華笑

（南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院，江蘇南京211816）

淺析公共產(chǎn)品和諧供給機(jī)制的構(gòu)建

華笑

（南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院，江蘇南京211816）

市場失靈、政府失靈以及志愿失靈的不可避免，清晰地顯示了在公共產(chǎn)品和諧供給的鏈條中，任何單獨(dú)的一方都無力承擔(dān)起公共產(chǎn)品供給這一深刻、宏大的社會(huì)命題。由傳統(tǒng)的政府單中心提供公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)向政府與市場、第三部門多元化主體協(xié)同供給，已經(jīng)成為理論與實(shí)踐共同的需求與呼喚。本文回顧了傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，分析了從單中心到多元化的公共產(chǎn)品供給的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢，提出在公共產(chǎn)品供給中，應(yīng)合理界定各主體的供給定位與分工，實(shí)現(xiàn)政府、市場以及非營利組織的協(xié)同合作，共同構(gòu)建公共產(chǎn)品和諧供給機(jī)制的現(xiàn)實(shí)路徑。

公共產(chǎn)品；和諧供給；多中心治理；多元機(jī)制

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)自上而下完全以政府為主導(dǎo)的單中心公共產(chǎn)品供給體系已不能滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品日益多樣化、精細(xì)化、質(zhì)優(yōu)而高效的需求。公共產(chǎn)品的多中心和諧供給機(jī)制為公共產(chǎn)品提出了不同于傳統(tǒng)的政府單中心的供給思路，主張公共產(chǎn)品的和諧供給是一個(gè)多元主體的合作、協(xié)同過程，改變了政府作為單一公共服務(wù)的供給主體的模式，構(gòu)建起政府、市場和非營利組織多重作為空間下的多中心的和諧供給模式。

一、傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給機(jī)制分析

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為市場就像一只“看不見的手”，可以利用價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制的相互作用，在冥冥之中以其內(nèi)在的力量維持其健康的運(yùn)行。市場在供給和需求之間，根據(jù)價(jià)格的自然變動(dòng)，引導(dǎo)資源朝著最富效率的方向配置。在一定程度上這只“看不見的手”推動(dòng)著生產(chǎn)者和消費(fèi)者做出各自的理性選擇。與此同時(shí)，不容忽視的是，這只“看不見的手”并不是“萬能之手”，在公共產(chǎn)品的資源配置中，因?yàn)楣伯a(chǎn)品本身的特性所帶來的分配過程中難以避免的廣泛的外部性和“搭便車”現(xiàn)象，使得市場無法有效地分配資源，以達(dá)到社會(huì)福利的最大化。市場這只“看不見的手”失靈了，僅僅依賴市場自身的內(nèi)在調(diào)節(jié)，公共產(chǎn)品的有效供給難以保證。

首先想到的市場之外的機(jī)制就是政府。按照一般經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的說法，市場失靈證明了政府干預(yù)的必要性，因此提供公共物品的任務(wù)應(yīng)該由政府來承擔(dān)［1］。但是，政府也不是萬能的。在力求填補(bǔ)市場失靈的過程中，政府干預(yù)行為本身局限性致使另一種非市場性的失靈——政府失靈，即政府所采取的行政、經(jīng)濟(jì)、司法等手段，并沒有達(dá)到預(yù)期或理想的效果，如不足或過度干預(yù)等，導(dǎo)致公民個(gè)人對(duì)公共物品的需求在政治中得不到很好的滿足，政府部門在公共物品的供給中造成了資源的浪費(fèi)和濫用，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)或干預(yù)措施缺乏效率,或者說政府做出了降低經(jīng)濟(jì)效率的決策或不能實(shí)施改善經(jīng)濟(jì)效率的決策［2］，并最終不可避免地導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的損失。

在“市場失靈”和“政府失靈”出現(xiàn)之后，如何有效地解決公共物品的供給成為一個(gè)難題。很多學(xué)者主張依靠社會(huì)力量自發(fā)提供公共物品和公共服務(wù)，而作為社會(huì)力量主要載體的非營利組織則成為研究的重點(diǎn)。在當(dāng)代西方理論中，“市場失靈”與“政府失靈”成為人們論述非營利組織存在的理論支點(diǎn)，政府與非營利組織之間的關(guān)系定位一種新型的合作關(guān)系，而非競爭與沖突的對(duì)立。而非營利組織的主要功能在于彌補(bǔ)市場與政府的失靈，在公共產(chǎn)品的供給中查漏補(bǔ)缺，更好地滿足人們對(duì)公共產(chǎn)品的豐富需求。因此非營利組織也就成為在繼市場、政府之后第三個(gè)提供公共物品和公共服務(wù)的研究對(duì)像［3］。

