郭 健 坤

(華東師范大學(xué)， 上海 200241)

論民主行政的實現(xiàn)路徑
——基于公民參與的視角[1]

郭 健 坤

(華東師范大學(xué)， 上海 200241)

公民參與是現(xiàn)代民主行政的基本要求，也是有效控制行政權(quán)力的手段。公民參與的廣度和深度是衡量一個國家民主行政的重要尺度。因此，從加強公民參與入手，可以探索出實現(xiàn)民主行政的有效途徑。具體來說包含三個方面，即健全公民參與機制，強化公民參與教育和加快公民參與立法。

公民參與； 民主行政； 機制； 教育

當(dāng)今，隨著權(quán)力資源由政治國家向公民社會的逐漸轉(zhuǎn)移，民主行政已成為一種歷史發(fā)展趨勢。作為實現(xiàn)民主行政的一種重要形式，公民參與被越來越多地運用于民主行政的實踐中。尤其是，近幾年來我國公民在公共行政領(lǐng)域的參與日趨擴大，公民參與也作為一個重要課題被學(xué)者納入主要研究范疇，成為理論熱點。

一、 公民參與和民主行政的理論基礎(chǔ)

(一) 公民參與的界定

國內(nèi)學(xué)者對“公民參與”這一概念的理解有所不同。從參與的主體、領(lǐng)域、渠道等基本要素來看，公民參與也稱公共參與、公眾參與，是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動，包括選舉、投票、競選、結(jié)社、請愿、集會、游行、示威、抗議、檢舉、協(xié)商、聽證、上訪等。[2]從概念適用的范圍來看，北京大學(xué)法學(xué)院的王錫鋅教授分別定義了公民參與和公眾參與，認(rèn)為兩者存在一定的差別。公民參與的概念主要在政治學(xué)范圍內(nèi)使用，指宏觀的民主政治或決策過程中公民個體的參與，它是賦予政治過程正當(dāng)性的基礎(chǔ)。[3]公眾參與也稱公共參與，指在行政立法和決策過程中，政府部門通過允許、鼓勵利害關(guān)系人和其他社會公眾，就所涉及的重大問題，以提供信息、發(fā)表意見評論、表達利益訴求等方式參與進來，并提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性與合理性的一系列制度機制。[4]政治過程中的公民參與構(gòu)成了政權(quán)合法性的一種來源，而公眾參與則體現(xiàn)在公共行政立法和決策的過程中。從權(quán)力的運行機制來看，公眾參與作為一種民主制度，是指公共權(quán)力在立法、決策或進行治理時，由公共權(quán)力機構(gòu)通過公開渠道從公眾和利害相關(guān)的個人或組織那里獲取信息，聽取意見，并通過反饋和互動來影響決策和治理過程的各種行為。亦即公眾通過直接與政府或其它公共機構(gòu)互動的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理。[5]

筆者認(rèn)為，目前國內(nèi)學(xué)者對公民參與的概念存在廣義和狹義兩種理解。廣義的公民參與除包括公民在政治生活中的選舉、投票、競選、結(jié)社、集會、示威、游行等形式的參與外，還包括對行政機關(guān)的立法、決策、計劃、決定、執(zhí)行等行政活動的參與，而狹義的公民參與僅指對政治生活的參與。與這兩種理解不同，本文中的公民參與指的是公民對行政活動的參與，簡稱公民行政參與。概括地說，它是非權(quán)力主體的公民個人或組織從自身利益或共同利益出發(fā)，以法定的方式、手段和渠道參與公共行政過程的行為。

