呂耀懷 謝志新

一、政務(wù)誠信的外向方面與內(nèi)向方面

由于學(xué)界逐漸認識到政務(wù)誠信對于其他方面誠信的標桿作用或輻射影響，故政務(wù)誠信研究已然成為當代中國社會誠信問題研究的一個焦點。中國政府也已經(jīng)充分意識到政務(wù)誠信建設(shè)對于其他方面誠信建設(shè)的引領(lǐng)、推動作用，2013年《中國政府工作報告》指出:“推動誠信體系建設(shè)，以政務(wù)誠信帶動商務(wù)誠信和社會誠信，形成良好的社會風(fēng)尚”。然而，就目前的研究狀況而言，人們對于政務(wù)誠信的理解似乎遺漏了一個非常重要的方面，即政務(wù)誠信之相對于其外向方面的內(nèi)向方面。為了解決這一問題，有必要先澄清一般的政務(wù)概念，然后再以此為基礎(chǔ)推出一般的政務(wù)誠信概念。

政務(wù)或為行政事務(wù)的簡稱，該詞一般多用于指稱國家機關(guān)或政府的管理工作。在中國歷史上，早有如此指稱的先例。如《后漢書·班固傳上》:“京兆督郵郭基，孝行著於州里，經(jīng)學(xué)稱於師門，政務(wù)之績，有絕異之效”;《陳書·江總傳》:“后主之世，總當權(quán)宰，不持政務(wù)”;《晉書》以“政務(wù)寬和”作為良吏的標準;據(jù)《梁書》記載，梁武帝“勤于政務(wù)，孜孜無怠，每至冬月四更，竟即敕把燭看事，執(zhí)筆觸寒，手為皴裂”; 《宋史》記有:“哲宗嗣位，宣仁太后同聽政務(wù)，行裕民之政，凡民有負，多所寬減”; 《元史·仁宗本紀》記載:仁宗即位初期，“僚屬及六部諸臣，皆晚至早退，政務(wù)廢弛”;……諸如此類用“政務(wù)”一詞所指稱的，大抵都是國家或地方的管理事務(wù)。政務(wù)一詞的這種用法，在當代中國學(xué)術(shù)界，依然比較普遍。雖然現(xiàn)代意義上的行政既包括公共組織對公共生活的管理活動，又包括私人機構(gòu)對各自事務(wù)的管理活動，但在通常情況下，“政務(wù)”所指謂的“行政事務(wù)”其實主要指公權(quán)力部門或公共機構(gòu)利用公共權(quán)力來管理公共生活的各種活動。在這種情況下，由于政府是執(zhí)掌公共權(quán)力的重要主體，是國家公共權(quán)力的代表，故所謂政務(wù)誠信，指的就是政府行政行為或政務(wù)系統(tǒng)活動中所蘊含的誠信，是誠實守信原則體現(xiàn)于政府各種公共管理活動中的具體要求?！?〕

政府運用公共權(quán)力的行為或政務(wù)活動，可以劃分為兩個不同的方面，即:政府內(nèi)部的政務(wù)活動和政府對外的政務(wù)活動。政府內(nèi)部的政務(wù)活動，主要是政府機構(gòu)內(nèi)部的管理活動，涉及上下級之間的關(guān)系及同級之間的關(guān)系;而政府對外的政務(wù)活動，主要是指政府對社會進行管理，履行政府對公民或人民群眾之職責的活動。①應(yīng)當特別說明，此處所謂“政府對外的政務(wù)活動”，暫不包括國與國之間的政府交往活動，而僅涉及政府、政府機構(gòu)或政府工作人員與公民或人民群眾的關(guān)系;盡管國與國之間的政府相互交往時誠信也是十分重要的，但作為與我國社會其他方面誠信建設(shè)密切相關(guān)的課題，我們所論之政務(wù)誠信暫不涉及國與國之間交往時的政府誠信問題。對應(yīng)于政務(wù)活動的這兩個方面，就有了政務(wù)誠信的內(nèi)向方面和外向方面。所謂政務(wù)誠信的外向方面，是指政府或政府機構(gòu)、政府工作人員在政務(wù)活動中表現(xiàn)出的或應(yīng)有的對公民或人民群眾的誠信，或根據(jù)委托－代理關(guān)系理論，作為代理人的政府對委托人即公民或人民群眾的誠信;而所謂政務(wù)誠信的內(nèi)向方面，則是指政府或政府機構(gòu)內(nèi)部在政務(wù)活動中，上下級之間或同級人員之間彼此表現(xiàn)出的或應(yīng)有的誠信。

