李　敏（海南師范大學(xué)圖書館　海南　?？凇?71158）

羅　皓（山東外貿(mào)職業(yè)學(xué)院圖書館　山東　青島　266100）

我國圖書館治理研究的發(fā)展回顧及展望

李敏（海南師范大學(xué)圖書館海南?？?71158）

羅皓（山東外貿(mào)職業(yè)學(xué)院圖書館山東青島266100）

我國圖書館治理研究始于20世紀(jì)初，早期代表性成果是中國科學(xué)院黃穎的博士論文。2007年，圖書館治理研究的旨趣又被重新提起，2007—2010年是我國圖書館治理研究的橫向拓展階段，2012年國內(nèi)圖書館學(xué)核心期刊組織了圖書館治理研究的3個專題，由此開啟了我國圖書館治理研究的縱向深入階段。10余年來，我國圖書館治理研究主要集中于圖書館管理范式的演變、圖書館治理模式的轉(zhuǎn)型和圖書館治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。今后的研究重點將是圖書館理事會制度的優(yōu)化設(shè)計。

圖書館治理理事會法人治理結(jié)構(gòu)公共圖書館

1　引　言

圖書館治理理論研究和實踐探索的內(nèi)外部環(huán)境在不斷變化，了解現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問題，需要研究者不斷地跟進研究動態(tài)，從這一點看，對已取得成果的系統(tǒng)梳理和熱點追蹤是一項具有促進作用的工作，也是推動相關(guān)研究趨向臻美的客觀動力。進入CNKI（中國知網(wǎng)）數(shù)據(jù)庫，將檢索條件設(shè)定為：主題＝“圖書館”并含“治理”，檢索日期為2014年8月31日，其他條件為默認(rèn)的情況下，筆者首次檢索到408條結(jié)果，剔除“簡介”、“啟事”、“廣告”和“優(yōu)先出版”以及無關(guān)題錄后，共得到97篇有效文獻(xiàn)。從所得文獻(xiàn)數(shù)量年度分布的走勢可以看出，2009年之前的圖書館治理研究處于平緩的增長期，年度文獻(xiàn)量均低于10篇，峰值出現(xiàn)在2010年，約占全部文獻(xiàn)量的23.7%，隨后則發(fā)生較小的回落，但也算是近5年來我國圖書館學(xué)的研究熱點。同時，隨著文化建設(shè)的推進和《公共文化服務(wù)保障法》的提出以及公共圖書館立法的完善，以圖書館為核心的文化事業(yè)單位改革試點也將相關(guān)研究從理論問題引入實踐探索。我國的圖書館治理研究始于21世紀(jì)初，10余年來取得了一系列頗具指導(dǎo)意義的理論成果，既有對西方國家（或地區(qū)）典型圖書館治理經(jīng)驗的介紹、比較和借鑒，也有對本土圖書館治理的積極探索和嘗試，突破了圖書館管理體制的固有格局，向圖書館治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化邁出了重要步伐。

2　我國圖書館治理研究的發(fā)展脈絡(luò)

2.1第一階段：我國圖書館治理研究的悄然興起

將治理理論引入圖書館研究是一個創(chuàng)新方法，與創(chuàng)新聯(lián)系最緊密的是發(fā)展問題，圖書館要實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展必須打破常規(guī)，尋求創(chuàng)新之路。由中國科學(xué)院徐引篪教授主持的國家自然科學(xué)基金資助項目“制度創(chuàng)新與我國圖書館的可持續(xù)發(fā)展”首開先河，從制度創(chuàng)新的角度探討我國圖書館的可持續(xù)發(fā)展問題，為圖書館治理研究的興起提供了理論導(dǎo)引，并由此引發(fā)了圖書館界對相關(guān)問題的思考和探討。

