□丁旭光　黃克亮　吳瑞堅　黃旭東（、中共廣州市委黨校，廣東　廣州　50070；、廣州南沙開發(fā)區(qū)政策研究室，廣東　廣州　550；、華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東　廣州　50006）

建立和完善廣州生態(tài)城市建設(shè)保障機制的思考

□丁旭光1黃克亮2吳瑞堅3黃旭東4
（1、2中共廣州市委黨校，廣東廣州510070；3、廣州南沙開發(fā)區(qū)政策研究室，廣東廣州511450；4、華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東廣州510006）

廣州正處于從快速拓展走向優(yōu)化提升的轉(zhuǎn)型時期，在具體開發(fā)建設(shè)行為過程中如何妥善處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系，需要建立完善的制度保障。目前，廣州在部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、政策法規(guī)保障、生態(tài)補償機制、投融資機制方面仍有待進一步完善，為此，本文分析廣州生態(tài)城市保障制度存在的問題，提出劃定城市生態(tài)保護紅線、強化環(huán)境治理的監(jiān)管政策、引入環(huán)境保護的市場化機制等對策建議。

生態(tài)文明；制度體系；廣州

制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是生態(tài)城市建設(shè)的根本保障，在生態(tài)城市建設(shè)過程中具有本源意義。近幾年來，廣州在構(gòu)筑“南國花城、生態(tài)綠城、嶺南水城”的富有嶺南特色生態(tài)城市的過程中，在建立與完善生態(tài)城市制度建設(shè)方面進行了不少有益的嘗試。當(dāng)前廣州正處在從快速拓展走向優(yōu)化提升的轉(zhuǎn)型時期，在具體開發(fā)建設(shè)行為過程中如何妥善處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系，需要建立更加完善的制度體系，保障廣州生態(tài)城市建設(shè)的順利推進，促進廣州新型城市化的發(fā)展。

一、制度建設(shè)是生態(tài)城市建設(shè)的重要保障

生態(tài)城市建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)與根本，制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是生態(tài)城市建設(shè)的根本保障，在生態(tài)城市建設(shè)過程中具有本源意義。制度管長遠(yuǎn)、管根本、管全局，在很大程度上決定著一個生態(tài)城市發(fā)展進步的活力、實力、創(chuàng)造力和競爭力。

（一）通過制度建設(shè)才能把生態(tài)文明的理念轉(zhuǎn)化為實踐

生態(tài)城市建設(shè)不僅要牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境的理念，更重要的是把理念落實在行動上，理念與行動之間的環(huán)節(jié)就是制度。制度是把尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念轉(zhuǎn)化為具體的制度，使生態(tài)城市建設(shè)的設(shè)想變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘木唧w規(guī)范并付諸實踐。沒有制度建設(shè)，生態(tài)城市建設(shè)就無法得到切實落實。

（二）通過制度建設(shè)才能處理好生態(tài)城市建設(shè)中的各種復(fù)雜關(guān)系

生態(tài)城市建設(shè)是否能夠順利推進，關(guān)鍵在于能否處理好城市社會中各種復(fù)雜的關(guān)系?，F(xiàn)代社會是高度社會化的社會，生態(tài)城市建設(shè)是涉及社會發(fā)展的整體性問題，要靠整個社會的共同努力才能實現(xiàn)，但是，經(jīng)濟社會的發(fā)展又是立足于每一個個體，他們的發(fā)展又是個體的行為。個體行為對于社會整體發(fā)展既可能是正效應(yīng)，也可能是負(fù)效應(yīng)，這里的正效應(yīng)或負(fù)效應(yīng)就是個體與整體之間的關(guān)系。只有協(xié)調(diào)好個體與社會整體的關(guān)系，生態(tài)城市建設(shè)才能落到實處。處理好各種復(fù)雜的關(guān)系，必須依靠制度，制度就是處理各種關(guān)系的規(guī)范。

