【摘 要】從理論上來說，城鎮(zhèn)化與土地集約利用呈動態(tài)互促關系，但實際上在全國各地城鎮(zhèn)化過程中都或多或少地出現(xiàn)了城市擁擠與土地閑置并存的現(xiàn)象，本文旨在通過對重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)進行深入調研，在分析問題原因的基礎上，從政府層面提出相關建議，以期對全國各地區(qū)縣城鎮(zhèn)化過程中的土地集約利用有一定的借鑒意義。

【文獻標識碼】A

【文章編號】1009—9352（2015）04—0058—03

【收稿日期】2015-05-05

【作者簡介】田嬌（1987—）， 女， 江蘇南京人， 重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)黨校教師、 碩士； 李菀麗（1982—）， 女， 河南新鄉(xiāng)人，重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)黨校教研室副科長、碩士；夏勇（1972—），男，重慶墊江人，重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)黨校常務副校長、碩士。

【基金項目】2014年重慶市委黨校課題《城鎮(zhèn)化過程中的土地集約利用問題研究》(CQDX2014B-098)。

土地區(qū)別于其他生產(chǎn)要素，其規(guī)模有限且受當?shù)氐臍夂颉⒌刭|等條件的約束，必須對其進行合理的規(guī)劃，避免閑置和濫用的出現(xiàn)。土地集約化是指集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動、使用先進的技術和管理方法，以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種經(jīng)營方式，是土地規(guī)劃過程中不可回避的話題。就城市來說，土地集約化要求在有限的土地面積內既要滿足城區(qū)居民的居住需求也要滿足與之配套的綠地、停車場等公共用地需求，實現(xiàn)資源的有效利用；就工業(yè)用地來說，應當在合理報批、滿足工業(yè)用地單位產(chǎn)值標準的基礎上提高其經(jīng)濟效益；就農(nóng)村來說，土地集約化經(jīng)營是農(nóng)機化發(fā)展的前提，是科學技術普及應用的條件，是農(nóng)田水利化建設的要求，土地集約化要求在實現(xiàn)土地高效流轉的基礎上，一方面推進新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設，另一方面實現(xiàn)傳統(tǒng)分散經(jīng)營農(nóng)業(yè)的集約化發(fā)展。

城市相較于農(nóng)村來說具有密集高效的特征，其對經(jīng)濟的顯著貢獻得到了學術界的普遍肯定，有學者指出，中國經(jīng)濟增長的動力已經(jīng)由原先的工業(yè)化單引擎向工業(yè)化——城鎮(zhèn)化的雙引擎轉變。城鎮(zhèn)化的過程中涉及到大量土地的重新規(guī)劃建設，這對于改變原有粗獷型的生產(chǎn)經(jīng)營模式，改善城市及農(nóng)村土地利用效率，實現(xiàn)土地集約利用來說是一個很好的契機；而土地集約化利用，在較少的土地上實現(xiàn)較高的產(chǎn)值、滿足人民的生活所需，改善城鄉(xiāng)居民的生活環(huán)境也正符合新型城鎮(zhèn)化所提出的要求。

2014年6月初，國土資源部發(fā)布我國就土地節(jié)約集約利用進行規(guī)范和引導的首部部門規(guī)章——《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，并于同年9月1日起實施。2014年6月25日，國土資源部主持召開第16次部長辦公會，審議《土地利用總體規(guī)劃調整完善工作方案》。會議明確了以下工作重點：根據(jù)二調成果，科學論證耕地保有量；劃定永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，合理確定城市開發(fā)邊界?？梢?，中央政府已明確認識到了土地保護及合理規(guī)劃的重要性。

自五大功能區(qū)劃分以來，重慶各區(qū)縣(尤其是綦江、萬盛等城市發(fā)展新區(qū))都進行著快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展。本文試圖通過對萬盛區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的土地利用問題進行深入介紹和分析，探討其出現(xiàn)的原因，進而提出對區(qū)縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的有益對策。