從CNKI收錄的相關(guān)文獻(xiàn)來看，我國最早將治理理念引入圖書館領(lǐng)域的是中國科學(xué)院文獻(xiàn)情報中心的黃穎和徐引篪，其發(fā)表的《圖書館治理：概念及其涵義》從廣義和狹義兩個角度給出了圖書館治理（Library Governance）的定義，并從圖書館治理的制度環(huán)境、結(jié)構(gòu)要素和相關(guān)機制3個方面作了外延性解釋[1]。黃穎在《從“統(tǒng)治”到“治理”：管理圖書館范式的演變》中認(rèn)為，“統(tǒng)治”和“治理”是管理圖書館的兩種基本機制，統(tǒng)治的主要特征是其權(quán)威的來源具有唯一性，政府機構(gòu)自上而下形成的權(quán)力運行體系長期以來在圖書館事業(yè)發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位，治理的創(chuàng)新性作用則體現(xiàn)在權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的多中心化，強調(diào)社會參與和開放合作[2]。黃穎的《圖書館治理的比較制度分析》是其圖書館治理研究成果的集中體現(xiàn)，其分析了圖書館治理單元、類型及發(fā)展模式，利用比較制度分析方法探討了制度環(huán)境影響因素，對美國圖書館治理的演變過程和典型案例進行了解說，提出了我國圖書館治理變革的6條政策及建議，并認(rèn)為治理變革的核心是完善圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，推行圖書館委員會制度[3]。黃穎的此篇博士論文已成為我國圖書館治理研究的經(jīng)典之作，總被引頻次列相關(guān)文獻(xiàn)的第一位，對后續(xù)研究產(chǎn)生了較大影響。

2.2第二階段：我國圖書館治理研究的橫向拓展

在黃穎的博士論文“研究不足”部分，他對圖書館委員會制度的工作模式充滿期盼，但終究未見其有關(guān)圖書館治理的進一步拓展性研究。隨后兩年內(nèi)雖有其他作者發(fā)表了兩篇相關(guān)論文，但從內(nèi)容上判斷，屬于“雞肋”性質(zhì)的邊緣“產(chǎn)品”，與圖書館治理研究主題的中心思想有較大的差距。直至2007年，該主題的研究熱情被重新點燃，由此產(chǎn)生了一批具有較大影響力的文章，從CNKI可知，被引頻次大于10的論文共有11篇，其中，8篇發(fā)表在2008—2010年，這一階段也成為我國圖書館治理研究成果的繁榮時期。

浙江省臺州市椒江區(qū)圖書館的阮勝利至今已發(fā)表了9篇相關(guān)圖書館治理的文章，總被引頻次29次，其中2007年有4篇，這些文章成為了我國圖書館治理研究的承啟之作。2008年，黑龍江大學(xué)蔣永福教授發(fā)表的《論圖書館治理》在引述黃穎觀點的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了圖書館治理的四項基本原則[4]，并受到國家社會科學(xué)基金項目“我國公共圖書館治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”的資助，蔣永福教授帶領(lǐng)的研究團隊至今已經(jīng)發(fā)表了18篇相關(guān)文章，其中，2010年就有10篇，他是目前我國圖書館治理研究領(lǐng)域總被引頻次（115次）最高的學(xué)者。該團隊的研究主題主要分布在“圖書館法人治理結(jié)構(gòu)”、“圖書館治理主體設(shè)置”、“圖書館治理評價”及“圖書館理事會制度”四大方面，采用的實踐案例屬于就地取材。雖然黑龍江省公共圖書館的建設(shè)主體設(shè)置模式及其總分館服務(wù)體系是管理創(chuàng)新行為，但并非是治理變革。2008—2010年的研究成果主要集中于3個專題：①《國家圖書館學(xué)刊》2010年第4期的專題“公共圖書館治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”；②《情報資料工作》2010年第5期的同名專題；③《圖書館建設(shè)》2010年第11期組織的“公共圖書館建設(shè)主體設(shè)置模式研究”專欄。另外，深圳圖書館的幾位學(xué)者也發(fā)表了相關(guān)成果，如肖容梅（2008）在《公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)初探》一文中構(gòu)建了公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架：理事會（決策機構(gòu)）＋管理層（執(zhí)行機構(gòu)）＋監(jiān)督層，并提出了“激勵”、“監(jiān)督約束”和“評價”等一系列治理機制[5]。深圳圖書館是我國首批法人治理機構(gòu)試點單位，該館同仁發(fā)表的文章緊扣實踐主題，為我國圖書館理事會制度的建設(shè)提供了案例支撐與實踐經(jīng)驗。

2.3第三階段：我國圖書館治理研究的縱向深入

作為我國公共圖書館率先進行法人治理結(jié)構(gòu)試點的事業(yè)單位，深圳圖書館實行理事會制度的代表性意義和示范性作用在全國范圍內(nèi)來講都是重大的，在一定程度上對我國其他有開展治理實踐意向的圖書館起到了模范帶頭作用，同時也進一步拓展并深化了相關(guān)理論研究。法人治理結(jié)構(gòu)的核心是理事會制度，雖然這一制度在國外的發(fā)展已有160余年，但被引入國內(nèi)并付諸于實踐卻僅有4年，蔣永福教授在《論圖書館理事會制度》一文中詳細(xì)闡述了圖書館理事會制度的概念、起源、類型及重要性，并以美國和韓國為例探索了國外圖書館理事會制度的基本架構(gòu)和法律基礎(chǔ)[6]。此后，我國圖書館治理研究的重心則由“治理結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)向“理事會制度”的建設(shè)、運行和評價，開啟了新的研究和實踐探索階段。