既然政務(wù)活動包括內(nèi)外兩個方面，而政務(wù)誠信又被人們視為不可或缺，那么，也就有了兩個方面之政務(wù)誠信的邏輯必然性。然而，一般人對政務(wù)誠信的理解，往往僅涉及政務(wù)誠信的一個方面，即其外向方面。例如，有人認為:“與社會誠信針對民眾百姓、商務(wù)誠信針對工商業(yè)主不同，政務(wù)誠信是針對‘治人者’即針對政府”〔2〕。這里，政務(wù)誠信的主體是政府即所謂“治人者”，而相對于“治人者”的則是公民或普通百姓，因此，“治人者”的政務(wù)誠信顯然是相對于公民或普通百姓的，這無疑屬于前述政務(wù)誠信的外向方面而未涉及其內(nèi)向方面。嚴格地講，這種所謂“政務(wù)誠信”，其實更應(yīng)當被稱為“政府誠信”，因為后者非常明確地以相對于公民、普通百姓的政府為誠信主體，而前者則既可能以相對于公民、普通百姓的政府或政府機構(gòu)為主體，又可能在政府日常工作中表現(xiàn)為以不同層級的政府、不同級別的政府官員為誠信的主體。當以相對于公民、普通百姓的政府或政府機構(gòu)為誠信主體時，其體現(xiàn)的是政務(wù)誠信的外向方面;而當以不同層級的政府、不同級別的政府官員為誠信主體，其相對方只是政府內(nèi)部的某個層次、某個機構(gòu)甚至某個官員時，則為政務(wù)誠信的內(nèi)向方面。

有些對于政務(wù)誠信的解讀，則非常明確地排除了政務(wù)誠信的內(nèi)向方面。例如，有人這樣指出:“政務(wù)誠信就其實質(zhì)而言是公權(quán)力取信于民問題。所謂‘不誠信’，主要指政府或其他政治行為主體對群眾許諾不兌現(xiàn)，而非對上級不兌現(xiàn)承諾 (盡管也存在上有政策下有對策現(xiàn)象)或?qū)ι喜煌瓿扇蝿?wù)”〔3〕。更多的對于政務(wù)誠信的研究，雖然在定義上并沒有直接排除政務(wù)誠信的內(nèi)向方面，僅僅在論述政務(wù)誠信問題時有些語焉不詳或未明確指出、肯定政務(wù)誠信有其內(nèi)向方面的問題，但就基本思路或論證邏輯而言，顯然也將政務(wù)誠信排除在其視野之外，因為這些研究在分析原因或論及對策時，并不涉及政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的任何內(nèi)容。

在已有的研究中，僅有極少數(shù)關(guān)注到一些實質(zhì)上屬于政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的問題。例如，發(fā)表于2003年的《論政府誠信》一文中，劉松山就曾指出:“特別是在涉及一些具有‘中間地帶’性質(zhì)的權(quán)力時，各政權(quán)機構(gòu)及其部門之間，常常要從國家權(quán)力運行的宏觀局面出發(fā)，以彼此誠信、尊重和配合的姿態(tài)，謹慎維護國家權(quán)力和憲法制度的穩(wěn)定與平衡，作出尊重民主政府中其他分支的選擇，而不是互相爭權(quán)奪利，進行權(quán)力搶灘”〔4〕。這段論述雖然早出，但遠比一些晚出的所謂研究要深刻，只是如前所述，這種類型的誠信問題不應(yīng)歸于所謂政府誠信，而應(yīng)被視為政務(wù)誠信之內(nèi)向方面。又如，在一篇討論地方政府信用問題的論文中，楊立新等考察了這樣幾種失信:下級政府對上級政府的失信、政府對百姓的失信以及同級政府間的失信。下級政府對上級政府的失信主要表現(xiàn)為虛報政績、掩蓋過失和象征執(zhí)法;政府對百姓的失信主要表現(xiàn)為“答應(yīng)的痛快，兌現(xiàn)的困難”、“名為代表，實為被代表”、 “沽名釣譽，糊弄群眾”、對群眾“冷、推、橫、頂”;同級政府間的失信主要是“新官不理舊賬”和地方保護主義?！?〕這里所分析的具體問題，有些顯然就是政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的問題，雖然很有研究價值，但作者未能明確區(qū)分政務(wù)誠信的外向方面和內(nèi)向方面，更未能進一步討論政務(wù)誠信這兩個方面之間的關(guān)系。