二、公共產(chǎn)品供給的理論邏輯：從單中心到多元化

單中心的公共產(chǎn)品供給主體，無論是“看不見的手”的市場，還是權(quán)威極高的政府，或者是“以志愿謀福利”的第三部門，都不能獨(dú)立承擔(dān)起公共產(chǎn)品供給的重任。傳統(tǒng)的單中心治理或供給機(jī)制已然不能滿足日益發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)中公民的公共需求。

治理理論認(rèn)為政府不是國家唯一的權(quán)力中心，國家與公民社會(huì)應(yīng)進(jìn)行合作，通過形成整體合作的網(wǎng)絡(luò)來分擔(dān)各種公共事務(wù)和責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)“善治”，使得公共利益最大化。網(wǎng)絡(luò)治理理論為公共產(chǎn)品供給主體的多元化作出了合理性論證，市場、非營利組織等因此成為政府部門的必要協(xié)作伙伴。社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)也將從政府主導(dǎo)的“單中心”轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同合作的“多中心”，最終實(shí)現(xiàn)城市的網(wǎng)絡(luò)治理狀態(tài)。

現(xiàn)代公共事務(wù)管理是一個(gè)“國家、社會(huì)與市場”的互動(dòng)過程，而不是僅僅使用政府的政治權(quán)威，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)管理的單向度。就多中心公共產(chǎn)品供給機(jī)制與單中心公共產(chǎn)品供給機(jī)制來看，單中心就意味著只有政府一個(gè)主體提供公共產(chǎn)品，多中心則意味著在公共產(chǎn)品的供給中存在著包括政府、各種非營利組織、各種市場主體及個(gè)人在內(nèi)的多個(gè)供給主體，這些主體在規(guī)則、制度的約束下，以多種形式共同行使權(quán)力［4］?！岸嘀行闹卫眢w制為公共產(chǎn)品提出了不同于官僚行政理論的供給邏輯，倡導(dǎo)公共產(chǎn)品的供給是一個(gè)多元主體的合作、協(xié)同過程，改變了政府作為單一公共服務(wù)的供給主體的模式，構(gòu)建起了政府、市場和社會(huì)三維框架下的多中心供給模式”［5］，也構(gòu)成了公共產(chǎn)品供給中多中心治理的生長邏輯。

三、多元化主體協(xié)同供給：構(gòu)建公共產(chǎn)品和諧供給的路徑

（一）確認(rèn)公共產(chǎn)品供給的多元主體

政府是公共產(chǎn)品供給的主要責(zé)任人。盡管由于公共產(chǎn)品的復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)中由于政府運(yùn)行的低效率和“政府失靈”，人們對(duì)政府在公共產(chǎn)品供給中的角色和職責(zé)大加責(zé)難，但是政府在公共產(chǎn)品供給中的重要作用仍不容置疑。這是因?yàn)?，政府是人類為滿足對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要而創(chuàng)造的最大的、最重要的制度設(shè)施；它行使的是公共權(quán)力，承擔(dān)的是公共責(zé)任，運(yùn)用的資源主要是公共資源，處理的是公共事務(wù)，所實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是維護(hù)和促進(jìn)公共利益［6］。

除了政府之外，市場的私人部門也在公共產(chǎn)品的供給中有著廣闊的作為空間。改革開放以來，我國民營經(jīng)濟(jì)的實(shí)力不斷增強(qiáng)，為參與公共產(chǎn)品供給提供了堅(jiān)實(shí)的條件。實(shí)踐中，私營部門提供公共產(chǎn)品可以采用以下幾種方式：政府與私營部門簽訂供給合同，也就是政府向私人部門購買公共服務(wù)；政府授權(quán)經(jīng)營，政府對(duì)某一領(lǐng)域內(nèi)的公共產(chǎn)品授予符合資質(zhì)的私人部門進(jìn)行運(yùn)營提供；政府予以經(jīng)濟(jì)資助，扶持鼓勵(lì)私人部門參與公共產(chǎn)品供給等來提高公共產(chǎn)品供給的效率和質(zhì)量。私營部門參與提供公共產(chǎn)品可以防止在傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給模式中的以權(quán)謀私、權(quán)力尋租的現(xiàn)象。

