馮會玲

（洛陽師范學院政法與公共管理學院，河南洛陽　471022）

我國分類推進事業(yè)單位改革的問題

馮會玲

（洛陽師范學院政法與公共管理學院，河南洛陽471022）

分類推進事業(yè)單位改革是目前我國社會改革領域的重大事宜，對其中問題的分析至關重要。本文從我國政治領域發(fā)展不盡如人意、分類推進事業(yè)單位改革的情境堪憂、分類推進事業(yè)單位改革的“瓶頸”、政事分開的可行性及度的把握不力等四個方面對此進行了剖析，以期能為相關問題的解決提供些許思路。

事業(yè)單位；分類改革；政事分開

《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）顯示，中央已經確定了一張事業(yè)單位分類改革的時間表：2011年至2015年，用五年時間，我國將在清理規(guī)范基礎上完成事業(yè)單位分類；到2020年，我國將形成新的事業(yè)單位管理體制和運行機制，形成中國特色公益服務體系。今年已經是2015年，到2020年，也只不過5年左右的時間，要想如期完成《指導意見》里所述的事業(yè)單位改革預定目標，可以說，要和時間賽跑了。

分類推進事業(yè)單位改革過程中，既有事業(yè)單位無論在數量上還是在質量上都將會發(fā)生巨大變化，而事業(yè)單位作為目前我國公共產品的大生產者和提供者，作為與絕大多數民眾的直接或間接利益密切相關的組織單位，其任何變化，都會有“牽一發(fā)而動全身”之效，因此，分類推進事業(yè)單位改革必然要慎之又慎，自然地，分類推進事業(yè)單位改革過程中的問題研究必將成為這項改革之理論研究不可或缺的部分，也將成為這項改革實踐中尤其引人關注的焦點，再則，我國分類推進事業(yè)單位改革是順應時代發(fā)展、順應民眾期盼的重大戰(zhàn)略部署，是落實科學發(fā)展觀、保障和改善民生的客觀要求。根據對已有研究的梳理發(fā)現，我國分類推進事業(yè)單位改革問題很是宏大，較難把握，對這一問題的闡述亦是見仁見智，更何況我國分類推進事業(yè)單位改革的實踐紛繁復雜，距《指導意見》所述的改革目標截止日期愈來愈近，可謂時間緊，任務重。

一、我國政治領域發(fā)展不盡如人意

進入21世紀，尤其是近年來，雖然中國政治在社會變革和發(fā)展的大局中找尋到了自身相對適宜的位置，盡管適宜位置之本身與所在位置之現實還存有較大距離，但不可否認的是，已經基本形成了較為完善的政治結構功能體系，然而這并不意味著中國政治發(fā)展過程中就沒有問題了，相反，隨著我國社會各領域的改革全面鋪開，中國的政治發(fā)展將會面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)，尤其是直接或間接涉及我國數千萬人口既有利益和潛在利益的分類推進的事業(yè)單位改革，將使我國社會深刻變革，利益格局、社會結構發(fā)生深刻變化，在給社會帶來極大活力的同時，也會使各種矛盾更為集中、復雜，這就要求我們在充分肯定我國政治發(fā)展建設成績的同時，從政治發(fā)展的自身邏輯出發(fā)，深入思考中國政治發(fā)展在體制、機制方面存在的一系列問題，以期能為我國分類推進事業(yè)單位改革創(chuàng)造較有利的政治環(huán)境。因為，一方面，我國分類推進的事業(yè)單位改革大事業(yè)必然會對我國既有政治發(fā)展生態(tài)產生多種多樣甚至是連鎖的現實影響，另一方面，我國政治領域發(fā)展的優(yōu)劣狀態(tài)必然也會作用于我國分類推進著的事業(yè)單位改革，更甚者說，分類推進事業(yè)單位改革本身就是一個轟轟烈烈的準政治事件抑或一場不言自明的準政治運動。與其說該項改革的進程和結果關乎國計，不如說該項改革更是涉及包羅萬象的民生領域。所以，政治領域發(fā)展的不足方面必將會對順利推進此改革產生比較明顯的不良影響。那么當前我國政治領域的發(fā)展方面存在哪些問題呢？我們遵從政治發(fā)展的基本邏輯和我國政治發(fā)展的現狀，從結構功能分析視角和政治生態(tài)理論的基本原理出發(fā)，簡要做以下分析。