一、萬盛城鎮(zhèn)化過程中土地利用的現(xiàn)狀

1．萬盛城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

第一，城市規(guī)劃出現(xiàn)新格局，根據(jù)萬盛規(guī)劃建設等相關部門的數(shù)據(jù)，2013年城市總體規(guī)劃城鎮(zhèn)用地面積比2008年的總規(guī)增加10平方公里，這標志著城鎮(zhèn)化從量上已取得一定的成效。第二，和民生實事緊密結合，目前煤礦棚戶區(qū)、煤炭項目即將完成，城市煤炭采空區(qū)、棚戶區(qū)改造、廉租房建設有序推進，河道整治、污水處理站、游泳館、規(guī)劃展覽館等項目有序進行并取得了顯著的成績，城市道路建設全面鋪開。第三，通過對農(nóng)村危房的改造、將金橋鎮(zhèn)星河村打造成為實際農(nóng)民新村示范點，來推進農(nóng)村環(huán)境改觀。第四，雖因山體大量石塊及地下溶洞等地質原因，平山工業(yè)園區(qū)工期緩慢，但已進入三期工程建設，園區(qū)內的盛鎂鎂業(yè)等企業(yè)已取得了規(guī)模發(fā)展。第五，萬盛已全面開展全區(qū)創(chuàng)建國家級衛(wèi)生區(qū)工作，整個城區(qū)無論在城市建設改造還是在環(huán)境治理方面都取得了明顯成效。

2．萬盛土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)《萬盛區(qū)城市總體規(guī)劃（2008-2020）》（以下簡稱《總規(guī)》），規(guī)劃城鎮(zhèn)用地25.2平方公里，規(guī)劃城區(qū)面積約15.12平方公里，隨著城鎮(zhèn)化及房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，目前城區(qū)面積已經(jīng)達到約12.3平方公里，按照城區(qū)居民剛性居住需求來計算，居住用地建設已經(jīng)遠遠超出城區(qū)14萬人口的居住需求；另外，煤電化園區(qū)面積約3.1平方公里，加上青年鎮(zhèn)約2平方公里的工業(yè)用地，總體來說工業(yè)用地開發(fā)較為充足，各工業(yè)園區(qū)仍有大量土地待開發(fā)；全區(qū)耕地面積約146.5平方公里，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，2006-2014 年6月已征收大量土地用于58個國家級、市級、區(qū)級重點建設項目，累計征收農(nóng)用地約8.3平方公里。調查發(fā)現(xiàn)，雖因自然及人為因素，萬盛耕地面積非常有限，但仍存在著約0.5平方公里的撂荒地。

二、萬盛城鎮(zhèn)化過程中土地利用存在的問題

1．土地資源稀缺，地質條件較差

萬盛土地面積566平方公里，由于七十多年以來一直大力發(fā)展煤礦開采業(yè)，全區(qū)有近150平方公里的采煤沉陷區(qū)，這部分土地既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也很難并入全區(qū)城市統(tǒng)一規(guī)劃建設，目前基本處于閑置的狀態(tài)。另外，萬盛經(jīng)開區(qū)地形復雜，地勢高低不一，造成地塊零散，而“退耕還林”的推進又造成耕地面積的進一步減少，因此，總體來看，萬盛在整個重慶地區(qū)來說都是土地資源相當稀缺的城市。

2．居住建設過度，住房供給過剩

近年來，萬盛城區(qū)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，截止2014年7月30日，全區(qū)房屋建筑及市政基礎設施工程83個（其中房屋建筑工程78個，市政基礎設施工程5個），建筑面積363.29萬平方米。房地產(chǎn)開發(fā)建設已經(jīng)在很大程度上滿足了城市居民的居住需要，高速發(fā)展的房地產(chǎn)開發(fā)使得城區(qū)商品房銷售出現(xiàn)下滑，2014年上半年商品房銷售面積僅為3.57萬平方米，遠達不到全年銷售目標（70萬平方米）。盡管如此，房地產(chǎn)經(jīng)濟尚未出現(xiàn)減速趨勢，僅2014年上半年新建工程15個。除了商品房過度開發(fā)以外，調研發(fā)現(xiàn)，由政府部門牽頭規(guī)劃的萬盛安置房也空置過多。這是由于征地拆遷人口中有很大一部分有一定經(jīng)濟能力的中青年人大多會選擇購買商品房，原因在于：一是安置房建設交房周期過長，購買商品房可節(jié)省1-3年的過渡期房租；二是這部分人很多在城區(qū)工作，不愿意再住在離城區(qū)較遠的安置房內；三是安置房的房屋質量、配套設施、物業(yè)管理條件不理想。這樣一來，建好后的安置房通常只能租給外來人口，而更多的安置房則出現(xiàn)空置的現(xiàn)象，安置房的實際需要量超出政府規(guī)劃?？偟膩碚f，萬盛居住建設總體出現(xiàn)建設過度的趨勢。

