劉 芳

保護(hù)本國(guó)國(guó)民、境內(nèi)動(dòng)植物衛(wèi)生狀況免受境外輸入因素侵害，是一國(guó)政府在國(guó)際貿(mào)易背景下的重要職責(zé)。因此，各國(guó)政府通常會(huì)制定旨在防范各種健康風(fēng)險(xiǎn)的衛(wèi)生措施，這些措施既可能是為保護(hù)人類和動(dòng)物的生命健康所需(即衛(wèi)生措施)，也可能是為保護(hù)植物的生命和健康(即植物衛(wèi)生措施)。因此，上述措施通常被統(tǒng)稱為“衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施”(以下簡(jiǎn)稱SPS措施)。傳統(tǒng)上，進(jìn)口國(guó)是將出口國(guó)作為單一的地理單元來開展風(fēng)險(xiǎn)分析，以此為基礎(chǔ)實(shí)施的SPS措施是以出口國(guó)管轄的全部地域范圍為界的。但通常情況下，病害與蟲害的發(fā)生范圍是由地理和生態(tài)環(huán)境決定的，而與國(guó)界或行政區(qū)劃并不完全一致。對(duì)于國(guó)土面積遼闊，生態(tài)和氣候環(huán)境多樣化的國(guó)家而言，某種疫情的發(fā)生可能僅限于部分地區(qū)，但原產(chǎn)該國(guó)的動(dòng)植物產(chǎn)品的出口卻會(huì)受到進(jìn)口國(guó)的全面限制。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，這種做法并不能增加疾病控制的效率，相反卻顯著地提高了貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)成本。*Loppacher, L.J., & Kerr, W.A., The Efficacy of World Trade Organization Rules on Sanitary Barriers: Bovine Spongiform Encephalopathy in North America. Journal of World Trade,vol.39,no.3 (2005),PP.427-443.因此，SPS協(xié)定第6條規(guī)定了“適應(yīng)地區(qū)條件”要求，這是對(duì)區(qū)域化管理思想的規(guī)則化。

一、區(qū)域化的概念

在區(qū)域化的管理模式下，每個(gè)WTO成員方并不必然是單一的、不可分割的單元，它可以是由不同“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生區(qū)域” (簡(jiǎn)稱SPS區(qū)域)構(gòu)成，同時(shí)它本身也可能是某個(gè)“SPS區(qū)域”的組成部分。換言之，相對(duì)于某種特定的蟲害或病害，根據(jù)不同區(qū)域的SPS狀況，將一個(gè)國(guó)家或者幾個(gè)國(guó)家劃分成不同的SPS區(qū)域，如病蟲害疫區(qū)、非疫區(qū)、病蟲害低度流行區(qū)等。“SPS區(qū)域”不是一種政治區(qū)劃，而是檢疫學(xué)上的劃分，它可能是整個(gè)國(guó)家，也可能是一個(gè)國(guó)家的某些區(qū)域，或者是幾個(gè)國(guó)家的全部或部分區(qū)域。在國(guó)際貿(mào)易規(guī)則中吸收“區(qū)域化”管理的方法，要求進(jìn)口成員方針對(duì)地區(qū)差異而不是以國(guó)家為界來實(shí)施SPS措施，可以將其限制在為實(shí)現(xiàn)適當(dāng)保護(hù)水平所必要的程度內(nèi)，將其對(duì)國(guó)際貿(mào)易的限制效果降到最低限度。

誕生于GATT框架下烏拉圭回合談判期間的SPS協(xié)定在許多方面都繼承了GATT調(diào)整傳統(tǒng)貨物貿(mào)易的基本規(guī)則，如“非歧視性要求”和“最少貿(mào)易限制要求”，但又結(jié)合SPS措施的特點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行了調(diào)整。

二、SPS協(xié)定的產(chǎn)生

在WTO建立之前，GATT1947機(jī)制及其推動(dòng)下的多邊貿(mào)易談判在削減關(guān)稅水平方面無疑取得了很大的成功，通過約束關(guān)稅或消除關(guān)稅，各國(guó)逐漸實(shí)現(xiàn)了以較低成本將本國(guó)產(chǎn)品輸入他國(guó)市場(chǎng)。但在涉及健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一些領(lǐng)域，貿(mào)易自由化的進(jìn)程受到了各國(guó)對(duì)外貿(mào)易管制措施的抵制。盡管這些措施是出于保護(hù)本國(guó)人民、動(dòng)植物生命和健康及環(huán)境安全的需要，但其對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生了阻礙。同時(shí)，各國(guó)也意識(shí)到，這些措施將有可能取代關(guān)稅，成為實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義的新工具。基于這種考慮，在東京回合談判時(shí)，GATT締約方通過了《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)守則》)以規(guī)范各國(guó)的技術(shù)法規(guī)，包括與食品安全、動(dòng)植物生命和健康有關(guān)的措施。由于未能達(dá)成一致意見，《標(biāo)準(zhǔn)守則》是以諸邊貿(mào)易協(xié)定的方式通過的，僅對(duì)32個(gè)接受該協(xié)定的締約方有效。這一結(jié)果，與“協(xié)商一致”的爭(zhēng)端解決規(guī)則共同減弱了《標(biāo)準(zhǔn)守則》的實(shí)際約束力。*在GATT機(jī)制下沒有一起SPS措施被成功質(zhì)疑的案例。20世紀(jì)80年代發(fā)生在美國(guó)和歐盟之間的荷爾蒙牛肉糾紛在《標(biāo)準(zhǔn)守則》下未能成功解決。在磋商未成功的情況下，1987年美國(guó)要求將糾紛提交技術(shù)專家小組，但遭到歐盟的反對(duì)未能達(dá)成“協(xié)商一致”。 See Denise Pre vost ,Peter Van den Bossche, “The Agreement on The Application of Sanitary and Phytosanitary Measures.”In Patrick F.J.Macrory, Arthur E.Appleton, Michael G.Plummer(eds.), The World Trade Organization: Legal, Economic and Political Analysis (Volume II).Springer Press, 2005, P.239.

