王雪珍

網(wǎng)格化管理模式下的社區(qū)管理體制改革

王雪珍

推進(jìn)社區(qū)管理體制改革是完善中國特色社會(huì)主義行政體制的應(yīng)有之義。當(dāng)前社區(qū)管理體制主要存在被動(dòng)靜態(tài)化、行政化傾向嚴(yán)重、信息溝通單向度、服務(wù)發(fā)展不平衡和責(zé)任機(jī)制不完善等問題，需以社區(qū)網(wǎng)格化管理的理念和運(yùn)作模式對社區(qū)管理體制進(jìn)行改革，打破行政化傾向，加強(qiáng)現(xiàn)代信息化建設(shè)，確保社區(qū)管理責(zé)任化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)均等化、優(yōu)質(zhì)化。

網(wǎng)格化管理；社區(qū)行政管理；體制改革

隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化社會(huì)的不斷發(fā)展，社區(qū)管理體制層面出現(xiàn)的一些復(fù)雜且多元的新問題越發(fā)凸顯，這對我國完善社區(qū)管理體制提出了更多更高更嚴(yán)的要求。社區(qū)網(wǎng)格化管理作為一種新的社會(huì)管理范式，不僅是改進(jìn)社區(qū)管理、構(gòu)建和諧社區(qū)的內(nèi)在要求，更是當(dāng)前時(shí)代背景下深化社區(qū)管理體制改革的重要內(nèi)容。社區(qū)網(wǎng)格化管理的基本理念和運(yùn)作模式對深化社區(qū)管理體制改革有積極促進(jìn)作用。

一、社區(qū)網(wǎng)格化管理的基本理念、運(yùn)作模式及主要優(yōu)勢

網(wǎng)格化管理倡導(dǎo)的是“以信息化支撐網(wǎng)格化，以網(wǎng)格化追求精細(xì)化，以精細(xì)化實(shí)現(xiàn)人性化”的基本理念，它要求建立非科層化的新型治理模式，相比傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式而言，具有很大的優(yōu)勢。

（一）社區(qū)網(wǎng)格化管理的基本理念

社區(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)際上是倡導(dǎo)一種精細(xì)化的基本理念，它將原來抽象的宏觀社區(qū)具體為微觀的單元網(wǎng)格，將管理責(zé)任由社區(qū)落實(shí)到更具操作性的網(wǎng)格上，并破除了傳統(tǒng)的階梯形、平面化、靜態(tài)式管理，進(jìn)而要求一種全方位、立體化、動(dòng)態(tài)式管理。相比傳統(tǒng)的社會(huì)管理范式而言，社區(qū)網(wǎng)格化管理始終堅(jiān)持“以信息化支撐網(wǎng)格化，以網(wǎng)格化追求精細(xì)化，以精細(xì)化實(shí)現(xiàn)人性化”的基本理念，追求“社會(huì)管理終端化、力量整合兼容化、訴求解決初始化、工作保障常態(tài)化”，以實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)管理服務(wù)的常態(tài)化、人性化。

（二）運(yùn)作模式

為避免傳統(tǒng)社區(qū)管理“組織僵化”的科層化取向，社區(qū)網(wǎng)格化管理強(qiáng)調(diào)靈敏的反應(yīng)運(yùn)行機(jī)制，它要求突破傳統(tǒng)“區(qū)——街道——社區(qū)”的三級層級模式，建立非科層化的新型治理模式，形成縱向到底、橫向到邊、條塊結(jié)合的“縱橫交錯(cuò)”式工作格局。當(dāng)然，社區(qū)網(wǎng)格化管理并非將“網(wǎng)格”作為傳統(tǒng)管理模式的層級增量和行政權(quán)力的運(yùn)作末端，而是以“網(wǎng)格”為載體展開一種基于多元、民主、平等、高效等理念之上的網(wǎng)式溝通，從而構(gòu)建扁平化的工作機(jī)制以迅速解決問題。此外，“網(wǎng)格化管理為在基層社會(huì)與政府公共服務(wù)部門之間建立起暢通的信息溝通反饋機(jī)制，避免政府各主管部門之間的扯皮推諉，從而縮短問題解決的時(shí)間，提高政府科層系統(tǒng)的行政績效等發(fā)揮了重要的作用?！保?］