二、政務(wù)誠信之內(nèi)向方面對外向方面的影響

政務(wù)誠信之內(nèi)向方面即政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的誠信問題，應(yīng)當引起人們的充分重視。其實，在歷史上，早就有人意識到這個問題的重要性。例如，司馬光曾這樣說過: “夫信者，人君之大寶也。國保于民，民保于信;非信無以使民，非民無以守國。是故古之王者不欺四海，霸者不欺四鄰，善為國者不欺其民，善為家者不欺其親。不善者反之，欺其鄰國，欺其百姓，甚者欺其兄弟，欺其父子。上不信下，下不信上，上下離心，以至于敗”〔6〕。司馬光這段話，集中講君王或政府對百姓、民眾的誠信問題，但最后一句話，涉及的正是政務(wù)誠信的內(nèi)向方面，即政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的誠信問題，并且點出了政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部誠信問題解決不好就可能釀成大害。“上不信下，下不信上”，是上下級之間誠信有問題的表現(xiàn);而“上下離心，以至于敗”則是上下級之間不誠信所釀成的嚴重后果。雖然司馬光在這里并沒有涉及政務(wù)系統(tǒng)同級部門或同級別的官員之間的誠信問題，而且他也沒有明確區(qū)分出政務(wù)誠信之內(nèi)向方面與外向方面，但實際上對政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的主要問題及其重要性進行了簡單明了的表述。這樣的對于政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的認識十分可貴，然而，為了進一步認識單純強調(diào)政務(wù)誠信之外在方面的不足，在這里，有必要從政務(wù)誠信之內(nèi)向方面對其外向方面的影響，來厘清二者之間的關(guān)系，并借此凸顯進行政務(wù)誠信之內(nèi)向方面建設(shè)的重要意義。政務(wù)誠信之內(nèi)向方面對于外向方面的影響，可以從正負兩種不同性質(zhì)的影響來予以說明。

就正面影響而言，政務(wù)誠信之內(nèi)向方面一旦形成且漸積漸厚，對于政務(wù)誠信之外向方面會有積極的推動或促進作用。誠信最初可以是一種外在于個體的制度規(guī)則，但最終應(yīng)當轉(zhuǎn)化為個體自身的德性。而如果誠信積淀為個體自身的品德素質(zhì)，則會在個體的活動中形成誠信的道德自律。個體此時無須外部規(guī)則或外來壓力，只需按照自己心中的誠信要求的指引，就能做出正確的誠信行為。就政務(wù)系統(tǒng)而言，也許最初誠信是一種制度化規(guī)則，但如果政府官員或工作人員在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的交往中堅持按照這種規(guī)則行事，就有可能逐漸鑄就誠信的德性。而如果他們具備了這樣的德性，那么，他們就不僅會按照這種德性的要求在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部表現(xiàn)出誠信，而且在面對政務(wù)工作的對象即公民或普通百姓時，也很有可能按照誠信的要求去行動，即表現(xiàn)出政務(wù)誠信的外向方面。這是因為，具體規(guī)則總有其限定的場域或?qū)ο螅滦詣t具有相對于具體規(guī)則的彌散性，即在特定場域生成的德性可以向其他場域移植，同一種德性可以運用于不同的具體場域。在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部形成的政務(wù)誠信之內(nèi)在方面的德性，可以運用于政務(wù)誠信的外在方面。這類似于中國古代所謂“移孝作忠”的情形:在家庭中養(yǎng)成的“孝”，可以轉(zhuǎn)化為對國家、君王的“忠”。之所以能有這樣的轉(zhuǎn)化，是因為“孝”與“忠”的道德心理或這兩種道德要求的心理基礎(chǔ)具有同一性。政務(wù)誠信之內(nèi)向方面與其外向方面也具有道德心理上的高度同一性，因此，在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部行為或活動中逐漸形成的誠信之德性，完全有可能或有助于催生政務(wù)誠信之外在方面。

