楊懷印 趙清瑩

自2008年全球金融危機爆發(fā)、蔓延以來，世界經濟開始進入漫長的調整、恢復期，主要經濟體都出現(xiàn)了經濟增速減緩、生產總值下降的態(tài)勢。對于處在經濟全球化浪潮前沿的中國而言，也不可避免地進入了經濟增長速度放緩的“經濟新常態(tài)”發(fā)展階段。在經濟新常態(tài)的背景下，中國經濟發(fā)展出現(xiàn)了諸多新特點，同時也影響了與其緊密相連的社會保障制度的運營，使其發(fā)生了一系列變化。在新形勢下，必須對社會保障制度進行相應的調整。

一、新形勢下中國經濟發(fā)展的態(tài)勢

社會保障制度的有效運轉，離不開經濟發(fā)展的支撐，會受到同時期經濟發(fā)展態(tài)勢的深刻影響。經濟新常態(tài)背景下，要調整社會保障制度，就必須對中國目前經濟發(fā)展的基本態(tài)勢有一個準確判斷。

1.國內生產總值增速平緩回落，居民消費價格指數(shù)波動較小，未出現(xiàn)整體性通縮

在2008年全球金融危機爆發(fā)之前，我國GDP增速一直保持在平均10%的高位。而在這一危機全面爆發(fā)之后，我國GDP增速開始放緩，2008年當年為9.63%，比上一年減少了14.1%。而2009年則為9.21%，比2008年又下降了4%。盡管在2010年再次突破10%，達到了10.45%。然而接下來的幾年，則一直維持在10%以下，除2011達到9.3%之外，2012年為7.65%，2013年為7.67%，2014年則為7.4%，在整體上保持了穩(wěn)定的增長態(tài)勢，增速平緩回落的趨勢日益明顯。而在CPI數(shù)據上，全球金融危機未全面爆發(fā)之前，2008年我國的CPI為5.9 %，2009年則為5.2%。而經過一系列宏觀調控政策的實施，2010年CPI下降到3.3%，除了在2011年又出現(xiàn)了5.4%的較高點數(shù)之外，此后一直維持在3%以下的低位，2012年為2.6%，2013年2.6%，2014年2%，都表明了我國居民消費價格指數(shù)較小的浮動性。而得益于GDP增速平緩回落、CPI指數(shù)浮動較小，自2008年全球金融危機爆發(fā)以來，我國并未出現(xiàn)明顯的整體性通縮，這也為國內經濟發(fā)展的恢復奠定了堅實基礎。

2.整體性就業(yè)形勢未出現(xiàn)惡化，第三產業(yè)的拉動效用開始凸顯

由于以四萬億強投資為核心的宏觀調控政策的實施，我國整體就業(yè)形勢并未出現(xiàn)惡化趨勢，用人需求始終略大于用人供給，如在2008年，崗位空缺與求職人數(shù)的差比尚且維持在2.61:1。而到2009年，崗位空缺與求職人數(shù)的差比達到了3.53:1。2010年略有回落，達到2.92:1，此后一直保持在2:1的水平，整體就業(yè)形勢持續(xù)向好。與此同時，第三產業(yè)的運作實效也大為增強，整體占比與GDP貢獻率同步提升。如在2013年，我國第三產業(yè)在GDP中的占比提高至46.1%，貢獻額為3.17萬億美元，首次超越第二產業(yè)。2014年，更是達到49.3%。在第三產業(yè)中，金融保險、現(xiàn)代物流、信息咨詢、科技服務、文化產業(yè)、創(chuàng)意經濟等產業(yè)都表現(xiàn)強勁，創(chuàng)造了可觀的經濟效益，提供了大量的就業(yè)崗位，其對社會經濟發(fā)展的拉動效用得以凸顯。