推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化是發(fā)起烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判的主要驅(qū)動(dòng)力之一，但在談判過程中，各方普遍擔(dān)憂談判成果將會(huì)被各國(guó)實(shí)施的SPS措施抵消?！栋Ｋ固亟浅切浴访鞔_宣告“應(yīng)將所有影響農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口準(zhǔn)入的措施置于更有效的規(guī)則約束之下，方式之一就是將SPS措施對(duì)農(nóng)業(yè)貿(mào)易的不利影響最小化?！?Ministerial Declaration on the Uruguay Round: Declaration of September 20,1986,GATT BISD 33S/19(1987) P.20.

因此，有關(guān)SPS措施的規(guī)則談判最初是在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化議題下開展的。為SPS措施制訂專門的規(guī)則，這與實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的努力具有內(nèi)在的聯(lián)系，并起到了關(guān)鍵作用。盡管起初的談判設(shè)想只是在SPS措施方面改進(jìn)和加強(qiáng)《1980年標(biāo)準(zhǔn)守則》的約束力，但隨著談判進(jìn)程的深入，各談判方意識(shí)到SPS措施問題值得特別關(guān)注。在此背景下，各談判方在農(nóng)產(chǎn)品談判組之下設(shè)立了“SPS法規(guī)和壁壘工作組”(又稱SPS措施工作組)，一個(gè)新的貨物貿(mào)易協(xié)定，即《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》就此誕生了。

三、SPS協(xié)定第6條的規(guī)定

SPS協(xié)定第6條的標(biāo)題是“適應(yīng)地區(qū)條件，包括適應(yīng)病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的條件”。該條共有三個(gè)條款，第1款要求各成員保證其SPS措施適應(yīng)產(chǎn)品的原產(chǎn)地和目的地的SPS特點(diǎn)。*SPS協(xié)定第6.1條規(guī)定，各成員應(yīng)保證其SPS措施適應(yīng)產(chǎn)品的產(chǎn)地和目的地的SPS特點(diǎn)，無論該地區(qū)是一國(guó)的全部或部分地區(qū)，或幾個(gè)國(guó)家的全部或部分地區(qū)。在評(píng)估一地區(qū)的SPS特點(diǎn)時(shí)，各成員應(yīng)特別考慮特定病蟲害的流行程度、是否存在根除或控制計(jì)劃以及有關(guān)國(guó)際組織可能制訂的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)或指南。這里的原產(chǎn)地和目的地的范圍可能是指一個(gè)國(guó)家，也可能是一個(gè)國(guó)家的部分區(qū)域，還可能是幾個(gè)國(guó)家的全部或部分區(qū)域。特別需要注意的是，SPS協(xié)定第6.1條的適應(yīng)性要求體現(xiàn)出區(qū)域化管理的思想，但納入考慮范圍的區(qū)域至少有兩個(gè)，一是出口成員方，二是進(jìn)口成員方。

具體而言，進(jìn)口成員方所實(shí)施的SPS措施需要適應(yīng)的地區(qū)條件，既包括出口成員方的地區(qū)條件，也包括進(jìn)口成員方自身的地區(qū)條件。因?yàn)椴∠x害的危害性往往是相對(duì)而言的，相對(duì)于進(jìn)口成員方的SPS基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、特定動(dòng)物疾病易感動(dòng)物的種類及其養(yǎng)殖狀況、植物病蟲害的寄主植物的種類及其引種分布狀況等。特別是某些外來生物，在出口成員方所在環(huán)境下并不構(gòu)成嚴(yán)重危害，但如果進(jìn)口成員方的地理氣候以及物種分布特點(diǎn)，適宜其生存繁殖且無制約，則對(duì)進(jìn)口成員方而言，這種外來生物極有可能成為有害生物。