我國圖書館治理研究進入全面深化階段的主要標(biāo)志是圖書館學(xué)核心期刊組織的3個針對性專題研究：①是西安文理學(xué)院段小虎發(fā)表在《圖書館雜志》2012年第5、6、7期上的“公共圖書館治理模式研究”3篇系列論文，從治理哲學(xué)的視角分別審視了圖書館的參與式治理、自主治理及合作治理3種模式。2013年產(chǎn)生的10篇有關(guān)圖書館治理研究主題聚焦在“農(nóng)村圖書館治理”、“圖書館多中心治理”以及不同環(huán)境、背景和體系下的圖書館治理探微。②《圖書與情報》2014年第2期由北京大學(xué)李國新教授主持的專題，主要內(nèi)容包括兩個方面：一是對文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的框架與調(diào)控機制進行梳理，二是對倫敦、紐約和波士頓等國外幾家具有較大影響的圖書館理事會制度進行解讀和評價，通過該專題可以透視出公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究和實踐的現(xiàn)狀，為我國圖書館推進理事會制度的施行，完善法人治理結(jié)構(gòu)提供了有益參考和借鑒。③《國家圖書館學(xué)刊》2014年第3期組織的“圖書館法人治理研究”專題，主要涵蓋3個方面：一是我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀及突出問題；二是我國公共圖書館理事會制度建設(shè)的難點問題；三是英、美兩國典型圖書館治理模式及制度建設(shè)經(jīng)驗引薦。在這一階段，將國外圖書館的治理經(jīng)驗和運行情況引入國內(nèi)的文章多達(dá)16篇，從相關(guān)內(nèi)容來看，圖書館理事會制度在國外已屬于較為成熟的治理方案，但該制度畢竟是游離于我國文化事業(yè)管理體制之外的事物，能否在本土的制度土壤內(nèi)生根發(fā)芽，至少在目前看來仍是一粒值得期待的“種子”。

3　我國圖書館治理研究成果述評

3.1圖書館管理范式的演變：內(nèi)生機理與制度環(huán)境

圖書館的建設(shè)和發(fā)展受到3個層面的影響：①國家層面的政策、法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)等宏觀指導(dǎo)與行政要求；②圖書館舉辦者或所有者的管控、經(jīng)營和處置等中觀因素；③圖書館工作人員的業(yè)務(wù)工作和用戶的需求反饋等具體性要素，這三種管理形態(tài)在實際操作中存在內(nèi)容與形式上的差別，但究其本質(zhì)來看，卻是制度安排的迥異。黃穎比較了“統(tǒng)治”（Government）和“治理”（Governance）的內(nèi)涵差異，他所羅列的七大要素可以歸為3個方面：①官僚化色彩的濃淡；②利益相關(guān)者的多少；③民主化水平的高低[2]?？梢?，治理比統(tǒng)治在體制上更具有包容性和優(yōu)越感，這也重新定義了不同管理范式的內(nèi)涵。黃穎認(rèn)為，圖書館治理的前提是主體之間不同的利益訴求，主體是指能夠行使代表性職能的個人、組織和委員會，而客體則是指治理的對象及其范圍[3]。他還認(rèn)為，某一個確定的“一定范圍內(nèi)的居民”為了獲得共同的圖書館服務(wù)會形成一個治理單元（Governance Unit），并與一般性概念上的用戶群體有著本質(zhì)區(qū)別[3]。治理單元是一個較為封閉的完整性系統(tǒng)，強化了用戶在治理過程中的主體性地位和作用，而多元化形態(tài)的治理單元又生成了不同的圖書館治理類型，黃穎在《圖書館治理的比較制度分析》中把在個體/家族、協(xié)會、機構(gòu)和地方政府等范圍內(nèi)的圖書館治理歸入元素型范疇，由以上治理單元組合而成的圖書館治理則納入組合型范疇，典型的元素型圖書館治理形態(tài)包括高校圖書館和公共圖書館[3]。例如，美國自治城市與縣級公共圖書館在治理結(jié)構(gòu)上的差異主要表現(xiàn)在兩個方面：一是上級主管機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)方式，縣級圖書館對上級部門的行政依賴性更強；二是圖書館委員會的職能權(quán)限，自治城市比縣更加突出“顧問型委員會”在圖書館治理中的主導(dǎo)作用。而中國的公共圖書館在管理范式上仍沒有脫掉行政管制的帽子，自治程度較低，僅有少數(shù)圖書館設(shè)置了非制度化的用戶咨議機制。