3．公用配套缺乏，居住環(huán)境不佳

不僅城市居住房建設過度，許多新建社區(qū)（不僅包括新房社區(qū)、塔山社區(qū)等安置社區(qū)，還包括海棠社區(qū)等商業(yè)社區(qū)）都建成密集的高層建筑，小區(qū)的容積率普遍在4.8以上，非常接近于5.0的行業(yè)上限，居民的居住舒適度較低。另外，小區(qū)的公共用地規(guī)劃建設較少，比如由于規(guī)劃缺乏前瞻性，在萬盛很多小區(qū)都建成地上的停車場，既浪費大量土地資源又不能充分地滿足小區(qū)業(yè)主及周邊商圈的停車需求，從經(jīng)濟和社會效益兩方面來說都是不科學的。正是由于小區(qū)的停車場、停車位不足，導致大部分小區(qū)都出現(xiàn)了小區(qū)出口外的街道兩側停放了大量的私家車，既影響城市形象，也可能會造成車主財產(chǎn)損失，同時占用消防通道會導致危機發(fā)生時，大型消防設備無法進入而更加嚴重人員傷亡。隨著人民生活水平的提高、業(yè)主車輛的增多，矛盾糾紛不斷升級，很多小區(qū)為了便于業(yè)主停車，以及出于經(jīng)濟上的考慮，開始把小區(qū)內的乒乓球場、羽毛球場、市民活動廣場、綠化帶等公用區(qū)域改建成室外的停車場。雖然在一定程度上緩解了市民停車難的困境，但這一改建過程也減少了小區(qū)業(yè)主們的休息娛樂場所，拆東墻補西墻的做法只會使得矛盾不斷轉移、疊加，根本不能從根本上改善居民生活質量，是居民的生活安心、舒心。

4．地質條件欠佳，園區(qū)土地閑置

萬盛“315”發(fā)展戰(zhàn)略中強調“振興工業(yè)”，尤其強調發(fā)展新型工業(yè)以代替原來傳統(tǒng)的煤礦開采加工業(yè)。因此，萬盛工業(yè)園區(qū)為生產(chǎn)制造企業(yè)提供了很多優(yōu)惠政策，就拿工業(yè)用地來說，園區(qū)企業(yè)要地不僅價格便宜而且手續(xù)較為簡便，導致常出現(xiàn)工業(yè)園區(qū)企業(yè)向政府超需要地，廠區(qū)建設完工后常出現(xiàn)大量土地閑置的現(xiàn)象，造成很大的資源浪費，廠區(qū)規(guī)劃建設中過于強調廠房和辦公場所，并沒有做好園區(qū)綠化配套建設，園區(qū)成土飛揚、噪音很大，環(huán)境較差。另外，由于工業(yè)園區(qū)多為生產(chǎn)、加工型企業(yè)（如玻璃生產(chǎn)、機械制造企業(yè)），其生產(chǎn)經(jīng)營模式較為粗獷，不像高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)那樣建立高層辦公用房，廠區(qū)大多只建有單層建筑，這使得園區(qū)內生產(chǎn)性企業(yè)的產(chǎn)值遠達不到每平方公里100-130億元的工業(yè)用地產(chǎn)值行業(yè)標準。

5．農(nóng)業(yè)規(guī)劃不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后

作為城市發(fā)展新區(qū)的萬盛，在城市定位上多強調“振興工業(yè)、做強旅游”，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視不足。目前，萬盛對于全區(qū)整體性的農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃還未提上日程，2013年，雖編制了《萬盛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃》，但也僅對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)進行了初步規(guī)劃，而傳統(tǒng)分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)用地整體性規(guī)劃仍有缺失。就茶葉而言，除了與“滴翠劍名”等企業(yè)合作的少部分茶園實行規(guī)?；N外，其他茶園多為分散經(jīng)營，沒有得到充分規(guī)劃。另外，由于地方土地流轉制度和服務機構缺失，農(nóng)村土地流轉糾紛不斷，規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地稀缺與分散經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地大量閑置并存的現(xiàn)象廣泛出現(xiàn)?？傊?，萬盛傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用地的集約化經(jīng)營還遠未實現(xiàn)。