另一方面，從考察商品原產(chǎn)地的SPS狀況來說，因?yàn)椴∠x害的發(fā)生和傳播區(qū)域通常不僅僅只取決于自然和地理環(huán)境，通常還與政府實(shí)施的病蟲害控制措施有密切的關(guān)系。除非某地區(qū)的環(huán)境極為特殊，對(duì)于某種特定的病蟲害而言，這種環(huán)境完全不適合其生存，否則如果沒有人為的干預(yù)措施，或者政府疫情的控制和流行病的監(jiān)測(cè)措施效率低下，那么原本是非疫區(qū)的區(qū)域也有可能成為病蟲害的新的定殖地。所以進(jìn)口成員方需要根據(jù)出口成員方特定病蟲害的流行程度，評(píng)估出口成員方是否存在根除和控制計(jì)劃，以及執(zhí)行效果如何，以此為基礎(chǔ)決定是針對(duì)出口成員方部分區(qū)域還是整個(gè)國(guó)家實(shí)施SPS措施，以及何時(shí)可以解除貿(mào)易限制措施。在這方面，進(jìn)口成員方應(yīng)參考有關(guān)國(guó)際組織制定的標(biāo)準(zhǔn)和指南。

SPS協(xié)定第6.1條的實(shí)施無疑是建立在雙方誠(chéng)信合作基礎(chǔ)上的。一方面，進(jìn)口成員方應(yīng)摒棄貿(mào)易保護(hù)主義，依據(jù)科學(xué)的方法對(duì)出口成員方的SPS狀況進(jìn)行客觀公正的評(píng)估；另一方面，出口成員方應(yīng)為自身的出口利益實(shí)施有效率的病蟲害控制計(jì)劃，并對(duì)進(jìn)口成員方的評(píng)估活動(dòng)給予配合和幫助。唯有雙方彼此信賴，才能針對(duì)區(qū)域差異實(shí)施不同的貿(mào)易措施，才能兼顧貿(mào)易和健康利益。

依據(jù)第6.1條實(shí)施“區(qū)域化”管理的具體方法之一就是建設(shè)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”，*SPS協(xié)定附件A(6)將“病蟲害非疫區(qū)”界定為“由主管機(jī)關(guān)確認(rèn)的未發(fā)生特定蟲害或者病害的地區(qū)，無論是一國(guó)的全部或部分地區(qū)，還是幾個(gè)國(guó)家的全部或部分地區(qū)。病蟲害非疫區(qū)可以包圍一地區(qū)，被一地區(qū)包圍或毗連一地區(qū)，可在一國(guó)的部分地區(qū)內(nèi)，或在包括幾個(gè)國(guó)家的部分或全部地理區(qū)域內(nèi)，在該地區(qū)內(nèi)已知發(fā)生特定病蟲害，但已采取區(qū)域控制措施，如建立可限制或根除所涉蟲害或病害的保護(hù)區(qū)、監(jiān)控區(qū)和緩沖區(qū)?！备郊嗀(7)將“病蟲害低度流行區(qū)”界定為“由主管機(jī)關(guān)確認(rèn)的特定蟲害或病害發(fā)生水平低、且已采取有效監(jiān)測(cè)、控制或根除措施的地區(qū)，該地區(qū)可以是一國(guó)的全部或部分地區(qū)，也可以是幾個(gè)國(guó)家的全部或部分地區(qū)?！币?yàn)檫@本身就是根據(jù)特定病蟲害的流行程度而進(jìn)行的區(qū)分方法，但即使進(jìn)口成員方認(rèn)同“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的存在，也不意味著進(jìn)口成員方應(yīng)自動(dòng)給予出口成員方某一地區(qū)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的地位，因此，不難理解協(xié)定第6.2條有些不同尋常的措辭：“各成員應(yīng)特別認(rèn)可病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念?！?第6.2條第1句原文如下：Members shall, in particular, recognize the concepts of pest- or disease-free areas and areas of low pest or disease prevalence.在印度農(nóng)產(chǎn)品措施案中，專家組指出，與適應(yīng)地區(qū)條件義務(wù)相比，承認(rèn)一個(gè)抽象的概念并不是一項(xiàng)苛求的義務(wù)。*See Panel Report, India-Agricultural Products,para.7.670.根據(jù)第6.2條第2句的規(guī)定，在確定某地區(qū)是否具有“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的地位時(shí)，成員方應(yīng)“依據(jù)”地理狀況、生態(tài)系統(tǒng)、流行病監(jiān)測(cè)以及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生控制措施的有效性等因素。根據(jù)以往爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)“依據(jù)(base on)”一詞的解釋，該措辭應(yīng)被理解為對(duì)成員方施加了實(shí)質(zhì)性的要求，即決策結(jié)果與上述因素之間具有密切聯(lián)系或者是合理聯(lián)系。這與第6.1條下的“參考相關(guān)因素以評(píng)估地區(qū)條件”的措辭存在明顯的區(qū)別。

