黃燕

依法行政視閾下的行政權(quán)力制約和監(jiān)督探究
——以鐵路運輸領(lǐng)域為例

黃燕

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會明確提出深入推進依法行政是全面推進依法治國的重大任務(wù)之一。鐵路作為國民經(jīng)濟大動脈，其在運輸市場的特殊定位以及管理權(quán)的相對集中，容易出現(xiàn)行政權(quán)力的壟斷和過度干預(yù)，導(dǎo)致各種尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。文章在分析當(dāng)前鐵路運輸領(lǐng)域行政權(quán)力運行現(xiàn)狀及規(guī)范難點的基礎(chǔ)上，從法治實踐的角度出發(fā)，思考和探討如何以制度建設(shè)為抓手，規(guī)范鐵路行政權(quán)力運行。

依法行政；鐵路運輸領(lǐng)域；制度建設(shè)；規(guī)范權(quán)力運行

一、鐵路運輸領(lǐng)域行政權(quán)力運行現(xiàn)狀及制約難點

失去制約的絕對權(quán)力，必然導(dǎo)致“絕對的腐敗”。運輸資源調(diào)配權(quán)力尋租所帶來的利益，成為權(quán)力腐敗的原動力。鐵路運輸領(lǐng)域經(jīng)過多年的不斷發(fā)展創(chuàng)新，制度已逐步完善，絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部能夠認(rèn)真地按制度辦事，促進了制度建設(shè)的科學(xué)化、規(guī)范化。如資金支付限額審批制度，涉及客運票額資源配置制度、建設(shè)工程招投標(biāo)制度、貨運裝車計劃審批制度等。如南寧鐵路局近年來匯編了《路局機關(guān)廉政風(fēng)險點防控手冊》和《運輸資源調(diào)配廉政風(fēng)險防控手冊》等，人手一冊發(fā)放到相關(guān)人員手中。這些制度的貫徹實施，從源頭上有力地遏制了腐敗滋生的勢頭，切斷了領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私的來源。但是，有些較好的制度沒有得到很好執(zhí)行。如鐵道部規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的“三項制度”，其中有一條是“單位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部不能直接掌管財物、運力資源”，但部分運輸站段運輸資源調(diào)配權(quán)力的掌控者還是置若罔聞，繼續(xù)行使“一把手”一支筆審批運力資源權(quán)利，利用運力、運能的有限性和貨源的非均衡性，對鐵路運輸市場的運行享有直接調(diào)配的權(quán)力，為運輸資源需求者所追捧。當(dāng)前鐵路運輸部門制度規(guī)范權(quán)力運行存在的難點主要有：

（一）權(quán)力腐敗風(fēng)險點多

作為國有大型運輸企業(yè)，鐵路運輸管理涉及面廣、資源多，廉政風(fēng)險大、沉淀問題多。尤其是物資采購、工程建設(shè)、運輸管理、選人用人等領(lǐng)域是權(quán)力腐敗高發(fā)重災(zāi)區(qū)，因為這些領(lǐng)域利益巨大、監(jiān)管不到位，發(fā)生了劉志軍等特大系列腐敗案件，在社會上造成了極為不良的影響，教訓(xùn)極其深刻?？v觀近年來查處的系列案件，權(quán)力腐敗問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是違規(guī)收受現(xiàn)金購物卡。一些人“送”的慣性未改，乙方給甲方送、基層給機關(guān)送、下級給上級送的問題仍時有發(fā)生；一些人“收”的積習(xí)甚深，雖經(jīng)自查自糾，但風(fēng)聲一過一切如故，甚至壓根兒就沒有收斂，依舊不以為然。典型的如2011年，南寧鐵路局總調(diào)室部分調(diào)度人員利用職務(wù)便利，與車站工作人員相勾結(jié)，通過為貨主申報、審批車皮計劃謀取私利收受賄賂達100余萬元，嚴(yán)重敗壞路風(fēng)路譽，其中有7人已被追究法律責(zé)任。

二是借婚喪喜慶斂財。在目前的反腐高壓態(tài)勢下，有的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然大操大辦婚喪喜慶事宜并借機斂財。他們有的是紀(jì)律觀念淡薄，認(rèn)為是風(fēng)俗習(xí)慣、人情往來，不以為然；更多的是利益驅(qū)使，變換花樣，想方設(shè)法告知管理和服務(wù)對象、關(guān)聯(lián)單位人員，借機斂財。

三是領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)取酬。中國鐵路總公司關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的收入管理制度是明確的：一是名目、標(biāo)準(zhǔn)、范圍必須符合有關(guān)規(guī)定，無依據(jù)的不得發(fā)放；二是兼職不得取酬。但仍有一些合資鐵路公司違反總公司有關(guān)規(guī)定，在每年召開股東、董事、監(jiān)事會議時，向董事、監(jiān)事等參會人員，甚至向與會議無關(guān)的鐵路局機關(guān)人員發(fā)放獎金。