(二) 公民參與和民主行政的關(guān)系

公民參與和民主行政是相互聯(lián)系、相互依賴、密不可分的。

1. 公民參與是民主行政的基礎(chǔ)和重要保證。公民通過多種參與途徑對公共權(quán)力實施某種程度的控制是現(xiàn)代民主行政的基本內(nèi)涵。民主行政必須以大眾自發(fā)的、直接的參與為核心，通過自我管理過程中大眾積極的直接參與才能實現(xiàn)。在公民積極參與的前提下，行政才能從官僚機構(gòu)或政治權(quán)力的獨占物轉(zhuǎn)變?yōu)楣窆餐瑒?chuàng)造的結(jié)果。沒有公民參與，民主行政就成了“鏡中花水中月”，難以真正實現(xiàn)。“公民對公共行政的直接參與既是公共行政民主取向的突出表現(xiàn)，也是民主行政最重要的實現(xiàn)途徑和典型制度特征?！盵6]持續(xù)和健康的民主行政不但有賴于社會基本結(jié)構(gòu)的民主化水平，而且有賴于民眾的參與化程度。民主行政要求政府給予民眾更多的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使他們切實參與到國家和社會公共事務(wù)的管理中來。換句話說，人民群眾能夠在多大程度上介入和影響公共行政立法和決策過程，是行政民主化水平的關(guān)鍵指標(biāo)?！皵U大行政參與的過程，也就是推進行政民主的進程。”[7]當(dāng)代參與民主理論的重要代表、美國著名政治學(xué)家—卡羅爾·佩特曼(Carole Pateman)也曾指出，真正的民主應(yīng)該是所有公民都直接和充分參與公共事務(wù)的民主，從政策問題確認(rèn)、政策議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行到政策評估，都有公民的廣泛參與。沒有民眾普遍參與的氛圍作支撐，民主所要實現(xiàn)的人人生而平等、個體的自由發(fā)展、妥協(xié)、負(fù)責(zé)等這些基本價值就無法實現(xiàn)。

2. 民主行政是公民參與的目標(biāo)和終極價值。從公共行政學(xué)發(fā)展的歷史來看，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論主張政治和行政二分。行政學(xué)的鼻祖—伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)就曾指出，政治和行政分離強調(diào)的是二者各司其職?！罢我罁?jù)民主的原則加以建構(gòu)，而行政則成了完全的集權(quán)體系?！惫诺轮Z(Goodnow)認(rèn)為，“政治”是公共意志的表達，而“行政”則是公共意志的執(zhí)行。作為公共意志的執(zhí)行的行政，受到管理主義的深刻影響，其重心在于追求效率。“既然行政所追求的是效率，就必須實現(xiàn)統(tǒng)一指揮，就必須擁有以嚴(yán)格的‘命令-服從’為特征的組織體系及其機制”[8]，因而必須是集權(quán)的。但是，這種追求內(nèi)部運作效率而忽視外部環(huán)境和民眾訴求的集權(quán)體制，往往導(dǎo)致公共行政偏離方向，走入工具理性的極端。于是，一些公共行政學(xué)的學(xué)者對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論提出了激烈的批評，主張以“民主行政”來重建公共行政學(xué)的典范。與傳統(tǒng)行政以“效率”為主要價值導(dǎo)向不同，民主行政強調(diào)以“公平”和“民主”為主要價值導(dǎo)向。文森特·奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)是這些學(xué)者中的代表人物，他說：“對行政過程的效率問題過于關(guān)注，通過集權(quán)和控制機制促進效率，這與民主思想背道而馳；現(xiàn)代民主社會中，公共行政應(yīng)建立起‘民主行政’的目標(biāo)模式，即效率并非壓倒一切的價值取向，公共行政最重要的目的在于促進人類幸福，促進社會公平?！盵9]1968年，由美國行政學(xué)家—德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)發(fā)起，《公共行政評論》和錫拉丘茲大學(xué)(Syracuse University)麥克斯韋爾學(xué)院(Maxwell School)共同贊助，32位行政學(xué)的青年學(xué)者會集在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會議中心(Minnowbrook Conference Center)召開研討會，會議的主題是尋求公共行政今后的發(fā)展方向，通過回顧和總結(jié)公共行政的發(fā)展歷程，討論這個學(xué)科的重點應(yīng)該放在何處以迎接未來的挑戰(zhàn)。會后，弗蘭克·馬諾力(Frank Marini)主編了《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》一書，該書是會議成果的集中反映，被稱為“新公共行政學(xué)”的宣言。書中明確提出，要打破傳統(tǒng)公共行政的效率觀，主張建立以公平、民主為價值導(dǎo)向的新公共行政。新公共行政的主題之一即是公民參與，它試圖通過擴大公民對立法、決策等行政活動的參與，在現(xiàn)有的政治生態(tài)中提高民主化水平?！靶鹿残姓膭罟褚詡€體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲和以顧客為中心。”[10]可以說，公民參與為實現(xiàn)民主行政的目標(biāo)提供了一種很好的范式。當(dāng)政府把鼓勵公民參與放在公共行政的中心地位時，民主行政才會真正得以實現(xiàn)。通過公民普遍的、直接的參與，擴大公共行政的民主傾向，提高決策的民主化、科學(xué)化水平。同時，由于在作出決策或決議的過程中吸納了民眾的意見和建議，也使得行政執(zhí)行更加富有效率。