（三）主要優(yōu)勢

社區(qū)網(wǎng)格化管理從理論設(shè)計(jì)到實(shí)踐發(fā)展都表現(xiàn)出了相比傳統(tǒng)社會(huì)管理范式更多的優(yōu)越性和創(chuàng)新性。具體來說，社區(qū)網(wǎng)格化管理的主要優(yōu)勢突出表現(xiàn)在：

一是動(dòng)態(tài)管理，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題?！爸厥孪确婪痘?，重源頭治理解決，主動(dòng)查找、發(fā)現(xiàn)、研究和解決問題，化解矛盾和沖突?！保?］二是資源整合，打破條塊分割?！斑M(jìn)行網(wǎng)格化管理的目的就在于打破以往行政部門條塊分割、各自為政、推諉扯皮、責(zé)權(quán)利不明的種種弊端，將資源重新整合，進(jìn)一步下放事權(quán)，構(gòu)建一個(gè)新的社會(huì)管理體系?！保?］三是網(wǎng)式溝通，管理技術(shù)信息化。這種模式不同于傳統(tǒng)的單向度溝通模式，它注重信息化建設(shè)和溝通反饋，能夠達(dá)到層級內(nèi)部、層級與層級（包括同一層級、跨層級）之間的直接有效溝通。四是縱橫交錯(cuò)，全覆蓋無盲區(qū)。社區(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)行科學(xué)封閉的管理機(jī)制，縱向通達(dá)、橫向覆蓋，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)全覆蓋無盲區(qū)。五是注重考評，網(wǎng)格管理責(zé)任化。在“定格、定員、定責(zé)”的模式下，網(wǎng)格化管理建立公開透明的責(zé)任機(jī)制，就是要公開其問責(zé)程序與內(nèi)容，使責(zé)任到人，以避免“暗箱操作”的問責(zé)困境。

二、當(dāng)前社區(qū)網(wǎng)格化管理模式面臨的困境

作為一種新型的社區(qū)管理模式和手段，網(wǎng)格化管理雖然有其優(yōu)越性，但長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳統(tǒng)行政管控型的管理方式的影響，這種管理模式依然存在社區(qū)管理被動(dòng)靜態(tài)化、社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重、社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡、社區(qū)信息溝通單向度和社區(qū)責(zé)任機(jī)制不完善等問題。

（一）社區(qū)管理被動(dòng)靜態(tài)化

目前社區(qū)管理基本上還是處于一種被動(dòng)式、靜態(tài)化模式，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在社區(qū)網(wǎng)格化管理中存在很多“重事后管理，輕事前控制”的現(xiàn)象，社區(qū)工作者在管理過程中往往秉持傳統(tǒng)的管理理念和依靠傳統(tǒng)的管理方式，習(xí)慣性地坐在辦公室被動(dòng)“等客上門”，沒有把為社區(qū)居民服務(wù)放在更加突出的位置，積極走訪基層、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)解決問題。如對社區(qū)環(huán)境中的一些“臟、亂、差”問題的管理往往采用被動(dòng)式或適應(yīng)式，缺乏事前的主動(dòng)式管理。二是社區(qū)工作者被動(dòng)式服從任務(wù)，簡單根據(jù)指標(biāo)進(jìn)行管理工作，缺乏主動(dòng)服務(wù)居民的態(tài)度。這與社區(qū)工作者的職業(yè)觀念、認(rèn)知水平和學(xué)識經(jīng)歷以及傳統(tǒng)遺留下來的社區(qū)工作體制、運(yùn)作模式等都是有很大關(guān)聯(lián)的。這種被動(dòng)靜態(tài)化的管理模式，不能充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢，社區(qū)無法充分履行管理與服務(wù)的職能。

