容量2755萬千瓦，同比增長(zhǎng)10%；新增并網(wǎng)容量1492萬千瓦，同比增長(zhǎng)約0.6個(gè)百分點(diǎn)。

2013年全國(guó)風(fēng)電年上網(wǎng)電量為1371億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)36%。光伏發(fā)電全世界第一，全年共新增并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機(jī)1130萬千瓦，同比增長(zhǎng)953.2%，截至2013年底我國(guó)并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到1479萬千瓦，同比增長(zhǎng)335.0%。全年并網(wǎng)太陽能發(fā)電量為87億千瓦時(shí)。

此外，中國(guó)電力科研在超高壓等方面在世界名列前茅。電價(jià)水平在煤電占比70%以上、煤礦價(jià)格和運(yùn)輸價(jià)格上漲十多倍的情況下，電價(jià)上漲沒有超過一倍，較好地維持了低電價(jià)水平。

總而言之，中國(guó)電力有效保障和服務(wù)了中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)30多年的大發(fā)展、大進(jìn)步，更為重要的是中國(guó)電力事業(yè)正向發(fā)展的良好勢(shì)頭仍在延續(xù)。

電力市場(chǎng)化仍是改革重心

中國(guó)電力行業(yè)在《電力法》和配套法規(guī)的規(guī)制下，電力工業(yè)在尊重客觀規(guī)律的前提下，較好地推進(jìn)了市場(chǎng)化改革。具體表現(xiàn)為：一是，一次能源市場(chǎng)化；二是，《電力法》第三條確立的電源投資市場(chǎng)化，即以法定的形式開放電源投資；三是，電力建設(shè)市場(chǎng)化，電力建設(shè)從設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工和設(shè)備都是按市場(chǎng)機(jī)制和招投標(biāo)法進(jìn)行配置。

而本次電法修改爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是電能交易市場(chǎng)化和電網(wǎng)投資市場(chǎng)化問題。

電能交易市場(chǎng)化的主要觀點(diǎn)和意見：一是成立全國(guó)性的電能交易中心，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)電能業(yè)務(wù)，電網(wǎng)僅作為基礎(chǔ)性的通道；二是發(fā)電則實(shí)行自由定價(jià)和政府指導(dǎo)定價(jià)；三是用電則增加終端銷售環(huán)節(jié)，與用戶實(shí)行自由定價(jià)；四是取消供電營(yíng)業(yè)區(qū)，實(shí)行多供電企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。

關(guān)于成立全國(guó)性的電能交易中心是否可行，應(yīng)認(rèn)真研究。電能沒有實(shí)物形態(tài)，不能儲(chǔ)存，其生產(chǎn)、輸送和使用都是在發(fā)電、輸電和用電系統(tǒng)中同時(shí)完成。這決定了電力生產(chǎn)、輸送、使用和交易的特殊性。

設(shè)立全國(guó)性的電力交易中心，勢(shì)必要引進(jìn)期貨、股票交易的原理和機(jī)制方能實(shí)現(xiàn)電能的交易，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)高級(jí)金融市場(chǎng)。試想，在中國(guó)期貨市場(chǎng)和股票市場(chǎng)尚不成熟，須進(jìn)一步完善和提升之際，修改《電力法》作出建立全國(guó)性電能交易中心的立法安排，尚不成熟。

立法一般是將成熟、穩(wěn)定的政策和經(jīng)驗(yàn)理性化為國(guó)家法律制度，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正向發(fā)展。

發(fā)電側(cè)和終端銷售實(shí)現(xiàn)自由定價(jià)，由于我國(guó)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的電價(jià)制度機(jī)制尚未完全形成，致使發(fā)電人長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，若發(fā)電側(cè)放開電價(jià)管制，勢(shì)必引起發(fā)電側(cè)的全面大幅度漲價(jià)。

在電能銷售環(huán)節(jié)中再增一個(gè)終端銷售企業(yè)無疑只會(huì)抬高電價(jià)。

再看輸配電環(huán)節(jié)，其供電人資產(chǎn)負(fù)載率達(dá)到80%左右，投資回報(bào)只有1%，遠(yuǎn)低于市場(chǎng)平均利潤(rùn)水平，遠(yuǎn)未做到《電力法》規(guī)定的“適當(dāng)超前發(fā)展”“應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)”的法定要求。

可以說，現(xiàn)行的低電價(jià)是不符合《電力法》規(guī)定和電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展要求的。當(dāng)下中國(guó)電力行業(yè)中，其發(fā)電人、供電人，都有法律層面和事實(shí)層面的漲價(jià)需求，開放發(fā)電側(cè)和終端售電價(jià)格的立法決策應(yīng)當(dāng)慎之又慎。

關(guān)于取消供電營(yíng)業(yè)區(qū)，實(shí)現(xiàn)供電的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，以平抑和降低電價(jià)。要實(shí)現(xiàn)供電的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，借廠網(wǎng)分開模式，將發(fā)電大卸五大塊，必須在市場(chǎng)中設(shè)立五個(gè)以上的供電市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的主體，方可能實(shí)現(xiàn)相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)。