四是領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)職務(wù)消費。有的單位財務(wù)管理制度在主要領(lǐng)導(dǎo)面前失效，違規(guī)違紀(jì)行為大行其道；有的搞化整為零、開虛假發(fā)票，讓不合規(guī)的公務(wù)消費甚至個人及家庭消費蒙混過關(guān)；有的公款旅游、公款休閑娛樂、公車私用照搞不誤，等等。

五是“小金庫”問題仍有存在?！靶〗饚臁笔菄?yán)重違反財經(jīng)紀(jì)律的行為，也是滋生不正之風(fēng)和腐敗問題的土壤，雖從上到下一直在堅決查處，但仍有單位頂風(fēng)違紀(jì)。

（二）缺乏科學(xué)的風(fēng)險評估體系和審查監(jiān)督機制

科學(xué)風(fēng)險評估體系的建立是制度規(guī)范權(quán)力運行的前提和基礎(chǔ)。但是針對以上存在的這些權(quán)力腐敗領(lǐng)域和風(fēng)險點，目前鐵路運輸部門并沒有制訂一套科學(xué)的規(guī)范權(quán)力運行風(fēng)險評估的指標(biāo)體系和相關(guān)運行機制。同時，鐵路運輸部門還缺乏獨立的審查、監(jiān)督規(guī)范權(quán)力運行的組織機構(gòu)。由于規(guī)范權(quán)力運行具有私人性質(zhì)，從事鐵路運輸?shù)墓毴藛T尤其是一些高風(fēng)險的管理人員可能會隱藏這些信息。如果沒有專門的、獨立的審查和監(jiān)督機構(gòu)，規(guī)范權(quán)力運行制度就有可能成為擺設(shè)。比如，沈陽鐵路局對某車務(wù)段黨政“一把手”雙雙“落馬”的車務(wù)運輸部門進行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，該車務(wù)段內(nèi)部管理制度“要啥有啥”，招標(biāo)采購程序“樣樣齊備”。所以說“空有制度，沒有監(jiān)督，也是枉然”。

（三）缺乏規(guī)范權(quán)力運行制度的文化氛圍

由于人性是復(fù)雜的，而且規(guī)范權(quán)力運行很多是隱藏的、潛在的，這就需要鐵路公職人員自覺主動堅持公正、客觀地行使權(quán)力。然而，在當(dāng)今改革開放的大背景下，拜金主義、唯利是圖等物質(zhì)化的價值觀念大行其道，這些普遍存在的功利化的社會價值觀也不可避免地會滲透到一些鐵路公職人員的頭腦中來，侵蝕他們的道德、誠信底線，難以抵擋外在的誘惑，在行使權(quán)力時偏向私人利益，忽視甚至損害公共利益。如，有的鐵路運輸部門人員因利益關(guān)系與車皮販子勾結(jié)在一起，聯(lián)合控制車皮，有的貨主在運輸旺季為獲得限制口的去向向相關(guān)運輸部門領(lǐng)導(dǎo)行賄。

二、制度規(guī)范鐵路運輸領(lǐng)域權(quán)力運行的基本思路

（一）建立整合力量的長效機制

鐵路運輸領(lǐng)域是一個大聯(lián)動系統(tǒng)，規(guī)范權(quán)力運行、打造廉潔高效的法治企業(yè)是各級組織、各個系統(tǒng)、各個部門的共同任務(wù)。要明確職能業(yè)務(wù)部門在規(guī)范權(quán)力運行工作中的主體地位。紀(jì)檢監(jiān)察組織要加強協(xié)調(diào)，充分調(diào)動各方面資源和力量，共同開展工作。要積極探索建立整合力量的工作長效機制，確保行政權(quán)力制約和監(jiān)督力量不因領(lǐng)導(dǎo)者的變化而變化。

（二）將規(guī)范權(quán)力運行與廉政風(fēng)險防控有機結(jié)合

探索運用現(xiàn)代管理科學(xué)中的風(fēng)險管理理論和質(zhì)量管理辦法，在職務(wù)犯罪重災(zāi)領(lǐng)域?qū)嵤┝L(fēng)險防控管理，通過構(gòu)建思想、制度、監(jiān)督“三位一體”防控體系，確保行政權(quán)力的規(guī)范運行。在思想防控方面，通過一系列警醒教育，筑牢領(lǐng)導(dǎo)干部的思想道德防線；在制度防控方面，以崗位為點、工作為面、流程為線，深入開展廉政風(fēng)險點排查，建立防控措施，實現(xiàn)“制度管人管事”；在監(jiān)督防控方面，出臺相關(guān)監(jiān)察管理實施辦法，組建執(zhí)法檢查隊伍，在工程建設(shè)、安全生產(chǎn)、經(jīng)營管理等重點領(lǐng)域全面展開監(jiān)督。