（二）社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重

“隨著市、區(qū)政府的有關(guān)職能部門不斷增加，管理層次不斷增多，很多工作都是通過設(shè)立在街道社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)來完成的?！保?］由于社區(qū)管理體制改革進(jìn)行得不夠深入徹底，條塊分割、各自為政的局面仍無法得到根本性改變，行政性的資源配置方式依然占據(jù)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致社區(qū)管理在具體實(shí)踐中也無法跳出傳統(tǒng)的層級管理模式窠臼?！皬谋举|(zhì)上講，社區(qū)建設(shè)的行政化傾向是中國傳統(tǒng)的城市管理‘一竿子插到底’的全方位管理思想和方式的延伸?！保?］社區(qū)居委會(huì)以接受行政命令的方式直接承擔(dān)過多政府管理部門下達(dá)的行政任務(wù)，忽視了尋找政府“行政性”與社區(qū)“自治性”之間的有效聯(lián)結(jié)點(diǎn)，將難以促成綜合性的良性管理局面，不利于社區(qū)自治功能的發(fā)揮和管理效率的提高。

（三）社區(qū)信息溝通單向度

傳統(tǒng)的社區(qū)管理主要采取“社區(qū)——街道——區(qū)”依層級層層向上反映的模式，這種自下而上的單向度溝通結(jié)構(gòu)忽略了“溝通”真正的內(nèi)涵和價(jià)值所在。當(dāng)前，社區(qū)管理中信息溝通的單向度，不僅是社區(qū)管理組織設(shè)計(jì)不合理的結(jié)果，信息化建設(shè)水平不高和居民主體地位的忽略也是較為關(guān)鍵的影響因素。單向度，意味著問題反映上去，卻沒有及時(shí)回應(yīng)，必要的反饋也就更加從無談起，這將容易錯(cuò)過解決問題的最佳時(shí)機(jī)，難以最大限度地調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)管理的積極性，難以在實(shí)踐中提升社區(qū)工作者的整體素質(zhì)，難以從根本上解決管理中的現(xiàn)實(shí)性問題和傾向性問題。

（四）社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡

隨著人們利益取向與利益訴求的日益多元化，社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的要求也越來越多、越來越高。但實(shí)際上，與社區(qū)居民普遍高要求不相適應(yīng)的卻是社區(qū)服務(wù)發(fā)展的不平衡，這種不平衡主要包括地區(qū)數(shù)量和質(zhì)量上的不平衡，甚至于部分社區(qū)對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)方面的承載能力嚴(yán)重不足。財(cái)政資金投入不足、資源分配不均、社區(qū)工作者數(shù)量不多、素質(zhì)不高等都是導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡的重要因素，這大大限制了社區(qū)服務(wù)的全面覆蓋和社區(qū)服務(wù)均等化，不僅無法滿足社區(qū)居民的需求，而且可能引起部分社區(qū)居民的不滿和抵觸情緒，嚴(yán)重阻礙了構(gòu)建和諧社區(qū)的進(jìn)程。

（五）社區(qū)責(zé)任機(jī)制不完善

在具體的工作開展中，社區(qū)管理往往采取傳統(tǒng)的自查自糾等監(jiān)督方式，也常常遇到“暗箱操作”的問責(zé)困境，無法做到分工明確、責(zé)任到人、注重考評，普遍存在“責(zé)任盲區(qū)”、“各自為政”和“缺位錯(cuò)位越位”等現(xiàn)象。一般來說，社區(qū)責(zé)任機(jī)制缺失，是因?yàn)閼?yīng)該公開、能夠公開的信息未能及時(shí)向社區(qū)群眾公開，或是公開透明度不夠，無法對社區(qū)管理者形成足夠力度的外部監(jiān)督。因?yàn)椋挥型獠勘O(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，才是最有效的監(jiān)督，缺乏完善的責(zé)任機(jī)制，將在本質(zhì)上影響社區(qū)管理工作的質(zhì)量和效率。

三、社區(qū)網(wǎng)格化管理的優(yōu)化與社區(qū)管理體制的改革

社區(qū)網(wǎng)格化管理模式是我國大多數(shù)社區(qū)目前管理創(chuàng)新和發(fā)展的一個(gè)手段，正在朝著社區(qū)綜合治理與多元聯(lián)動(dòng)的方向發(fā)展。應(yīng)適時(shí)地推進(jìn)社區(qū)管理體制機(jī)制的改革，充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理模式的優(yōu)勢，提升社區(qū)管理的水平和質(zhì)量。

（一）樹立科學(xué)化管理理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。社區(qū)網(wǎng)格化管理首先是管理理念的重大變革。針對當(dāng)前社區(qū)管理存在的一系列問題，社區(qū)管理體制改革首先要做的就是在體制改革層面，充分借鑒和吸收社區(qū)網(wǎng)格化管理的先進(jìn)理念。