（一）我國政治結構、功能相對“遲滯”

我國政權系統(tǒng)依托于從中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（區(qū)）到村鎮(zhèn)和社區(qū)等一系列組織網絡，龐大的地方政府群和中央政府群共同組成了金字塔型、層層隸屬的政治結構，是一個高度組織化、動員化的科層制政治制度格局。這種超強政治格局便于在短時間內集中力量辦大事，但因其高度的同構性、權力運行的單向性，致使其自然地成為了偏“一邊倒”的單一制度格局，缺乏調適性、應變力，具體表現為政治交流回流難、組織權力官僚化等。另外還有，在這層層塔級上，都有相應級次的黨的領導，進一步說，在我國，黨政不分，政府事務的解決處理絕對是首先要堅持黨的領導，看黨的“臉色”，“黨叫干啥就干啥”，其次才是政府事務處理法治化，在政務管理領域，黨的權威在很多時候高過政務威信。雖然黨和國家在政治領域進行了一系列結構性調整，一定程度上促進政治資源整合與發(fā)展，但效果不明顯，然而，當今中國，從社會形態(tài)、經濟階層，到利益集團、政治訴求等，都日益呈多元化態(tài)勢，社會結構的分化和公民社會的生長，皆要求政府管理職能趨向于分工、細化，權力結構調整應進入國家放權和社會賦權的發(fā)展過程，但是，在實際上，我國政治依然存在集權與分權、政權和治權等基本沖峙，并且還在持續(xù)下去。

（二）政治生態(tài)系統(tǒng)非良性循環(huán)

生態(tài)鏈接屬性告訴我們，意欲保持政治生態(tài)體系內外物質和能量的輸入、輸出處于動態(tài)平衡的狀態(tài)，必須暢通政治結構層次間和政治體系內外的生態(tài)回路，轉變由上到下為由下到上和由上到下相得益彰的壓力傳遞路徑，實現政治體系內外互動和諧的良性循環(huán)。然而我國是一個組織嚴密、國家控制程度極高的科層制政治架構，中央高度集權，這從中華人民共和國主席、中華人民共和國中央軍事委員會主席、中共中央軍事委員會主席、中國共產黨中央委員會總書記等眾多職務都集于一人，即可見一斑；政治管理的運行方向與權力的運行方向基本一致，都是自上而下單向度的，并且公民政治參與自主性不足，更多的是被動參與，主動性的參與較少，實際意義不大；政治資源性支持不足，保障公民政治參與行為及效果的法律不夠完善，執(zhí)行起來也是難上加難，或變了味道。另外，國家公共財政對公民政治參與的支持也是必須的，但事實上卻是缺乏的，形成民意轉送渠道不暢和權力變異。