二、 公民參與對民主行政的價值分析

蔡定劍認(rèn)為，公民參與的理論最早能追溯至英國普通法中的“自然公正原則”——任何權(quán)力都必須公正地行使，對當(dāng)事人作出不利的決定必須聽取其本人意見。那么，如何在行使權(quán)力的過程中聽取當(dāng)事人的意見呢？這就需要引入?yún)⑴c機制，通過參與機制的科學(xué)構(gòu)建為公民提供參與的渠道和手段，保障公民能夠及時地向決策主體反映情況，表達利益訴求和提出建議、意見等。借鑒傳統(tǒng)公共行政學(xué)把政治與行政二分的觀點，公民參與也可以相應(yīng)地二分為公民政治參與和公民行政參與。公民政治參與指的是影響和改變公共行為的方式——決策由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向公民參與，政府和民眾協(xié)商、互動的過程；而公民行政參與則意味著行使公共權(quán)力時要聽取利害關(guān)系人的意見的制度和機制。這里的公民政治參與在實際操作中即是指代議制民主；并且，通常情況下人們所說的公民參與主要也就是這種通過代議制方式來進行的政治參與。然而，代議制民主天然排斥公民的直接參與，認(rèn)為普通公民易受情感沖動和外部勢力的影響，無法理性地判斷政策議題并獨立作決定，于是就需要一些社會精英來代表他們進行決策，代議制民主逐漸走向了一種“精英民主”。這種精英民主使得議會蛻變成各種精英集團爭奪利益的角斗場，排斥在議會之外的多數(shù)群眾的利益訴求得不到真實反映，形成了“社會內(nèi)部的一個黑洞”，加劇了政治不平等。在現(xiàn)代社會，隨著民主觀念日益深入人心，人們對政府的認(rèn)識也更加深刻，政府的權(quán)力來源于人民的授予，政府不再是高高在上的統(tǒng)治者，而應(yīng)是公共意志的執(zhí)行者，是為人民服務(wù)的，人民必須掌握自身命運的決定權(quán)。因此，在傳統(tǒng)的公民政治參與已不能很好地保障自身利益的情況下，公民只能越來越多地求助于行政參與，希望通過加強公共行政領(lǐng)域的參與更好地表達利益訴求，將涉及切身利益的問題通過聽證、提案、上訪等方式向決策層反映，增大自身與政府協(xié)商對話的幾率，從而把利益問題轉(zhuǎn)化為決策問題，并隨著這些問題的解決實現(xiàn)利益訴求，彌補政治參與的不足。

目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，公共行政領(lǐng)域尚缺乏科學(xué)、有效的公民參與機制。公民無法通過正當(dāng)?shù)耐緩奖磉_利益訴求，或是向決策機關(guān)表達利益訴求后遲遲得不到回應(yīng)和滿足，很容易導(dǎo)致各種各樣的矛盾。雖然一些小矛盾在初發(fā)階段表現(xiàn)得不明顯，甚至被整體安定和諧的大環(huán)境掩蓋起來，但是沒有表現(xiàn)出來并不代表沒有。隨著各種誘發(fā)因素的積累，一旦現(xiàn)行的政治系統(tǒng)不能有效地吸納和同化日益分化的社會力量，不穩(wěn)定系數(shù)超出了社會“安全閥”緩沖作用的承受范圍，矛盾就會迅速激化，出現(xiàn)大量的上訪和暴力抗?fàn)幨录踔裂莼壋扇后w性突發(fā)事件。因此，從公共行政領(lǐng)域的現(xiàn)實層面看，積極、有效的公民參與是保障廣大公民合法權(quán)益，維護公平正義，建立社會主義和諧社會的重要途徑。而一個公平、正義、和諧的社會環(huán)境既能促進民主行政的發(fā)展，又是民主行政所要追求的目標(biāo)。公民參與是民主行政的基本特征，體現(xiàn)了極大的民主價值。當(dāng)前，隨著我國公民對公共行政事務(wù)的參與日趨擴大，公民參與作為實現(xiàn)民主行政的一種重要形式，將發(fā)揮越來越重要的作用。