一是堅(jiān)持管理和服務(wù)并重。這就要求社區(qū)居委會(huì)重新定位角色和職能，從“管理者”轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”，寓服務(wù)與管理中，把為群眾服務(wù)放在更加突出的位置，并堅(jiān)持以人為本，充分發(fā)揮居民群眾在社區(qū)管理中的主體地位和基礎(chǔ)作用。二是堅(jiān)持精細(xì)化理念。粗放式的管理早已不適應(yīng)當(dāng)前形勢下愈發(fā)復(fù)雜的社區(qū)管理，堅(jiān)持精細(xì)化理念就是要社區(qū)工作者工作態(tài)度更加端正、認(rèn)真、主動(dòng)，工作內(nèi)容更加明確、細(xì)化、統(tǒng)一，工作方法更加現(xiàn)代、定量、多元。三是堅(jiān)持動(dòng)態(tài)管理。社區(qū)管理層面出現(xiàn)越來越多的新問題、新矛盾和新情況，靜態(tài)式管理根本無法準(zhǔn)確把握問題的實(shí)質(zhì)和預(yù)知問題的走向，這就需要采用動(dòng)態(tài)管理方式來時(shí)刻掌握社區(qū)的整體情況，在遇到某一問題時(shí)才能以最快速度采取有效措施阻止問題態(tài)勢的擴(kuò)大，爭取“走”在問題擴(kuò)延的前面。

（二）破除行政化傾向

隨著社區(qū)行政體制改革的深入，社區(qū)管理的路徑選擇依然更多的是自上而下，這也必然導(dǎo)致政府的過多干預(yù)。事實(shí)上，社區(qū)居委會(huì)并不是政府層級化行政模式的運(yùn)作末端和街道辦事處的延伸機(jī)構(gòu)，打破行政化傾向是改進(jìn)社區(qū)管理的必然選擇。

首先，準(zhǔn)確定位社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)居委會(huì)與街道的關(guān)系應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非傳統(tǒng)意義上、完整意義上的行政色彩濃厚的上下級關(guān)系，只有清楚地認(rèn)識到這一點(diǎn)，理順社區(qū)居委會(huì)與街道辦事處的關(guān)系，才能更好地開展為居民群眾服務(wù)的工作。其次，充分發(fā)揮社區(qū)自治功能。雖然社區(qū)轄區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，社區(qū)居委會(huì)要應(yīng)對的日常工作事務(wù)也越來越多，但社區(qū)居委會(huì)依然要重視居民群眾參與社區(qū)管理的主體地位，保證有足夠的時(shí)間精力深入社區(qū)走訪群眾，充分發(fā)揮社區(qū)的自治功能。最后，要明確社區(qū)居委會(huì)工作內(nèi)容。當(dāng)前，政府和各企事業(yè)單位更多的社會(huì)職能被剝離出來下放至社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)不該辦的事情必須辦，應(yīng)該辦的事情辦不好。對此，社區(qū)居委會(huì)要明確為居民群眾提供社區(qū)服務(wù)的工作內(nèi)容，把提供社區(qū)服務(wù)放在工作的首要位置和突出位置。

（三）加強(qiáng)現(xiàn)代信息化建設(shè)

信息化是社區(qū)網(wǎng)格化管理的重要支撐，也是其重要內(nèi)容。以社區(qū)網(wǎng)格化管理推動(dòng)社區(qū)管理體制改革，必然要求加強(qiáng)社區(qū)管理信息化建設(shè)。