3.金融信貸運營質量持續(xù)向好，企業(yè)各項財務指標基本良好，潛在風險持續(xù)上揚

我國金融信貸行業(yè)具有起步較晚、起點較低 、受行政影響大以及發(fā)展速度快等特點。在加入世界貿易組織之后，我國政府逐步放寬了銀行存貸款、證券操作、基金管理、保險經營、信托運營等具體環(huán)節(jié)的管制，規(guī)范化、規(guī)?；?、產業(yè)化的運作態(tài)勢迅速加強，逐步發(fā)揮了調節(jié)國民經濟、均衡財政收支、助推產業(yè)拓展的重要效用*參見張占斌：《中國經濟新常態(tài)的趨勢性特征及政策取向》，《國家行政學院學報》2015年第1期，第15-20頁。。盡管在2008年全球金融危機之后，我國金融資本對外投資的總額與頻度均出現(xiàn)短期下降，然而得益于國內經濟的平穩(wěn)發(fā)展，從2010年開始，對外、對內的金融信貸運營都進入恢復、提速期，綜合質量逐步提升。如在2010年，人民幣存貸款的M2增長率約為7.9%，較上一年提高了10.6%。2011年M2增長率為10.4%，2012年劇增為19.3%，2013年保持在19.1%，2014年降至17.1%。同時，從2011年開始，人民幣貸款增速始終維持在14%～15%左右，整體運行態(tài)勢平穩(wěn)。金融信貸運作質量的持續(xù)上行，也保障了企業(yè)財務經營的穩(wěn)定性。如在資產的購置、資本的融通、經營現(xiàn)金流量以及利潤分配管理等基本指標上，信貸不良率都得到了有效遏制。然而需要指出的是，由于投資過于集中、資產負債率過高、經營成本激增，我國金融信貸運作的潛在風險也在持續(xù)上揚*參見張占斌、周躍輝：《關于中國經濟新常態(tài)若干問題的解析與思考》，《經濟體制改革》2015年第1期，第34-38頁。。

二、經濟新常態(tài)影響下社會保障制度的主要變化

1.部分企業(yè)參保繳費能力減弱，社會保障運營成本提高

由于經濟下行的影響，當前相當一部分企業(yè)陷入了生產乏力、經營慘淡的惡性循環(huán)，企業(yè)運作成本驟升，盈利銳減，虧損、破產以及重組屢見不鮮。這就極大地削弱了其參保、繳費的持續(xù)能力。例如在2014年，中斷職工養(yǎng)老保險繳費的企業(yè)就達到143.6萬家，涉及人數(shù)為3371萬，同比增長了11.6%。斷保引發(fā)的脫保等現(xiàn)象也已經呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，我國社會保障制度主要依靠國家政策的支持，其機構設立、人員配備、工作執(zhí)行等的成本投入，絕大部分來源于國家財政資金下?lián)?。在經濟新常態(tài)的背景之下，對于社會保障制度的資源投入呈現(xiàn)出持續(xù)遞增的趨勢*參見李華燊、朱松茂：《社會保障經濟效應的理論分析》，《東方企業(yè)文化》2013年第24期，第233-234頁。。例如在2008年，社會保險與社會救助在年度財政預算之中的占比約為7.9%，總計6976.4億元。而到了2009年，其占比就達到9.3%，2010年更是達到12.5%。其中企業(yè)對于社會保障運營分擔能力的驟減，是誘發(fā)其成本激增的重要原因之一。

2.人口老齡化加速，養(yǎng)老保險的運作負荷加大

進入本世紀以來，我國人口老齡化程度提速與養(yǎng)老保險水平提高呈現(xiàn)了同步化的趨勢。這體現(xiàn)了社會資源的合理分配、社會公平正義。然而當制度尚未健全、調整手段無法細化之時，人口老齡化加速與養(yǎng)老保險標準的提高，又對保險基金的收支平衡造成了很大的壓力*參見于長革：《政府社會保障支出的社會經濟效應及其政策含義》，《廣州大學學報》(社會科學版) 2007年第9期，第36-41頁。。加之當前我國養(yǎng)老保險的基金管理還取決于行政權能，在精算上缺乏比照性與調節(jié)性，很容易出現(xiàn)僧多粥少的失衡現(xiàn)象，這就使得地方政府承受了較大的養(yǎng)老保險基金的支出壓力，收不抵支的情況屢見不鮮。例如在2012年，全國共有16 個省級統(tǒng)籌單位出現(xiàn)當期養(yǎng)老金收不抵支，2013年增加到18個，2014年雖然下降為15個，但整體上依舊面臨很大的收支失衡壓力。