公共圖書館是具有高度正外部性的準(zhǔn)公共物品，是公共文化服務(wù)運行體系中的核心力量之一，所涉及的問題不僅在于其社會公益性能否普遍惠及公眾，還在于這種制度安排能否帶來高效率的運行狀態(tài)，引入市場化機制能否提升效率，政府部門的角色如何定位。顧燁認(rèn)為，公益動機是導(dǎo)致圖書館運行效率低下的主因，而且存在“低效率→政府失靈”和“社會公平價值＞＞市場效率價值→市場失靈”的雙失靈困境[7]。因而，“政府、市場、志愿者”不同價值取向的三方所形成的相互協(xié)調(diào)分工合作關(guān)系，也為圖書館體制的創(chuàng)新及公眾爭取在圖書館事務(wù)上的民主權(quán)利提供了可拓展性的制度環(huán)境，而民眾“獲得圖書館服務(wù)”權(quán)利即是貫穿于圖書館治理過程的核心主線[7]。黃穎在《圖書館治理的比較制度分析》中把影響圖書館治理中博弈均衡的制度因素歸納為“獲得圖書館服務(wù)”的權(quán)利、公共權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)、圖書館行業(yè)性組織和圖書館立法4個方面[3]。習(xí)衛(wèi)妮在《圖書館治理的制度環(huán)境影響因素分析》一文中基本照抄了前者的主要內(nèi)容，只不過在“圖書館立法”部分稍有延伸，將制度上升為法律意味著對圖書館治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整有了最具強制性和權(quán)威性的規(guī)范[8]。同時需要指出的是，上述四項制度環(huán)境不是孤立存在的，而是一個國家的民主程度在圖書館事業(yè)上的映射，中外體制有別，研究者應(yīng)當(dāng)從本國的實際國情出發(fā)，國外圖書館治理的制度安排固然有可以借鑒和參考的元素，但若直接移植過來可能會造成“水土不服”。

3.2圖書館治理模式的轉(zhuǎn)型：方案選擇與權(quán)衡因素

中央發(fā)布的兩項文件對公共文化事業(yè)的持續(xù)發(fā)展具有鮮明的政策引導(dǎo)性，一是2005年的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》（以下簡稱“意見”），提出要形成科學(xué)有效的文化事業(yè)單位管理體制創(chuàng)新機制，二是2006年的《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“綱要”），提出了以政府為主體、以社會力量為補充的公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)運作機制[9]。阮勝利對“意見”和“綱要”進行了政策觀念詮釋，認(rèn)為兩項文件的實施為公共圖書館管理的變革提供了政策動力，也為圖書館事業(yè)的制度環(huán)境注入了新的活力[9]。而早在20年前，浙江省金華市就已經(jīng)在醞釀建立新型的圖書館管理模式，以“民辦公助”的形式建造了嚴(yán)濟慈圖書館（以下簡稱嚴(yán)圖）。阮勝利等從權(quán)力分配、治理結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計等方面理性分析了嚴(yán)圖管理委員會模式，結(jié)合我國公共圖書館治理模式運行中的現(xiàn)實問題，并對照“意見”中的改革精神，得出了3點重要結(jié)論：①嚴(yán)圖是股份制產(chǎn)權(quán)下的委員會制運作模式，距離純粹的民主式委員會制還有一定的差距；②以政府投入為主的“公辦民助”模式更加符合我國圖書館建設(shè)的實際邏輯；③委員會制在圖書館治理中具有多樣化的價值意義[10]。參與式治理模式曾一度被學(xué)界看作為一種有效治理方案，但段小虎等認(rèn)為，參與式治理還受到治理結(jié)構(gòu)、治理生態(tài)和公民社會發(fā)育等因素的制約，難以獨立承擔(dān)我國公共圖書館治理轉(zhuǎn)型的艱巨任務(wù)[11]。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的不斷深化，自發(fā)形成的民間組織得到了迅速發(fā)展，自治能力也有了大幅度提升，但相關(guān)的法律、法規(guī)并不發(fā)達(dá)，《中華人民共和國公共圖書館法》（草案）還在修改之中，無法對圖書館治理行為產(chǎn)生有效的政策規(guī)范與制度約束。段小虎認(rèn)為，在法律制度和公民社會兩大外部條件缺失的情況下，公共圖書館治理的突破點還須在自身內(nèi)部尋找，因為我國目前現(xiàn)行不多的圖書館治理方案都是由政府主導(dǎo)的制度設(shè)計，但實踐中的自主運行和合作治理力量卻始終徘徊于主流認(rèn)識之外，造成理論與實踐嚴(yán)重脫節(jié)[12]。因此，他從社會結(jié)構(gòu)的視角分析了合作治理在圖書館治理中的適用性并用案例輔以證明，隨著社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和公眾需求趨于多樣化，圖書館治理的主體也將由單一化走向多元化，邊界由清晰走向模糊化，以解決圖書館對于政府部門過度依賴的弊端[13]。