試想，全國(guó)每年的用電量由五個(gè)供電企業(yè)按照市場(chǎng)原則實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的話，無疑可以實(shí)現(xiàn)平抑電價(jià)的目的。但是，問題在于設(shè)立五個(gè)以上的供電企業(yè)要增加物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)，而每個(gè)供電企業(yè)只能有五分之一左右的電量業(yè)務(wù)，這種制度安排下，電量要分?jǐn)傂略O(shè)立的供電企業(yè)物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)的成本，即首先得提高電價(jià)消化新供電企業(yè)的成本，再進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，形成以高電價(jià)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這時(shí)，電價(jià)形成的剛性成本，再完善市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)也難以平抑電價(jià)的剛性成本，通過競(jìng)爭(zhēng)后的電價(jià)遠(yuǎn)高于原電價(jià)，這不是修改電力法的目的。

必須說明的是，市場(chǎng)化是改革的方向，而改革的目的是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，不應(yīng)簡(jiǎn)單地把電力市場(chǎng)化作為改革的目標(biāo)，只能為手段。

因此，電力改革應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，形成最佳市場(chǎng)化。保障中國(guó)電力工業(yè)的健康、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的電能和服務(wù)，而不是最大市場(chǎng)化，最大市場(chǎng)化可形成充分的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)中等發(fā)達(dá)水平，現(xiàn)有12.5億的裝機(jī)規(guī)模和電網(wǎng)規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，發(fā)展仍是今后長(zhǎng)期的重要任務(wù)。

進(jìn)一步完善定價(jià)機(jī)制和電網(wǎng)開放

現(xiàn)行《電力法》對(duì)電價(jià)只做了一些原則性的制度安排，沒形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向的電價(jià)形成制度型機(jī)制。本次《電力法》修改工作應(yīng)根據(jù)電力法總則的規(guī)定，電力“適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的原則，制定以市場(chǎng)為導(dǎo)向的發(fā)電人和供電人法定利潤(rùn)制度規(guī)范，即由法律確定發(fā)電人和供電人的利潤(rùn)水平，規(guī)定一個(gè)法定區(qū)間。

當(dāng)發(fā)電總裝機(jī)容量大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)下行到法定利潤(rùn)的下端，反之在其間的高端；供電人的法定利潤(rùn)應(yīng)高于市場(chǎng)平均利潤(rùn)水平，并有擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，電價(jià)管理由經(jīng)驗(yàn)管上升為制度形成，政府由制定電價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管成本。

此外，還有開放電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)的問題。

現(xiàn)行《電力法》規(guī)定的開放電源投資、政企分開、網(wǎng)產(chǎn)分開和主副分離無疑為電力工業(yè)的改革和發(fā)展確立了方向，提供了制度性的動(dòng)力和保障，是中國(guó)電體制度改革和《電力法》的成功之作?！峨娏Ψā返谌龡l開放了電源投資；第六條實(shí)現(xiàn)了政企分開和依法宏觀間接管理的市場(chǎng)經(jīng)管模式；第七條為電力建設(shè)、生產(chǎn)、輸配和輔業(yè)分離做了制度性安排。

政企分開簡(jiǎn)化了行政管理，建立了符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的宏觀管理模式，活躍了市場(chǎng)主體；網(wǎng)產(chǎn)分開和開放電源投資充分釋放了發(fā)電人的積極性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了電源的大發(fā)展不僅滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，同時(shí)為平抑電價(jià)起到了積極的作用；主副分離切斷了副業(yè)吃電價(jià)成本的臍帶，還原了電價(jià)的真實(shí)性。

現(xiàn)行《電力法》沒有開放電網(wǎng)投資，在一定程度上限制了投資的自主性和電網(wǎng)的發(fā)展。《電力法》修改應(yīng)當(dāng)增加和開放電網(wǎng)投資的制度性安排。但還要明確和規(guī)定非國(guó)有資金的投資比重，因?yàn)殡娋W(wǎng)承擔(dān)著公共安全、公共利益和普遍服務(wù)的責(zé)任，電網(wǎng)應(yīng)不以贏利為唯一目標(biāo)。

因此，電網(wǎng)開放投資必須以國(guó)家控股為前提，電網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)必須以國(guó)有資金控制為前提，以保證公共安全、公共利益和普遍服務(wù)責(zé)任的履行。電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)以法定的“安全、優(yōu)質(zhì)和經(jīng)濟(jì)”為目標(biāo)，在修改《電力法》時(shí)，簡(jiǎn)單地做開放電網(wǎng)投資和經(jīng)營(yíng)的制度安排是值得再思考和再研究的。

修法未竟之項(xiàng)