協(xié)定第6.3條規(guī)定了認(rèn)可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的一種具體操作方法，即由出口成員方出具證明材料向進(jìn)口成員方提出認(rèn)可申請(qǐng)，同時(shí)，出口成員方應(yīng)為進(jìn)口成員方提供現(xiàn)場(chǎng)檢查、檢驗(yàn)及其他程序的合理機(jī)會(huì)。當(dāng)然，對(duì)于出口成員方來說，獲得“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”地位的認(rèn)可并不是一勞永逸，隨著疫情的爆發(fā)，這一地位可能會(huì)被暫停，直到疫情得到重新控制或消除，再次獲得進(jìn)口成員方的認(rèn)可。例如2013年2月8日，我國(guó)曾對(duì)蒙古國(guó)西部巴彥烏勒蓋省、烏布蘇省、科布多省、扎布汗省、戈壁阿爾泰省、庫(kù)蘇古爾省、巴彥洪格爾省7個(gè)省份口蹄疫非免疫無疫區(qū)狀況予以認(rèn)可，允許進(jìn)口來自蒙古國(guó)上述7省、符合中國(guó)檢驗(yàn)檢疫要求的偶蹄動(dòng)物及其產(chǎn)品。但因2013年7月9日，蒙古國(guó)巴彥烏勒蓋省的2家農(nóng)場(chǎng)發(fā)生了口蹄疫，我國(guó)對(duì)來自蒙古國(guó)的偶蹄動(dòng)物及其產(chǎn)品采取了禁止進(jìn)口等貿(mào)易限制措施。*參見國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于解除蒙古國(guó)西部7省口蹄疫禁令的公告》(聯(lián)合公告2013年第24號(hào))、《關(guān)于防止蒙古國(guó)口蹄疫傳入我國(guó)的公告》(聯(lián)合公告2013年第104號(hào))。Available at: http://www.aqsiq.gov.cn.

四、從印度農(nóng)產(chǎn)品措施案看SPS協(xié)定第6條下的義務(wù)

(一)案情簡(jiǎn)介

迄今為止，印度農(nóng)產(chǎn)品措施案是WTO框架下第一起，也是唯一一起由爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)SPS協(xié)定第6條進(jìn)行過解釋的案件。*另外與第6條相關(guān)但尚未審結(jié)、已進(jìn)入專家組程序的案件還有1個(gè)，即US -Animals(DS447)。該案中阿根廷明確指出，美國(guó)未能依據(jù)SPS協(xié)定第6條對(duì)阿根廷部分地區(qū)的口蹄疫非疫區(qū)地位進(jìn)行認(rèn)可，并指出美國(guó)相關(guān)批準(zhǔn)程序和認(rèn)可程序出現(xiàn)了不當(dāng)遲延。該案起因于2011年7月，印度政府依據(jù)《牲畜法》頒布了第1663(E)號(hào)行政法規(guī)，禁止進(jìn)口來自報(bào)道過“須通報(bào)禽流感”疫情的國(guó)家的部分農(nóng)產(chǎn)品，包括活禽、活鳥、雛禽、新鮮禽肉制品以及孵化用蛋、蛋產(chǎn)品、羽絨、活豬等。該禁令在出口國(guó)向OIE通報(bào)為非疫區(qū)時(shí)停止適用?！绊毻▓?bào)禽流感”包括低致病性禽流感和高致病性禽流感。印度是一個(gè)經(jīng)常爆發(fā)高致病性禽流感的國(guó)家，但未曾向OIE通報(bào)過低致病性禽流感疫情。而美國(guó)是一個(gè)多次向OIE通報(bào)低致病性禽流感的國(guó)家，卻屬于高致病性禽流感非疫區(qū)。印度《2012年國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定，如果國(guó)內(nèi)爆發(fā)了“須通報(bào)禽流感”，那么疫情發(fā)生地1公里范圍內(nèi)是感染區(qū)，10公里范圍內(nèi)是監(jiān)管區(qū)，起到緩沖區(qū)的作用。感染區(qū)內(nèi)外的活鳥貿(mào)易是被禁止的。緩沖區(qū)內(nèi)的貿(mào)易在衛(wèi)生措施完成后是允許的，但緩沖區(qū)內(nèi)的產(chǎn)品不能被輸出，同時(shí)禁止人員和車輛進(jìn)出緩沖區(qū)。控制措施完成后3個(gè)月內(nèi)實(shí)施后續(xù)監(jiān)控措施，包括定期消毒。如果3個(gè)月內(nèi)沒有爆發(fā)疫情或者沒有陽(yáng)性檢測(cè)結(jié)果出現(xiàn)，即可宣布為非疫區(qū)。美國(guó)認(rèn)為，印度以整個(gè)出口國(guó)為單位實(shí)施禁令措施，未能適應(yīng)出口方的地區(qū)條件，不符合SPS協(xié)定第6條。