最后，非營利組織供給主體。非營利組織以其獨(dú)立性、非營利性、多樣性、專業(yè)性、靈活性以及低成本性等優(yōu)勢進(jìn)入人們視野之中，并日益成為社會(huì)生活中必不可少的一支重要力量。作為一種新生力量，非營利組織基于其特定的使命感、政治的中立性、良好的專業(yè)性和廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，正成為公共產(chǎn)品供給主體體系中不可或缺的組成部分。其靈活的體制和多功能的服務(wù)方式，卓越而富有成效的執(zhí)行力和行動(dòng)力，專業(yè)的組織定位和領(lǐng)域分工，恰恰能夠在公共產(chǎn)品供給中拾漏補(bǔ)遺，彌補(bǔ)市場和政府提供公共產(chǎn)品的不足。

（二）公共產(chǎn)品供給主體的邊界與分工

市場失靈、政府失靈以及志愿失靈的不可避免，說明了公共產(chǎn)品的供給不能單獨(dú)依賴市場、政府或者第三部門中的任意一方，而是應(yīng)該多頭并進(jìn)，形成多元化的公共產(chǎn)品供給體系與機(jī)制。而在公共產(chǎn)品多元化供給主體之中，如何界定各自供給的公共產(chǎn)品邊界，如何合理劃分三者的責(zé)任分工，基于公共產(chǎn)品的特征與不同供給主體的優(yōu)勢比較，我們應(yīng)作出合理的界定與分工。

有些公共產(chǎn)品必須由政府提供，比如，純公共產(chǎn)品，只有采用行政機(jī)制無償供給，才能使該全體居民無償消費(fèi)。純公共產(chǎn)品如基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、開設(shè)公共市場等。同樣必須由政府提供的還有制度性的公共產(chǎn)品，制度的建立和培育是政府行為最重要的結(jié)果。這類物品需要通過憑借公共權(quán)力而采取強(qiáng)制的方式才能加以提供。只有政府才擁有這種合法的公共權(quán)力，其他行為主體如果沒有政府的委托授權(quán)是難以提供的［7］。

政府作為主要的公共產(chǎn)品供給主體在提供公共產(chǎn)品的過程中也伴隨一些難以避免的缺陷，如公共部門規(guī)模過大、公共產(chǎn)品供給不足、質(zhì)量不高和公共產(chǎn)品資源配置和使用效率低下等等。這主要是由于政府對(duì)某些行業(yè)的過度壟斷造成的，針對(duì)這一系列的問題，政府部門應(yīng)逐步退出競爭性領(lǐng)域，把私人產(chǎn)品的供給交給市場，充分發(fā)揮市場作用。對(duì)政府壟斷的某些領(lǐng)域，如交通、電信、郵政、水電等行業(yè)，交給發(fā)展較為完善的私營部門供給，吸收私人部門和社會(huì)資本，引入市場競爭機(jī)制，打破政府壟斷，提高資源配置效率。對(duì)于事業(yè)單位分類改革也是采取相似的政策，對(duì)經(jīng)營性事業(yè)單位和公益性、準(zhǔn)公益性事業(yè)單位中的經(jīng)營部分逐步剝離、推向市場，以提高其提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量［8］。可見在公共產(chǎn)品中的經(jīng)營性部分，由市場部門提供是最佳選擇。

除了政府與市場之外，非營利組織是公共產(chǎn)品另一個(gè)必不可少的供給主體，它是政府和市場供給不足的有效補(bǔ)充。非營利組織往往組織定位明晰，專業(yè)分工精細(xì)，從廣度上來看觸及社會(huì)生活的方方面面，從深度上來看，又深入專注于某一領(lǐng)域。這樣的組織特征注定了非營利組織在公共產(chǎn)品的供給中既擁有不遜色于政府部門的觸角，又擁有提供更加精細(xì)化、專業(yè)化的公共產(chǎn)品的優(yōu)勢。一般來說，非營利組織涉及的公共產(chǎn)品主要分布在環(huán)境保護(hù)、權(quán)益保護(hù)、教育、社會(huì)公益、慈善救濟(jì)等等領(lǐng)域內(nèi)，而在某一領(lǐng)域內(nèi)又有著更為細(xì)化的分工，如慈善救濟(jì)方面不同的非營利組織關(guān)注不同的社會(huì)群體，如環(huán)境保護(hù)類主題的非營利組織則關(guān)注環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的不同方向，從而進(jìn)一步完善公共產(chǎn)品供給網(wǎng)絡(luò)，提供更加全面、精細(xì)的公共產(chǎn)品。