從政務(wù)誠信之內(nèi)向方面對于其外向方面的負面影響來看，如果政務(wù)誠信之內(nèi)向方面存在著問題或表現(xiàn)為政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部都不誠信，那么，政務(wù)誠信之外向方面也往往存在著類似問題，即政府、政府機構(gòu)或政府工作人員很可能對公民、普通民眾不誠信。不誠信與誠信一樣，都有可能通過長期、反復(fù)的行為過程而得以習(xí)慣化。在一個政務(wù)系統(tǒng)中，如果不誠信的成本極低而其可能的獲利空間較大，再加上官員或一般工作人員的德性缺失，則很有可能導(dǎo)致不誠信行為的習(xí)慣化;而如果在一個政務(wù)系統(tǒng)中不誠信成為了官員或一般工作人員的習(xí)慣，那么，還能指望這樣的官員或工作人員能在面對公眾、普通百姓時打破自己的習(xí)慣而表現(xiàn)出誠信嗎?尤其在政府信息不透明的情況下，政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的不誠信更容易外溢為政務(wù)系統(tǒng)相對于公民、普通百姓的不誠信。這是因為，在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，上下級之間或同級之間的信息獲取、信息收集、信息流動相對來說還是比較方便或比較充分的，在這種信息比較透明的情況下，政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的官員之間或上下級之間尚且有不誠信甚至還可能習(xí)慣于不誠信，那么，對于不了解政務(wù)系統(tǒng)信息的公民、普通百姓來說，就很可能由于這樣的不了解而很難判斷政府、政府機構(gòu)的官員、工作人員是否誠信，因而政務(wù)系統(tǒng)的官員或一般工作人員就更有條件也更有可能表現(xiàn)出不誠信了。

從政務(wù)誠信之內(nèi)向方面對于外向方面產(chǎn)生的不同影響來看，與政務(wù)誠信的外向方面相比較，政務(wù)誠信之內(nèi)向方面似乎更為基本，政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的建設(shè)也因此而似乎應(yīng)當先于或重于其外向方面的建設(shè)。這樣的認識，與作為方法論的矛盾論的觀點是完全一致的。矛盾論認為，任何事物都包含有內(nèi)在矛盾和外在矛盾兩個方面，而且，每一事物之內(nèi)在矛盾的解決，影響到其外在矛盾的解決;事物發(fā)展、變化的根本動力或根本原因不在事物的外在矛盾，而是在于事物的內(nèi)在矛盾。就一個政務(wù)系統(tǒng)而言，其內(nèi)向誠信方面的問題屬于其內(nèi)在矛盾，而其外向誠信方面的問題，則屬于其外在矛盾。根據(jù)內(nèi)在矛盾與外在矛盾之間的辯證關(guān)系便可推知，政務(wù)系統(tǒng)之外向誠信與其內(nèi)向誠信之間存在著不可分割的聯(lián)系，而外向誠信問題的處理，也依賴于其內(nèi)向誠信問題的解決。只有首先抓好政務(wù)系統(tǒng)之內(nèi)向誠信問題，才能繼而解決其外向誠信問題;在政務(wù)誠信建設(shè)中，政務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當以內(nèi)向誠信方面為重點，因為抓好這個重點，其外向誠信問題往往就會迎刃而解，即使一時未能迎刃而解，在內(nèi)向誠信已經(jīng)有較好基礎(chǔ)的情況下，外向誠信問題的解決就僅僅是遲早的事情了。這樣看來，如果說政務(wù)誠信建設(shè)是全社會誠信建設(shè)的突破口或焦點所在，那么，內(nèi)向誠信的建設(shè)就是政務(wù)誠信建設(shè)的突破口或所謂“牛鼻子”。

三、政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的基本要求

政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的基本要求，是一般的誠信要求在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的應(yīng)用，是根據(jù)政務(wù)系統(tǒng)之內(nèi)部運作的特點而具體化的誠信要求。近些年來，關(guān)于一般的誠信要求，尤其是關(guān)于政務(wù)誠信之外向方面的要求，學(xué)術(shù)界已經(jīng)有相當多的討論并提出了一些具有啟發(fā)性的觀點或建議。但就政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的具體要求來說，還未見有專門的論述。一般的誠信要求盡管有其價值，可以作為政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的參考，但不能代替政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的具體要求。

筆者認為，設(shè)定政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的基本要求，要分別把握下述缺一不可的兩個維度:

政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的第一個維度，是政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的縱向誠信。這里的縱向誠信，即政務(wù)系統(tǒng)中處于垂直關(guān)系中的上下級之間的誠信，包括下向誠信和上向誠信。