三、 公民參與視角下民主行政實現(xiàn)路徑

(一) 健全公民參與機制，實現(xiàn)公民參與制度化

1. 完善人民代表大會制度。人民代表大會制度作為國家政權(quán)的組織形式，是適合我國國情的根本政治制度。當(dāng)前擴大公民參與，就必須完善人民代表大會制度，它是我國公民參與最重要的形式。一是要加強人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法功能，將公民參與活動全過程可能涉及的問題以法律的形式明確下來，作出具體、詳實的規(guī)定，使參與各方的正當(dāng)利益都能受到法律的保護。二是要充分發(fā)揮人大代表的積極性和主動性。一個不可忽視的現(xiàn)實情況是，我國的人大代表并不像西方議會的議員那樣實行專職化，他們大多具有代表和官員的雙重身份，擔(dān)任一定的職務(wù)并享有一定的行政級別。因此，人大代表可以以官員的身份自然地參與到行政事務(wù)的管理中來；同時，代表必須對人民負(fù)責(zé)，為人民說話，這在一定程度上為本選區(qū)的其他公民參與行政過程提供了方便。三是要進一步明確人民代表大會及其常務(wù)委員會的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。一方面，人大及其常委會可以對行政領(lǐng)域的重大事項進行表決，從而直接參與決策；另一方面，當(dāng)政府行政機關(guān)作出的決策同憲法和法律相抵觸時，人大及其常委會可以宣布其無效，實現(xiàn)間接參與決策。此外，人大及其常委會還可以依法對行政機關(guān)工作人員的行為進行監(jiān)督，質(zhì)詢行政機關(guān)的工作，選舉和罷免行政官員，這也是一種參與形式。

2. 完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。人民政協(xié)作為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是我國的政治協(xié)商機構(gòu)，也是發(fā)揚中國特色社會主義民主的一種重要形式。它由中國共產(chǎn)黨、8個民主黨派、無黨派民主人士、各人民團體、港澳同胞、臺灣同胞和歸國僑胞代表，以及特邀人士等組成，具有廣泛的社會基礎(chǔ)。人民政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督和組織參加政協(xié)的各黨派、團體和各族各界人士參政議政。它一般通過兩種形式參與公共行政。一是在自身開展活動的過程中向政府行政機關(guān)提出關(guān)于行政事務(wù)的意見和建議，二是政協(xié)委員可以列席同級人大的會議，聽取和討論政府工作報告，以影響政府機關(guān)的決策行為。

3. 完善基層群眾自治制度和信訪制度。一是要完善基層群眾自治制度，確保人民群眾享有更切實的民主權(quán)利。健全基層選舉、議事、述職、公開、問責(zé)等機制，鼓勵人民通過法定渠道行使自己的民主權(quán)利，促進群眾在基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，這是實現(xiàn)民主行政的基礎(chǔ)性工程，必須重點加以推進。通過擴大在基層社會、地方的參與，實現(xiàn)更為廣泛的民主，從而為政治、國家等更高層面上的民主運作提供條件。二是要使信訪制度成為公民參與的法律機制，讓各級人大代表和常委會的組成人員直接參與信訪工作；建立信訪通報制度，把信訪的情況通報給有關(guān)代表、政府部門，促使一些群眾信訪件及時轉(zhuǎn)化成所在選區(qū)人大代表的意見建議，并最終得到處理。

4. 完善政務(wù)公開制度。公民參與的前提是要對政府行政信息有充分的了解。缺乏有效的知情權(quán)，公民就無法準(zhǔn)確地進行判斷和作出決策。因此，要進一步確立和完善政務(wù)公開制度，將政府行政活動各個階段的情況通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、新聞、信息公開欄等渠道及時向公眾公布，讓人民群眾知道政府要做什么、在做什么和做了什么，增強公眾對公共管理事務(wù)的熱情和敏感性。這一方面可以使政府機關(guān)在做出決策和決議之前廣泛地聽取社會意見，保證決策和決議正確、合理；另一方面也可以提高政治透明度，促進公民對行政機關(guān)及其工作人員行為的監(jiān)督，有效杜絕暗箱操作、權(quán)力濫用和尋租腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時，在參與的基礎(chǔ)上，提高民眾對政府的認(rèn)同感以及政府執(zhí)政的合法性。政務(wù)公開的廣度和深度，是衡量民主行政的一個重要指標(biāo)。