（三）堅持權(quán)力運行信息公開制度

這是一個必須審慎對待的重要問題。如國家審計署曾公布的前鐵道部2011年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果顯示，鐵道部在未按規(guī)定公開招標(biāo)的情況下，投資1850萬元制作片頭署名“張藝謀導(dǎo)演”的《中國鐵路》宣傳片，回扣達700余萬一案就引發(fā)了社會的強烈關(guān)注。所以，要建立部門、領(lǐng)域權(quán)力運行情況公開制度，落實干部職工的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，防止個別人濫用權(quán)力，以權(quán)謀私。

三、制度規(guī)范鐵路運輸領(lǐng)域權(quán)力運行的具體措施

（一）建立科學(xué)的規(guī)范權(quán)力運行風(fēng)險行政問責(zé)制度

完善問責(zé)程序和辦法，保證鐵路各種資源、權(quán)力的掌控者高效、廉潔地行使權(quán)力。一是要對規(guī)范權(quán)力運行風(fēng)險進行評估，確定哪些私人利益可能與公共職責(zé)發(fā)生沖突，發(fā)生的概率是多大，危害性有多大，應(yīng)該采取什么樣的管理措施，控制規(guī)范權(quán)力運行。科學(xué)的規(guī)范權(quán)力運行風(fēng)險評估體系應(yīng)包括沖突風(fēng)險評估主體與客體、風(fēng)險評估制度體系、風(fēng)險評估資源、風(fēng)險評估的信息支持系統(tǒng)、風(fēng)險評估指標(biāo)體系。二是用制度和機制加強對路風(fēng)問題的預(yù)防和控制，維護旅客與貨主的合法權(quán)益。要加大對以車以票謀私和亂收費亂加價問題的查處力度，對利用職權(quán)違規(guī)批車、配車、點裝車；對內(nèi)外勾結(jié)、違規(guī)切塊、倒賣車票撈取好處，對運輸代理服務(wù)經(jīng)營中亂收費等違規(guī)現(xiàn)象，用制度和機制加強預(yù)防和控制，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，決不姑息。

（二）完善綜合配套措施，建立規(guī)范權(quán)力運行科技管理流程

規(guī)范權(quán)力運行制度是一項綜合性的管理制度，需要相互配套的流程和措施。

一是關(guān)口前移，教育防腐。采取多種形式，形成廉政教育長效機制。開展法制教育，給關(guān)鍵崗位干部職工進行法制講座，有效預(yù)防職務(wù)犯罪。開展針對性教育，在每年春節(jié)、中秋節(jié)等容易發(fā)生不廉潔行為的特殊時段，及時組織干部職工重新學(xué)習(xí)黨風(fēng)廉政建設(shè)有關(guān)規(guī)定，教育干部職工珍惜崗位，規(guī)范用權(quán)。開展日常性教育，把相關(guān)廉政文件、路局規(guī)范權(quán)力運行條例列為干部日常學(xué)習(xí)教材，做到警鐘長鳴，舉一反三。

二是從嚴(yán)管理，制度防腐。建立健全各項權(quán)力約束制度，包括：（1）警示制度。黨小組定期利用小組會議、黨課及民主生活會等對干部職工進行教育警示。（2）報告制度。各單位對發(fā)現(xiàn)的以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)等問題必須及時如實報告。（3）談話制度。對錯誤明顯、問題突出但尚夠不上紀(jì)律處分或者解聘、免職程序的干部職工給予及時提醒幫助，批評警戒。（4）預(yù)警制度。注重事前檢查、過程監(jiān)督和事后檢查，自覺接受輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。（5）評議制度。將工作作風(fēng)、工作效率和黨風(fēng)廉政建設(shè)納入年度評議。（6）追究制度。干部職工發(fā)生性質(zhì)嚴(yán)重的職務(wù)犯罪，其上一級主管領(lǐng)導(dǎo)要引咎辭職。

三是聯(lián)防互控，監(jiān)督防腐。例如，為規(guī)范貨運裝車領(lǐng)域的權(quán)力運行，南寧鐵路局通過實施“三合一”工程，推進鐵路貨物運輸計劃、運貨、貨票信息共享工作，使全局各站（段）、沿海公司的FMOS貨運相關(guān)崗位信息互聯(lián)互通，有效制約了全局車務(wù)系統(tǒng)貨運計劃、承認(rèn)車、裝車等相關(guān)崗位人員的不良行為，進一步加強從計劃到裝車全過程的規(guī)范和管理。同時，利用《貨物運輸經(jīng)營綜合分析系統(tǒng)》對車站提報的請求車進行安排，克服手工確認(rèn)承認(rèn)車容易產(chǎn)生違規(guī)行為的弊端。