（三）公共產(chǎn)品多元供給主體的協(xié)同

在確認(rèn)了公共產(chǎn)品的多元供給主體，以及各自的邊界及分工之后，主體之間如何協(xié)同供給，成為了構(gòu)建和諧的公共產(chǎn)品供給機(jī)制的關(guān)鍵之處。根據(jù)不同主體之間的比較優(yōu)勢，在公共產(chǎn)品的供給中所承擔(dān)的職責(zé)與角色也有所不同。

1.政府：公共產(chǎn)品和諧供給的主導(dǎo)者。

公共產(chǎn)品多中心供給體制的建立，并不意味著政府在產(chǎn)品供給領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，更不意味政府放棄承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的法定職責(zé)［9］。政府是社會(huì)的主要管理者與服務(wù)者，可以發(fā)揮其作為公共權(quán)威主體的優(yōu)勢，以其權(quán)威性保障不同主體各司其職，有序而高效地提供公共產(chǎn)品。

政府在公共產(chǎn)品和諧供給體系中的主導(dǎo)作用首先表現(xiàn)在對(duì)其他多元主體的培育上，為多中心供給機(jī)制創(chuàng)造運(yùn)行的良好內(nèi)外部環(huán)境。

政府作為主要培育者的責(zé)任之一是培育非營利組織。包括：首先從理念上認(rèn)可和尊重非營利組織的地位，將其視為公共產(chǎn)品和諧供給主體必不可少的合作伙伴；通過基金會(huì)建設(shè)、提升社會(huì)捐贈(zèng)意識(shí)、建立相關(guān)制度等幫助非營利組織拓寬資金渠道；對(duì)國際非營利組織采取更為寬容開放姿態(tài)，建立非營利組織的跨國合作平臺(tái)，幫助非營利組織實(shí)現(xiàn)深度國際交流合作；在人才制度、戶籍管理、社會(huì)保障等方面制定優(yōu)惠傾斜政策，促進(jìn)非營利組織人才培養(yǎng)等。政府作為培育者的責(zé)任之二是激勵(lì)和扶持市場，主要表現(xiàn)在行政和經(jīng)濟(jì)上的支持。在行政上，通過制定專門的管理機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行指導(dǎo)，并通過法律法規(guī)保證政府支持的連續(xù)性、有效性和直接性。在經(jīng)濟(jì)上，提供有保證的收益，如財(cái)政補(bǔ)貼、提供在某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的優(yōu)先權(quán)等，吸引和激勵(lì)社會(huì)力量參與到公共產(chǎn)品領(lǐng)域中。

除了培育多元主體，提供良好的發(fā)展環(huán)境，政府的主導(dǎo)作用還體現(xiàn)在對(duì)其他主體的公共產(chǎn)品供給過程的監(jiān)督。

由市場化的“去公共化”結(jié)果和“志愿失靈”等問題可知，市場組織、社會(huì)組織參與公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在局限性和不足。政府作為公共責(zé)任的承擔(dān)者，必須對(duì)各種主體的行為加以監(jiān)督和約束，才能保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。就市場組織而言，政府需要監(jiān)督企業(yè)的準(zhǔn)入資格、監(jiān)督公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程、限制行業(yè)壟斷、進(jìn)行價(jià)格管制等［10］。公共產(chǎn)品的私人供給者，可能會(huì)做出某些違背公共利益而錯(cuò)誤配置資源的行為，此時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)私人提供公共產(chǎn)品的制度約束，如規(guī)定信息披露制度、確定定價(jià)政策和成本利潤率等等［11］。具體的措施如出面組織公共產(chǎn)品消費(fèi)者成立關(guān)于該種公共產(chǎn)品消費(fèi)者協(xié)會(huì)，以使公眾采取集體行動(dòng)，形成強(qiáng)大的對(duì)公共產(chǎn)品私人供給者的公眾監(jiān)督，如形成相關(guān)公共產(chǎn)品的價(jià)格聽證會(huì)制度，并組織和鼓勵(lì)公眾積極參與［12］。就非營利的社會(huì)組織而言，政府的監(jiān)督和約束體現(xiàn)在登記程序的限制、對(duì)社會(huì)組織行政人事的控制、對(duì)其活動(dòng)范圍的控制以及進(jìn)行定期審計(jì)和定期申請(qǐng)，使其不偏離自己的社會(huì)使命［13］。