首先，大量引進(jìn)專業(yè)的信息系統(tǒng)和信息人才，這是社區(qū)信息化建設(shè)最為基礎(chǔ)性和保障性的工作。完善支撐社區(qū)信息化管理的信息系統(tǒng)和相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，擴(kuò)充專業(yè)化信息人才隊(duì)伍，才能開展相關(guān)的信息化及維護(hù)工作。其次，積極搭建各類信息化平臺。從信息的采集、甄別到信息的傳播、維護(hù)，都要依托各類信息化平臺，如報(bào)紙、廣播、電視、媒體、網(wǎng)絡(luò)等，這樣才能科學(xué)全面地對信息進(jìn)行集中梳理，對資源進(jìn)行優(yōu)化整合，形成一套完整暢通的信息流通系統(tǒng)，及時(shí)而又方便地傾聽居民群眾的聲音、滿足居民群眾的訴求。再次，建立健全信息溝通反饋機(jī)制。反饋實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)積極的自我調(diào)節(jié)方式，要求社區(qū)管理不僅要注重事后反饋，同時(shí)要注重事前和事中反饋，及時(shí)走訪溝通，收集反饋意見，由此形成社區(qū)與居民之間反應(yīng)靈敏的“上下銜接、上下聯(lián)動(dòng)”的溝通反饋機(jī)制。

（四）實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)均等化

當(dāng)前，我國政府非常重視推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓社會(huì)公眾共享改革發(fā)展的成果。為積極響應(yīng)和深入貫徹黨和政府的這一重大決策部署，社區(qū)管理要準(zhǔn)確掌握社區(qū)服務(wù)“供給不均”和居民群眾“享受不均”的現(xiàn)狀，加快實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)均等化。

一方面，要加快實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)“供給均等”。供給均等，意味著要克服供給不均和供給不足。要制定“傾斜”政策，做到平衡財(cái)政資金投入，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)和硬件設(shè)備建設(shè)，打破提供社會(huì)保障、義務(wù)教育、環(huán)境衛(wèi)生等基本服務(wù)的二元現(xiàn)象。另一方面，要加快實(shí)現(xiàn)居民群眾“享受均等”。這也是共享改革發(fā)展成果的實(shí)質(zhì)。享受均等，意味著居民群眾在社區(qū)服務(wù)地區(qū)上、數(shù)量上和質(zhì)量上的享受均等。社區(qū)管理要注重?cái)U(kuò)大基本服務(wù)的覆蓋面，確保社區(qū)內(nèi)的居民群眾都能享受到數(shù)量充足、質(zhì)量過關(guān)的均等化基本服務(wù)。當(dāng)然，這里所說的社區(qū)服務(wù)均等化，并“絕對均等”，而是要在現(xiàn)有社區(qū)發(fā)展程度和水平的基礎(chǔ)上，具體問題具體分析，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的相對均等。

（五）確保社區(qū)管理責(zé)任化

完善社區(qū)管理責(zé)任機(jī)制，確保社區(qū)管理責(zé)任化，是社區(qū)網(wǎng)格化管理帶給社區(qū)管理體制改革的重要啟示之一。社區(qū)管理要始終堅(jiān)持責(zé)權(quán)利一致的原則，劃分責(zé)任區(qū)，設(shè)定責(zé)任人，建立問責(zé)制。

社區(qū)管理責(zé)任化首先要?jiǎng)澐重?zé)任區(qū)，將整個(gè)社區(qū)按照地區(qū)、家庭、街道等標(biāo)準(zhǔn)綜合進(jìn)行劃分，切忌單一性的劃分標(biāo)準(zhǔn)。責(zé)任區(qū)需要相應(yīng)的責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任化管理，這就需要社區(qū)綜合考慮責(zé)任區(qū)的人口規(guī)模、地理環(huán)境等多種因素，設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任人并明確職責(zé)和義務(wù)，以及對責(zé)任區(qū)出現(xiàn)的重大問題和情況應(yīng)承擔(dān)的事后責(zé)任，使責(zé)任明確化、具體化，保證各項(xiàng)責(zé)任的真正落實(shí)。建立問責(zé)制，明確誰來問責(zé)和向誰負(fù)責(zé)，實(shí)行自我問責(zé)和組織問責(zé)并舉，同時(shí)要以制度的形式使之固化下來。只有將權(quán)力關(guān)在牢籠中，才能真正實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這也是建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的內(nèi)在要求和關(guān)鍵路徑。

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［2］庫世昌.社會(huì)管理科學(xué)化視域下的社區(qū)網(wǎng)格化管理［J］.學(xué)習(xí)論壇，2012，28（9）.

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責(zé)任編輯：周修琦

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1673-5706（2015）01-0072-04

2014-09-09

王雪珍，湖南省委黨校湖南行政學(xué)院研究員。