（三）政治價值觀偏離

政治發(fā)展的根本問題是人的發(fā)展問題，其中，關注“政治人”或者是公民的生存狀態(tài)和公共價值是政治文明建設的重中之重，然而，一段時間以來，我國的政治價值觀在一定程度上出現了較大偏離，偏離了社會基本需求，未能體現以人為本的公共價值，甚至被工具理性化所替換，具體體現在：第一，目標導向上的重效率而輕公平，具體表現之一就是加劇了本就懸殊的貧富分化差距，導致社會弱勢群體數量呈不斷上升之勢，最基本的公共需求數量急劇攀升，但是既有的公共產品數量卻沒有明顯增加，繼而引發(fā)眾多不良群體性事件。第二，管理手段上的重管制而輕治理，具體表現之一即是司法領域的“冤假錯案”，甚至是“將錯就錯”，盡管我國司法領域的改革使得一些冤案最終獲得糾正，一些人最終獲得了司法意義上的公正對待，拿到了相應的國家賠償，然而，由此引發(fā)的一輪又一輪的對人治、法治的口水戰(zhàn)還在不斷循環(huán)，扼腕嘆息之聲不絕于耳。第三，行政程序上的重人治而輕法治，具體表現之一即是“誰上臺誰主政”，在我國，無論是中央層面，還是地方政府，領導班子的換屆堪稱年度大事，因為，這關系著在建項目能不能繼續(xù)進行，惠民工程能不能延續(xù)，城市發(fā)展方向會不會轉變，既得利益會不會流失，等等。我們說，盡管每個人的情感、認知、思維、“三觀”等不同，但在法律面前，身負公職的每個人都應有依法治而行的思維，個人情感等應靠后，法規(guī)應該暢通無阻。第四，價值取向上的重權力而輕責任，具體表現之一即是“59歲”現象，有一些國家公職人員抱著“權力不用過期作廢”的舊觀念，不惜以身試法，潦倒的老年生活和狼藉的名聲必然會成為其過于看重權力而不顧公共責任需要付出的代價。第五，公民精神缺失，規(guī)則文化缺失，具體表現之一即是拿別人做標準，這很明顯是不科學的，非常典型的例子就是“闖紅燈”現象，在紅綠燈口，判斷過不過馬路的標準是別人有沒有過馬路，而不是紅綠燈的指示，這都將不利于我國政治領域的健康發(fā)展。

（四）政治評價機能喪失

評價具有激勵、約束、導向等功能，政治評價也不例外，在政治建設進程中，也理應對一系列政治意識、政治實踐、政治效果等具有激勵、約束、導向的價值。然而，現實卻是，政治建設與政治評價出現了較為嚴重的脫節(jié)問題，比如權威政治當局和社會公眾的政治評價意識缺乏，對開展評價實踐的重要性認識不足，即便在一些地區(qū)實施了政治評價，較多地也流于形式，或者較多地簡單照抄照搬企業(yè)績效評估的一些常規(guī)指標，根本無法解決越來越復雜的社會問題。并且關于政治評價的理論研究和價值基礎也比較匱乏，這一方面與一些“站隊”、“立場”等問題的政治敏感性有關，另一方面，在現有國情下，站在完全中立的立場上來研究政治評價問題是比較困難的。

若想這項分類推進事業(yè)單位改革的大事業(yè)進展順利，圓滿達成初設目標，以上政治領域不盡如人意之問題的適度解決將會是必須的。

二、我國分類推進事業(yè)單位改革的情境堪憂

自2005年7月北京市海淀區(qū)公共服務委員會掛牌成立正式啟動政事分開、管辦分離改革的試點工作，到2011年年初，我國的事業(yè)單位分類改革進行了長達近6年的醞釀、籌備，終于，《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》于2011年3月23日印發(fā)，2012年4月16日通過新華社向社會公開發(fā)布，以及與之相配套的9個文件［1］，預示著我國分類推進事業(yè)單位改革已經向縱深發(fā)展，進入“深水區(qū)”。此前，盡管在多個城市也在嘗試著事業(yè)單位的改革工作，但較為緩慢，這個“時間表”一出，全國各地從中央到地方分類推進事業(yè)單位改革的呼聲一浪高過一浪，規(guī)模、速度也是相當驚人，實踐操作也步入“倒計時”，當然這也說明，此前的分類推進事業(yè)單位改革的醞釀工作做的差不多已經基本到位了。