三、城鎮(zhèn)化過程中土地集約利用的建議

1．合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地規(guī)劃

從發(fā)達國家及地區(qū)的經(jīng)驗來看，在長期城鎮(zhèn)化，一方面便于工業(yè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)的建立，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，另一方面有利于節(jié)約公共資源（如水管、電線、公路等的鋪設），對于土地的集約利用有很大的促進作用。因此，有必要借助城鎮(zhèn)化發(fā)展契機來推動城鄉(xiāng)用地規(guī)劃，第一，地方政府部門應當加強對各類型土地較為精準的測量和測繪各種地圖,供規(guī)劃和管理使用，梳理城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用情況；第二，突破二元經(jīng)濟障礙，科學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟，將城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)納入一盤棋考慮，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)用地，為實現(xiàn)土地集約化利用打好基礎。

2．提高園區(qū)用地效益

目前，較多地區(qū)工業(yè)園區(qū)土地使用較為粗獷，很多企業(yè)借助政策優(yōu)惠而超需要地，導致企業(yè)的投入產(chǎn)出效率較低，既有悖于土地集約利用，更有悖于產(chǎn)業(yè)園區(qū)集群式發(fā)展所要求的經(jīng)濟高效。因此，有必要以投入產(chǎn)出效率為企業(yè)進出的門檻，第一，從政府層面，通過向上級申請一些具有行業(yè)領頭作用，已經(jīng)形成一定規(guī)模的企業(yè)在本區(qū)建立分公司，進而引進先進的技術及管理方式，以龍頭企業(yè)的先進技術和管理方式帶動園區(qū)內其他企業(yè)發(fā)展方向；第二，逐漸引進高新技術產(chǎn)業(yè)以代替?zhèn)鹘y(tǒng)制造業(yè)，建立高層辦公樓，逐漸提高土地利用效率；第三，通過市場機制逐漸將園區(qū)內企業(yè)脫離政府保護，并加強園區(qū)企業(yè)制度規(guī)范，如企業(yè)連續(xù)三年達不到工業(yè)用地產(chǎn)值標準，將不再享受相關優(yōu)惠政策，五年達不到相關標準將退出園區(qū)等。

3．加強用地情況監(jiān)管

第一，對于城鎮(zhèn)建設用地，考慮到城市居住建設日趨飽和，應當放緩居住用地開發(fā)建設。另外，應當借鑒發(fā)達國家及地區(qū)的經(jīng)驗，在已建成的密集型高層小區(qū)周邊規(guī)劃大面積的公用地建設，以盈利性公用建設（如商場、寫字樓等）來支撐非盈利性公用建設（如大型市民活動廣場、公園等）。就停車問題而言，在小區(qū)規(guī)劃時就應根據(jù)其具體情況，集中建立2層以上的地下停車庫，即便小區(qū)居民不能完全吸收也可以租給周邊的小區(qū)業(yè)主或商家。

第二，對于農(nóng)村撂荒地，應當加強農(nóng)村土地的高效流轉。通過建立合理的流轉制度、設計多樣的流轉方式，提高農(nóng)民參與土地流轉的積極性，以加速土地流轉。另外，根據(jù)當?shù)厣a(chǎn)特點，逐漸建立茶葉、獼猴桃、方竹筍等生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，規(guī)?；厣a(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展實力，以促進農(nóng)業(yè)用地土地集約利用。通過“農(nóng)旅結合”，在規(guī)模建設生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)時考慮到園區(qū)的旅游業(yè)及配套服務業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)多維度發(fā)展，提高農(nóng)村人口的就業(yè)、收入水平。

第三，對于園區(qū)建設項目用地，一是提高企業(yè)進入園區(qū)門檻，經(jīng)營模式過于粗放的企業(yè)不應允許進入，二是在企業(yè)建設過程中監(jiān)督其用地情況，對超需要地的企業(yè)進行處罰，三是加強對企業(yè)單位用地產(chǎn)值的監(jiān)督，促使企業(yè)改變生產(chǎn)經(jīng)營方式以提高單位產(chǎn)值。

4．加大土地集約利用考核

第一，出臺土地集約利用政策。中央雖提高了對土地集約化利用的重視，但是目前地方上針對各類土地的集約利用政策要么沒有要么不夠細致，因此，各級政府應當根據(jù)當?shù)貙嶋H，細化相關部門權責，出臺相應的政策法規(guī)，在推進城鎮(zhèn)化的過程中，約束各相關部門的行為。

第二，構建科學細化的考核指標。目前，常出現(xiàn)國土部門只管批地而規(guī)建部門只管規(guī)劃建設的現(xiàn)象，部門之間缺乏溝通，權責關系不明確，所以應按照土地集約利用要求對各部門制定更加細致的考核指標，并將此納入部門工作的考核評比中。