3.保障制度改革提速，全民保障覆蓋面擴大

在養(yǎng)老與醫(yī)療這兩大基本社會保險環(huán)節(jié)，全民一體化的保險標準被再次定義，盡管在具體操作上，還會存在不同社會身份人群差別化分配，然而在整體發(fā)展上，其公平性還是得到了體現(xiàn)。例如在職工、城鎮(zhèn)居民、農民等“三類群體”的養(yǎng)老與醫(yī)療保險的繳費上，就出現(xiàn)了依照工資薪酬、消費水準而劃定的有差比的繳費標準，一些低收入群體可以通過繳納略少于額度標準的保險金，享受同等的待遇水平。一些收入較高的社會群體，則可以通過繳納高于額定標準的保險金，享受適度的藥物價格、床鋪金減免等優(yōu)惠。然而也要看到，在全民社保推進的同時，繳費標準與待遇水平之間的政策性差距也在加大，如基礎養(yǎng)老金始終維持原有標準，“同城同待遇”、“同地同待遇”等問題仍然存在。

三、社會保障制度調整的制約因素

1.行政統(tǒng)籌流程增加，資金的使用效率不高

由于社會制度先天決定，商業(yè)化社會保障作用有限，行政權能規(guī)導成為我國社會保障制度運作的突出特點。然而行政統(tǒng)籌又容易受制于機構冗雜、程序繁多、人浮于事、運作拖沓等不利因素，難以在效率上滿足社會成員迫切的現(xiàn)實需求。如在養(yǎng)老、醫(yī)療保險的管理上，一些行政部門額外增加了崗位人員、經辦手續(xù)，人為增加了普通民眾的入保、獲償?shù)碾y度。行政統(tǒng)籌流程的增加，也削弱了對社保基金收支平衡的調節(jié)力度。部分地方只求在面子工程上有成績，盲目提高各項社會保障的待遇標準，如在醫(yī)保上，就采取了同等的報銷比例，對于重大疾病、老年慢性病等的政策支持明顯不足。此外，也有將社會保障資金進行福利化管理，默認門診醫(yī)療費個人承包等，這都嚴重影響了專項資金的使用效率。

2.執(zhí)行難度提高，基金保值增值率較低

我國社會保障制度是基于國家政策而建立的，在執(zhí)行、操作上都依照行政管理模式來展開，所以在基金統(tǒng)籌上，長期保持了穩(wěn)定性。而隨著經濟新常態(tài)的到來，社會保障部門的工作壓力逐步加大。尤其是對于處在社會保障制度體系核心地位的社會保險而言，投資渠道的相對單一、專業(yè)化投資模式的缺失、市場化運營制度的不完善等缺陷開始迅速凸顯，大量基金未能得到合理分配，隨之而來的資金貶值更是直接影響了社會群體的參保積極性，乃至拉低了其應有的待遇水平。例如在養(yǎng)老保險上，我國還缺乏基金投資的市場化動態(tài)調節(jié)、風險預估防控、績效考評機制和責任人追究查處制度。此外，在崗位職責、投資權限的劃分上，也還有很大的改進空間。