5. 健全大眾傳播媒介。要構(gòu)筑全方位、多層次、寬領(lǐng)域的傳播體系，實現(xiàn)社會資源的有效整合，從而產(chǎn)生大量有價值的信息流，編織成密集的信息網(wǎng)，為公民參與提供充足的信息。公民只有掌握了足夠的信息，才能了解行政機關(guān)的活動，從而根據(jù)自己的需要有選擇、有目的、有計劃地參與到公共管理中來，提高行政參與的效率。

(二) 加強公民參與教育，塑造理性公民

1. 要對公民進行政治知識教育。公民的政治知識水平與參與之間有著緊密的聯(lián)系。一方面，公民參與要求公民必須具備必要的政治知識，這樣才能有針對性地向政府表達利益訴求，保證參與真實、有效；而另一方面，公民也可以在參與的過程中習(xí)得新的政治知識，隨著參與范圍的擴大以及參與程度的加深，不斷豐富和完善自身的政治知識，提高政治素養(yǎng)。要采取多種形式對公民進行廣泛、系統(tǒng)的宣傳教育，在不斷的宣傳教育中提高公民的政治知識水平，使他們對現(xiàn)行政治制度有一個更深刻的了解，努力做到依法行使權(quán)利，自覺履行義務(wù)，并學(xué)會如何與所在選區(qū)的人大代表建立聯(lián)系并通過他們向決策層提出意見建議等，這些知識都有利于公民正確、有效地參與公共行政。

2. 要使公民懂法。懂法，是塑造理性公民的前提條件，也是建設(shè)社會主義法治國家對公民素質(zhì)的基本要求?！肮裰挥卸?，才能區(qū)別哪些問題可以借助司法部門解決，哪些問題非得訴諸政府”[11]，如此便可以使公民的參與行為更有針對性，從而提高參與的效率；懂法是為了更好地守法，如果每個人都能懂法，根據(jù)法律的規(guī)定嚴(yán)格約束自己的行為，勢必對促進社會整體的有序參與產(chǎn)生積極的影響。

3. 要培養(yǎng)公民的責(zé)任意識。要使公民在參與的過程中有所擔(dān)當(dāng)，必須要培養(yǎng)公民的責(zé)任意識。成熟理性的責(zé)任意識是公民參與有序進行的保障，沒有形成公民責(zé)任意識，真正意義上的公民參與就無從談起；并且，只有具有很強責(zé)任意識的公民中才能孕育出民主行政的政府官員，他們之間的互動也才能最終達到民主行政的要求。“要建立一個公正、平等的社會，必須靠老百姓有理智的參與公共事務(wù)，以及不斷地提供建設(shè)性的意見?！盵12]公民要充分認(rèn)識到參與對于維護自身合法權(quán)益的重要性，增強參與的自覺性和主動性，更加積極地參與公共事務(wù)的管理。通過起初一部分人的嘗試和努力，帶動越來越多的人加入進來，最終在全社會形成人人參與、樂于參與的風(fēng)氣，為實現(xiàn)民主行政營造良好的氛圍。

(三) 完善公民參與立法，建立配套的法律法規(guī)體系

要加快公民參與領(lǐng)域的立法活動，對公民參與的形式、條件、步驟、配套辦法和時限等作出明確的規(guī)定，讓公民參與真正做到有法可依，走上法制化軌道。要保證民主行政必須通過法制化的形式加以規(guī)范。在運用公共權(quán)力的過程中，行政主體有可能會濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，損害公眾的利益，因此必須要用相關(guān)的法律法規(guī)來約束其行為，保護公眾的利益。一方面，法律可以使行政主體的行為有章可循，從而保證其行為的“公共性”；另一方面，法律使得公民參與行政的過程有了保障，當(dāng)公民的知情權(quán)、參與權(quán)受到損害時也可以依法獲得行政和司法救濟。如現(xiàn)代許多國家都頒布了行政程序法，規(guī)定了公民參與的聽證制度、申辯和質(zhì)證制度、說明理由制度、資訊公開制度等，借助這些法律制度，公民的民主權(quán)利得以保障，現(xiàn)代民主行政的精神得以體現(xiàn)。

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(責(zé)任編輯 李晉國)

2015-02-05

郭健坤(1993—)，男，安徽肥西人，華東師范大學(xué)政治學(xué)系在讀研究生。

本文系國家社科基金青年項目—“黨群協(xié)商與群眾工作創(chuàng)新實踐研究”(項目批準(zhǔn)號：11CZZ018)。

D621.5

A

1009—9352(2015)03—0056—04