程瑤，郭欣

1.2.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京 210023

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期完善地方稅體系的思考

程瑤1，郭欣2

1.2.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京 210023

1994年分稅制改革后，我國(guó)逐步形成了以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種、增值稅和企業(yè)所得稅為輔的地方稅體系。然而實(shí)踐證明，這種格局下的地方稅體系與地方所需財(cái)政支出嚴(yán)重不匹配，地方政府依賴(lài)其稅收收入很難有效履行其職責(zé)。尤其隨著“營(yíng)改增”試點(diǎn)及在全國(guó)的逐步推開(kāi)，營(yíng)業(yè)稅面臨萎縮直至消失的命運(yùn)，地方稅體系面臨重組的挑戰(zhàn)。因此，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，有必要借鑒國(guó)際地方稅系設(shè)置及經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)地方稅系，在各級(jí)政府間進(jìn)行科學(xué)合理的稅權(quán)配置，科學(xué)調(diào)整地方稅稅種結(jié)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)稅收征管，保障地方稅系的科學(xué)合理。

地方稅體系；稅權(quán)；稅種結(jié)構(gòu)；稅收征管

一、引言

根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，分散化提供公共產(chǎn)品具有較大優(yōu)勢(shì)。從財(cái)政的三大職能來(lái)看，也可以看出財(cái)政分權(quán)的必要性，因?yàn)樵诜€(wěn)定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和調(diào)節(jié)收入再分配上，中央政府確實(shí)比地方政府具有控制力，而在合理配置資源上，由于地方政府更了解所轄區(qū)居民的偏好，因而比中央政府更具優(yōu)勢(shì)。財(cái)政分權(quán)通過(guò)稅種在各級(jí)政府間的分配而固定下來(lái)，由此便產(chǎn)生了所謂的中央稅與地方稅。地方稅是為了實(shí)現(xiàn)地方政府職能，滿(mǎn)足地方政府財(cái)政支出的需要而由地方政府負(fù)責(zé)征收、管理和支配的一類(lèi)稅收，而地方稅體系是由地方稅稅收收入、稅收制度、稅收權(quán)限與征管等組成的有機(jī)整體。我國(guó)當(dāng)前地方稅體系的基本框架是1994年分稅制改革后逐步形成的，對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系、發(fā)揮中央的宏觀(guān)調(diào)控與主導(dǎo)作用、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性等方面做出過(guò)突出貢獻(xiàn)。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，現(xiàn)行的地方稅體系越來(lái)越凸顯出其局限性，無(wú)法解決地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配的矛盾，特別是“營(yíng)改增”對(duì)地方稅系的沖擊，使得調(diào)整和完善現(xiàn)行的地方稅系已變得刻不容緩。

二、我國(guó)地方稅體系現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）地方政府事權(quán)與財(cái)力嚴(yán)重不匹配

1994年的分稅制改革理順了中央與以省級(jí)政府為代表的地方政府間的稅收收入分配關(guān)系，但并沒(méi)有明確雙方的稅收收入分配的措施與方案。20多年來(lái)，省以下的分稅制遲遲不能得以落實(shí)，這固然是由于地方政府層級(jí)過(guò)多的緣故，但與地方稅系缺乏整體設(shè)計(jì)不無(wú)關(guān)系。1994年的分稅制改革保證了中央與省級(jí)政府的稅收收入，省級(jí)以下稅收收入如何分配并不明確，而與此同時(shí)，大量的事權(quán)層層下移，地方政府尤其是基層政府面臨的財(cái)政困境可見(jiàn)一斑。近年來(lái)，地方的稅收收入分配比例在逐年上升，到2013年接近50%，說(shuō)明地方政府的財(cái)力在不斷增強(qiáng)，同時(shí)，地方政府所承擔(dān)的事權(quán)也在不斷加大，財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重也在不斷上漲，截止到2013年地方財(cái)政支出占比已超過(guò)85%，這與其財(cái)力嚴(yán)重不匹配。通俗說(shuō)來(lái)，這種現(xiàn)象可稱(chēng)為“小馬拉大車(chē)”，也許有人會(huì)強(qiáng)辯這可以最大限度地挖掘地方政府提高行政效率，降低行政成本的潛能，但毋庸置疑，這是違背客觀(guān)規(guī)律的。