3.統(tǒng)賬之間脫節(jié)，資金管理結構有待優(yōu)化

在市場化趨勢不斷加強的背景之下，我國社會保障制度也開始引入系統(tǒng)統(tǒng)計與賬號管理相結合的運作模式，實現(xiàn)做實賬戶與“現(xiàn)收現(xiàn)付”的同步。然而經濟新常態(tài)的出現(xiàn)，使得原本就不完善的同步統(tǒng)籌機制開始出現(xiàn)統(tǒng)計對象數(shù)量不符、賬戶存款流失過快等脫節(jié)現(xiàn)象*參見烏日圖：《適應經濟發(fā)展新常態(tài) 深化社會保障制度改革》，《中國人大》2015年第3期，第36-39頁。。其中最為突出的就是職工基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)賬脫節(jié)問題。當前，我國職工養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌分配與個人賬戶做實相結合的模式。而將做實個人賬戶轉化為實名制，又面臨著各種支付壓力，特別是為了實現(xiàn)當期發(fā)放，就不得不通過移用做實賬戶的資金來填補。而現(xiàn)實情況則是，“現(xiàn)收現(xiàn)付”與“統(tǒng)賬結合”之間還存在很長的銜接與轉化時間，資金缺口始終存在，且在不斷加大。加之基金收支的管理上也存在行政干涉過多、市場運作不足、個人承包泛濫等不合理現(xiàn)象，一度不得不通過降低繳費水平來實現(xiàn)統(tǒng)賬之間的收支均衡。

4.精算管理質量不高，效益回收率不盡如人意

精算專業(yè)化程度不足一直是制約我國社會保障制度運作，尤其是各類社會保險經營實效的不利因素。在放寬商業(yè)化保險之后，由于精算運作相對粗放，我國各類社會醫(yī)療保險的待遇標準和基金收支依然出現(xiàn)了失衡*參見李向陽、李瑞晴：《芻議中國經濟新常態(tài)》，《發(fā)展研究》2015年第1期，第13-15頁。。其中養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險受行政權力干涉仍然相對較多，自身的基金儲備與管理也有待改進。在專項基金出現(xiàn)缺口時，也不得不借助擴面征繳、財政補助來彌補。在收入增長、人口壽命、參保人年齡結構、健康狀況、地方疾病譜、醫(yī)療費用相關的各項統(tǒng)計指標的精算上，原有的行政攤派式的管理方式冗雜不堪，巨額的資金投入無法保障營收的均衡，甚至還要通過壓縮薪酬占比來填補資金缺口，這種偏低的經濟收入無疑也挫傷了管理部門的工作積極性。適時轉變管理模式，提高精算專業(yè)化程度，引入商業(yè)保險統(tǒng)籌方法，已經顯得十分急迫。

四、社會保障制度調整的具體措施

1.健全部門分管與協(xié)作的交互機制，強化社會保障專項資金的單獨運作力度

部門分管與協(xié)作是基于聚合行政資源、提高崗位工作效率的理念而建立的交互機制，作用在于強化用于社會保障運作的專項資金的單獨運作效能，降低資金的閑置消耗率。例如在醫(yī)療保險的藥品與器材的采購、銷售方面，就可以推行政府定價與市場浮動相結合的模式，通過設立單獨的主管部門，專門負責對于各類藥品與器材的市場價格的成本調查、升降監(jiān)管以及違法查處。同時，要建立與工商管理部門的同步合作機制，實時監(jiān)督藥品、器材的市場動態(tài)，嚴厲打擊低價惡性競爭、資源渠道壟斷以及哄抬物價的違法違規(guī)行為。此外，也要持續(xù)完善各類社會保險的招標競價的運營監(jiān)管制度，推行更為公開透明、公平靈活的競標模式，提高對于非法招標的懲處力度。