所謂下向誠信，是指政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部上層對下層的誠信。在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，由于上下級之間在權(quán)力關(guān)系中上級處于明顯的強勢或優(yōu)勢地位，故通常是上級要求下級對上誠信的更多一些，而上級對下級的誠信往往不被重視或強調(diào)。在一般的行政倫理要求中，為了保障上級指令得到貫徹和落實，行政忠誠往往被理解為是下級對上級的忠誠，而這種行政忠誠中的所謂“誠”，即具有誠信的意蘊，甚至就是誠信的簡要表達。然而，如果上級沒有對下級之誠信義務(wù)的約束，那么，上級就可能言而無信，或作出虛假承諾，或?qū)τ谝呀?jīng)作出的并非虛假的承諾也可以不履行、不兌現(xiàn)。這樣的話，久而久之，上級的指令就可能被下級不當回事，因為上級本身的不誠信會讓下級覺得不必認真看待上級的任何指令。由此看來，上級是否誠信關(guān)系到行政系統(tǒng)或政務(wù)系統(tǒng)的工作效率，關(guān)系到這一系統(tǒng)是否能正常運行。而且，上級是否誠信，還對下級的誠信意識有直接的影響。如果上級十分講誠信，則上級以其自身為誠信的表率，下級就不敢不誠信，就不能不誠信，或者，下級在上級誠信的感染下，也會養(yǎng)成誠信的習(xí)慣。相反，如果上級對下級不誠信，則“上梁不正下梁歪”，下級便可能跟著上級不誠信，甚至愈演愈烈，比上級還要不誠信，因為即使“上梁”只是稍有“不正”，這種“不正”向下延伸、傳導(dǎo)至“下梁”的底部，也會“歪”得十分顯著、強烈。

作為政務(wù)系統(tǒng)中的上級，其下向誠信可以有許多具體的指標，但就其基本要求而言，至少應(yīng)包括這么兩點:

首先，下向誠信要求上級不欺瞞下級。欺，即有不誠;瞞，即隱藏實情，仍為不誠。而一旦有了欺瞞，則誠就開始打折扣;欺瞞越多，折扣越大。下級可能被欺瞞一時，但不可能被長期欺瞞;一旦下級掌握了真相，知道上級所說為虛為假，便會覺得上級不可信，于是上級之誠信也就完全沒有了，上級以后的工作肯定也不好開展。而且，即便不從工作的角度考慮，上級欺瞞下級的行為，也是不應(yīng)當?shù)男袨?，因為欺瞞與誠信義務(wù)的要求完全是背道而馳的。

其次，下向誠信要求上級對下級要作合理承諾并兌現(xiàn)承諾。有些上級，為了讓下級努力工作以實現(xiàn)某些目標，不惜作出一些不可能兌現(xiàn)的承諾。這樣的承諾，其實不具備承諾的合理性，屬于虛假承諾。盡管有時假承諾也可能起到一定的作用，但從長遠來看，假承諾必定最終造成對承諾本身的傷害。假承諾最后總會表現(xiàn)為無法兌現(xiàn)的承諾，而一旦下級知道上級的承諾是無法兌現(xiàn)的，那么，下級就不可能在以后的工作中能盡力盡責。下向誠信要求上級對下級作出的承諾是合理的，就意味著承諾是可以兌現(xiàn)的，上級對下級作出的承諾只有具備這樣的合理性，才符合下向誠信的要求。

所謂上向誠信，是指政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部下級對上級的誠信。與上級對下級的誠信相比較，雖然下級對上級的誠信并不一定會影響到上級對下級的誠信，但這種誠信對于政務(wù)系統(tǒng)的正常運行來說也是十分重要的，因為如果下級對上級不誠信，那么，上級的指令就無法得到有效的貫徹和執(zhí)行，進而導(dǎo)致政務(wù)系統(tǒng)的運行出現(xiàn)問題，行政效率也趨于低下。假設(shè)上級的指令是出于為公眾服務(wù)的宗旨，但若下級在領(lǐng)受這種指令時不誠信，則可能陽奉陰違，表面上、口頭上愿意執(zhí)行這樣的指令，但實際上、骨子里卻想方設(shè)法為自己謀求私利，或者對與自己利益無關(guān)的公權(quán)力運用采取消極怠工的態(tài)度，這樣的話，就使得本應(yīng)為公眾謀福利的政務(wù)系統(tǒng)或行政系統(tǒng)在很大程度上淪為私利的工具，而這是與公權(quán)力的本質(zhì)相沖突的。因此，僅僅強調(diào)上級對下級的誠信即政務(wù)系統(tǒng)中的下向誠信還不夠，還必須重視下級對上級的誠信即上向誠信問題。

