譚艷華 彭 程

進入“十二五”以來，我國經濟發(fā)展宏觀戰(zhàn)略是經濟結構調整，主要采取的是擴大內需的政策導向。城鎮(zhèn)化蘊含著內需擴大的巨大潛力，可以推動我國經濟在新常態(tài)下的較快發(fā)展，同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展和推進更是一個消除或削減城鄉(xiāng)二元結構、著力改善民生的舉措。不過，在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨比較復雜的狀況，其中一個比較重要的問題就是城鎮(zhèn)化發(fā)展速度和質量不相適應，具體表現為以民生改善水平為標志的城鎮(zhèn)化質量不夠高，因此，回歸城鎮(zhèn)化目的，基于民生視角探尋我國城鎮(zhèn)化質量提升的對策具有十分重要的意義。

一、回歸城鎮(zhèn)化目的——改善民生

（一）城鎮(zhèn)化的本意是破解城鄉(xiāng)二元結構問題

城市發(fā)展水平是人類文明程度的重要標志，城市化、城鎮(zhèn)化的過程是一個將大量農村人口轉移到城市或城鎮(zhèn)、將城市與鄉(xiāng)村在物質文明和精神文明上的差距不斷縮小、民生逐漸改善的過程。20世紀初，世界上只有14%的人口居住在城市里，而到了90年代，城市人口已經達到42%，即全世界約21億人居住在城市里。從世界范圍來看，實現城市化或城鎮(zhèn)化的本身意義在于打破城市和鄉(xiāng)村之間或多或少存在的城鄉(xiāng)二元結構問題，讓全體人民共同享受到平等和幸福的生活。

對于我國來說，城市和農村在經濟社會發(fā)展、人民生活等方面有著非常明顯的“城鄉(xiāng)二元結構”特征，差異巨大，城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路異常艱難。建國以后，我國在較長時間內，走的是依靠剝奪農業(yè)剩余進行工業(yè)積累的工業(yè)化道路?？梢哉f，我國在建國以后近30年，通過這種方式讓農業(yè)為我國工業(yè)化提供了舉足輕重的支撐，同時，也形成比較嚴重的城鄉(xiāng)差距和二元經濟與社會結構制度框架，主要體現在戶籍制度、社會資源和公共服務配置制度，以及二元產權制度等三個方面的城鄉(xiāng)差距，使我國廣大農村和農村居民在較長時期內飽受著經濟落后和生活貧窮的困擾。

改革開放30多年，城鄉(xiāng)二元結構經歷了緩慢的、艱難轉型，城鄉(xiāng)資源配置壟斷逐漸被打破，城鄉(xiāng)結構變遷步伐逐步加快。但是，從目前來看，轉型和變遷還處在攻堅克難關鍵階段，具體表現是，社會結構變革滯后，各種配套的社會改革措施還有待進一步完善。立足城鎮(zhèn)化發(fā)展，特別是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，進一步破解城鄉(xiāng)二元結構，推進城鄉(xiāng)社會結構轉型依舊是我國面臨的重要任務。

新型城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化“四化同步”的城鎮(zhèn)化，不是原來意義上城鄉(xiāng)分離的城鎮(zhèn)化，它更注重城鄉(xiāng)一體化，即城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等的一體化，實行要素平等交換、公共資源均衡配置，形成城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。因此，新型城鎮(zhèn)化為民生改善、城鎮(zhèn)化質量的提升和城鄉(xiāng)二元結構的破解創(chuàng)造了更加現實可行的機遇。

（二）城鎮(zhèn)化的根本目的是改善民生

城鎮(zhèn)化是國家或地區(qū)農村人口向城市轉移和集中、城鄉(xiāng)產業(yè)結構多元化，以及居民就業(yè)結構非農化等一系列變化過程，同時也是城鄉(xiāng)居民生活、生產和組織方式發(fā)生較大變化的過程。2013年底，我國城鎮(zhèn)化率為53.7%，城市數量658個，建制鎮(zhèn)20113個，城鎮(zhèn)化已處在加速發(fā)展的關鍵時期。然而，諸多矛盾、問題和危機也層出不窮，“半城鎮(zhèn)化”、“被動型城鎮(zhèn)化”、“土地城鎮(zhèn)化”等成為我國城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的難題和瓶頸，尤其是，城鎮(zhèn)化進程中轉移居民的戶籍、住房、公共服務的享受、生活保障、教育培訓、征地補償等許多問題沒有得到很好解決，民生問題不斷顯現。