（二）地方稅收管理權(quán)限小

我國(guó)稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)高度集中，這樣可以保證我國(guó)稅收法令的高度統(tǒng)一以及為中央政府進(jìn)行強(qiáng)有力的調(diào)控提供財(cái)力上的保證。但是，各地資源稟賦不一，民眾的公共需求也不一，稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)的缺失使得地方政府無(wú)法根據(jù)本地稅源情況以及公共需求的情況組織財(cái)政收入，勢(shì)必會(huì)限制地方政府的管理積極性，也不利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。由于地方政府缺乏必要的稅權(quán)，稅收收入無(wú)法滿(mǎn)足地方政府的財(cái)政支出需求，這在客觀(guān)上又會(huì)刺激地方政府通過(guò)其他非稅途徑籌集財(cái)政收入，如隨意擴(kuò)大行政性收費(fèi)，發(fā)行公債，通過(guò)土地出讓換取收入等等，極大地破壞了我國(guó)財(cái)政體制的規(guī)范性與嚴(yán)肅性，更嚴(yán)重的是將會(huì)導(dǎo)致很多棘手的問(wèn)題，如債務(wù)危機(jī)，土地財(cái)政等。

（三）地方稅系中缺乏有效的主體稅種

隨著“營(yíng)改增”的逐步推行，營(yíng)業(yè)稅將逐漸萎縮最終消失，雖然目前規(guī)定將由營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的那部分稅收完全返還給地方政府，但這畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)，而且在操作上也面臨很多問(wèn)題，例如：返還的及時(shí)性如何保證，返還額是否在國(guó)、地稅之間產(chǎn)生爭(zhēng)議等?！盃I(yíng)改增”之后，如果按照現(xiàn)行稅法，增值稅占地方稅收收入的比重將躍居第一，但增值稅是共享稅，由中央和地方按75∶25分成，這就勢(shì)必使得“營(yíng)改增”后地方的稅收收入又面臨減少的困境。再者，稅源穩(wěn)定、稅基較寬的稅種才適合充當(dāng)?shù)胤蕉愔黧w稅種，增值稅作為流轉(zhuǎn)稅，易受市場(chǎng)價(jià)格和經(jīng)濟(jì)狀況的影響，難以有效保證地方財(cái)力的穩(wěn)定性。

（四）地方稅收收入對(duì)地方財(cái)政支出的貢獻(xiàn)程度較低

地方稅收收入占地方財(cái)政支出的比重較低，對(duì)財(cái)政支出的貢獻(xiàn)程度也較低，2002-2013年，幾乎都在50%以下，特別是2009-2013年比重更低，這主要是由于經(jīng)濟(jì)不景氣造成的。經(jīng)濟(jì)不景氣，商品貨物流轉(zhuǎn)額減少，使得以營(yíng)業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅為主要收入來(lái)源的地方稅收收入大幅度減少。同時(shí)，為刺激經(jīng)濟(jì)，地方政府又?jǐn)U大了財(cái)政支出，這兩個(gè)因素綜合起來(lái)，使得地方稅收收入占地方財(cái)政支出的比重下降。地方財(cái)政支出與稅收收入之間的巨大缺口，只能通過(guò)其他途徑來(lái)滿(mǎn)足，一方面中央會(huì)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方政府一部分財(cái)力上的不足，但我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度在設(shè)計(jì)和管理上仍然不夠科學(xué)規(guī)范，無(wú)法滿(mǎn)足不同地區(qū)的支出需求，而且轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大會(huì)帶來(lái)較高的制度運(yùn)行成本，如信息不對(duì)稱(chēng)、程序繁瑣等，會(huì)極大地影響財(cái)政資源配置的效率。另一方面，地方政府會(huì)通過(guò)行政性收費(fèi)、舉債、出讓土地等方式籌集收入，產(chǎn)生土地財(cái)政、債務(wù)危機(jī)等財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，最終也將不利于地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化的健康發(fā)展。