(二)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題及專家組的意見

該案中，印度和美國(guó)的主張反映了雙方對(duì)第6條下三個(gè)條款相互間關(guān)系的不同看法。印度認(rèn)為，進(jìn)口成員方在第6.1條和第6.2條下的義務(wù)應(yīng)以出口成員方啟動(dòng)第6.3條下的認(rèn)可申請(qǐng)程序?yàn)榍疤帷＿M(jìn)口成員方?jīng)]有主動(dòng)評(píng)估出口成員方地區(qū)條件的義務(wù)，而美國(guó)并未就非疫區(qū)認(rèn)可等問題與印度展開雙邊合作，也未公布其境內(nèi)的非疫區(qū)建設(shè)情況，包括已經(jīng)采取的衛(wèi)生措施情況。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.633-634.但美國(guó)認(rèn)為，第6.1條規(guī)定了“適應(yīng)地區(qū)條件”的一般性義務(wù)，第6.2條是上述義務(wù)的具體化，即承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。第6.3條僅在進(jìn)口成員方承認(rèn)了上述概念時(shí)才適用。違反第6條的情形，既包括進(jìn)口成員方未主動(dòng)根據(jù)出口成員方地區(qū)條件實(shí)施SPS措施的情形，也包括出口成員方提出非疫區(qū)認(rèn)可請(qǐng)求時(shí)，進(jìn)口成員方未考慮相關(guān)因素以承認(rèn)非疫區(qū)地位的情形。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.649-650.

雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)就在于，第6條有沒有為進(jìn)口成員方施加主動(dòng)性的義務(wù)。在印度看來，適應(yīng)地區(qū)條件的義務(wù)無疑是需要進(jìn)出口雙方配合才能實(shí)現(xiàn)的，而且從實(shí)際操作看，非疫區(qū)的認(rèn)可，通常都是以出口成員方提出申請(qǐng)為前提。因此，第6.3條是前兩個(gè)條款得以啟動(dòng)的前提。美國(guó)則主張三個(gè)條款所規(guī)定的義務(wù)是相互獨(dú)立的，進(jìn)口成員方有義務(wù)主動(dòng)收集出口成員方的信息，并使其SPS措施適應(yīng)出口成員方的地區(qū)條件。

從專家組報(bào)告的分析及結(jié)論看，專家組基本上采納了美國(guó)的觀點(diǎn)，并得出以下三個(gè)關(guān)鍵性的結(jié)論。首先，就第6條下的三個(gè)條款的關(guān)系而言，這三個(gè)條款各自獨(dú)立。根據(jù)第6.1條和第6.2條的文本結(jié)構(gòu)，專家組認(rèn)為這兩個(gè)條款都包含了兩個(gè)句子。兩個(gè)條款的第1句各自規(guī)定了兩個(gè)截然不同的要求：第6.1條第1句規(guī)定了適應(yīng)地區(qū)條件的要求，第6.2條第1句要求成員方認(rèn)可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。兩個(gè)條款的第2句都是關(guān)于具體操作方法的規(guī)定，即第6.1條第2句規(guī)定了對(duì)地區(qū)條件進(jìn)行評(píng)估時(shí)應(yīng)參考的因素。第6.2條第2句規(guī)定了成員方應(yīng)依據(jù)相關(guān)因素確定“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”地位。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.666.因此，專家組認(rèn)為，第6.1條和第6.2條所規(guī)定的義務(wù)截然不同，這為后面專家組認(rèn)定第6.2條不是對(duì)第6.1條的具體化以及第6.1條獨(dú)立于第6.3條留下了線索。

其次，進(jìn)口成員方在第6.1條和第6.2條下的義務(wù)不以出口方履行第6.3條下的義務(wù)為前提。理由是：(1)第6.1條和第6.2條所規(guī)定的義務(wù)是普遍性的義務(wù)，這與第6.3條完全不同，后者僅僅適用于特定情形和特定的對(duì)象，即當(dāng)出口成員方提出“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”認(rèn)可申請(qǐng)的情形。(2)類比SPS協(xié)定第4條關(guān)于等效性認(rèn)可條款，可以支持其關(guān)于第6.1條和第6.2條不以第6.3條為前提的結(jié)論。SPS協(xié)定第4條要求進(jìn)口成員方在一定條件下認(rèn)可出口成員方的SPS措施具有等效性。與第6條適應(yīng)地區(qū)條件義務(wù)相似，第4條的具體操作也需要進(jìn)出口雙方相互合作。但在措辭上，第4.1條和第4.2條都表明了出口成員方負(fù)有先行義務(wù)。*第4.1條規(guī)定：如果出口成員方客觀地向進(jìn)口成員方證明其SPS措施達(dá)到進(jìn)口成員方的ALOP,則各成員方應(yīng)將其他成員方的措施作為等效措施予以接受，即使這些措施不同于進(jìn)口成員方自己的措施，或不同于從事相同產(chǎn)品貿(mào)易的其他成員方適用的措施。第4.2條規(guī)定，應(yīng)請(qǐng)求，各成員方應(yīng)進(jìn)行磋商，以便就承認(rèn)具體SPS措施的等效性問題達(dá)成雙邊和多邊協(xié)定。相反，第6.1條和第6.2條的文本措辭都沒有將出口成員方的請(qǐng)求或證明義務(wù)作為啟動(dòng)上述兩個(gè)條款的前提條件。因此，第6.1條的適用不以第6.3條為前提。(3)SPS委員會(huì)制訂的《推動(dòng)SPS協(xié)定第6條實(shí)施的指南》要求，進(jìn)口方應(yīng)公布認(rèn)可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的依據(jù)、說明認(rèn)可的基本程序(包括進(jìn)行評(píng)估時(shí)需要提交哪些信息)、設(shè)立負(fù)責(zé)受理認(rèn)可申請(qǐng)的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。而且，在向進(jìn)口成員方正式提出認(rèn)可請(qǐng)求之前或當(dāng)時(shí)，出口成員方可以請(qǐng)求進(jìn)口成員方告知認(rèn)可要求和程序的相關(guān)信息。這些都說明了，進(jìn)口成員方可以主動(dòng)履行適應(yīng)地區(qū)條件的義務(wù)，而不必等到出口方提出認(rèn)可請(qǐng)求時(shí)再對(duì)其地區(qū)條件進(jìn)行評(píng)估，以調(diào)整其SPS措施。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.679.