民生就是人們的生計問題，民生是和諧社會構建應關注的核心問題。當前，良好的就業(yè)、教育和醫(yī)療條件及社會保障等，已成為人民群眾新的普遍追求，能否跨越中等收入階段邁向高收入社會，實現中國夢，系統(tǒng)解決城鎮(zhèn)化存在的問題，全面提高城鎮(zhèn)化質量是關鍵。因此，應以改善民生為目的著力構建民生導向的新型城鎮(zhèn)化制度框架體系，推進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展由注重數量增長向注重質量提升的方向轉變。

十八屆三中全會提出，我國要堅持走新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，著力推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民帶來更多福祉。十八大報告要求，到2020年城鎮(zhèn)化質量要有顯著的提升。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是改善民生。

二、正視城鎮(zhèn)化存在的現實問題——民生問題突出

建國60多年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經歷了起步（1949－1965年）、停滯（1966－1978年）、探索（1979－1991年）和發(fā)展（1992年至今）四個階段。特別是改革開放以后，城鎮(zhèn)化進入了快速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)公共基礎設施建設投入不斷加大，城鎮(zhèn)功能逐漸得到完善，城鎮(zhèn)化體系進一步健全，區(qū)域中心城市的帶動作用進一步增強，城鄉(xiāng)差距逐步縮小，城鄉(xiāng)居民平等享受生存和發(fā)展需求的愿望日益得到滿足，幸福指數逐步上升。然而，客觀地來看，中國的城鎮(zhèn)化是增長型城鎮(zhèn)化，它推動生產要素在城鎮(zhèn)快速集中，促進了生產力迅猛發(fā)展，提高了經濟整體效率，但是這種城鎮(zhèn)化在改善城鄉(xiāng)居民，特別是從農村轉入城鎮(zhèn)的居民民生方面，存在較為明顯的滯后性和殘缺性。主要表現在以下三個方面。

（一）民生基礎逐漸削弱

隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，人們賴以生存的耕地在不斷減少，糧食生產危機逐漸成為一個比較嚴重的問題，如果不能正確處理，將會威脅到我國經濟安全和人民生活。沒有充足的耕地，民生安全無從談起。我國人口基數較大，占世界7%的耕地養(yǎng)活著世界上22%的人口。但城鎮(zhèn)化對土地的大量需求，將會造成耕地面積的持續(xù)減少，糧食危機將進一步加大，這種情況將導致土地作為民生基礎的地位發(fā)生動搖。在既要大力推進城鎮(zhèn)化、提升城鎮(zhèn)化質量，又要鞏固民生基礎的情況下，我國的土地制度改革及相關配套措施的推出是一個迫切而艱難的任務。

（二）民生的主要資源保障條件不足

隨著城鎮(zhèn)化推進，基礎設施建設、公共資源配置等在城鄉(xiāng)之間差距依然較大。為數較多的政績工程、形象工程，擠占了民生資金，對自然資源和生態(tài)環(huán)境造成過度消耗及破壞，農民工住房緊張、就業(yè)缺乏保障、看病難看病貴、環(huán)境污染、交通擁擠等一系列社會問題不斷滋生。

1.住房成了最大的民生問題

城鄉(xiāng)居民住房支出普遍是家庭的最大消費項目。傳統(tǒng)觀念中，買房置地是中國人一生安身立命的歸宿。人們傾其所有買房，接下來就過上了房奴的生活，其他消費就會被抑制。農村居民中很多是從農村走向城市打工的農民工，他們適應城市生活以后，想在城市中找到一個屬于自己的住所，和城市居民一樣享受較為穩(wěn)定、先進的城市生活，可是微薄的工資遠遠不能支付高昂的房價，沒有城市歸屬感，最后還是被迫回到農村，難以真正圓他們融入城市、做一個城市人的美好夢想。

2.就業(yè)問題突出

隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，農村居民進入城市后的就業(yè)問題需要受到極大的關注，它關系到社會穩(wěn)定、家庭幸福，以及個人價值實現。城鎮(zhèn)化對于廣大進城農民來說，需要面對各種各樣生存和精神層面壓力，其中，首要的一個就是生計問題。城鎮(zhèn)化給他們帶來新的價值觀、新的文化、新的生活環(huán)境、新的身份地位，尤其是由于身份的“特殊性”造成的心理落差，加劇了他們的“精神壓力”，他們一方面希望在城鎮(zhèn)化中找到自己的位置和機會，另一方面，由于思想觀念、工作技能、文化差異、教育背景和生活習慣不同，使他們在進入陌生城市時有可能會無所適從，繼而，找到合適的工作崗位和就業(yè)機會的可能性降低，逐漸被推到社會邊緣。城鎮(zhèn)化浪潮帶來的人數巨大的新社會階層生計問題、就業(yè)問題得不到解決，對我們建設和諧社會是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。就業(yè)、收入有保障是社會穩(wěn)定的基本因素，關乎國計民生，是國家和政府需要解決的首要問題，如果沒得到很好地解決，將會導致社會階層之間、政府和民眾之間情感上的對立和對抗。

