徐鳳麟

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué),安徽 蚌埠 233000）

自黨的十八屆三中全會(huì)召開，首次提出了全面推進(jìn)國家治理制度建設(shè)以及政府治理能力現(xiàn)代化這一理念。這體現(xiàn)了黨在政治體制方面改革的決心，由原先的國家統(tǒng)治到國家管理和現(xiàn)在的國家治理，治理主體由單一化變成多元化，強(qiáng)調(diào)了民眾的主人翁地位。治理能力的提升離不開執(zhí)行力的發(fā)展，執(zhí)行力作為治理能力中的核心力，受到越來越多的重視。

縣級(jí)政府在我國的行政體系中屬于最基礎(chǔ)的行政區(qū)域，直接面向廣大的城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民工作。它是基層建設(shè)的主要領(lǐng)導(dǎo)者與實(shí)施者，其執(zhí)行力的高低直接決定了政府建設(shè)的實(shí)施成效。在縣級(jí)政府公共管理中引入公民參與，對(duì)于政府治理能力的提升具有重要意義，同時(shí)也為政府執(zhí)行力的研究提供了新的視角與路徑。

一、公民參與視角下縣級(jí)政府執(zhí)行力概述

1.執(zhí)行力涵義

執(zhí)行力最初屬于行政法學(xué)領(lǐng)域中的概念，如今被廣泛運(yùn)用于企業(yè)管理中。而究竟什么是“執(zhí)行力”，該對(duì)它如何定義。拉姆·查蘭的專著《執(zhí)行——如何完成任務(wù)的學(xué)問》一書中，提出執(zhí)行力是一種復(fù)雜而又自成系統(tǒng)的流程，是公司戰(zhàn)略發(fā)展中不可缺失的一環(huán)。美國學(xué)者保羅·托馬斯提出：“執(zhí)行力是一整套行為與技術(shù)體系，它能夠使公司形成獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！蔽覈钤缪芯繄?zhí)行力的周永亮學(xué)者認(rèn)為：“在形成了決策，制定了具體的計(jì)劃之后，達(dá)成目標(biāo)的具體行為就是執(zhí)行?！备鶕?jù)以上理論界定，我們可以得出執(zhí)行力就是組織把目標(biāo)、戰(zhàn)略予以實(shí)現(xiàn)的各種能力與手段。

2.公眾參與視角下的基層政府執(zhí)行力

在行政管理中，政府主要職能就是實(shí)現(xiàn)制定的政府戰(zhàn)略目標(biāo)，而目標(biāo)的制定又離不開公共決策的過程，公共決策過程中公眾參與屬于重要環(huán)節(jié)，公民可以自由表達(dá)對(duì)于利益分配和公共產(chǎn)品的選擇，使政策的制定不至于和民眾的意愿造成沖突。因此，我們可以認(rèn)為縣級(jí)政府執(zhí)行力是指：“縣級(jí)政府以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為根本目標(biāo)，運(yùn)用行政資源，為完成一定行政任務(wù)所表現(xiàn)出來的能力?！眻?zhí)行力是縣級(jí)政府發(fā)揮職能的核心力。它對(duì)基層政府與公務(wù)人員提出了更高的要求，必須實(shí)時(shí)領(lǐng)會(huì)國家法規(guī)政策精神，保證國家政策決定能夠在基層得到貫徹落實(shí)。

二、公眾參與視角下縣級(jí)政府執(zhí)行力存在的問題

1.公眾參與渠道匱乏

隨著民主化進(jìn)程的推進(jìn)，公眾在政治領(lǐng)域中的地位逐步提高。與此相對(duì)應(yīng)的是公眾日益增長的政治參與需求以及不斷提升的參與能力。在我國，公民參與渠道主要有兩種方式。首先就是直接參與渠道，如信訪制度、公示制度等。公眾參與是站在民眾的立場(chǎng)上公開表達(dá)自身的利益訴求，希望得到政府的重視，從而影響政策的制定與實(shí)施。但目前的許多參與卻存在著內(nèi)容與實(shí)質(zhì)脫節(jié)的現(xiàn)象，使得公眾參與蛻變?yōu)橐环N貼著法治、公正、民主權(quán)力標(biāo)簽的形象工程。公民雖表面上參與到了基層政府的政治社會(huì)事務(wù)中來，但公民的意見與建議并不受到重視。第二種參與途徑就是間接參與渠道，如人民代表大會(huì)制度。民眾通過選舉出人民代表來參與到國家政府的決策中來，通過這種方式實(shí)現(xiàn)民主參與。但在長期的政治發(fā)展中，人民代表大會(huì)制度更多地代表了精英階層的政治意愿，基層民眾仍舊缺乏有力的途徑去表達(dá)自己的觀點(diǎn)與意見。