（五）稅收收入結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前在地方財(cái)政收入中占主導(dǎo)地位的是營(yíng)業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅，這三個(gè)稅種的收入占地方財(cái)政收入的比重超過(guò)60%。從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，這三個(gè)稅種并不是地方稅，而是共享稅。而適合做地方主體稅種的財(cái)產(chǎn)稅——房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的收入占地方財(cái)政收入的比重卻不高，只占20%左右?？梢?jiàn)，真正屬于地方政府征管且收入屬于地方的基本上是一些收入規(guī)模小、稅源零星分散、征管難度大的稅種。

三、地方稅系國(guó)際比較與借鑒

鑒于目前主要由聯(lián)邦制與單一制國(guó)家組成，為使比較更加客觀(guān)全面，因此，在聯(lián)邦制國(guó)家中選擇美國(guó)和德國(guó)，在單一制國(guó)家中選擇法國(guó)與日本來(lái)進(jìn)行比較。

（一）美國(guó)

美國(guó)分權(quán)程度很高，三級(jí)政府有獨(dú)立的稅權(quán)、獨(dú)立的主體稅種及獨(dú)立的稅收征管機(jī)構(gòu)。在稅權(quán)方面，州和地方政府有獨(dú)立的立法權(quán)，但各州法律不得與聯(lián)邦憲法相抵觸，地方政府的稅收權(quán)限由州法律所賦予，并且受到州的監(jiān)督，各州和地方的稅收政策差異很大。在稅種方面，三級(jí)政府可就同一稅源分率附征，如所得稅稅基共享。各級(jí)政府都有各自的主體稅種：聯(lián)邦政府為個(gè)人所得稅，州政府為銷(xiāo)售稅，地方政府為財(cái)產(chǎn)稅。在稅收征管方面，三級(jí)政府各有一套征管機(jī)構(gòu)，且不存在行政上的隸屬關(guān)系。各州和地方政府根據(jù)各自的稅法和稅源分布情況設(shè)立征管機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)名稱(chēng)和職責(zé)范圍上存在差異，征管方式也有不同。

（二）德國(guó)

德國(guó)稅收立法權(quán)集中、執(zhí)法權(quán)分散，以共享稅為主體，沒(méi)有各自獨(dú)立的征管機(jī)構(gòu)。在稅權(quán)方面，與美國(guó)不同，稅收立法權(quán)主要集中在聯(lián)邦政府手中，對(duì)于一些主要稅種由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)立法，地方負(fù)責(zé)征收管理。各州在聯(lián)邦法的授權(quán)下有一定的立法權(quán)，但僅限于一些地方性小稅種和具有地方特色的稅種。在稅種方面，主要有專(zhuān)享稅和共享稅，共享稅主要由稅基寬、稅收收入規(guī)模大的稅種組成，一些稅收管理權(quán)和收入權(quán)歸某級(jí)政府所獨(dú)享的稅種則被劃分為專(zhuān)享稅，各級(jí)政府的收入主要來(lái)源于共享稅。在稅收征管方面，州政府沒(méi)有獨(dú)立的稅收征管機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦和州的財(cái)政部在州設(shè)立財(cái)政總局，由聯(lián)邦和州共同領(lǐng)導(dǎo)，以下分設(shè)聯(lián)邦管理局和州管理局，分別對(duì)中央專(zhuān)享稅和州專(zhuān)享稅以及共享稅進(jìn)行征收管理。地方政府則設(shè)立地方稅務(wù)局，負(fù)責(zé)征收地方稅。

（三）法國(guó)

法國(guó)稅收管理權(quán)限集中，地方稅比重小，以行業(yè)稅、居住稅為主體，沒(méi)有獨(dú)立的征管機(jī)構(gòu)。在稅權(quán)方面，法國(guó)屬于中央集權(quán)型。中央負(fù)責(zé)制定各種稅收法律與政策，地方政府的稅收管理權(quán)限較小，只能對(duì)歸屬于本級(jí)政府的稅收擁有一定的稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)，以及在中央的授權(quán)范圍內(nèi)可以開(kāi)征某些特定的零星小稅種。在稅種方面，法國(guó)不設(shè)共享稅，有中央稅和地方稅兩大稅系。中央稅主要是一些收入穩(wěn)定、稅源大的稅種，而一些稅源小的稅種則被劃分為地方稅，地方稅收收入較少。在稅收征管方面，全國(guó)只有一套稅收征管機(jī)構(gòu)，主要由財(cái)政部下設(shè)的稅務(wù)總署和公共會(huì)計(jì)局設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行征收，然后再按照中央稅和地方稅種的劃分來(lái)劃分收入。