時間已經進入到2015年，事業(yè)單位的“分類”改革已經進入到第五個年頭，也就是“分類”階段的最后一個年頭，全國各地都在緊鑼密鼓地開展現有事業(yè)單位的清理規(guī)范進而分類的工作，甚至有很多城市在2014年底，已經基本完成了本轄區(qū)的事業(yè)單位分類工作。根據《指導意見》精神，2015年底，我國的事業(yè)單位就僅僅保留從事公益服務的事業(yè)單位這一類，另外兩類至少從歸類名稱上來講，將會不復存在，并在之后，把其做大做強，進一步強化其公益屬性，使之回歸事業(yè)單位的“本我”狀態(tài)。生產經營類事業(yè)單位和從事行政職能類事業(yè)單位在分類改革過程中的剝離以及“不再設立”使得以后的事業(yè)單位發(fā)展將會更加純粹，求公益的信念更加篤定，亦更符合我國最初始對事業(yè)單位設立的初衷和公益心。

然而，理論上講，如果釘是釘鉚是鉚，有板有眼地貫徹執(zhí)行改革政策，時下的大規(guī)模事業(yè)單位分類改革有讓事業(yè)單位與行政機構、企業(yè)以及其他組織之間的關系處于“你是你，我是我”的狀態(tài)，但現實卻是“你中有我，我中有你”的，這無疑會把事業(yè)單位未來的發(fā)展引入一定的困局，即標準很明確，但就是不可能達到，又或者在實踐過程中自說自話，但卻不能自圓其說。究其原因，對于改革的定位上可能出現了問題，即要求“三大類”事業(yè)單位歸為“一類”，然而，現在的“三大類”事業(yè)單位類型是隨著事業(yè)單位改革社會化和我國行政管理體制改革人員編制和機構限額“兩個不突破”的要求出現的，肯定有它出現的原因和必然性，如果三類歸一類，也就意味著，我們行政管理體制改革的某些做法是簡單粗暴不科學的，我們事業(yè)單位社會化改革的某些做法是需要調整甚至糾正的。所以，要想讓分類推進事業(yè)單位改革能夠卓有成效，順利實現預期目標，必須把此次改革置于我國社會主義市場經濟體制改革、行政管理體制改革、國企改革等社會改革大系統(tǒng)當中，讓彼此良性互動，而不是各自為營，唯如此，各方才能相安存續(xù)。

三、我國分類推進事業(yè)單位改革的“瓶頸”

我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）從1998年頒布實施到2004年修訂，其中，事業(yè)單位的定義未有變化，該《條例》的全稱亦未變。然而，該《條例》從頒布實施到現今已進入第17個年頭了，在這近17年當中，我國事業(yè)單位的發(fā)展出現了不小的甚至可以說天翻地覆的變化。隨著我國行政管理體制改革的推進，事業(yè)單位的職能、作用和社會功能勢必會發(fā)生巨大的變化，并且伴隨著分類推進事業(yè)單位改革的深度拓展，此時的“事業(yè)單位”已經遠非當初的“事業(yè)單位”了，但是事業(yè)單位運行所依之法卻基本上沒有什么太大變化，這肯定無法適應我國分類推進事業(yè)單位改革的工作，恐為此項改革帶來某種誤導，并且也會成為此次改革的“瓶頸”。我國的事業(yè)單位運行軌道當然應該是“有法可依”，現在在這個領域，卻出現了較大范圍的“盲區(qū)”，造成眾多無法可依的情境。

第一，《條例》名稱與內容不協(xié)調［2］。其一，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，從名稱上來看，有諸多歧義，一是有只限于對事業(yè)單位的登記工作進行管理之嫌；二則有事業(yè)單位的登記和事業(yè)單位的管理兩重意義，并且后者還有涵蓋前者的嫌疑；三則有過分強調事業(yè)單位的登記活動之嫌，就好像對事業(yè)單位的管理基本上就是對事業(yè)單位登記活動的管理一樣，該《條例》就是談事業(yè)單位的登記工作。其二，“暫行”二字已不合時宜。原先之所以將條例定位為“暫行條例”，是因為當時的現實條件，可能相關機關認為還不太成熟，經過實踐待成熟時再重新修訂以便使其完善的考慮是可以理解的，但是經過這么多年的發(fā)展，目前，隨著我國分類推進事業(yè)單位改革向縱深發(fā)展，國家已經有了較為明確的事業(yè)單位的改革目標和發(fā)展定位，盡管現在還無法確認該改革目標和發(fā)展定位是否妥當，但可以肯定的是，客觀環(huán)境、條件及其自身都發(fā)生了很大變化，為進行規(guī)范的分類推進事業(yè)單位改革及其配套改革，該《條例》的名稱應該更加規(guī)范。