（三）通過制度建設(shè)才能對個體的行為形成約束

由于在不同的個體之間、個體與社會之間的利益關(guān)系并不是始終一致的，一個個體的行為不僅會給自身的利益帶來直接的影響，同時也會給其他個體的利益帶來受益或受損的影響，對社會整體帶來的影響也是雙重的。這就要求個體的行為必須在不損害其他個體和社會利益的前提下才是允許的，否則就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，或者必須對由此造成的后果進行賠償。這就需要對個體行為進行規(guī)范，通過一系列制度建設(shè)來實現(xiàn)對個體行為的約束。

制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的根本和保障，建設(shè)高度的生態(tài)文明，必須以黨的十八屆三中全會關(guān)于加強生態(tài)文明制度建設(shè)的重要論述為指針。十八屆三中全會在黨的十八大報告的基礎(chǔ)上，圍繞“建設(shè)美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度”進行戰(zhàn)略部署。全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步完善了生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容，提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。把這些內(nèi)容綜合起來，總體上可分為三類：第一類是建立科學(xué)的決策和責(zé)任制度，這包括綜合評價、目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制、空間規(guī)劃、責(zé)任追究、管理體制等，主要是針對各級決策者的。即要完善科學(xué)決策制度，提高對建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力。第二類是建立有效的執(zhí)行和管理制度，包括管理制度、有償使用、賠償補償、市場交易、執(zhí)法監(jiān)管、資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線等，主要是針對全社會各類當(dāng)事主體的。目的在于強化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力。第三類是建立內(nèi)化的道德和自律制度，包括宣傳教育、生態(tài)意識、合理消費、良好風(fēng)氣等，主要是針對全社會成員的。目的在于形成道德文化制度，提高全社會的生態(tài)文明自覺行動能力。將生態(tài)價值觀納入社會主義核心價值體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績觀。強化企業(yè)的社會責(zé)任感和榮譽感，形成對保護環(huán)境引以為榮的道德風(fēng)氣。將公民環(huán)境權(quán)明確地確立在憲法中，加大公眾對政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督力度。

二、廣州建設(shè)生態(tài)城市在制度保障方面存在的主要問題

（一）缺乏生態(tài)安全保障的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)

當(dāng)前廣州的生態(tài)文明制度建設(shè)缺乏生態(tài)安全保障的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)。在資源節(jié)約和環(huán)境保護的各種法規(guī)中，分別涉及了能源安全、水安全、糧食安全、環(huán)境安全等內(nèi)容，但廣州有關(guān)生態(tài)保護的法規(guī)大都從各自相對狹義的領(lǐng)域界定和規(guī)范，忽略了能源、水、糧食、環(huán)境和生態(tài)之間的相互關(guān)聯(lián)和依存。如有關(guān)森林、生物多樣性和濕地的法規(guī)中涉及的生態(tài)安全，只是狹義的生態(tài)安全；而生態(tài)城市的建設(shè)所要求的生態(tài)安全，是廣義的，涵蓋了水資源、飲用水安全、生態(tài)用地保護、污染控制等諸多方面，只有這樣，才能將生態(tài)城市建設(shè)融入到經(jīng)濟、政治、文化等方面。如在廣州花城綠城建設(shè)項目中，森林的碳匯功能等在現(xiàn)行森林法中沒有得到相應(yīng)體現(xiàn)和落實，《廣州市公園條例》、《廣州市綠化條例》等法規(guī)沒有關(guān)于森林碳匯的詳細(xì)規(guī)定，不利于森林減碳功能的發(fā)揮。

（二）生態(tài)空間資源管控機制有待整合

生態(tài)空間資源管控要素眾多，涉及管理事權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對應(yīng)的管理工作涉及眾多部門的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)，涉及各層次規(guī)劃、政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的對接，涉及各部門已經(jīng)出臺的眾多保護界線的整合，涉及國家、省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街）等政府層級的事權(quán)劃分等。如以流溪河的保護整治為例，流溪河是廣州唯一一條全流域都在廣州的河流，流域面積2300平方公里，約占廣州市土地面積的31%。流溪河流域是廣州市境內(nèi)水資源最豐沛的地區(qū)，也是重要的飲用水源保護區(qū)和生態(tài)保護區(qū)，流溪河的保護和整治工作涉及市環(huán)保、國土、水務(wù)、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、城管、林業(yè)和園林、旅游等部門和港務(wù)、電力等單位以及流域的從化、花都、白云等區(qū)及流域各鎮(zhèn)（街）、村（居），要做好各部門及流域各區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）的職責(zé)分工，協(xié)調(diào)流溪河流域保護和管理的各項工作，難度不小。