價值理念與決策目標(biāo)是關(guān)系圖書館定位的核心內(nèi)容，國外圖書館已經(jīng)在制度設(shè)計上解決了圖書館治理的模式選擇難題，而我國傳統(tǒng)的管理風(fēng)格已經(jīng)嵌入到圖書館管理體制的內(nèi)在邏輯中，若要將這種已經(jīng)成型并且根深蒂固的理念更新，還須從我國圖書館事業(yè)所處的現(xiàn)實情景入手。梁欣認(rèn)為，制約公共圖書館推廣均等化服務(wù)的癥結(jié)在于制度因素，保障和實現(xiàn)公民的文化權(quán)利是圖書館的核心價值之一，那么，如何在頂層設(shè)計中融入這一目標(biāo)就成為圖書館治理在制度安排上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[14]。曲紅從制度、文化和社會結(jié)構(gòu)等方面探討了影響圖書館治理模式選擇的情景因素，主要包括3個方面：①自治組織在形式上具有相對獨立性；②行動方案在邏輯上具有可選擇性；③文化沖突在程序上具有可調(diào)控性[15]。因此，結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化是圖書館共同治理模式的客觀屬性，共同治理在一定程度上打破了以政府主導(dǎo)的參與治理目標(biāo)的政策單一性局限，改變了上下層級分明的線性領(lǐng)導(dǎo)形態(tài)，重構(gòu)了圖書館利益相關(guān)者之間具有彈性的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系，并表現(xiàn)出供給主體和渠道、治理手段和方式以及權(quán)利向度多元化等特點[15]。姜利華認(rèn)為，政策引導(dǎo)是圖書館走向多中心治理的外驅(qū)動力，而公眾的多層次需求則是內(nèi)在動力，這種建立在協(xié)商與合作基礎(chǔ)上的合作治理模式是樹立我國圖書館治理新風(fēng)尚的標(biāo)桿[16]。同時應(yīng)當(dāng)注意的是，圖書館治理模式是特定社會歷史文化環(huán)境下的產(chǎn)物，李志慧認(rèn)為，能否“滿足特定群體要求”是檢驗圖書館治理模式存在必要性的終極手段，圖書館治理模式的演進和轉(zhuǎn)型既受到來自政策、文化、技術(shù)及權(quán)益訴求等外部宏觀環(huán)境的制約，還與圖書館內(nèi)部的職能結(jié)構(gòu)、專業(yè)分工程度有關(guān)，如何通過正式制度和非正式規(guī)則來均衡“主導(dǎo)”與“參與”之間的關(guān)系，將是圖書館治理模式轉(zhuǎn)型、升級面臨的挑戰(zhàn)[17]。