2.第三部門：“內(nèi)外兼修”實(shí)現(xiàn)功能定位。

在承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給中，第三部門的優(yōu)勢顯而易見，但也存在著一些局限性，弱化了第三部門供給公共產(chǎn)品的效果。局限性主要體現(xiàn)在內(nèi)外兩方面。一方面是第三部門自身建設(shè)的局限與不足，另一方面是第三部門與政府部門的關(guān)系，也影響了對(duì)公共產(chǎn)品的有效供給。所以，在承擔(dān)公共產(chǎn)品補(bǔ)缺的重要職責(zé)上，第三部門必須內(nèi)外兼修，從而發(fā)揮自身的優(yōu)勢，提供更完善的公共產(chǎn)品。

非營利組織的內(nèi)在建設(shè)是影響非營利組織公共產(chǎn)品供給的一個(gè)關(guān)鍵因素。我國非營利組織提供公共產(chǎn)品的規(guī)模小、效率不高，主要原因是非營利組織資金缺乏、人員不足和制度規(guī)范缺乏。因此，完善非營利組織的內(nèi)涵建設(shè)，提高非營利組織自身的治理能力，將有助于非營利組織擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給的范圍，提高公共產(chǎn)品供給的效率［14］。

除了加強(qiáng)自身的內(nèi)部建設(shè)，非營利組織也要重塑與政府部門、市場之間的良好合作關(guān)系。公共產(chǎn)品的供給主體體系包括政府、企業(yè)與非營利組織，這三者作為公共產(chǎn)品的提供者，相互依賴，缺一不可。非營利組織以其獨(dú)特的組織特性與公益追求在公共產(chǎn)品高效、優(yōu)質(zhì)供給中的作用不容忽視，但在與其他的供給主體的關(guān)系上，不少非營利組織的成員與管理者存在一些理念與價(jià)值上的誤讀和偏差，忽視了與政府、企業(yè)的良好合作關(guān)系的建立。多中心治理并不意味著相互對(duì)立，非營利組織應(yīng)該通過了解政策、遵守法律、相互溝通、相互配合等方式致力于建設(shè)和政府之間有效合作的新模式新機(jī)制。

結(jié)語

隨著我國政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，以及市場化經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，合理配置社會(huì)資源，提高公共產(chǎn)品供給的效率與質(zhì)量是時(shí)代的呼喚與需求。公共產(chǎn)品的和諧供給機(jī)制就是運(yùn)用多中心治理的原則，建立公共產(chǎn)品供給的多元主體體系，引入市場的競爭機(jī)制，并在政府的主導(dǎo)、推動(dòng)與監(jiān)督之下，各主體功能定位明確，三者協(xié)同互助，憑借自身的不同優(yōu)勢參與公共產(chǎn)品的供給的不同層面，發(fā)揮各自的作為空間，是公共產(chǎn)品有效供給值得探索的一條現(xiàn)實(shí)路徑。

［1］宋若思，市場失靈、政府失靈和志愿失靈［J］.經(jīng)濟(jì)師，2003，（6）：11-13.

［2］政府失靈［EB/OL］http：//www.huudong.com/wiki/%e6%94%bf% e5%ba%9c%e5%a4%b1%e7%81%b5

［3］程至強(qiáng).從“市場失靈”到“政府失靈”再到“志愿失靈”［J］.知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2009,（17）：86.

［4］［9］吳小建.多中心治理:城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給均衡的新范式［J］.長春理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（5）.

［5］［8］［11］董小平.論公共產(chǎn)品的市場提供［J］經(jīng)濟(jì)與管理,2006,（10）：9-13.

［6］［7］［10］［13］馬瑞清.我國社區(qū)公共產(chǎn)品供給變革中的政府角色探討［D］.電子科技大學(xué)，2009.

［12］催運(yùn)武.論當(dāng)代公共產(chǎn)品的提供方式及其政府的責(zé)任［J］.思想戰(zhàn)線，2005，（01）：2-7.

［14］王齊梅.我國非政府組織提供公共產(chǎn)品的路徑研究［D］.南昌大學(xué)，2010.

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1009-6566（2015）01-0071-04

本文系南京工業(yè)大學(xué)優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目及江蘇省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“加強(qiáng)江蘇社會(huì)組織建設(shè)研究”（13WTB026）的階段性成果。

2014-12-10

華笑（1990—），女，江蘇漣水人，南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)組織。