（三）生態(tài)補償機制仍不健全

生態(tài)補償機制作為生態(tài)文明建設(shè)的重要激勵機制，仍缺乏明確的市場機理。根據(jù)“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的生態(tài)補償原則，誰來付費這個問題，其實是利益相關(guān)者之間的責(zé)任問題。因此，付費的主體可以是政府，也可以是個體、企業(yè)或者某一區(qū)域。當(dāng)前，廣州的生態(tài)補償政策還沒有充分地發(fā)揮市場機制的作用，支付方式也較為單一（以貨幣補償為主，項目補償較少）。另外，產(chǎn)權(quán)不夠明晰也制約了生態(tài)補償機制的建立。由于歷史原因，廣州市山林權(quán)證四至不明晰造成山林權(quán)屬糾紛多，隨著生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，對補償資金的分配爭議也越來越大，北部山區(qū)部分林農(nóng)由于分配不均感覺利益受損，不利于北部山區(qū)農(nóng)村的穩(wěn)定。

（四）投融資機制需盡快完善

過去幾年，不少地方政府也包括廣州通過融資平臺解決了相當(dāng)部分的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入（如廣州的“治水”，2008年至2010年廣州市治水耗資約486億元，資金來源主要依靠市水投集團向銀同融資），但在2010 年6月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理的通知》等文件之后，融資受到嚴(yán)格限制，通過融資平臺籌措建設(shè)資金遇到了困難。從2013年3月起，市城投集團和市水投集團不再通過融資籌措非經(jīng)營性項目資金，兩個集團的建設(shè)投資預(yù)算逐年縮減，導(dǎo)致我市籌措生態(tài)城市建設(shè)的巨額資金遇到困難。同時，因缺乏引導(dǎo)機制和優(yōu)惠政策鼓勵社會資金的進入，加上生態(tài)城市建設(shè)屬于公益性項目，基本不盈利，對社會資金的吸引力也不大。當(dāng)前廣州繼“亞運治水”后又吹響了治水的號角，新一輪治水資金如何籌措成為當(dāng)前水城建設(shè)的焦點問題，包括資金投入總額、財政投入與企業(yè)融資、社會投資各占多少比例等等。

三、建立和完善廣州生態(tài)城市建設(shè)保障機制的對策建議

中共廣州市委十屆五次全會提出要健全自然資源集約使用制度和生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管制度，建立生態(tài)環(huán)境保護市場化機制和生態(tài)文明考核及責(zé)任追究機制等，為建設(shè)生態(tài)城市提供體制機制保障。

（一）劃定生態(tài)保護紅線

廣州將生態(tài)保護紅線稱為“基本生態(tài)控制線”，劃定基本生態(tài)控制線是建設(shè)生態(tài)城市的重要環(huán)節(jié)，為此必須做到：

1、建立明晰且有成效的監(jiān)督和管理體制。生態(tài)保護紅線的劃定和管理，涉及管理事權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜（涉及經(jīng)濟、社會、空間發(fā)展等多個維度），對應(yīng)的管理工作涉及眾多部門的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)（城管委、國土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、林業(yè)和園林、環(huán)保、電力、港口等部門），涉及各層次規(guī)劃、政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的對接，涉及各部門已經(jīng)出臺的眾多保護界線的整合，涉及國家、省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街）等政府層級的事權(quán)劃分。從廣州的實際情況來看，生態(tài)保護紅線的管理還涉及大量的線內(nèi)建設(shè)活動的日常監(jiān)察工作，單純依托各類行政主管部門由上至下的管理并不能滿足需求，需要充分調(diào)動全市11個區(qū)政府的積極性，明確市—區(qū)事權(quán)劃分，市政府、區(qū)政府分別作為維護全市跨區(qū)范圍、各區(qū)區(qū)域內(nèi)基本生態(tài)控制線完整的責(zé)任主體，確保生態(tài)城市建設(shè)的順利推進。