最后，進(jìn)口成員方是否遵守第6.1條和第6.3條所規(guī)定的義務(wù)以其是否承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念為前提。專家組認(rèn)為，第6.2條表達(dá)了對(duì)兩種特別區(qū)域的關(guān)注，即，“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”。這兩類區(qū)域是眾多地區(qū)條件中的兩種特殊情形。第6.2條并不是對(duì)第6.1條和第6.3條的具體化，相反，在專家組看來，承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念是在適應(yīng)地區(qū)條件的基礎(chǔ)上實(shí)施SPS措施的前提，也是接受出口成員方提出非疫區(qū)等認(rèn)可申請(qǐng)的前提。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.672, 7.677.換言之，第6.2條是第6.1條和第6.3條的邏輯前提。專家組的結(jié)論意味著，就第6條的三個(gè)條款而言，雖然各自獨(dú)立，但第6.2條是核心和關(guān)鍵性條款，如果能夠證明進(jìn)口成員方不承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，即可證明進(jìn)口成員方違反了第6條下的三個(gè)條款。專家組正是采用了這種“四兩撥千斤”的方法完成了第6條下的論證。

既然“承認(rèn)病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念”是整個(gè)第6條下義務(wù)的前提，那么如何判定，成員方是否承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念呢？成員方是否需要為“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的承認(rèn)制訂相關(guān)的法律制度，或者在法律條款中表明其承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”這一概念的立場(chǎng)？對(duì)于這樣一個(gè)棘手的問題，專家組因循慣例，采取了“因案制宜”的方法，指出各成員方承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的方式取決于各自的具體情形。就該案而言，專家組采取了反證的論證方法，即如果印度的措施存在與承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”概念的立場(chǎng)相沖突之處，則可以斷定印度并不承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。為此，專家組審查了印度的兩部法律法規(guī)，《牲畜法》對(duì)此沒有相關(guān)規(guī)定，專家組認(rèn)為，這可以理解為，《牲畜法》授權(quán)印度的主管機(jī)構(gòu)承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，但也有可能存在相反的結(jié)果。從實(shí)際情況看，印度主管機(jī)構(gòu)并無實(shí)際行動(dòng)，既未公布關(guān)于認(rèn)可非疫區(qū)的信息，也未公布關(guān)于評(píng)估程序、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)及認(rèn)可所需要的信息。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.630.而印度第1663(E)號(hào)法規(guī)不僅沒有就承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念作出規(guī)定，相反，印度明確規(guī)定，一旦出口方爆發(fā)禽流感疫情，則禁止其全部農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.706.因此，專家組認(rèn)定，印度并未承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。至此，印度在第6條下的全部敗訴也就毫無懸念了。

(三)對(duì)專家組的論證及結(jié)論的思考

縱觀專家組關(guān)于第6條的論證，專家組的推理過程及結(jié)論既有值得肯定的地方，也存在不夠圓滿之處。值得肯定的是，成員方依據(jù)第6.1條承擔(dān)的“適應(yīng)地區(qū)條件”的義務(wù)，不以出口成員方先行主張其境內(nèi)存在“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”為前提。區(qū)域化管理既可以由進(jìn)口成員方單方面主動(dòng)開展，也可以是在出口成員方提出主張的情況下，由雙方配合實(shí)施。就前一種情況而言，根據(jù)第6.1條第2句列舉的參考因素，進(jìn)口成員方在評(píng)估某地區(qū)的SPS狀況時(shí)可以參考國(guó)際組織的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或指南。換言之，進(jìn)口成員方履行第6.1條下適應(yīng)地區(qū)條件的義務(wù)，并不以啟動(dòng)第6.3條下的認(rèn)可申請(qǐng)程序?yàn)楸匾?See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, para.5.157.在后一種情形下，因循“誰主張誰舉證”的程序規(guī)則，出口成員方理應(yīng)就其境內(nèi)存在“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的主張?zhí)峁┳C明。

另外，該案專家組還明確了第6.1條和第6.2條各自包含了兩個(gè)義務(wù)。就第6.1條而言，如果成員方實(shí)施SPS措施時(shí)沒有適應(yīng)地區(qū)條件，例如，印度以美國(guó)整個(gè)領(lǐng)土范圍為基礎(chǔ)實(shí)施禁令，則可以推定，成員方?jīng)]有參考相關(guān)因素對(duì)出口方的地區(qū)條件進(jìn)行評(píng)估。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.685.就第6.2條而言，如果成員方不承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，就可以推定成員方?jīng)]有依據(jù)相關(guān)因素以確定“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的范圍。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.688.