四是創(chuàng)新方法，科技防腐。比如，在物資采購方面，建立以計算機網(wǎng)絡(luò)管理為平臺的物資管理信息系統(tǒng)，提高全局物資管理手段和水平。同時，將“物資招標(biāo)采購、閑置設(shè)備和廢舊物資競價銷售”的電子網(wǎng)絡(luò)平臺納入物資信息管理系統(tǒng)重新立項，增加資金投入，開發(fā)和完善網(wǎng)上招標(biāo)系統(tǒng)，為規(guī)范物資采購權(quán)力運行提供有力條件和監(jiān)督。

（三）強化對合理配置權(quán)力的監(jiān)督管理

要從強化業(yè)務(wù)監(jiān)督、組織監(jiān)督和群眾監(jiān)督三方面，切實加強對各領(lǐng)域、各級干部合理配置權(quán)力的監(jiān)督檢查，努力構(gòu)建不易腐敗的防范機制。一是開展經(jīng)常性的業(yè)務(wù)檢查，強化業(yè)務(wù)監(jiān)督。要定期組織相關(guān)人員對有關(guān)部門進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作檢查，督促其增強依法依規(guī)開展業(yè)務(wù)和廉潔高效的意識。二是制定責(zé)任制，強化組織監(jiān)督。進一步完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，形成黨政齊抓共管、部門各負(fù)其責(zé)、全員動手防腐的局面。三是深化廠務(wù)公開和財務(wù)內(nèi)審，強化群眾監(jiān)督。在各段實行段務(wù)公開制度和班組民主管理制度。強化民主監(jiān)督、民主管理，讓干部職工和人民群眾參與重要管理決策。深化財務(wù)內(nèi)部審計制度，成立專門經(jīng)營活動監(jiān)督小組，定期對本部門經(jīng)營活動特別是財務(wù)管理進行檢查，重要支出票據(jù)，都必須經(jīng)過財務(wù)內(nèi)審小組和主管領(lǐng)導(dǎo)雙重審查簽字方可入賬，從而強化對財權(quán)運用的監(jiān)督。

（四）樹立起適應(yīng)現(xiàn)代鐵路運輸市場觀、價值觀的紀(jì)檢監(jiān)察理念

一是要以監(jiān)察促整改，增強監(jiān)察成效。在審查和監(jiān)督環(huán)節(jié)，要加強對規(guī)范權(quán)力運行管理的監(jiān)督，并根據(jù)鐵路運輸部門管理人員崗位、職責(zé)以及私人活動和私人利益的變化情況，及時調(diào)整和補充實施規(guī)范權(quán)力運行的管理措施。如，為防止人為干預(yù)和影響貨位、計劃分配審批，一些運輸站段實行了有關(guān)人員回避制度，規(guī)定在車務(wù)段、車站從事貨運管理和貨位審批工作的工作人員，其直系親屬不得從事經(jīng)營代理與車務(wù)段、車站有關(guān)聯(lián)的運輸業(yè)務(wù)，否則必須調(diào)離現(xiàn)職。二是以監(jiān)察促規(guī)范，健全長效機制。比如在治理“小金庫”案件中，實行站段車間、班組“零接待”制度；制定《“小金庫”問題責(zé)任追究辦法》，對涉案領(lǐng)導(dǎo)干部實行“先免職、后查處”，“小金庫”資金發(fā)生額一律沒收上繳，已支部分由單位應(yīng)付工資負(fù)擔(dān)，并報鐵總財務(wù)司吊銷責(zé)任會計人員從業(yè)資格證書。三是以問責(zé)促落實，提升監(jiān)察執(zhí)行力。在處理“監(jiān)察問題”上，態(tài)度堅決，敢于動真格，以此提高監(jiān)察工作的威懾力和執(zhí)行力。四是要以學(xué)習(xí)增儲備，提升定性準(zhǔn)確率。給案件定性是查辦案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要求紀(jì)檢監(jiān)察人員必須認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確運用黨和國家的政策、法律法規(guī)，努力掌握社會主義市場經(jīng)濟知識。

［1］牛睿.論行政職權(quán)的濫用與制約監(jiān)督［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2003，（5）

［2］陳建華.關(guān)于權(quán)力制約和監(jiān)督體制的若干思考［J］.湖北社會科學(xué)，2007，（12）.

［3］孫廣廈.憲政視野下中國行政權(quán)力的制約與監(jiān)督［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2007，（2）.

［4］于永杰.加強權(quán)力制約和監(jiān)督推進鐵路反腐倡廉建設(shè)［J］.理論學(xué)習(xí)與探索，2014，（4）.

黃燕，南寧鐵路局黨校講師，研究方向：鐵路改革發(fā)展、企業(yè)管理研究，廣西柳州，545007

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1007-7723（2015）03-0026—0003