2、完成生態(tài)保護紅線的立法工作。《廣州市基本生態(tài)控制線管理辦法》是廣州市落實十八屆三中全會和市委十屆五次全會提出的劃定生態(tài)保護紅線指示精神的重要舉措之一。為此，要盡快頒布實施《廣州市基本生態(tài)控制線管理辦法》，把對基本生態(tài)控制線的相關(guān)規(guī)定以法定的形式進行強制性落實，并明確控制線內(nèi)不同管制分區(qū)及限建要求?；旧鷳B(tài)控制線規(guī)劃為避免我市城市規(guī)模盲目擴張和城市土地的粗放利用，有必要每三至五年完成一次基本生態(tài)控制線的系統(tǒng)性檢討更新，以保證基本生態(tài)控制線范圍界線以及城市綠地建設(shè)指標(biāo)得到保障。

（二）加強生態(tài)補償機制建設(shè)

1、抓緊生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ?。目前我國關(guān)于生態(tài)補償機制的規(guī)定大多是號召性、政策性層面的，而且政出多門，對新的生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)環(huán)境保護方式缺乏有效的法律支持，因此，應(yīng)以法律形式，確定補償范圍、對象、方式、補償標(biāo)準(zhǔn)等，形成完整統(tǒng)一的向社會公布的政策文件，避免生態(tài)補償制度的短期化。建議盡快實施《廣州市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補償辦法》、《廣州市生態(tài)補償機制的規(guī)定》、《廣州市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》和《廣州市流域上下游生態(tài)補償互動機制》等政策法規(guī)，進一步完善我市生態(tài)補償政策。

2、適當(dāng)提高生態(tài)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)。一方面，積極爭取適當(dāng)擴大廣州市林區(qū)鎮(zhèn)的生態(tài)公益林面積；另一方面，根據(jù)木材價格的漲幅，繼續(xù)適當(dāng)提高公益林的經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)。此外，根據(jù)《廣州市生態(tài)公益林條例》和《廣州市生態(tài)公益林經(jīng)濟補償辦法》的規(guī)定，增城、從化、花都等區(qū)應(yīng)該安排專項資金用于生態(tài)公益林的經(jīng)濟補償，建議上述各區(qū)在條件成熟的時候安排一定的配套資金，提高生態(tài)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用，以有利于公益林的管護。

3、完善流溪河流域的生態(tài)補償機制。位于從化區(qū)的流溪河（上游）是廣州的飲用水備用水源，對維護廣州的水安全起到舉足輕重的作用。為此從化區(qū)關(guān)停位于該區(qū)北部（流溪河上游）及西部的能耗大、有污染的近百家企業(yè)，導(dǎo)致從化建設(shè)高端生態(tài)區(qū)面臨資金短缺的問題。鑒于此，市政府應(yīng)增加從化生態(tài)保護補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付資金，建立穩(wěn)定的財政補償機制?！稄V州市流溪河流域保護條例》已于2014年6月1日開始實施，應(yīng)抓好監(jiān)督落實?！稐l例》規(guī)定，市政府應(yīng)設(shè)立流溪河流域生態(tài)補償資金，改善流溪河流域居民的生產(chǎn)、生活條件。應(yīng)加大對流溪河流域（特別是從化）的生態(tài)公益林補償、水污染防治、生態(tài)恢復(fù)與保護、污水處理設(shè)施建設(shè)等方面的財政轉(zhuǎn)移支付力度，盡快建立和完善流溪河流域的生態(tài)補償機制。