（四）日本

日本地方政府稅權(quán)較大，地方稅稅種多、以流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅為主，有獨(dú)立的征管機(jī)構(gòu)。在稅權(quán)方面，中央和地方政府兼顧。主要稅種的管理權(quán)在中央，但根據(jù)日本的《地方稅法》規(guī)定，地方政府有權(quán)起草征收條例，有權(quán)決定法定地方稅的稅率，還有權(quán)在規(guī)定的地方稅稅種之外另行開(kāi)征稅種。在稅種方面，地方稅稅種非常多，日本共有50多個(gè)稅種，30多個(gè)為地方稅，主要是流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅。在稅收征管方面，各級(jí)政府都有各自的稅收征管機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)省負(fù)責(zé)征管?chē)?guó)稅，總務(wù)省負(fù)責(zé)征管地稅。

四、完善地方稅系的建議

（一）在各級(jí)政府間進(jìn)行科學(xué)合理的稅權(quán)配置

1．中央與地方政府間的稅權(quán)配置

一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政分權(quán)程度是由政治制度、市場(chǎng)化水平及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度決定的，分權(quán)程度越高則財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)越激烈，也可能導(dǎo)致地方因爭(zhēng)奪流動(dòng)性稅基而引起部分地方公共收入下降，公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)不足等問(wèn)題。實(shí)踐中，雖然各國(guó)分權(quán)程度不一，但中央都處于支配地位，并在此基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)亟o予地方政府權(quán)力。按照與我國(guó)政體、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則，我國(guó)適合采用“適度分權(quán)”模式，稅收立法權(quán)應(yīng)主要集中于中央，但應(yīng)適當(dāng)考慮地方政府所承擔(dān)的職能，充分發(fā)揮地方政府積極性，在與事權(quán)適當(dāng)對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)上，給予地方合適的稅權(quán)。

2．地方各級(jí)政府間的稅權(quán)配置

我國(guó)在省級(jí)以下各級(jí)政府之間的稅權(quán)劃分主要表現(xiàn)為收入權(quán)和征管權(quán)的劃分。對(duì)于分稅制下歸地方政府的稅收收入如何在地方各級(jí)政府之間劃分，各地因情況不同而差異較大，地方各級(jí)政府之間的收入分配并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的機(jī)制，各省政府的自由裁量權(quán)較大，這既不利于對(duì)地方政府的財(cái)政監(jiān)督，也讓一些基層政府把目光更多地投注到預(yù)算外資金上。因此，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的改革要求省級(jí)政府建立與省以下各級(jí)政府間收入分配的一般原則，增強(qiáng)其穩(wěn)定性和透明性。具體來(lái)說(shuō)，就是按照各自的支出責(zé)任范圍建立相匹配的財(cái)政分配格局?？梢园咽?、縣兩級(jí)政府合并，把鄉(xiāng)一級(jí)政府變成市縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。

（二）科學(xué)調(diào)整地方稅稅種結(jié)構(gòu)

1.培育以房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅為地方主體稅種

地方主體稅種主要由稅基寬且稅源穩(wěn)定的稅種組成，這樣才能保證地方政府有足夠穩(wěn)定的財(cái)力來(lái)進(jìn)行有效地資源配置，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的健康穩(wěn)定發(fā)展。房地產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)由于其固定性自然而然應(yīng)成為地方主體稅種，結(jié)合理論以及西方稅收實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，財(cái)產(chǎn)稅也是比較適合充當(dāng)?shù)胤蕉惖闹黧w稅種。

2.以資源稅作為補(bǔ)充

對(duì)于中西部地區(qū)，由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)產(chǎn)價(jià)值不高，政府依靠財(cái)產(chǎn)稅組織的收入有限，但是中西部地區(qū)資源豐富，可以以資源稅作為補(bǔ)充。由于目前資源稅大部分是從量計(jì)征，這既不利于資源的節(jié)約利用和有效保護(hù)，也不利于地方政府稅收收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)增長(zhǎng)而穩(wěn)定增長(zhǎng)，資源稅的級(jí)差收益無(wú)法被地方政府有效利用。另一方面，目前的資源稅征稅范圍有限，很多需要保護(hù)的資源得不到有效的保護(hù)，也不利于收入的穩(wěn)定持久性。通過(guò)資源稅在擴(kuò)大征稅范圍、改變征稅方式、清費(fèi)立稅等方面的改革，可以逐漸提高資源稅在地方財(cái)政收入中的比重，使之成為地方稅系中的有效補(bǔ)充。