3.醫(yī)療資源不合理配置

城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下，“看病難”和“看病貴”的問題并沒有得到緩解?！翱床‰y”就是人們需要的不同層次醫(yī)療服務難以得到滿足；“看病貴”就是由于醫(yī)療費用較高，人們支付不起不同層次醫(yī)療服務的費用。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，醫(yī)療資源配置不均衡問題依然普遍存在于不同地區(qū)、不同人群之間，城鄉(xiāng)差別非常明顯。在城市主要是“貴”，大量醫(yī)療資源過剩，沒有得到很好利用；在農村主要因為居民收入低，醫(yī)療條件落后，醫(yī)療水平差，小病拖，大病扛，造成比較普遍的因病致貧現象，農村醫(yī)療供求關系完全不平衡。

（三）民生權力得不到充分行使

在我國城鎮(zhèn)化進程中，眾多的轉移人口屬于“被城鎮(zhèn)化”的一類人，他們在享受平等的勞動報酬、市民待遇和教育等民生權利方面，仍然與城市原有居民有較大的差距。

1.城鄉(xiāng)居民收入差距擴大

隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城鄉(xiāng)居民收入均有增長，但是增幅有別，居民家庭人均可支配收入城市增速明顯高于農村，收入差距不斷擴大，屬于典型的城鄉(xiāng)二元結構。主要原因是下面兩個因素。

第一，農業(yè)本身特點導致農村居民收入增速明顯慢于城鎮(zhèn)居民收入。主要因素有：農產品供需狀況變化、農業(yè)生產成本上升導致農業(yè)效益下降、農業(yè)生產經營方式難以適應市場需求、農村貧困人口多、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納勞動力減少。

第二，國家政策和體制對城鄉(xiāng)居民收入差距擴大有一定影響。主要表現在：財政對農業(yè)投資的總量不足，投資結構不合理；工農業(yè)產品價格“剪刀差”持續(xù)擴大；土地征用紅利偏向城市；戶籍、義務教育、社會保障、就業(yè)等方面城鄉(xiāng)居民享有的權利不平等。

2.戶籍制度改革工作滯后

2013年末，我國城鎮(zhèn)化率已達53.7%，但按城鎮(zhèn)戶籍人口計算城鎮(zhèn)化率只有35%，農民市民化進程緩慢，遠低于2011年世界52%的平均水平，與美國、韓國相比更是相差甚遠。我國在推進城鎮(zhèn)化過程中，戶籍制度改革一直比較滯后，農村居民進城后很多處于“半市民化”的境地，為數較多的城鎮(zhèn)常住人口沒有融入城鎮(zhèn)，打工農民的“不融入”和農村遷入人口的“半融入”等問題比較普遍。2013年末，我國進城打工農民已達2.69億人，雖然他們已構成諸多行業(yè)產業(yè)工人的主體力量，但是，受戶籍制度等方面制約，只實現了地理上遷移，沒有實現社會遷移。在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等方面基本上不能享受與城鎮(zhèn)戶籍居民平等待遇，難以真正融入城市社會，而且在價值觀念、社會認同、生活方式上同樣與所在城市不能夠相容，這將不利于經濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

3.教育不公平待遇

受教育權利的公平是人們在這個社會生存的一個重要權利，是教育的最高目標。教育公平的制度設計包括地區(qū)教育投入、招生考試制度改革、擇校、終身教育、培訓等各個方面。較大規(guī)模的城市教育投入較多、條件較好，而縣域主要把有限資金都投入經濟發(fā)展，教育上的投入基本上是捉襟見肘，辦學條件改善比較困難；由于城鄉(xiāng)居民在收入上具有較大差距，農村居民在教育投入上比較少，影響他們自身素質的提高和就業(yè)能力的提升；由于招生考試制度的地區(qū)差異導致農村孩子上學難，他們自我發(fā)展和社會上升通道受到限制。