（三）完善生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)管政策

1、健全“河長制”等水治理責(zé)任制度。建設(shè)生態(tài)水城，必須完善飲用水源保護機制，健全“河長制”等河涌治理責(zé)任制度。可借鑒江浙等地的做法，在廣州新一輪治水工作中實施“河長制”。把廣州現(xiàn)有的區(qū)一級“河長”，擴大到市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）四級“河長制”?！昂娱L”要對轄區(qū)內(nèi)的河涌治理、維護、設(shè)施建設(shè)負(fù)總責(zé)，自覺接受社會各界監(jiān)督，要將河涌治理“接上地氣”、落到實處，建議由市委書記、市長及其他市領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任珠江廣州河段、流溪河以及廣佛跨界區(qū)域16條河涌等主要河流的河長，而各區(qū)管轄內(nèi)的河涌則由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”。四級“河長”分別負(fù)責(zé)市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）的水污染防治工作，對治水執(zhí)行不得力、措施不落實、效果不明顯的責(zé)任人要予以問責(zé)，對一年考核不合格的“河長”進行約談，連續(xù)兩年考核不合格的通報批評，連續(xù)三年考核不合格的，嚴(yán)格實行“一票否決”，兩年內(nèi)不得提拔。

2、探索建立生態(tài)環(huán)境精細(xì)化和網(wǎng)格化監(jiān)管機制。按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)、無縫對接、全面覆蓋、責(zé)任到人”的原則，由市環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指導(dǎo)，以區(qū)、鎮(zhèn)（街）政府為責(zé)任主體，明確相關(guān)部門環(huán)境監(jiān)管職能，健全“四級管理、三級網(wǎng)格”的環(huán)境監(jiān)管體系。在廣州市11個區(qū)、135個街道、35個鎮(zhèn)建立“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系。通過體系的建立和實施，推動環(huán)境監(jiān)管關(guān)口前移，實現(xiàn)無縫隙管理，促進我市環(huán)境綠化美化及水治理工作的開展。

（四）探索生態(tài)城市建設(shè)的資金籌措機制

1、建立社會資金籌措機制。根據(jù)“誰投資，誰經(jīng)營，誰收益”的原則，打破政府對公益事業(yè)的壟斷，大力發(fā)展招商引資，鼓勵社會資本參與生態(tài)城市建設(shè)。要充分運用市場機制，進行體制創(chuàng)新、項目開發(fā)創(chuàng)新，利用多渠道多形式的投資方式，充分吸引社會資金參與項目建設(shè)。以項目功能建設(shè)來引導(dǎo)資金投入，把資本投入獲取利潤和項目建設(shè)形成的生態(tài)功能緊密結(jié)合起來。

在生態(tài)花城綠城建設(shè)方面，對廣州市的森林公園以及其它形式的生態(tài)旅游項目建設(shè)，可以轉(zhuǎn)讓項目開發(fā)權(quán)或經(jīng)營權(quán)；對自然保護區(qū)、森林公園、綠道、國家重點生態(tài)公益林等生態(tài)建設(shè)項目，可采取出讓冠名權(quán)、廣告權(quán)的方式籌集社會資金。市政府以土地入股，企業(yè)投入建設(shè)資金，雙方按出資比例折股共同組建股份公司。政府以獲得項目的生態(tài)效益為主要目標(biāo)，公司從中獲取經(jīng)濟效益。政府還可以劃出一定地段供企業(yè)或個人營造各類紀(jì)念林，其林木所有權(quán)、使用權(quán)歸營造的個人和企業(yè)，在按照國家法規(guī)管理的前提下，造林者有使用權(quán)和管理權(quán)，并可轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的權(quán)益。同時，由各級政府綠化委員會統(tǒng)一接收和吸納國內(nèi)外非政府組織、社會團體、企業(yè)和個人對林業(yè)和園林建設(shè)的捐贈，拓寬社會參與途徑。

在生態(tài)水城建設(shè)方面，可由市水務(wù)局會同市水投集團通過引入社會資金、發(fā)行企業(yè)債券等方式，解決生態(tài)水城建設(shè)中部分項目的資金需求，若屬于政府性債務(wù)的，由市水投集團按程序報批。市水投集團要做好我市新一輪治水資金籌集的主要工作，可將生態(tài)水城建設(shè)中的部分項目（花地生態(tài)城、海珠濕地公園二期、掛綠湖等），納入?yún)^(qū)域連片開發(fā)項目計劃中安排解決，以確保生態(tài)水城建設(shè)中的部分項目能按計劃進行。