2.執(zhí)行觀念滯后

執(zhí)行主體是執(zhí)行力提升的關(guān)鍵因素。一些縣級(jí)政府的公務(wù)人員對(duì)自身定位不清，在政府執(zhí)行力改革過程中把自己視為管理者，認(rèn)為公眾參與與行政執(zhí)行無關(guān)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部在政策實(shí)施上只從自身角度考慮，即便意識(shí)到了公眾參與的要求，也對(duì)公眾的參與能力與水平持懷疑態(tài)度，認(rèn)為公民發(fā)揮的作用遠(yuǎn)比不上專業(yè)人士。執(zhí)行主體的這種錯(cuò)誤觀念直接導(dǎo)致公民參與度偏低。而對(duì)于公民自身而言，有相當(dāng)一部分比例的基層公民文化素質(zhì)偏低，參與意識(shí)匱乏，缺乏主動(dòng)參與性。在參與過程中，對(duì)政策規(guī)定不夠了解，往往采取隨大流的形式。對(duì)于縣級(jí)政府而言，摒棄公眾參與的執(zhí)行力改革，違背了政策制定者的初衷，也無法取得理想中的收效。

3.公眾監(jiān)督不力

孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才會(huì)休止?！币虼?，對(duì)于政府執(zhí)行力監(jiān)管仍需引起重視。在我國，人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督。但在具體工作中，人大代表面對(duì)一些違反法規(guī)政策的領(lǐng)導(dǎo)官員，往往不敢給予糾正，沒有真正起到監(jiān)督的作用。而在外部監(jiān)督方面，又以社會(huì)公眾監(jiān)督最為有效。民眾可以最直接、最敏感地感受到政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題，因此，缺乏廣大人民群眾的監(jiān)督，監(jiān)督效果會(huì)大打折扣。監(jiān)督制度相關(guān)法律的不健全，導(dǎo)致民眾監(jiān)督?jīng)]有法制保障。只有通過相關(guān)法律的制定，才能明確民眾的監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督范圍以及監(jiān)督方式，對(duì)于不符合法律規(guī)定的行為，同樣按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行懲罰，剛?cè)岵?jì)，才能真正實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

三、公民參與視角下縣級(jí)政府提升的路徑選擇

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)行觀念

要想提高政府執(zhí)行力，必須提升執(zhí)行主體的整體素質(zhì)。執(zhí)行主體在執(zhí)行力中發(fā)揮著核心作用，是提升執(zhí)行力的重要因素。首先，要樹立正確的執(zhí)行理念?；鶎庸珓?wù)人員要樹立全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)，把引導(dǎo)、促進(jìn)民眾參與當(dāng)做是自己的責(zé)任、義務(wù)。而對(duì)于公民自身來說，切實(shí)提高自身的文化素質(zhì)十分重要。積極培育自身的參與意識(shí)，樹立參與觀念?；鶎庸珓?wù)人員要深入民眾生活，耐心解答群眾疑問，使民眾可以深入了解政府的政策法規(guī)，政府的機(jī)關(guān)部門以及它們之間是如何相互協(xié)作的。既滿足了民眾對(duì)政府辦公的好奇心，也有助于民眾政治素質(zhì)的提高以及參與責(zé)任感的培育，讓民眾實(shí)現(xiàn)最大程度的有效參與。

（二）完善相關(guān)制度法規(guī)