第二，《條例》內容難以與分類推進事業(yè)單位改革的方向和要求相適應。《指導意見》中提出，“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務水平公正的中國特色公益服務體系”的目標。但是，在對事業(yè)單位進行登記管理領域，作為我國的最高法規(guī)范，《條例》及其實施細則只在事業(yè)單位的登記范圍、登記管轄、登記事項和登記程序等方面做了原則性規(guī)定，事關公益事業(yè)發(fā)展和事業(yè)單位改革需要把握的內容都沒能涉及，并且對于事業(yè)單位的管理也欠缺操作性，缺乏對于公益服務社會化的規(guī)范適應力。因此，在分類推進事業(yè)單位改革的進程中，當下最要緊的工作，是將《條例》的內容進行結構性調整，確立事業(yè)單位的準入條件，對其管理體制改革的方向、公益服務的標準與績效評估定規(guī)立范，以期達到兼顧事業(yè)單位改革所應具備的前瞻性、系統(tǒng)性、實用性、適用性的效果。

另外，在《條例》中，事業(yè)單位的舉辦者被限定為“國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦”，并且“事業(yè)單位”這個稱謂，相較于“事業(yè)組織”來說，也帶有明顯的計劃經濟色彩，極大地禁錮了事業(yè)單位更快更好發(fā)展的空間，尤其是在中央已經出臺了一系列加強社會組織管理和分類推進事業(yè)單位改革的重要文件背景下，有必要重新審視《條例》的內容。依據《條例》規(guī)定，事業(yè)單位登記管理機關目前所能做的事情就是給事業(yè)單位法人進行身份登記，在對事業(yè)單位的管理環(huán)節(jié)上，《條例》只有為數不多的一些規(guī)定，因此，對于事業(yè)單位的監(jiān)管上屬于《條例》的法規(guī)短板。現有的規(guī)定也都僅限于對事業(yè)單位的登記手續(xù)方面，而對于事業(yè)單位是否能履行公益服務的職能，《條例》基本沒有確立監(jiān)管職權以及監(jiān)管措施。再則，政府對于事業(yè)單位提供的公益服務行為無法監(jiān)管，直接影響到《條例》本身實施的權威性。在中央所確立的分類推進事業(yè)單位改革目標中，專門提到“公益性事業(yè)單位”的改革，實際上從《條例》對事業(yè)單位的定義即可知悉，事業(yè)單位的功能價值是從屬于社會公益服務的，要實現中央提出的事業(yè)單位改革的“功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力”目標，需要將目前狹窄的事業(yè)單位登記管理拓展至社會公益服務的資格準入、社會公益服務秩序的維護和接受公益服務相對人的權益保護職能等方面上來。