然而，專家組論證中的問題在于：

第一，專家組一方面指出第6條下三個(gè)條款規(guī)定了各不相同的義務(wù)，三個(gè)條款之間相互獨(dú)立。但另一方面，專家組卻又將第6.2條第1句的義務(wù)作為三個(gè)條款下義務(wù)的前提，從邏輯關(guān)系上來說，這存在明顯的矛盾。

第二，進(jìn)口成員方以出口成員方的整個(gè)領(lǐng)土為基礎(chǔ)實(shí)施SPS措施，并不必然意味著，進(jìn)口成員方就不承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。如前文所言，“SPS區(qū)域”是檢疫學(xué)上的概念，它可以是整個(gè)國(guó)家，甚至是幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)。當(dāng)然，本案中，印度在其法規(guī)中明確規(guī)定，一旦出口成員方爆發(fā)禽流感疫情，則禁止其全部農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口。這就沒有為適應(yīng)地區(qū)條件留下任何余地。但就規(guī)則的解釋而言，由于專家組賦予了第6.2條極大的權(quán)重，以至于“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，那么關(guān)于成員方是否承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的解釋以及判定依據(jù)就應(yīng)當(dāng)有足夠的說服力。

第三，該案專家組賦予第6.2條如此之大的重要性，這是否合理，是否能夠獲得文本支持，還值得商榷。從邏輯上說，如果確如專家組所言，承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念是整個(gè)第6條適用的前提，那么為何SPS協(xié)定的起草者未將該條款作為第一順序規(guī)定在第6條下？從相關(guān)概念的關(guān)系看，“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”是不同地區(qū)條件中的兩種具體情形，也是相關(guān)判定標(biāo)準(zhǔn)比較明確的兩種SPS區(qū)域。適應(yīng)地區(qū)條件則是一個(gè)比較模糊的義務(wù)，它并不如認(rèn)可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”那么明確具體。這應(yīng)該理解為，在適應(yīng)地區(qū)條件方面，各成員方有一定的自由裁量空間，只要成員方的措施大體上考慮了不同的地區(qū)條件，而不是機(jī)械僵化的、完全不考慮出口方的SPS狀況，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其滿足了適應(yīng)地區(qū)條件的義務(wù)。從文本措辭上看，第6.1條關(guān)于評(píng)估地區(qū)條件時(shí)，只需要“參考”相關(guān)因素，而在第6.2條下，如果成員方要確定“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”，則應(yīng)“依據(jù)”相關(guān)因素。*爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在解釋SPS協(xié)定第2.2條和第5.1條中的“依據(jù)”一詞時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)SPS措施與科學(xué)原理以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之間的合理客觀聯(lián)系，而在解釋SPS協(xié)定第5.1條下“參考相關(guān)國(guó)際組織的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)”時(shí)指出，“參考”并不意味著遵守或者以之為基礎(chǔ)。這說明，依據(jù)和參考兩個(gè)詞語(yǔ)有著不同的含義。See Appellate Body Report, EC- Hormones, para.193.See Appellate Body Report, Australia-Apples,para.246.這也可以說明第6.1條下的義務(wù)不如第6.2條第二句的義務(wù)那么明確具體。

第四，承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，并不意味著成員方必然制訂相關(guān)法律制度，或者實(shí)施相關(guān)的認(rèn)可程序。承認(rèn)某個(gè)概念與實(shí)際開展相關(guān)區(qū)域化的工作是兩個(gè)完全不同的行為。雖然第6.2條第2句對(duì)成員方認(rèn)定 “病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的具體方法提出了要求，但并不能認(rèn)為，在第6.2條下，成員方負(fù)有主動(dòng)認(rèn)可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的義務(wù)。

(四)上訴機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)

該案的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告于2015年6月4日發(fā)布，其對(duì)專家組報(bào)告關(guān)于第6條部分的審查意見印證了上文的分析，顯然上訴機(jī)構(gòu)也注意到了專家組報(bào)告中的上述不合理之處。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為專家組報(bào)告的部分措辭過于寬泛，專家組關(guān)于第6條下各條款間關(guān)系的表達(dá)，容易使人誤解這三個(gè)條款完全各自獨(dú)立，但上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為它們之間存在重要的共性和關(guān)聯(lián)性，這三個(gè)條款從不同角度規(guī)定了適應(yīng)地區(qū)條件的義務(wù)，第6條下三個(gè)條款是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，第6.1條下的義務(wù)是首要的、一般性和持續(xù)性的義務(wù)，其他兩個(gè)條款則規(guī)定了與“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”相關(guān)的具體性義務(wù)。*上訴機(jī)構(gòu)指出，第6條的標(biāo)題是“適應(yīng)地區(qū)條件”，標(biāo)題中的“包括”一詞與第6.2條的“特別是”一詞相呼應(yīng)，第6.1條第2句列舉的考察因素中也包括了病蟲害的流行程度，這些都顯示出第6.1條與第6.2條之間的關(guān)聯(lián)性。上訴機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)表明第6.2條下的義務(wù)，承認(rèn)非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念是遵守第6.1條下適應(yīng)地區(qū)條件義務(wù)的一種特別方法。See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, paras.5.131-133,144,152.