綜上所述，我國城鎮(zhèn)化進程中出現的民生問題產生于各種各樣的背景，具有不同的表現形式，究其根本原因，可以歸結為城鄉(xiāng)二元結構的失調，城鄉(xiāng)二元結構可以分為經濟上的二元結構和社會方面的二元結構。經濟上的二元結構導致城鄉(xiāng)居民收入的差距，社會方面的二元結構，主要表現在住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務上的城鄉(xiāng)二元差距。城鎮(zhèn)化過程中二元結構問題如果不能統(tǒng)籌、系統(tǒng)地加以解決，城鎮(zhèn)化的質量就不能很好的得到提升、改善民生的理想就無法得到有效實現。

三、提升城鎮(zhèn)化質量的根本路徑——著力改善民生

我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實施，為提高城鎮(zhèn)化質量、破除城鄉(xiāng)之間存在的二元結構提供了重要的政策機遇。必須以人為核心，將改善城鄉(xiāng)居民的衣食之憂等生存問題與滿足人民群眾新的物質和文化需求結合起來，以改善民生為根本目標全面推進城鎮(zhèn)化。要在公共服務均等化、擴大就業(yè)、強化社會保障、改善人居環(huán)境和轉變生活方式等方面，實現由鄉(xiāng)到城的徹底轉變，真正實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。

（一）改革城鄉(xiāng)基本公共品供給制度，推進基本公共服務均等化

城鄉(xiāng)基本公共產品供給要由二元供給改為一元供給，實行政府為主導的多元供給主體制度，建立城鄉(xiāng)對接、全覆蓋、可持續(xù)的和均等的基本公共品服務體系。加強協(xié)調，統(tǒng)籌經費投入和使用，優(yōu)先滿足農村最急需的生活基礎設施工程建設，合理規(guī)劃村莊布局，突出人居環(huán)境的綜合治理，實行城鄉(xiāng)一體化建設；利用先進的工業(yè)化和信息化的成果，對交通、水電設施、垃圾處理、環(huán)境保護設施等進行技術改造和升級，逐步實現城鄉(xiāng)基礎設施建設高水平發(fā)展，推進基本公共服務全覆蓋。

（二）保障失地農民切身利益，進一步加強土地管理和使用制度改革

土地是緊缺的資源，同時也是民生基礎。城鎮(zhèn)化推進過程中，農村土地問題始終是一個大問題。為此，一要保護失地農民的切身利益。尊重農民意愿，做好失地農民就業(yè)、戶籍、住房、教育等社會保障工作，調動農民參加城鎮(zhèn)化的主動性和積極性，強化農民主體意識和地位，要讓他們能最大限度分享城鎮(zhèn)化紅利。要實行土地收益增值的共享，土地收益增值部分主要用于“農轉非”土地的征用和開發(fā)成本，以及土地占補平衡投入、“農轉非”后農民的就業(yè)、社會保障、公共服務等所需的投入。二要改革現有的征地制度。盡快完成宅基地、集體建設用地和農地等土地的確權、頒證工作，改革由行政主導的土地“招拍掛”制度，提高農民在土地收益增值分配中的比例，通過立法保障農民的土地財產權不可侵犯。三要進一步完善農村土地流轉和使用制度。按照依法、自愿、有償的原則，實現土地使用權合理流轉，建立和健全土地經營權流轉市場，保障主要依托土地收益維持生計的農民獲得合理財產性收入。四要加強實現了身份轉換的農民的職業(yè)技能培訓。通過培訓，使農民獲得賴以生存的職業(yè)技能和職業(yè)資格證書，使他們擁有一技之長，完成由農民向產業(yè)工人的過渡。

（三）深化戶籍制度改革，實現農業(yè)轉移人口的真正市民化

戶籍制度改革不是下發(fā)一份取消城鄉(xiāng)戶口差別的文件能奏效的，需要一系列配套的、深層次的制度變革。比如說，城市的公共服務能夠承載的人口數量有限，新進入的居民想獲得與原有居民一樣待遇在現實上是不可能的，這只是存在的問題之一，要想真正推進新型城鎮(zhèn)化，必須從以下幾個方面著手，系統(tǒng)解決農民市民化的問題。一是把農民工市民化作為改革突破口。首先要考慮的是，符合在城市打工3年以上、有穩(wěn)定職業(yè)條件的農民工市民化，擺脫他們原先“半城鎮(zhèn)化”的處境，然后再考慮其他農村人口市民化問題。二是推進土地制度與戶籍制度同步改革。實行土地利用指標與新增戶籍人口規(guī)模直接掛鉤，對新增城市建設用地指標和農村因宅基地征用增加的建設用地指標進行統(tǒng)一配置，以提高城鎮(zhèn)化集聚水平。三是根據城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展，逐步放開城鎮(zhèn)落戶政策。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化經濟基礎，工業(yè)發(fā)展了，農村剩余勞動力的真正城鎮(zhèn)化才有可能，轉移進來的人口才有充足的就業(yè)崗位，因此，必須加強城鎮(zhèn)產業(yè)布局，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)的發(fā)展。