2、建立多元化的投融資機制。以財政投入和市場運作相結(jié)合的手段，建立多元的投融資機制。一是直接融資。積極申請國家專項生態(tài)建設(shè)基金，建設(shè)符合國家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃的我市生態(tài)城市建設(shè)重點項目（如海珠生態(tài)城、增城掛綠新城）；積極申請世行、亞行和國內(nèi)各級各類銀行貸款融資，建設(shè)完善我市的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施。二是間接融資。通過股票市場融資、BOT、TOT、PPP運作融資、資本運作融資等間接融資渠道，有效聚集生態(tài)城市建設(shè)資金。三是加強資金監(jiān)管。建立有效的生態(tài)城市建設(shè)資金專款專用監(jiān)管制度，嚴(yán)格執(zhí)行投資問效及追蹤管理。

（五）探索生態(tài)城市建設(shè)的資產(chǎn)審計與責(zé)任追究制度

十八屆三中全會明確提出，要逐步開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計和推行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，因此，生態(tài)城市建設(shè)，需要探索生態(tài)資產(chǎn)審計和責(zé)任追究等制度。

1、探索生態(tài)城市建設(shè)的資產(chǎn)審計制度。將自然資源資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計是全新的舉措，此前只有經(jīng)濟責(zé)任審計。引入自然資源資產(chǎn)的審計，勢必導(dǎo)致黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進行重大決定時充分考慮生態(tài)因素，但自然資源和經(jīng)濟有所不同，如何量化評估自然資源資產(chǎn)，仍需要建立一套科學(xué)可行的計算方法。從目前生態(tài)城市建設(shè)的實際情況來看，可先完善目標(biāo)責(zé)任制，把生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)分解為具體的年度目標(biāo)，實行年度考核和績效管理。落實責(zé)任，分工合作，確保責(zé)任、措施、投入“三到位”。圍繞目標(biāo)，因地制宜，結(jié)合功能定位，實施分類考核。各黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對本部門、本單位工作負(fù)全部責(zé)任，形成一級抓一級，層層實行目標(biāo)責(zé)任制的格局。

2、健全生態(tài)城市建設(shè)評估考核與責(zé)任追究制度。一是成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。建議將現(xiàn)有的由市長擔(dān)任組長的市生態(tài)城市建設(shè)小組升格為廣州市生態(tài)文明建設(shè)委員會（類似廣州市精神文明建設(shè)委員會），由市委主要領(lǐng)導(dǎo)任主任、各有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人任委員，對生態(tài)城市建設(shè)工作進行統(tǒng)一部署。成員單位主要由市直相關(guān)部門組成，包括建委、林業(yè)和園林、水務(wù)、規(guī)劃、財政、環(huán)保、國土、城管委等單位及各區(qū)政府部門負(fù)責(zé)人，委員會辦公室設(shè)在市建委，主要負(fù)責(zé)生態(tài)城市建設(shè)工作的組織和協(xié)調(diào)，確保人員、責(zé)任和經(jīng)費到位，推進生態(tài)城市各個建設(shè)項目的落實。二是完善現(xiàn)行的黨政目標(biāo)考核方案。強化對生態(tài)城市建設(shè)各行動工程實施情況的跟蹤考核，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)任期考核制，由市委組織部牽頭，會同市監(jiān)察局、市林業(yè)和園林局、市水務(wù)局、市環(huán)保局等部門研究制定生態(tài)城市建設(shè)實績考核制度，把生態(tài)城市建設(shè)成效作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容之一，并把考核結(jié)果作為干部任免獎罰的重要依據(jù)之一，凡兩年未完成指標(biāo)考核的，一律不予提拔使用。