作為政務(wù)系統(tǒng)中的下級，其上向誠信的基本要求也必須至少包括以下兩點:

首先，上向誠信要求下級不欺瞞上級。這是上向誠信之“誠”的主要體現(xiàn)，也是下級對上級之誠信的重要指標。下級之所以可能欺瞞上級，最可能的原因是因為下級預(yù)期欺瞞能給自己帶來更大、更多的利益。在很多情況下，下級之欺瞞上級，是為了使自己的利益最大化，例如編造政績、夸大自己所取得的工作成效等等，以此獲得上級的獎賞或提拔。而正是在下級這種對自己利益最大化的追求中，公共利益變得微不足道，逐步被侵蝕。在有些情況下，也可能是上級給下級定的工作任務(wù)太重或指標太高，因而下級無法完成上級交給的任務(wù)，為了應(yīng)付上級不得不行欺瞞之事，或者，有些下級也可能為了迎合不切實際的上級而編造出各種工作“奇跡”。但這些都不應(yīng)成為下級對上級不誠信的理由，如果下級真正以公共利益或至少以組織利益為重，那么，下級就寧愿因完不成任務(wù)而受到上級的處罰或?qū)幵敢驅(qū)嵤虑笫恰⒉桓】涠诓磺袑嶋H的上級面前顯得能力、業(yè)績不如浮夸者。此外，在所謂偏正人際關(guān)系結(jié)構(gòu)的壓力下，下級在與上級交往中的“吹牛拍馬、曲意奉承、言不由衷等行為”〔7〕也是不誠實的表現(xiàn)，或多或少帶有欺瞞的成分，這顯然違背了上向誠信的基本要求。

其次，上向誠信要求下級對上級作適度承諾并遵守承諾。遵守承諾是信用的重要尺度，而下級對上級的信用，通常也是通過下級是否遵守自己曾經(jīng)對上級作出的承諾來衡量或評價的。如前所述，有時上級對下級定的工作任務(wù)太重或指標太高，致使下級無論怎樣努力都難以完成任務(wù)或指標。在這種情況下，沒有完成任務(wù)并非一定有錯，真正的錯誤是在面對上級給出的這種任務(wù)或指標時，下級不但不據(jù)理反駁、明示拒絕，反而接受這樣的任務(wù)、指標并作出違心的承諾。這樣的承諾是過度承諾，因為這種承諾是無法完成的。為了避免過度承諾，下級不能簡單地接受上級提出的任何要求，在上級下達任務(wù)或給出工作指標時，一定要客觀地分析自己的能力和條件，如果發(fā)現(xiàn)上級給出的任務(wù)或指標是自己即使經(jīng)過努力也不可能完成或?qū)崿F(xiàn)的，那么，下級就應(yīng)當向上級陳述自己不能簡單接受的理由，表示自己只能作出適度承諾，即只能在自己能力和條件許可的范圍內(nèi)作出接受任務(wù)或工作指標的承諾。承諾一經(jīng)作出，就一定要遵守，否則就會喪失信用。因此，下級只有對上級作出適度承諾，才能使自己的承諾具備履行的可能性和現(xiàn)實性，而只有履行了作出的承諾，才能使下級在上級面前保持良好的信用。

政務(wù)誠信之內(nèi)向方面的第二個維度，是政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的橫向誠信。這里的橫向誠信，即政務(wù)系統(tǒng)中處于水平關(guān)系中的同級部門之間或同級管理人員之間的誠信。