（四）進一步調整三大產業(yè)的結構，著力解決城鎮(zhèn)化中的就業(yè)問題

就業(yè)是民生的首要問題，只有產業(yè)的合理發(fā)展和布局，大量的農村轉移人口才能有就業(yè)崗位，城鎮(zhèn)化才能使每一個家庭和居民享受到福祉，城鎮(zhèn)化也才能繼續(xù)下去。如果農村人口大量流入城市后沒有足夠數量的工作崗位提供給他們，或者找不到合適的工作，他們就沒有賴以養(yǎng)家的收入，就會成為貧民。因此，在擴大城鎮(zhèn)化的同時，要綜合考慮發(fā)展新興產業(yè)，擴大產業(yè)規(guī)模，走產城融合之路，讓新進入的人口實現由農民到產業(yè)工人再到城鎮(zhèn)居民身份轉換。具體來講，在產業(yè)發(fā)展上，一要突出特色。每個城鎮(zhèn)要根據資源稟賦，考慮相鄰地區(qū)產業(yè)特色合理布局，重點發(fā)展特色產業(yè)。要從土地財政中解放出來，依靠發(fā)展產業(yè)獲得稅收，使城鎮(zhèn)化、產業(yè)發(fā)展和民生改善進入良性循環(huán)。二要充分發(fā)揮民營企業(yè)作用。民營企業(yè)的活力較大，機制靈活，創(chuàng)新力較強，政府要創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，發(fā)揮民營經濟在城鎮(zhèn)化中的作用。

（五）加大教育投入，促進城鎮(zhèn)化進程中的教育公平

城鎮(zhèn)化進程中，農村轉移人口在基礎教育、職業(yè)教育、高等教育以及在職培訓方面有著不同層次的需要，為了讓他們可以享受到與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，讓他們盡快融入城市生活，政府需要加大對這部分群體教育培訓方面的投入，保證他們獲得平等的受教育權力。為此，需要解決以下問題。一是中小學擇校難的問題。要建立健全教育體制，推進義務教育均衡發(fā)展；建立優(yōu)秀教師到農村地區(qū)從教的良性循環(huán)制度，探索建立農村教師專業(yè)發(fā)展支持服務體系；完善保障教育優(yōu)先發(fā)展的投入體制；促進普通高中多樣化發(fā)展，鼓勵普通高中辦出特色。二是要大力發(fā)展職業(yè)教育。農民工已成為我國產業(yè)工人當中的主力軍，要重視對他們的技能培訓。建立健全政府、學校、行業(yè)和企業(yè)各方共同參與辦學的體制機制，推進校企合作制度化，構建各類教育暢通協(xié)調發(fā)展的立交橋。

（六）大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，盡量實現轉移農民的就地城鎮(zhèn)化

大中城市生活成本和就業(yè)成本較高。實際上，農民打工收入很難支撐他們在大城市的消費。與此窘境并存的是，城市的下崗職工多、就業(yè)困難、城市公共基礎設施支撐力有限，所以，農村居民進城居住生活的門檻較高。而小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)的連接點，集聚了較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，增強小城鎮(zhèn)的綜合實力，可以吸納一部分農村剩余勞動力就業(yè)，促進人口的就地城鎮(zhèn)化，從而減輕大中城市人口、基礎設施的壓力，而且轉移成本和社會成本較低，有利于城鄉(xiāng)在基礎設施和公共服務方面的共建共享。

城鎮(zhèn)化是一個漸進的過程，同時是一個民生不斷改善的過程，在這個過程中我們會遇到很多問題和制約性因素，但不管問題的表現形式千變萬化，本質上還是與改善民生有關，因為，城鎮(zhèn)化概念本身就是“改善民生”的代名詞。十八大指出要建成小康社會，民生問題能否解決好，對于實現小康社會有著至關重要的作用，所以，我們要正確處理城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)居民的收入、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、公共服務、教育等民生問題，為全面建成小康社會、實現中國夢奠定重要的經濟和社會基礎。

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