（六）形成生態(tài)城市建設(shè)的社會協(xié)同機制

作為廣州一項重大的民生工程，生態(tài)城市建設(shè)與廣大市民密切相關(guān)，需要社會和廣大市民共同參與、共同治理，形成生態(tài)城市建設(shè)的社會協(xié)同參與機制。

1、完善信息公開制度。生態(tài)城市的建設(shè)、規(guī)劃和管理全過程應(yīng)向社會組織和公眾開放，征求社會組織和公眾意見，鼓勵社會組織及市民參與項目全過程監(jiān)督（如廣州新一輪治水、“一主六副”的深隧建設(shè)等）。要及時公開生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染整治、企業(yè)環(huán)境行為等信息，利用我市新聞媒體發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，發(fā)揮新聞輿論的導(dǎo)向和監(jiān)督作用，曝光典型的破壞生態(tài)城市建設(shè)的違法行為。要完善環(huán)境影響評價、公眾參與、環(huán)境質(zhì)量公報、企業(yè)環(huán)境行為公告等制度，及時發(fā)布生態(tài)環(huán)境狀況等信息。

2、健全社會參與機制。公眾利益訴求是城市可持續(xù)發(fā)展需要特別重視的內(nèi)容。生態(tài)城市建設(shè)中必須體現(xiàn)以人為本，從公眾利益最大化角度出發(fā)進行決策。生態(tài)城市建設(shè)作為一項社會公益性事業(yè)，在發(fā)揮政府的規(guī)劃建設(shè)、法律保障、政策支持及宏觀管理功能的同時，要充分發(fā)揮社會組織的協(xié)調(diào)引導(dǎo)、組織動員、外部監(jiān)督和專業(yè)服務(wù)等功能，可以引進更多的NGO參與生態(tài)城市建設(shè)，在監(jiān)督政府的同時，也能獲得更大程度的支持，切實把生態(tài)城市建設(shè)的“政府戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮姂?zhàn)略”。

3、加強宣傳教育工作。強調(diào)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展、共生共榮的生態(tài)理念，培育生態(tài)責(zé)任心，加強對生態(tài)城市建設(shè)項目的尊重和自覺維護，對良好生態(tài)的珍惜和愛護，推動人與自然和諧共處。

一是將生態(tài)城市項目打造成為生態(tài)文明教育示范基地。把嶺南花園、綠道工程、花文化工程、森林公園、人工湖等項目打造成為我市生態(tài)文明教育示范基地，增強市民生態(tài)意識，培養(yǎng)適應(yīng)生態(tài)文明和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的道德素質(zhì)。

二是充分發(fā)揮報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體的引導(dǎo)作用。積極宣傳黨和國家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要決策，普及生態(tài)知識，樹立低碳意識，引導(dǎo)市民改變不良習(xí)慣，維護良好生態(tài)環(huán)境，形成共建生態(tài)城市的良好社會氛圍，不斷提高廣州生態(tài)城市文明建設(shè)的水平。

［1］朱坦.生態(tài)文明建設(shè)的制度保障［N］.光明日報，2013—9—12.

［2］黃克亮.構(gòu)建廣佛生態(tài)文明型都市圈的思考［J］.廣州社會主義學(xué)院學(xué)報，2011，（4）.

［3］黃克亮.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下建設(shè)廣州美麗鄉(xiāng)村研究［J］.探求，2013，（3）.

［4］王永平、黃克亮等.創(chuàng)造幸福生活——新型城市化與幸福廣州［M］.廣州：廣東人民出版社，2013.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

X22

A

1003—8744（2015）02—0020—07

2015—2—10

丁旭光（1963—），男，中共廣州市委黨校副校長、博士、研究員，主要研究方向為城市治理；黃克亮（1965—），男，中共廣州市委黨校市情研究所副所長、副研究員，主要研究方向為生態(tài)文明；吳瑞堅（1975—），男，廣州南沙開發(fā)區(qū)政策研究室戰(zhàn)略發(fā)展研究處處長、副教授，主要研究方向為政府管理；黃旭東（1976—），男，法學(xué)博士，華南理工大學(xué)法學(xué)院講師，主要研究方向為訴訟法。