3.3圖書館治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整：優(yōu)化路徑與評價機制

我國在文化事業(yè)管理體制上還沒有形成“政事分開”的局面，映射到公共圖書館治理結(jié)構(gòu)中的表現(xiàn)就是政府對公共圖書館事務(wù)進行“一條龍”式的建設(shè)和管理，這種制度安排與現(xiàn)代公共治理的“決策、執(zhí)行和監(jiān)督”三權(quán)分離理念是背道而馳的，提升圖書館治理的法治化水平是當(dāng)前亟待解決的主要任務(wù)。蔣永福教授將圖書館法人治理結(jié)構(gòu)分為內(nèi)外兩個部分，外部治理結(jié)構(gòu)由政府部門、行業(yè)協(xié)會、監(jiān)督部門與圖書館之間形成的相互協(xié)調(diào)、制衡的宏觀及中觀管理體制組成，而內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則是指在圖書館事務(wù)管理過程中由決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層等構(gòu)成的微觀管理體制[18]，我國圖書館學(xué)界關(guān)注和研討的焦點是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。決策層的權(quán)力主體是圖書館理事會，理事會成員由不同界別的人士擔(dān)任，核心職能是制訂發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略；執(zhí)行層由館長及副館長組成，向理事會匯報、對理事會負(fù)責(zé)，基本職能是執(zhí)行理事會的決議；監(jiān)督層則對決策層和執(zhí)行層進行雙向監(jiān)督。易向軍認(rèn)為，由理事會統(tǒng)一行使決策和監(jiān)督職能才能保證監(jiān)督發(fā)揮作用，這樣的論斷實際上是混淆了決策與監(jiān)督的權(quán)屬關(guān)系[19]。阮勝利認(rèn)為，優(yōu)化圖書館法人制度設(shè)計是去除體制機制弊端的有力措施，改善體制的關(guān)鍵在于政府決策的公益立場和民眾權(quán)利的保障，健全機制的關(guān)鍵在于實行政事分開與程序化運作[20]。王明慧把公共圖書館治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的具體目標(biāo)細(xì)分為制度、服務(wù)和結(jié)果3個分目標(biāo)，法治、普遍均等和用戶滿意分別是對應(yīng)的檢驗標(biāo)準(zhǔn)[21]，當(dāng)然，這只是治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中急需完善的內(nèi)容。另外，我國現(xiàn)行的公共圖書館治理主體設(shè)置模式上仍然存在著諸多問題，蔣永福教授把這些弊端總結(jié)為3個方面：①所有者主體被懸置；②建設(shè)主體缺乏責(zé)任和能力；③管理主體被忽視和吞沒，他建議應(yīng)當(dāng)依據(jù)“誰所有，誰主權(quán)”的原則，突顯所有者主體的權(quán)力，在治理策略上應(yīng)該打破“以政代事、合二為一”的結(jié)構(gòu)，逐步推行理事會制度[22]。張世穎認(rèn)為，合理設(shè)置建設(shè)主體是優(yōu)化我國圖書館治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，圖書館所有者（主權(quán)擁有者）應(yīng)當(dāng)遵循法治原則和責(zé)任能力對等原則設(shè)置建設(shè)主體，有條件的省份（城市）可以模仿國外的做法，鼓勵組建聯(lián)合建設(shè)主體以跨越“同級不同能”的障礙，促成多元化主體設(shè)置格局[23]。

圖書館治理結(jié)構(gòu)是否處于高效率的運作狀態(tài)，可以從治理單元、治理主體和治理評價等方面進行考察。阮勝利認(rèn)為，所有者主體被虛置、建設(shè)主體多層和管理者主體缺位是我國現(xiàn)行公共圖書館治理結(jié)構(gòu)的通病，這種缺乏問責(zé)機制的治理評價所帶來的結(jié)果形成不了有效的法人治理結(jié)構(gòu)[24]。治理評價是依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則對治理活動的過程及其結(jié)果的效果進行測評、檢驗和評定的過程。我國已經(jīng)實施20年的公共圖書館評估指標(biāo)體系中“讀者服務(wù)工作”的比重僅占28%，具有明顯的“重投入、輕結(jié)果”特征[25]。此外，李海英等還指出，我國公共圖書館評估指標(biāo)體系存在“重管理，輕服務(wù)”、“重普遍，輕差異”等弊端[25]。因此，圖書館所有者要把評價重點從“過程”向“結(jié)果”傾斜，形成一套以圖書館服務(wù)成效評價為重心的評價理念，加大“讀者滿意率”在指標(biāo)體系中的權(quán)重。同時，針對圖書館服務(wù)存在地區(qū)差異和館際差異等問題，在考慮統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)的前提下，圖書館所有者應(yīng)當(dāng)在評價體系中加入“圖書館分級”指標(biāo)，以保證制度設(shè)計上的公平、合理性。但這些改進建議對于圖書館評估這樣的行政指令性評估制度而言，如同“隔靴搔癢”，因為這種由政府部門自導(dǎo)自演的評估還算不上真正意義上的治理評價，因此，設(shè)置合理的評價主體結(jié)構(gòu)就成為構(gòu)建圖書館治理評價體系的首要問題。李海英等認(rèn)為，評價的目的在于引導(dǎo)圖書館走向“善治”狀態(tài)，實行政府、圖書館行業(yè)組織和公眾三結(jié)合的主體結(jié)構(gòu)是較為理想的選擇，治理評價體系的設(shè)計應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)和圖書館治理目標(biāo)相結(jié)合、效率與公平相統(tǒng)一的原則，在評價過程中還應(yīng)充分體現(xiàn)社會參與權(quán)力、責(zé)任明確、公開透明等核心內(nèi)容，從而形成一個科學(xué)、有序、高效的評價機制[26]。