上訴機(jī)構(gòu)明確反對(duì)專家組關(guān)于第6.2條下的義務(wù)是第6.1條適應(yīng)地區(qū)條件義務(wù)的前提的觀點(diǎn)。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, para.5.143.上訴機(jī)構(gòu)正確地指出，“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”只是SPS區(qū)域的下屬概念，病蟲害的有無及其流行程度并非區(qū)分SPS區(qū)域的唯一因素。如果某個(gè)區(qū)域衛(wèi)生狀況的特點(diǎn)與病蟲害流行程度無關(guān)，則專家組無需考察進(jìn)口成員方是否承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。不僅如此，專家組的這種觀點(diǎn)意味著第6.2條下承認(rèn)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”概念的行為要早于且獨(dú)立于采取SPS措施的行為，但事實(shí)上，進(jìn)口成員方完全可以在采取SPS措施之際或者通過實(shí)施SPS措施的方式來承認(rèn)這一概念。

最重要的是，上訴機(jī)構(gòu)指出了專家組報(bào)告中存在的一個(gè)重大錯(cuò)誤，即第6.1條下的適應(yīng)地區(qū)條件義務(wù)是一種一次性義務(wù)，是成員方在采取SPS措施時(shí)應(yīng)遵守的義務(wù)。相反，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，該義務(wù)是持續(xù)性的、一般性的義務(wù)，成員方遵守該義務(wù)的時(shí)間不限于采納SPS措施之時(shí)，只要存在有效的SPS措施，成員方都應(yīng)持續(xù)性地、有系統(tǒng)地對(duì)其進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)不同的地區(qū)條件。正是因?yàn)樯鲜鲥e(cuò)誤觀點(diǎn)，專家組才認(rèn)為進(jìn)口成員方不可能通過事后修訂SPS措施的方式來遵守第6.1條的義務(wù)。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, paras.5.132,154.

考察SPS協(xié)定的締約歷史可知，該協(xié)定的產(chǎn)生源于締約方對(duì)SPS措施可能異化為新的貿(mào)易保護(hù)工具，從而抵消農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化談判成果的擔(dān)憂。為此，締約方在SPS協(xié)定中規(guī)定了若干項(xiàng)要求，包括SPS措施的科學(xué)性要求、非歧視性要求、必要限度要求等。SPS協(xié)定第6條關(guān)于適應(yīng)地區(qū)條件的要求實(shí)質(zhì)上是期望將SPS措施對(duì)國(guó)際貿(mào)易的阻礙效果限制在必要限度之內(nèi)。在WTO框架下，SPS協(xié)定第6條被認(rèn)為對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易具有重要的意義。從2003年開始，其執(zhí)行問題事實(shí)上成為SPS委員會(huì)例會(huì)的常規(guī)議題之一。在實(shí)踐中，SPS協(xié)定第6條的實(shí)施情況并不理想，進(jìn)口成員方關(guān)于“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”認(rèn)可遲延以及認(rèn)可過程缺乏透明度、可預(yù)見性和一致性等問題仍然是構(gòu)成第6條實(shí)施的一個(gè)重要阻礙。*根據(jù)秘魯?shù)奶岚革@示，有些出口成員的認(rèn)可申請(qǐng)一等就是幾年甚至是幾十年才獲得認(rèn)可。有的WTO成員方特別指出，有些地區(qū)已經(jīng)獲得OIE等國(guó)際組織官方認(rèn)可的某些動(dòng)物疾病“非疫區(qū)”地位，但該成員方在向貿(mào)易伙伴申請(qǐng)非疫區(qū)地位時(shí)仍然遭遇了長(zhǎng)期拖延的情況。See G/SPS/W/148,para.7.為此，2008年5月，SPS委員會(huì)通過了《推動(dòng)SPS協(xié)定第6條實(shí)施的指南》。*See SPS committee.Guidelines to Further the Practical Implementation of Article6 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures.G/SPS/48.另一方面，由WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)SPS協(xié)定第6條進(jìn)行闡釋以明確各成員方所擔(dān)負(fù)的法律義務(wù)，這對(duì)于第6條的實(shí)施無疑具有重要的推動(dòng)作用。印度農(nóng)產(chǎn)品措施案涉及SPS協(xié)定下的若干項(xiàng)規(guī)則，其中不乏新問題和新的解釋結(jié)論，但爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)關(guān)于第6條的論證尤其值得重視，因?yàn)樵摪甘怯惺芬詠硎状斡蔂?zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)該條款進(jìn)行法律解釋，且經(jīng)上訴機(jī)構(gòu)審查，其觀點(diǎn)具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性。