政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部同級之間的誠信，對于政務(wù)系統(tǒng)的運作來說是十分重要的。如果政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部同級之間能建立起良好的誠信關(guān)系，那么，同級行政人員之間就會有充分的信任，而這種信任對于有效合作來說是不可或缺的。對于作為一個整體的政務(wù)系統(tǒng)來說，系統(tǒng)目標的實現(xiàn)有賴于系統(tǒng)內(nèi)部各方的合作，沒有這種合作，系統(tǒng)目標就很難實現(xiàn)甚至還可能因內(nèi)耗而流產(chǎn)。如果沒有基于誠信的充分信任關(guān)系，那么，政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的交易成本也會明顯增加，而行政效率則會隨之下降。這就是說，僅僅從經(jīng)濟學(xué)的角度考慮，政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的同級之間也應(yīng)彼此誠信相待。同級之間誠信相待，還不只是經(jīng)濟學(xué)角度的要求，更是一種具有遷延性的道德要求。若同級之間能持之以恒地誠信，則在上下級之間也可能傾向于誠信，而且在對待政務(wù)系統(tǒng)外部的公民或公眾時，也更有可能傾向于誠信。

同級之間橫向誠信的基本要求，主要是下述兩點:

首先，同級之間互不欺瞞。這種欺瞞應(yīng)是相互之間的共同要求，不應(yīng)只強調(diào)單方面的不欺瞞。因為如果只強調(diào)對方不欺瞞，自己這一方為了私利卻忽略這種要求，則對方即使在某個時候做到不欺瞞，但一旦發(fā)現(xiàn)不欺瞞僅僅是單方面的，那么，對方也可能會由曾經(jīng)的不欺瞞而轉(zhuǎn)向欺瞞。這樣的話，雙方本應(yīng)以誠相待的關(guān)系就變成了爾詐我虞的關(guān)系。由此可見，是否欺瞞，在同級之間是相互影響的。雖然理論上有可能將同級之間的關(guān)系設(shè)定為一種博弈關(guān)系，于是就有所謂“誠信”博弈的存在，〔8〕且這種博弈分析也有利于相關(guān)制度的改進或構(gòu)建，但政務(wù)系統(tǒng)中的同級之間關(guān)系，遠非市場主體之間的關(guān)系所能概括;政務(wù)系統(tǒng)中的各行為主體，并不是單純的或完全的經(jīng)濟人，即使可以借用經(jīng)濟學(xué)的方法分析政務(wù)系統(tǒng)中各行為主體的某些動機，但無法否定“誠”作為一種內(nèi)在品質(zhì)在政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部各行為主體相互作用時的價值或影響，無法完全排除“誠”作為政務(wù)系統(tǒng)中行為主體之動機的可能性。因此，互不欺瞞應(yīng)當且有可能成為同級之間相互行為、彼此相待的要求。

其次，同級之間互守承諾。在政務(wù)系統(tǒng)中，系統(tǒng)目標的實現(xiàn)往往有賴于同級之間的合作和配合，而為了保證實現(xiàn)這種合作、達成有效的配合，同級之間又往往需要以承諾的形式規(guī)定彼此享有的權(quán)利和應(yīng)承擔的義務(wù)。如果同級之間都不遵守承諾，那么，雙方的合作與配合就不可能形成;如果同級之間有一方不遵守承諾，那么，另一方在發(fā)現(xiàn)對方不遵守承諾之后，自己這一方也通常會傾向于不遵守合作。因此，一方是否遵守承諾，與另一方是否遵守承諾有著密切的聯(lián)動關(guān)系。只有在雙方都遵守承諾的情況下，合作才有可能，工作上的配合才會有實現(xiàn)的條件。遵守承諾才有信用，雙方的信用關(guān)系，建立在彼此互守承諾的基礎(chǔ)之上。

〔1〕呂耀懷，肖瑞蘭．論政務(wù)誠信〔J〕．道德與文明，2013，(5)．

〔2〕袁剛．政務(wù)誠信的關(guān)鍵在于“公開性”〔J〕．同舟共進，2012，(1)．

〔3〕高新民．加強政務(wù)誠信是一項系統(tǒng)工程〔N〕．學(xué)習(xí)時報，2011－10－17．

〔4〕劉松山．論政府誠信〔J〕．中國法學(xué)，2003，(3)．

〔5〕楊立新，李倩．我國地方政府信用缺失的表現(xiàn)、原因及解決路徑〔J〕．黨政干部學(xué)刊，2011，(12)．

〔6〕司馬光．資治通鑒 (一)〔M〕．黃山書社，1997．13，14．

〔7〕周建國．中國人人際交往中的結(jié)構(gòu)性壓力及其策略選擇〔J〕．天府新論，2014，(6)．

〔8〕李芬芬，陳建斌．行政人員之間誠信博弈分析及制度安排〔J〕．湘潭大學(xué)學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013，(5)．