1.完善社會(huì)公眾監(jiān)督體制

對(duì)于政府執(zhí)行力的監(jiān)督離不開外部力量的作用。社會(huì)公眾在政治領(lǐng)域的地位日益提高，由社會(huì)民眾對(duì)政府事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，才能有力促進(jìn)政府執(zhí)行的民主化、規(guī)范化。我國目前的監(jiān)督體系仍不完善，導(dǎo)致監(jiān)督工作的開展不盡如人意。完善相應(yīng)的法律法規(guī)是監(jiān)督工作開展的前提。通過法律法規(guī)明確監(jiān)督的內(nèi)容范圍與方式方法，使工作開展有依據(jù)可循，同時(shí)也可以保障社會(huì)民眾的監(jiān)督權(quán)力的行使。

2.完善監(jiān)督問責(zé)制度

所謂問責(zé)制就是指“在某項(xiàng)活動(dòng)中針對(duì)相應(yīng)的權(quán)力，明確相應(yīng)的責(zé)任，并對(duì)相應(yīng)責(zé)任履行嚴(yán)格科學(xué)考核，及時(shí)察覺失責(zé)，依據(jù)相應(yīng)的失責(zé)度量對(duì)當(dāng)事人追究與懲罰的一種機(jī)制?！眴栘?zé)制的開啟可以有力促進(jìn)公務(wù)人員端正工作態(tài)度，起到震懾作用?？h級(jí)政府執(zhí)行力的提高，必須完善問責(zé)制度，將它與監(jiān)督制度相結(jié)合。同時(shí)，明確相對(duì)應(yīng)的執(zhí)行部門以及執(zhí)行人員的責(zé)任，一旦執(zhí)行出現(xiàn)問題，直接追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任并進(jìn)行處罰，同時(shí)將處罰結(jié)果進(jìn)行公示。根據(jù)監(jiān)督考核的結(jié)果，對(duì)工作負(fù)責(zé)、成績(jī)突出的公務(wù)人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并將此作為工作晉升的依據(jù)。

3.完善行政公開制度

行政公開是公眾參與的前提。政府要解除壟斷信息的限制，無條件地向民眾公開相關(guān)信息政策，使最基層的民眾也有條件實(shí)現(xiàn)信息自由。只有通過行政公開，公眾了解執(zhí)行主體執(zhí)行工作的基本情況、實(shí)現(xiàn)過程以及最終結(jié)果，才能給出合理有效的建議，使工作開展更為順利。完善行政公開制度，保障民眾知情權(quán)，是實(shí)現(xiàn)公眾參與有效性與真實(shí)性的必要條件。

（三）拓寬參與渠道

1.網(wǎng)絡(luò)化政府建設(shè)

信息技術(shù)的不斷發(fā)展對(duì)我們生活產(chǎn)生了巨大影響，尤其是網(wǎng)絡(luò)化的普及與運(yùn)用對(duì)政府改革的不斷沖擊，迫使政府開始注重通過網(wǎng)絡(luò)與公眾實(shí)現(xiàn)互動(dòng)交流。在網(wǎng)絡(luò)化的浪潮下，各地縣級(jí)政府都通過積極建立政府網(wǎng)站，拉近與民眾之間的距離。民眾可以通過交流平臺(tái)直接參與到政府開展的各項(xiàng)活動(dòng)中去，方便快捷，而政府也可以通過平臺(tái)實(shí)時(shí)公布有關(guān)政策信息，及時(shí)回應(yīng)民眾疑問，與民眾實(shí)現(xiàn)有效溝通，同時(shí)也使民眾進(jìn)行公開監(jiān)督，提高政府執(zhí)行透明度。

2.新聞傳媒的監(jiān)督

新聞媒體作為溝通政府與民眾之間交流的橋梁，起著重要的作用。新聞傳媒通過對(duì)一些社會(huì)問題的報(bào)道，及社會(huì)矛盾的揭露，引導(dǎo)公眾關(guān)注并參與其中。新聞傳媒通過收集民眾來信或民眾意見、建議，集中向政府相關(guān)部門反映，同時(shí)也根據(jù)政府部門的回應(yīng)及時(shí)向民眾傳達(dá)，增進(jìn)政府與民眾之間的溝通交流，為民眾參與到政府活動(dòng)中提供有效的通道。政府必須重視新聞媒體的作用，因?yàn)樗粌H拓寬了民眾參與的渠道，同時(shí)也對(duì)政府工作實(shí)施了有效監(jiān)督，對(duì)于政府執(zhí)行力的提高起著關(guān)鍵性的作用。

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