四、政事分開的可行性及度的把握不力

分類推進事業(yè)單位改革要“按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求”進行，并且在推進從事公益服務事業(yè)單位管理體制改革中，也提到了要“實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關系”。在理順各方關系中，只有把承擔行政職能類、從事生產經營類和從事公益服務類事業(yè)單位分開，才能夠做到“政事分開、事企分開”，唯如此，才能為分類推進事業(yè)單位改革奠定堅實的基礎、但問題是如何做到“分開”呢？什么程度才算是政事分開了呢？《指導意見》里面除了“根據國家有關法律法規(guī)和中央有關政策規(guī)定，按照是否主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，從嚴認定承擔行政職能的事業(yè)單位”外，對另外兩類事業(yè)單位的認定標準和范圍都未涉及，事實上，前者即便做了指導，但這也是非常模糊的，也會給具有不同理解力的各地相關具體貫徹執(zhí)行者帶來困擾和隱憂。因為“按照是否主要履行……等職能”，其中的“主要”是代表50%以上還是80%以上呢？這個“度”是很難把握的，這個也會和執(zhí)行者個人或團隊的認識和見識有關，但這其中的主觀性和隨意性就比較大了，這就為以后各地的事業(yè)單位分類工作埋下隱患，也為各地事業(yè)單位分類的千差萬別埋下了伏筆，提供了機會，而這又會帶來新一輪的甚至是更多的煩擾和后遺癥。

再者，依據中國國情和以往的經驗、實踐，還有既有的體制機制，以及對于有限未來的展望，分類推進事業(yè)單位改革過程中的“政事分開、事企分開、管辦分離”從理論上來說是很難的，從實踐上來說的話就更是難上加難了。一則，我國行政管理體制改革的諸多舉措都在密切政事關系；二則因為按照既有的《條例》中對事業(yè)單位的界定，事業(yè)單位的舉辦者是國家機關或者利用國有資產舉辦事業(yè)單位的其他組織，就前者而言，國家機關舉辦的事業(yè)單位，國家機關和事業(yè)單位的關系是相當親密的，換句話來說，就是政事關系是很親近的；就后者而言，利用國有資產舉辦事業(yè)單位的其他組織，這類“其他組織”本身的運營資產基本上都是國家資產，它們舉辦的事業(yè)單位的運營資產基本上也都是國有資產，那么事業(yè)單位和與國家資產相應的其他組織也會有較為密切的關系。所以，從現有實際來看，政事分開是不可能的，除非我國相關法律對事業(yè)單位進行重新界定，也就是規(guī)范事業(yè)單位管理的相關法律必須要完善，當然與之相關的領域也要對應跟進才好。

結語

綜上，主要從政治領域不盡如人意之發(fā)展狀況、分類推進事業(yè)單位改革的情境堪憂之處、分類推進事業(yè)單位改革的“瓶頸”、政事分開的可行性及度的把握不力等四方面對當前我國分類推進事業(yè)單位改革中所存在的主要問題進行了剖析?？傊?，分類推進事業(yè)單位改革是一項系統(tǒng)工程，只有把包括以上問題在內的諸多問題條分縷析，梳理通順，分析透徹，前后連貫，穩(wěn)扎穩(wěn)打，才能讓此項大事業(yè)大工程順利推進。

［1］改革雜志社專題研究部.中國事業(yè)單位分類改革軌跡及走向判斷［J］.改革，2012，（4）：5.

［2］廖原.事業(yè)單位改革的法治維度分析［J］.桂海論叢，2015，（1）：109.

［3］金志峰.對政事關系改革的思考與建議［J］.人民論壇，2014，（2）：61.

Problem Analysis of Classification Reform of Public Institutions to Remote in China

FENG Hui-ling

（College of Politics Law and Public Administration，Luoyang Normal University，Luoyang 471022，China）

Classification reform of public institutions is a major reform in the field of social issues in our country，which is essential for problem analysis.In this paper，from the development of the political sphere is not satisfactory，classification reform of public institutions to promote the situation is bleak,the bottleneck of classification reform of public institutions，the feasibility and degree of ineffective in separating institutions from government four aspects are analyzed，in order to provide some ideas for solving related problems.

institutions；reform of institutions；classification reform；separating institutions from government

D616

A

1009-6566（2015）06-0039-05

本文為河南省社科聯、經團聯2014年度調研課題“事業(yè)單位分類改革問題與對策研究”（SKL-2014-461）的階段成果。

2015-07-03

馮會玲（1980—），女，河南漯河人，洛陽師范學院政法與公共管理學院講師，研究方向為公共事業(yè)管理理論與實踐。