除上述幾個(gè)重點(diǎn)外，修法還有幾個(gè)方面應(yīng)該予以關(guān)注。

首先是電力規(guī)劃。

現(xiàn)行《電力法》對(duì)電力規(guī)劃做了較為全面的制度性安排，“電力發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要制定，并納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。電力發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)合理的利用能源，電源月與電網(wǎng)配套發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效益和利于環(huán)境保護(hù)的原則。

城市電網(wǎng)的建設(shè)與相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃。城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃，安排變電設(shè)施用地，輸電線路走廊和電纜通道，任何單位和個(gè)人不得非法占用變電設(shè)施用地，輸電線路走廊和電纜通道。對(duì)中國(guó)電力事業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用。但是，缺少農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)方面的制度性安排，應(yīng)增加“將農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃納入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃”和支持農(nóng)村電網(wǎng)發(fā)展的具體措施，以解決農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)中無法可依的混亂局面。

現(xiàn)行《電力法》及配套法規(guī)沒有電網(wǎng)建設(shè)的邊界和內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定，造成了送出工程和配網(wǎng)建設(shè)工程，建設(shè)主體不同、產(chǎn)權(quán)歸屬不同、維護(hù)管理混亂的現(xiàn)象。對(duì)此，本次《電力法》修改應(yīng)增加電網(wǎng)建設(shè)的邊界與內(nèi)容的制度性規(guī)定。明確“發(fā)電企業(yè)升壓站外第一基（桿）起，到用戶計(jì)量裝置均有供電企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)”，并實(shí)行電價(jià)疏導(dǎo)解決資金來源。

其次是行政責(zé)任和法律適用。

現(xiàn)行電力法為保障立法目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)，設(shè)計(jì)并制定了相關(guān)行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)。這些權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的履行是促進(jìn)中國(guó)電力事業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)電網(wǎng)安全和用電人權(quán)益的重要手段和措施。

實(shí)際工作現(xiàn)狀，需要加強(qiáng)兩個(gè)層面的工作，一是在修改《電力法》時(shí)應(yīng)該增加相關(guān)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，而不是減少；二是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的依法行政能力，以保證《電力法》立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

由于電力無實(shí)物形態(tài)，導(dǎo)致取證難，加之電力設(shè)施安全與否涉及公共安全和公共利益，而在司法活動(dòng)中存在法律適用的問題，現(xiàn)行《電力法》在第九章法律責(zé)任中第七十一條、第七十二條、第七十四條明確規(guī)定刑法適用條款，應(yīng)當(dāng)予以保留。

再次是關(guān)于用電檢查。

現(xiàn)行《電力法》第三十三條第二款規(guī)定“供電企業(yè)查電人員和抄表收費(fèi)人員入戶，進(jìn)行用電安全檢查或者抄表收費(fèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示有關(guān)證件”。

“用戶應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家校準(zhǔn)的電價(jià)和用電計(jì)量裝置記錄，按時(shí)交納電費(fèi)；對(duì)供電企業(yè)查電人員和抄表收費(fèi)人員依法履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)提供方便”。

由于發(fā)、輸、配用是一個(gè)硬鏈接的整體，方能實(shí)現(xiàn)電能的生產(chǎn)、輸送和消費(fèi)，用電人的用電安全與否直接影響著電網(wǎng)安全。長(zhǎng)期以來，供電人履行《電力法》第三十三條第二款的職責(zé)，開展用電檢查工作，防范和減少了大量的用電事故，從而也降低了電網(wǎng)事故的發(fā)生，維護(hù)了公共安全和公共利益，保障了用電人的生命財(cái)產(chǎn)和用電安全。

同時(shí)，供電人也付出了相應(yīng)的成本并承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。本次《電力法》修改若取消該項(xiàng)對(duì)供電人用電檢查的法律授權(quán)，則應(yīng)當(dāng)明確由行政人來承擔(dān)該項(xiàng)工作，不能使用電安全檢查工作處于真空狀態(tài)，導(dǎo)致用電安全事故的上升。

最后是開放電網(wǎng)接入的問題。

現(xiàn)行《電力法》第二十二條規(guī)定：“國(guó)家提倡電力生產(chǎn)企業(yè)與電網(wǎng)、電網(wǎng)與電網(wǎng)并網(wǎng)運(yùn)行。具有獨(dú)立法人資格的電力生產(chǎn)企業(yè)要求將生產(chǎn)的電力并網(wǎng)運(yùn)行的，電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)接受?！?/p>

“并網(wǎng)運(yùn)行必須符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，一定程度上限制了電源的并網(wǎng)，應(yīng)改為：“符合國(guó)家規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的電力生產(chǎn)企業(yè)要求并網(wǎng)的，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)同意”，取消獨(dú)立法人限制。

中國(guó)電力事業(yè)的輝煌和大發(fā)展、大進(jìn)步是國(guó)家電力體制改革和電力制度文明的結(jié)果，適時(shí)推進(jìn)電力體制改革和修改《電力法》是十分必要的，相信《電力法》的修改將按黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神的要求取得圓滿成功。