（三）切實(shí)加強(qiáng)稅收征管，保障地方稅系科學(xué)合理

地方稅收收入比較分散隱蔽，征管難度較大，科學(xué)合理的地方稅體系的貫徹執(zhí)行需要加強(qiáng)稅收征管。主要應(yīng)從以下幾方面著手：

1.貫徹實(shí)施新《稅收征收管理法》，按照規(guī)定的國(guó)、地稅征管權(quán)限對(duì)地方稅實(shí)施管理，保證地方稅收的及時(shí)足額入庫(kù)。

2.加快并完善信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅源的全方位嚴(yán)密監(jiān)控。建立并完善稅務(wù)機(jī)關(guān)與銀行、工商、海關(guān)、納稅人等各方的信息共享機(jī)制，不但有利于了解企業(yè)真實(shí)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，而且可以促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)向服務(wù)型機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)征納雙方關(guān)系的和諧。

3.嚴(yán)格稅務(wù)執(zhí)法，加大稅收稽查和懲罰力度。違法成本過(guò)低往往會(huì)誘使企業(yè)為一時(shí)之利鋌而走險(xiǎn)，導(dǎo)致稅收收入不能及時(shí)足額入庫(kù)，有效的稅務(wù)稽查和適當(dāng)嚴(yán)厲的稅收懲罰是實(shí)現(xiàn)稅收收入的有力保障。

［1］李志勇.構(gòu)建地方稅體系：基本目標(biāo)、基本約束與推動(dòng)路徑［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2014，（16）：13-17.

［2］費(fèi)茂清，石堅(jiān).論我國(guó)地方稅體系重構(gòu)的目標(biāo)與途徑［J］.稅務(wù)研究，2014，（4）：3-8.

［3］楊志安，郭矜.完善地方稅體系 培育地方性主體稅種［J］.稅務(wù)研究，2014，（4）：8-13.

［4］尹音頻，張瑩.消費(fèi)稅能夠擔(dān)當(dāng)?shù)胤蕉愔黧w稅種嗎？［J］.稅務(wù)研究，2014，（5）：27-31.

How to Improve the Local Tax System During the Economic Transitional Period

CHENG Yao1,GUO Xin2
（1.2.Nanjing University of Finance&Economics,Nanjing Jiangsu 210023）

Years after the tax reform in 1994 have seen the gradual taking-shape of Chinese local tax system in which business tax is the major type and value-added tax and business income tax are the supplement ones.However,practices have proven that this system could not match well with the local financial expenditure because local governments found it difficult to effectively fulfill their responsibilities with less local tax revenue.With the nationwide expansion of the reform program to replace the business tax with a value-added tax,business tax revenue became less and less.It seems that the local tax system has to be restructured.The author holds that during the transitional period,it is necessary to use the experience of other countries for reference to improve China's local tax system.Taxation power should be scientifically allocated among governments at all levels and tax categories have to be reasonably restructured.We should effectively strengthen the management of tax collection to ensure a scientific and reasonable local tax system.

local tax system;taxation power;structure of tax categories;management of tax collection

F812.42

A

2095－5537（2015）05－00011－04

10.16130/j.cnki.12-1434/f.2015.05.002

2015-09-07

［課題項(xiàng)目］江蘇省高校哲社基金項(xiàng)目（2013SJB790026）；南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目（JD2013006）；江蘇省教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（C-a/2011/01/21）；江蘇省教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（C-b/2011/01/20）。

1.程瑤（1974—），女，漢族，江蘇省人，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)碩士，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后。研究方向：稅收經(jīng)濟(jì)分析，稅收政策。

2.郭欣（1992—），女，漢族，江西省人，創(chuàng)維集團(tuán)有限公司助理經(jīng)濟(jì)師。研究方向：稅收政策。

責(zé)任編輯：陳曉雁 王春艷