4　我國圖書館治理研究的未來展望

圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究的“西學(xué)東漸”之風(fēng)吹進我國圖書館界已有10余年，但透過“體制柵欄”扎根的改革風(fēng)氣少之又少，不得不令人深思其中的癥結(jié)所在。國外許多圖書館都是依據(jù)相關(guān)法律而成立了“法定機構(gòu)”，世界上超過1/3的國家或地區(qū)先后制定了250余部圖書館法規(guī)，英國、美國、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國家均制定了有關(guān)圖書館事業(yè)和活動的專門法案，從國家法律層面保證了圖書館的法人地位、行動準(zhǔn)則以及權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。我國2009年正式啟動的《中華人民共和國公共圖書館法》尚處于草案的修改階段，到目前為止，支撐圖書館事業(yè)發(fā)展的理論基礎(chǔ)依然是省市層面出臺的工作條例、管理辦法和規(guī)章制度等，相對于成熟的“XX法”而言，這些條例、規(guī)程的法律效力十分有限，制約了圖書館理事會制度的構(gòu)建和運行[27]，也造成了圖書館治理中“雖有章可循，但無法可依”的窘迫局面，政府部門可能借助這種立法缺位尋求免責(zé)借口，可見，立法缺位是掣肘我國圖書館治理邁向法治化的主要癥結(jié)。我國圖書館界自20世紀(jì)90年代就開始呼吁的圖書館立法一直被政府部門“雪藏”，反映了我國圖書館事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實：圖書館行業(yè)在社會資源的配置過程中處于弱勢地位[28]。因此，賦予圖書館更加權(quán)威性的法定職權(quán)是優(yōu)化圖書館治理結(jié)構(gòu)的制度保障，應(yīng)該引起立法部門的高度重視并付諸積極行動[29]。圖書館被納入法定機構(gòu)會產(chǎn)生明顯的法力效應(yīng)：①圖書館的設(shè)立機關(guān)將是立法部門而不是行政部門，這在法理上提高了圖書館的自我管制權(quán)限；②圖書館理事會也是依據(jù)法律建立，在調(diào)和不同主體利益的關(guān)系上將具有更加靈活、獨立的決策權(quán)力；③圖書館理事會的法律地位提升后，有利于圖書館在對外活動中獲得平等的話語權(quán)。從我國目前的制度環(huán)境來看，圖書館法人治理結(jié)構(gòu)尚處于試點階段，政策推進的外部動力也不是很足，可以借鑒的樣本也很少，在此形勢下，國家層面的制度設(shè)計就顯得尤為重要，是圖書館治理“向左”還是“向右”的指揮棒。

圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的核心是理事會制度，優(yōu)化理事會制度的頂層設(shè)計是完善法人治理結(jié)構(gòu)的首要環(huán)節(jié)，而制度設(shè)計的所有細(xì)節(jié)歸納起來則集中于3個方面：①理事會類型的選擇應(yīng)當(dāng)符合實際，即理事會所涉及的業(yè)務(wù)和活動能夠為圖書館開展公益服務(wù)提供支撐。根據(jù)職能和權(quán)限來判斷，圖書館理事會主要有決策型、咨詢型、決策監(jiān)督型3種，另外，還有衍生出的決策議事型。但圖書館歸根結(jié)底還是體制內(nèi)的機構(gòu)，在體制內(nèi)運作，受體制的約束，而理事會就像圖書館背負(fù)的“行囊”，裝載的東西過重則會壓斷圖書館的“脊梁”，過輕則顯得不夠嚴(yán)肅，若使得圖書館在法人治理結(jié)構(gòu)的改革道路上“輕裝上陣”，則必須理順和變革我國現(xiàn)有的文化事業(yè)管理體制，不走過場，讓圖書館理事會成為真正的決策機構(gòu)[30]。從制度設(shè)計的初衷來看，圖書館理事會的首選是決策型。②理事會成員的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理，即理事會由哪些人來參與、協(xié)商和運行才能發(fā)揮其本職作用。我國已建立法人治理結(jié)構(gòu)的公共圖書館，其所設(shè)立的理事會成員均由政府官員、社會人士和館內(nèi)職工組成，以上三類人員在理事會中所占的比重也略有不同，雖然社會人士占大多數(shù)的設(shè)置模式已成為主流，但理事長一般是由政府部門官員兼任，任職的穩(wěn)定性要弱于其他人士。一個疑問是：主流就一定合理嗎？三方的人數(shù)達(dá)到一個什么樣的比例才算是合情、合理呢？解決這個問題的前提是圖書館理事會職能的準(zhǔn)確定位，為了防止任何一方在決策行為上占優(yōu)，比較理想的構(gòu)成是各部分均為三分之一[31]，“三三制”原則僅是一種比例配置的基準(zhǔn)，不同類型的圖書館理事會所要求的能力和權(quán)力存在差別，可以在此基礎(chǔ)上進行適當(dāng)調(diào)節(jié)。③理事會的運行應(yīng)當(dāng)配套、齊全，即理事會應(yīng)下設(shè)若干專門委員會以形成一個專業(yè)的決策支撐體系[32]，同時，理事會還應(yīng)遵循章程化的組織原則，建立起考核、報告、披露、監(jiān)督等相關(guān)制度。

5　結(jié)　語

“去行政化”是文化事業(yè)單位體制機制改革和創(chuàng)新的核心旨趣，目標(biāo)是最大限度地削弱政府部門對相關(guān)事務(wù)的絕對性直接控制，而具有廣泛民意基礎(chǔ)和公益精神的理事會就順理成章地成為代替政府行使決策權(quán)力的機構(gòu)。圖書館理事會的決策質(zhì)量和健全程度決定了法人治理結(jié)構(gòu)的運行效果，以理事會為核心的圖書館法人治理結(jié)構(gòu)容易獲得公眾的普遍認(rèn)同和接受，也充分體現(xiàn)了社會參與的共同治理理念[33]。深圳圖書館于2008年率先啟動了法人治理結(jié)構(gòu)改革，并于2010年成立了深圳圖書館理事會，制定了理事會章程及四項配套制度，從總體運行情況和實踐效果來看，深圳圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)取得了階段性成效，但改革的力度和深度仍有進一步挖掘的空間，在缺乏國家統(tǒng)一政策規(guī)劃和制度銜接的外部宏觀環(huán)境下，深化改革所面臨的阻力和現(xiàn)實挑戰(zhàn)是潛在、巨大的[34]。從無錫市、深圳市、廣州市、深圳市寶安區(qū)和成都市成華區(qū)等地已建立的圖書館理事會制度來看，我國圖書館法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)呈現(xiàn)出如下特點：①組織結(jié)構(gòu)從縱向管理的科層制向橫向協(xié)調(diào)的單層制轉(zhuǎn)型；②理事會的模式定位具有多元化態(tài)勢；③社會人士在理事構(gòu)成中的比重得到提升；④制度建設(shè)逐步走上程序化、規(guī)范化軌道[35]。但是同時也暴露出改革進程中的一些制度頑疾和體制障礙，這些問題也正是今后一段時期內(nèi)我國圖書館治理研究所要攻克的焦點和難點。

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Development Review and Prospect of the Library Governance Research in China

The library governance research in China was started at the beginning of the 20th century, the early representative result is the doctoral dissertation written by Huang Ying in Chinese Academy of Sciences. The purport of the library governance research was restarted in 2007, and its horizontal expansion stage was from 2007 to 2010, some core library science periodicals published three special topics of the library governance research in 2012, and the research came into the vertical deepening stage from this year. In more than 10 years, the library governance research mainly focuses on the evolution of the library management paradigm, the transformation of the library governance mode, and the adjustment of the library governance structure. In the future, the research emphasis will be the optimal design of the system of the board of trustees of the library.

Library governance; Board of trustee; Corporate governance structure; Public library

G251

A

李敏女，1978年生，碩士，現(xiàn)工作于海南師范大學(xué)圖書館，館員，研究方向為數(shù)字圖書館、古籍、地方文獻(xiàn)。羅皓男，1976年生，碩士，現(xiàn)工作于山東外貿(mào)職業(yè)學(xué)院圖書館，館員，研究方向為圖書館學(xué)。

2014-09-28 ]