2.推行數(shù)據統(tǒng)計與賬目管理同步化，完善醫(yī)療與養(yǎng)老等服務的監(jiān)管審核規(guī)則

一方面，要大力推行賬戶實名制，依據入保對象的薪資、戶口、年齡等進行分類登記，并提高個人賬戶的記賬利率，推行多繳多得的激勵機制。要調整原有的“以支定收、收支平衡”的統(tǒng)籌規(guī)則，合理調節(jié)、減少個人賬戶的資金過度劃入，提升統(tǒng)籌基金流通的支付能力，保證整體收支平衡；另一方面，要擴展投資渠道，提高專業(yè)化與市場化的運營效率，完善醫(yī)療與養(yǎng)老等服務的監(jiān)管審核規(guī)則，通過制定細則，明確具體崗位人員的法定職責、投資權限，健全專業(yè)化、市場化的投資資金管理機構，實行委托人職責監(jiān)管制度，并引入投資決策多方措施模式。此外，也要細化投資的風險評估監(jiān)控、工作績效考評、責任追究，激發(fā)和提高部門人員的責任感與積極性。

3.調整定點式的準入審批統(tǒng)籌體系，增加基金管理保值與增值的動態(tài)化核查

定點準入審批統(tǒng)籌制度具有雙重性，在我國社會保障制度建立之初，其發(fā)揮了重要的基礎規(guī)導作用。而在市場化運作放寬之后，這種缺乏靈活機動性的定點式準入審批統(tǒng)籌機制已經很難發(fā)揮其作用。有鑒于此，就需要推行就近選擇與定點增加相結合的方式，加大在城鄉(xiāng)地區(qū)建立合作醫(yī)療點的力度，必要時，也可以降低城市地區(qū)的定點密度，來彌補城鄉(xiāng)地區(qū)的資源不足。同時，也要加強對于基金管理保值增值的動態(tài)化核查力度。尤其是在養(yǎng)老、醫(yī)療保險上，要規(guī)范醫(yī)療保險費用結算、醫(yī)療保險服務，可嘗試將定點醫(yī)療機構、定點藥店的行政審批制改為備案制，為參保人員提供自主選擇就醫(yī)地點的便利，并細化醫(yī)療保險費用支出和服務項目的管理。

4.優(yōu)化醫(yī)療保險藥品的定價與招標管理，改進醫(yī)療保險類藥品目錄整合途徑

受制于行政化規(guī)導的長期影響，我國醫(yī)療保險類藥品、器材的定價缺乏應有的靈活性，在招標管理上也存在諸多不足。在全面醫(yī)改之前，基本藥物目錄、基本醫(yī)療保險藥品目錄以及低價藥品清單三大醫(yī)保目錄重疊程度較高，各自的約束力也很大，這給定價、招標的改革都帶來了阻力。要通過優(yōu)化醫(yī)保藥品的定價與招標的管理制度，引入市場化浮動價格、透明化招標競價，并統(tǒng)一整合各類藥品目錄，淡化行政權能對于價格的干涉，依據市場變化來進行定價，并吸引第三方商業(yè)保險機構加入醫(yī)保投標競爭。這可以改變混亂的價格變更格局，降低招標資金的耗費。而統(tǒng)一價目的推出，也能讓普通民眾享受全面醫(yī)改帶來的切身實惠。

5.建立聯(lián)合精算的實時聯(lián)網操作模式，擴展社會福利與救助的覆蓋面

在實現(xiàn)規(guī)范化管理之后，我國社會保障制度還需要加強效率化、智能化以及集約化的建設。尤其是在精算方面的先天不足，一直制約著養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等基本保險機制的運轉實效，同時也讓各類社會福利發(fā)放與救助配置顯得粗放、滯后。聯(lián)合精算的實時聯(lián)網操作模式是基于計算機互聯(lián)網載體的一種作業(yè)方式，具有高效、智能等特點，可以準確管理收入增長、人口壽命、參保人年齡結構、健康狀況、地方疾病譜等各項統(tǒng)計指標，能夠顯著提高精算效率與質量。此外，應合理引入商業(yè)保險運作模式，增加福利發(fā)放與救助提供的手段，擴大其覆蓋面，讓更多符合救助條件的民眾得到制度保障。